SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 16. Dezember 1992 ( *1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A — Einführung
1.
Vor geraumer Zeit, um es genau zu sagen am 2. März 1990, hat die Kommission eine Vertragsverletzungsldage gegen das Vereinigte Königreich erhoben wegen Mißachtung der aus der Richtlinie 76/160/EWG ( 1 ) über die Qualität der Badegewässer fließenden Verpflichtungen. Die Gewässer des Badegebiets von Blackpool und des an Formby und Southport angrenzenden Badegebiets entsprächen nicht den von der Richtlinie vorgeschriebenen Qualitätsanforderungen, was einen Verstoß gegen Artikel 4 der Richtlinie darstelle.
2.
Noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Oktober 1992 war in tatsächlicher Hinsicht davon auszugehen, daß die Badegewässer der Badegebiete von Blackpool, Southport und in gewissem Umfang von Ainsdale den Werten der Richtlinie nicht entsprachen. Der Vorwurf, der sich auf die Qualität der Badegewässer von Formby bezog, wurde bereits im Laufe des Verfahrens fallengelassen.
3.
Seit einiger Zeit sind Arbeiten zur Verbesserung der Wasserqualität geplant, die jedoch — obwohl die mündliche Verhandlung zweimal verschoben wurde — noch nicht durchgeführt werden konnten. Die Kommission hält deshalb an ihrer Klage fest und beantragt die Verurteilung des Vereinigten Königreichs wegen Mißachtung der nach Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerte.
4.
Hinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts, des Prozeßverlaufs sowie des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen.
Β — Stellungnahme
1. Zulässigkeit
5.
Das Vereinigte Königreich macht mehrere Zulässigkeitseinwände geltend, trennt jedoch ihr diesbezügliches Vorbringen nicht von ihrer Argumentation gegen die Begründetheit der Klage. Die Argumente gegen die Zulässigkeit der Klage einerseits und gegen deren Begründetheit andererseits sind derartig ineinander verwoben, daß sich eine klare Trennung der Zulässigkeitsprüfung von der materiellen Prüfung der Klage nur schwer durchführen läßt.
6.
Das Vereinigte Königreich erhebt Zulässigkeitseinwände, die es im wesentlichen aus dem vorprozessualen Verhalten der Kommission herleitet. Die Kommission habe nicht gegen die im Jahre 1979 erarbeiteten und mitgeteilten Kriterien zur Bezeichnung der Badegewässer im Sinne der Richtlinie Stellung genommen, was als deren Billigung zu verstehen sei. Die Kommission habe folglich kein Vertragsverletzungsverfahren einleiten dürfen, ohne vorher ihren Standpunkt zu diesen Kriterien zu erläutern. Die Tatsache, daß die Kommission ihre Haltung nicht vorher offengelegt habe, sei ein selbständiger Verstoß gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag, der zur Unzulässigkeit der Klage führen müsse. Schließlich sei es unmöglich gewesen, innerhalb der Zweimonatsfrist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme über die bereits getroffenen Maßnahmen hinaus weitere zumutbare Maßnahmen zu ergreifen.
7.
Soweit das Vereinigte Königreich die Argumente zur Unterstützung seiner Zulässigkeitseinwände dem Vorbringen gegen die Begründetheit der Klage entnimmt, führt auch das Verteidigungsvorbringen der Kommission zu den materiellen Problemen des Falles.
8.
Verkürzt lassen sich die Argumente der Kommission zur Zulässigkeit dahin gehend zusammenfassen, daß das Ausmaß der Rechtswirkungen, die das Vereinigte Königreich der Festlegung der Kriterien im Jahre 1979 zur Bezeichnung der Badegewässer dergestalt beigemessen hat, daß sie sowohl die sachliche als auch die zeitliche Anwendung der Richtlinie berühren, nicht erkennbar gewesen sei. Sie habe daher keine Veranlassung gehabt, dagegen vorzugehen. Selbst wenn sie aber unberechtigterweise untätig geblieben sein sollte, könnte das eine Vertragsverletzung des Vereinigten Königreichs nicht rechtfertigen. Im übrigen stünde die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens im Ermessen der Kommission.
9.
Um mit dem letzten Einwand zu beginnen, ist der Kommission grundsätzlich beizupflichten, daß die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens in ihrem Ermessen steht. Es besteht keine einklagbare Rechtspflicht zum Einschreiten. Es handelt sich vielmehr um eine Obliegenheit zum Tätigwerden.
10.
Andererseits handelt die Kommission nicht im rechtsfreien Raum, so daß die Freiheit der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 169 E WG-Vertrag an rechtliche Grenzen stößt. Eine solche Grenze kann beispielsweise bei in der Vergangenheit abgeschlossenen Vertragsverletzungen zum Tragen kommen ( 2 ).
11.
Um einen solchen Fall geht es vorliegend jedoch nicht. Noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 27. Oktober 1992 entsprachen die Badegewässer, die Gegenstand der Auseinandersetzungen sind, unstreitig nicht den von der Richtlinie 76/160 vorgegebenen Qualitätsstandards. Die Meinungsverschiedenheiten der Parteien beziehen sich auf die Frage, ob dieser Zustand als Vertragsverletzung zu bewerten ist oder ob unter den gegebenen Umständen kein Vertragsverstoß vorliegt. Diese Konstellation ist aber ein geradezu klassischer Fall der materiellen Prüfung im Vertragsverletzungsverfahren. Solange die Kommission Veranlassung hat, bestimmte tatsächliche Verhältnisse beziehungsweise eine bestimmte Rechtslage als gemeinschaftsrechtswidrig zu betrachten, steht es ihr frei, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.
12.
Die Frage könnte sich allerdings dahin stellen, ob die Kommission durch ihr Vorverhalten ein Klagerecht verwirkt hat etwa in dem Sinne, daß sie einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat, der Mitgliedstaat bewege sich im Rahmen seiner gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen, um dann nachträglich ihren Standpunkt zu einem Zeitpunkt zu ändern, zu dem es für den Mitgliedstaat objektiv unmöglich war, seinen Verpflichtungen noch rechtzeitig nachzukommen.
13.
Das Vereinigte Königreich glaubt, einen derartigen Vertrauenstatbestand darin zu erblicken, daß die Kommission keine Einwände gegen die 1979 mitgeteilten Kriterien zur Bezeichnung der Badegewässer geltend gemacht habe.
14.
Zunächst ist davon auszugehen, daß 1979 die Frist zur Erreichung der von der Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie nicht abgelaufen war. Selbst für die Gewährung von Ausnahmen nach Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie war noch Zeit bis Ende 1981. Die Regierung des Vereinigten Königreichs schien sich darüber auch im klaren zu sein, denn sie schrieb unter Punkt 2 der umstrittenen Verwaltungsanweisung:
„2.
...‚bathing waters‘ must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by Dezember 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned.
...“ ( 3 )
15.
Gegenstand der Verwaltungsanweisung an sich ist die Aufforderung der zuständigen Stellen zur Bezeichnung der Badegewässer im Sinne der Richtlinie mit dem Ziel, ihre Überwachung sicherzustellen. Was die konkrete Bezeichnung bestimmter Badegewässer angeht, hat die Verwaltungsanweisung noch einen vorläufigen Charakter:
„Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water is one where‚bathing is traditionally practided by a large number of bathers‘, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above.“ ( 4 )
16.
Die in bezug genommenen Leitlinien des Anhangs A vermitteln keineswegs den Eindruck einer abschließenden Festlegung:
„4. ... The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted ‚large numbers‘ is given in paragraph 6 below.“ ( 5 )
17.
In Absatz 6 heißt es dann:
„6. The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as ‚bathing water‘ for the purposes of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive.“ ( 6 )
18.
In der Tat sind hier erstmals konkrete Zahlen genannt. Nichts sprach dafür, daß deren Festlegung unsachgemäß war, zumal sie durch die Offenheit der Formulierungen nicht als absolute Ausschlußkriterien zu verstehen waren.
19.
Die Tatsache, daß die Kommission nicht gegen die als Hilfestellung zur Identifizierung der Badegewässer im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie angeführten Kriterien vorgegangen ist, kann sie nicht daran hindern, zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt, wenn die durch die Anwendung der Leitlinien erhofften Erfolge nicht eingetreten sind, einer mangelhaften Durchführung der Richtlinie unter anderem wegen einer zögernden Praxis zur Bezeichnung der Badegewässer nachzugehen. Hinzu kommt, daß unter Anwendung der Kriterien nach dem unwidersprochenen Vortrag der Kommission die streitbefangenen Gewässer als Badegewässer im Sinne der Richtlinie hätten bezeichnet werden müssen.
20.
Ein Vertrauenstatbestand, der die Kommission daran hindern könnte, gegen die unzulängliche Durchführung der Richtlinie vorzugehen, ist nicht entstanden. Nach Zeitpunkt und Inhalt der mitgeteilten Verwaltungsanweisungen durfte die Kommission die weiteren Entwicklungen abwarten.
21.
Das Vereinigte Königreich glaubt darin, daß die Kommission nicht eigens gegen die Kriterien vorgegangen ist, einen selbständigen Verstoß gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag zu erblicken. Zum einen konstituiert Artikel 5 keine Pflichten für die Kommission. Die Pflichten der Kommission folgen aus anderen Vorschriften des Vertrages. Zum anderen hat die Kommission die Kriterien an sich bei ihrem Klagevorwurf nicht problematisiert. Nach dem Vortrag der Kommission hätten sie bei korrekter Anwendung zur Einbeziehung der Badegewässer, die Gegenstand der Klage sind, in den Anwendungsbereich der Richtlinie führen müssen. Zur Begründung ihres Klagevorbringens brauchte die Kommission die Kriterien nicht anzugreifen. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat demgegenüber den Kriterien im Rahmen ihres Verteidigungsvorbringens eine hervorgehobene Rolle eingeräumt.
22.
Sollte die Kommission eine andere rechtliche Einschätzung der Kriterien als vom Vereinigten Königreich vertreten für erforderlich gehalten haben, so brauchte sie kein Vor- Vorverfahren durchzuführen, um den Mitgliedstaat davon in Kenntnis zu setzen. Die vorprozessuale Phase des Vertragsverletzungsverfahrens ist vielmehr nach Sinn und Zweck darauf angelegt, Meinungsverschiedenheiten, Interpretationskonflikte und ähnliche Unstimmigkeiten auszuräumen, um zu einer gütlichen Einigung zu gelangen.
23.
Die Haltung der Kommission zu den umstrittenen Kriterien vor Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens kann daher nicht zur Unzulässigkeit der Klage führen.
24.
Schließlich hat das Vereinigte Königreich geltend gemacht, daß innerhalb der Zweimonatsfrist der begründeten Stellungnahme zumutbare Maßnahmen nicht hätten ergriffen werden können. Das Vereinigte Königreich geht davon aus, Maßnahmen zur Regularisierung des Zustandes seien objektiv unmöglich gewesen. Ohne eine Wertung darüber abzugeben, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen hätten ergriffen werden sollen, wäre jedenfalls denkbar gewesen, das Baden in den verseuchten Gewässern zu verbieten. Wenn das Vereinigte Königreich durch interne Verwaltungsanweisungen diese Möglichkeit ausgeschlossen hat, so hat das keinen Einfluß auf die Pflichtenlage des Mitgliedstaates nach Gemeinschaftsrecht. Denkbar wäre unter Umständen auch eine Mittelbereitstellung zur Beschleunigung der erforderlichen Arbeiten gewesen. Gleichgültig welcher Möglichkeit der Vorzug zu geben wäre, so handelt es sich jedenfalls nicht um einen Fall objektiver Unmöglichkeit.
25.
Die Kommission hat darauf hingewiesen, daß die Zweimonatsfrist dem Mitgliedstaat zur Vorbereitung des Verteidigungsvorbringens eingeräumt werde. Bei Sachverhalten, die zur Regularisierung der Situation längere Zeiträume in Anspruch nehmen, sei es, daß gesetzgeberische Maßnahmen ergriffen, sei es, daß physische Veränderungen der Umwelt vorgenommen werden müssen, verbietet es der Sinn und Zweck des Vorverfahrens, aus diesen Umständen die Unzulässigkeit der Klage zu folgern. Ein Mitgliedstaat, der erhebliche Verzögerungen erforderlicher Arbeiten verursacht hätte, könnte sonst im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens nicht verfolgt werden, was der Ratio des Verfahrens entgegenläuft.
26.
Am Rande sei erwähnt, daß die Kommission die Zweimonatsfrist alles andere als formalistisch gehandhabt hat. Die begründeten Stellungnahmen datieren vom Februar 1988. Die Klage wurde im März 1990 erhoben, und die mündliche Verhandlung wurde schließlich mit Zustimmung der Kommission zweimal, zuletzt im Sommer 1992, auf Oktober 1992 verschoben.
27.
Im Ergebnis ist deshalb die Klage meines Erachtens zulässig.
2. Begriindetheit
a) Zu den mitgliedstaatlichen Pflichten der Richtlinie
28.
Als Vorbemerkung zu der Prüfung, ob das Vereinigte Königreich gegen die aus der Richtlinie 76/160 fließenden Verpflichtungen verstoßen hat, ist eine abstrakte Umschreibung der Richtliniengebote angezeigt. Die Richtlinie stellt Pflichten unterschiedlicher Natur auf. In erster Linie gebietet sie, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, um der Richtlinie nachzukommen. Zur Durchführung dieser Pflicht wurde den Mitgliedstaaten eine Frist von zwei Jahren ab Bekanntgabe der Richtlinie eingeräumt ( 7 ), die im Vereinigten Königreich nach der Bekanntgabe der Richtlinie am 31. Dezember 1975 am 31. Dezember 1977 auslief.
29.
Neben der Verpflichtung zum Erlaß gesetzgeberischer Maßnahmen enthält die Richtlinie die Vorgabe, bestimmte Grenzwerte für die Qualität der Badegewässer zu erreichen. Zur Erreichung der Standards wurde den Mitgliedstaaten eine wesentlich längere Frist, und zwar eine Zehnjahresfrist, eingeräumt ( 8 ). Diese ungewöhnlich lange Frist zur Durchführung einer Richtlinie zeigt schon, daß bei Erlaß der Richtlinie mit etwaigen Schwierigkeiten, die Grenzwerte zu erreichen, gerechnet wurde.
30.
Über die Zehnjahresfrist hinaus besteht sogar die Möglichkeit, in Ausnahmefällen einen längeren Zeitraum in Anspruch zu nehmen, um die vorgegebenen Standards zu erreichen. Allerdings muß in diesen Fällen ein bestimmtes Verfahren beachtet werden. Gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie muß die Begründung solcher Ausnahmen der Kommission anhand eines Plans zur Bewirtschaftung der Gewässer spätestens binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie mitgeteilt werden.
31.
Die Vorschrift zwingt die Mitgliedstaaten, sich innerhalb der ersten sechs Jahre nach Bekanntgabe der Richtlinie Klarheit darüber zu verschaffen, wo die Erreichung der Standards auf Schwierigkeiten stoßen kann und Pläne zur Abhilfe zu erstellen. Vier Jahre vor Ablauf der Frist nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie müssen die Verwaltungen die Situation überblicken.
b) Zum Fristbeginn durch die Bezeichnung der Gewässer
32.
Nach der vom Vereinigten Königreich vertretenen Ansicht zur Konzeption der Richtlinie beginnt die Zehnjahresfrist zur Erreichung der Grenzwerte erst mit der Bezeichnung des jeweiligen Gewässers als Badegewässer im Sinne der Richtlinie. Für die Badegewässer, die Gegenstand des Rechtsstreits sind, würde das bedeuten, daß sie nach ihrer Bezeichnung im Jahre 1987 erst 1997 dem Standard der Richtlinie zu entsprechen brauchten.
33.
Gegen diese Deutung sprechen mehrere Gründe. Zum ersten ist in Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie als Fristbeginn für die Zehnjahresfrist ausdrücklich die Bekanntgabe der Richtlinie festgelegt. Die Bekanntgabe einer Richtlinie ist aber ein fester Zeitpunkt, im vorliegenden Fall der 31. Dezember 1975, der nicht zur Disposition steht.
34.
Zum zweiten ist von einer Bezeichnung der Badegewässer, die für die Anwendbarkeit der Richtlinie konstitutiv sein könnte, in der Richtlinie keine Rede. Könnte die Bezeichnung eines Gewässers als Badegewässer im Sinne der Richtlinie die Anwendbarkeit der Vorschriften auslösen, so müßte diese Möglichkeit mindestens aus der Richtlinie selbst hervorgehen. Für eine solche Auslegung bietet die Richtlinie jedoch keinen Raum. Da die Richtlinie einen strengen Zeitplan zur Erreichung ihrer Ziele vorschreibt, steht eine Deutung der Richtlinie, die darauf hinausläuft, einige Badegewässer vorläufig aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie herauszulassen, im Widerspruch zu der Richtlinie. Mangels entsprechender Hinweise kann nicht davon ausgegangen werden, daß es einem Mitgliedstaat freisteht, zu bestimmen, auf welche Badegewässer im Sinne der Richtlinie deren Standards Anwendung finden.
c) Zum Wesen der Kriterien bei der Identifizierung der Gewässer
35.
In der Praxis kann es allerdings durchaus zu Anwendungsschwierigkeiten kommen, wenn nämlich die staatlichen Behörden zu entscheiden haben, ob bestimmte Badegewässer auch tatsächlich Badegewässer im Sinne der Richtlinie sind mit der Folge, daß die Standards der Richtlinie bindend sind und die zu deren Einhaltung vorgeschriebenen Verfahren durchgeführt werden müssen. Denn nicht jedes Gewässer, in dem zufällig gebadet wird, ist ein Badegewässer im Sinne der Richtlinie. Diese sind vielmehr nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a:
„... die fließenden oder stehenden Binnengewässer oder Teile dieser Gewässer sowie Meerwasser, in denen das Baden
—
von den zuständigen Behörden eines jeden Mitgliedstaats ausdrücklich gestattet ist oder
—
nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine große Anzahl von Personen badet;
...“
36.
Die Möglichkeit der ausdrücklichen Gestattung spielt im Vereinigten Königreich eine untergeordnete Rolle. Es kann allerdings durchaus zweifelhaft sein, was unter einer „großen Anzahl“ von Badenden zu verstehen ist. Um eine einheitliche Anwendung der Richtlinie im gesamten Mitgliedstaat, wenn nicht gar in der ganzen Gemeinschaft, sicherzustellen, ist es möglich und auch sinnvoll, der Verwaltung Anwendungshilfen in Form von Durchführungsvorschriften an die Hand zu geben. In diesem Sinne ist die vom Vereinigten Königreich vorgesehene Bezeichnung der Badegewässer zu verstehen. Die Verwaltungsanweisung an sich, die die Bezeichnung der Badegewässer vorsieht, legt diese Deutung auch nahe. Dort ist einmal von festen Terminen zur Durchführung und Erreichung der Ziele der Richtlinie die Rede. Außerdem werden Kriterien aufgestellt, die ausdrücklich dazu dienen, die Anwendung des Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich zu ermöglichen.
37.
In diesem Rahmen ist auch die Erarbeitung von Kriterien angebracht, sofern sie eine Konkretisierung der abstrakt formulierten Definition der Badegewässer in der Richtlinie darstellen. Allerdings kann der materielle Anwendungsbereich der Richtlinie durch diese Kriterien nicht verändert werden. Sonst würde es letztlich in das Belieben des Mitgliedstaats gestellt, ob die Richtlinienstandards auf bestimmte Gewässer Anwendung finden sollen oder nicht. Das Aufstellen von Kriterien, die den Anwendungsbereich der Richtlinie beschränken oder ausdehnen, stellt keine ordnungsgemäße Durchführung der Richtlinie dar.
38.
Festzuhalten ist, daß das Vereinigte Königreich weder durch die Anwendung restriktiver Kriterien noch durch eine Veränderung des Terminplanes der Richtlinie bestimmte Badegewässer der Anwendbarkeit der Richtlinie in sachlicher oder zeitlicher Hinsicht entziehen konnte.
39.
Es ist davon auszugehen, daß die streitigen Badegewässer auch Badegewässer im Sinne der Richtlinie sind. Die Kommission hat unwidersprochen vorgetragen, daß auch unter Anwendung der ursprünglichen Kriterien aus 1979 die Strände als Badegewässer hätten identifiziert werden müssen. Außerdem hat das Vereinigte Königreich 1987 selbst die ausdrückliche Bezeichnung der streitigen Gewässer vorgenommen, was der Kommission mit Schreiben vom 2. Februar 1988 mitgeteilt wurde. Wenn das Vereinigte Königreich sich damit verteidigt, daß in der Zwischenzeit neue Kriterien erarbeitet worden seien, die erst die Identifizierung der Gewässer ermöglicht haben, so ist dem im Sinne der vorigen Ausführung entgegenzuhalten, daß der materielle Anwendungsbereich der Richtlinie nicht durch die Modifizierung von Durchführungsvorschriften verändert werden kann. Die Argumentation des Vereinigten Königreichs spricht eher gegen die Richtigkeit der ursprünglichen Kriterien, was hier jedoch letztendlich nicht entschieden zu werden braucht. Es reicht vielmehr festzustellen, daß die fraglichen Gewässer von Anfang an unter den Anwendungsbereich der Richtlinie fielen, was bedeutet, daß sie Ende 1985 den Standards der Richtlinie hätten entsprechen müssen, sofern keine Ausnahmen eingreifen.
d) Zu den Ausnahmen der Richtlinie
40.
Die Richtlinie selbst sieht folgende Ausnahmevorschriften vor: Zunächst ist der im vorigen schon erwähnte Artikel 4 Absatz 3 zu nennen, der eine Verlängerung der Zehnjahresfrist nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie ermöglicht.
41.
Neben Artikel 4 Absatz 3 enthalten die Artikel 5 Absatz 3 und Artikel 8 Abweichungsmöglichkeiten von der Richtlinie. Artikel 5 Absatz 2 trägt den Schwierigkeiten zur Einhaltung der Werte bei Naturereignissen Rechnung. Er lautet:
„Überschreitungen der in Artikel 3 vorgesehenen Werte bleiben für die in Absatz 1 genannten Prozentsätze unberücksichtigt, sofern sie als Folge von Überschwemmungen, Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Witterungsbedingungen auftreten.“
42.
Artikel 8 ermöglicht Abweichungen bei außergewöhnlichen meteorologischen, geographischen oder physikalischen Verhältnissen.
43.
Sämtliche Ausnahmevorschriften greifen im vorliegenden Fall nicht ein, Artikel 4 Absatz 3 insbesondere deshalb nicht, weil eine Ausnahme nicht rechtzeitig mitgeteilt und begründet wurde. Das Vereinigte Königreich ist nun der Ansicht, materiell seien alle Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 3 erfüllt. Die unterlassene Mitteilung an die Kommission sei ein reiner Formfehler, der nicht dazu führen dürfe, für die betroffenen Strände eine Ausnahme zu verweigern. Der Vortrag des Vereinigten Königreichs zur Inanspruchnahme der Fristverlängerung ist gleichwohl widersprüchlich, wenn behauptet wird, ein Antrag sei rechtzeitig nicht möglich gewesen, weil die Pläne noch nicht erstellt gewesen wären. Es habe daher an den materiellen Voraussetzungen für die Ausnahme gefehlt.
44.
Für die weitere Prüfung unterstelle ich zugunsten des Vereinigten Königreichs, daß alle materiellen Voraussetzungen vorgelegen haben, so daß sich die Frage stellt, ob der Formfehler der unterlassenen Mitteilung einer Inanspruchnahme der Ausnahmevorschrift entgegensteht.
45.
Artikel 4 Absatz 3 lautet:
„In Ausnahmefällen können die Mitgliedstaaten Abweichungen von der in Absatz 1 vorgesehenen Frist von zehn Jahren zulassen. Die Begründung einer solchen Ausnahme muß der Kommission anhand eines Plans zur Bewirtschaftung der Gewässer in dem betreffenden Gebiet innerhalb kürzester Zeit, spätestens jedoch binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie, mitgeteilt werden. Die Kommission prüft diese Begründung eingehend und unterbreitet gegebenenfalls dem Rat entsprechende Vorschläge.“
46.
Die Formulierung legt den Schluß nahe, daß eine Ausnahme zunächst ausdrücklich gewährt werden muß. Die Mitteilung an die Kommission ist als Pflicht ausgestaltet („muß“). Für den zwingenden Charakter der Mitteilung spricht auch die unbedingte Bindung an Fristen. Schließlich soll die Kommission in die Lage versetzt werden, gegebenenfalls dem Rat entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Auch wenn die Kommission nicht verpflichtet ist, konkrete Schritte einzuleiten, so muß sie doch ausreichende Informationen erhalten, um die Situation unter Berücksichtigung aller wesentlichen Elemente zu prüfen und daraus ihre Schlüsse zu ziehen.
47.
Könnte die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 unter Außerachtlassung jedweden Formerfordernisses gewährt werden, so könnte das zu einer unkontrollierten Verzögerung der Anwendbarkeit der Richtlinie schlechthin führen. Die Beachtung von Formerfordernissen kann meines Erachtens auch von den zuständigen Behörden verlangt werden. Sie sollten in der Regel über die zu beachtenden Verfahrensvorschriften informiert sein. Im konkreten Falle kann davon ausgegangen werden, daß sie auch tatsächlich informiert waren, wie sich aus der Verwaltungsanweisung aus dem Jahre 1979 ( 9 ) entnehmen läßt. Am 1. Dezember 1981 sind der Kommission auch einige Abweichungen mitgeteilt worden, allerdings nicht für die Badegewässer, die Gegenstand des Rechtsstreits sind. Nach alledem kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, daß die Ausnahme stillschweigend erteilt wurde. Die förmliche Mitteilung der Bauvorhaben in Blackpool vom 23. Juni 1986 mit dem Hinweis darauf, daß die Arbeiten 1990 beginnen sollten, kann wegen der Verspätung nicht zu einer Fristverlängerung nach Artikel 4 Absatz 3 führen.
48.
Das Vereinigte Königreich trägt hilfsweise vor, ein Mitgliedstaat, der nur wegen Verspätung der Mitteilung keine Fristverlängerung zugebilligt bekäme, würde unberechtigterweise gleichbehandelt wie ein Mitgliedstaat, der grundlos seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie zu spät nachgekommen sei. Dem ist meines Erachtens zu entgegnen, daß die objektive Verletzung der Pflichten zur Rechtswidrigkeit des Verhaltens führen muß, gleichgültig, ob diese aus formalen oder materiellen Gründen erfolgt.
e) Zur Unmöglichkeit, den vorgeschriebenen Pflichten nachzukommen
49.
Das Vereinigte Königreich macht schließlich geltend, es könne durch die Richtlinie nichts Unmögliches verlangt werden. Die erforderlichen Sanierungsarbeiten hätten objektiv nicht innerhalb der Fristen durchgeführt werden können. Pflichten, die physische Veränderungen der Umwelt verlangten, könnten nicht absolut gelten. Ein Mitgliedstaat könne nur verpflichtet werden, alle zumutbaren Maßnahmen zu ergreifen. Die Rechtspflichten vornehmlich im Umweltsrecht dürften nicht als Ergebnispflichten verstanden werden, da ein Mitgliedstaat sonst für Ereignisse und das Verhalten Dritter einstehen müsse, auf die er keinen Einfluß habe. Der Mitgliedstaat könne nicht als Garant für ein bestimmtes Ergebnis verantwortlich sein.
50.
Der Vortrag des Vereinigten Königreichs zwingt zu einer Stellungnahme zu der Rechtsnatur der in der Richtlinie verankerten Pflichten. Unproblematisch ist die innerhalb von zwei Jahren zu erfüllende Verpflichtung, alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie zu erlassen. Ein Mitgliedstaat ist stets verantwortlich, die erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen zu erfüllen, und kann sich gegebenenfalls nicht auf interne Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren berufen, um sich der pünktlichen Erfüllung seiner gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zu entziehen.
51.
Etwas anderes könnte dort gelten, wo physische Veränderungen der Umwelt herbeigeführt werden müssen, um bestimmten Zielvorgaben zu genügen. Es fragt sich deshalb, ob die nach Artikel 3 der Richtlinie festzulegenden Werte binnen der Zehnjahresfrist des Artikels 4 Absatz 1 absolut erreicht werden müssen, widrigenfalls der betroffene Mitgliedstaat sich im Zustand der Vertragsverletzung befindet. Die Formulierung der Pflicht ist unbedingt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Qualität der Badegewässer binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie den gemäß Artikel 3 festgelegten Grenzwerten entspricht.“
52.
Dem Umstand, daß die Erreichung der Zielvorgaben auf Schwierigkeiten stoßen kann, wird einmal dadurch Rechnung getragen, daß die Frist zur Erreichung der Ziele mit zehn Jahren ungewöhnlich lange bemessen ist. Außerdem ist, wie bereits ausgeführt, eine Verlängerung der Frist möglich. Schließlich wird dem möglichen Einfluß auf die zu erreichenden Parameter durch Naturkatastrophen, außergewöhnliche Witterungsbedingungen, außergewöhnliche meteorologische oder geographische Verhältnisse oder physikalische Besonderheiten im Rahmen der Artikel 5 Absatz 2 und 8 Rechnung getragen.
53.
Das Vereinigte Königreich glaubt, aus dem Vorhandensein der Ausnahmeregelung den Schluß ziehen zu können, daß die Pflichten zur Erreichung der Parameter nicht absolut gelten könnten. Die Ausnahmen seien vorgesehen, um die notwendige Flexibilität bei der Anwendung der Vorschriften sicherzustellen. Das Vereinigte Königreich hält diesen Regelungsmechanismus für ein Indiz, daß die Richdinienverpflichtungen auch im übrigen flexibel angewendet werden müßten. Unmögliches könne nicht verlangt werden.
54.
Meines Erachtens ist das Vorhandensein von Ausnahmeregelungen gerade in dem umgekehrten Sinne zu verstehen. Die Richtlinie 76/160 ist ähnlich wie die Richtlinie 80/778 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch ( 10 ) aufgebaut. Zu dieser Richtlinie habe ich die Ansicht vertreten ( 11 ), die Ausnahmeregelungen seien eng auszulegen. Der Gerichtshof ist dieser Deutung in zwei Urteilen gefolgt ( 12 ) Ich bin der Ansicht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Richtlinie 76/160 die gleiche Struktur der Rechtspflichten gewählt hat. Deshalb sollten auch hier die Ausnahmeregelungen eng ausgelegt werden. Im Ergebnis bedeutet das, daß den Mitgliedstaaten eine Erfolgspflicht auferlegt worden ist, von der nur im Rahmen der ausdrücklich zugelassenen Ausnahmen Abweichungen möglich sind.
55.
Meiner Meinung nach ist nichts dagegen einzuwenden, daß ein Mitgliedstaat gegenüber der Gemeinschaft als Garant für die Erreichung bestimmter Ziele einzustehen hat. Was die Verantwortlichkeit für das Verhalten Dritter anbelangt, so stehen dem Mitgliedstaat die Mittel zur Verfügung, etwa durch gesetzgeberische Maßnahmen, bestimmte Verhaltensweisen zu erzwingen.
56.
Im übrigen handelt es sich bei der Sanierung der streitigen Badegewässer nicht um einen Fall der objektiven Unmöglichkeit. Nachdem die erforderlichen Arbeiten erst nach Ablauf der Zehnjahresfrist in Angriff genommen wurden, konnte eine fristgemäße Erfüllung der Pflichten nicht mehr bewirkt werden. Die späte Inangriffnahme erforderlicher Arbeiten fällt aber unzweifelhaft in den Verantwortungsbereich des Mitgliedstaates. Es mag dahingestellt bleiben, ob wegen des Umfangs der Arbeiten eine frühere Durchführung nicht möglich gewesen wäre. Zwar erscheint es mir fragwürdig, mehrjährige Sondierungsphasen vorzuschalten, bevor konkrete Maßnahmen getroffen werden. Jedenfalls hatte der Mitgliedstaat die Freiheit, eine Fristverlängerung nach Artikel 4 Absatz 3 zu erwirken. Zwar hätte das vorausgesetzt, daß die verantwortlichen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats während eines Zeitraums von sechs Jahren eine Entscheidung dahingehend haben erzielen müssen, wo und gegebenenfalls welche Sanierungsarbeiten erforderlich sind. Dabei handelt es sich jedoch meines Erachtens nicht um eine unzumutbare Verpflichtung.
57.
Im Ergebnis bin ich der Ansicht, daß die Argumente des Vereinigten Königreichs die enorme Verspätung in der Erreichung der gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Parameter von mindestens zehn Jahren nach Ablauf der vorgesehenen Zehnjahresfrist — und das auch nur, wenn die geplanten Arbeiten demnächst in Angriff genommen werden— nicht rechtfertigen können. Die erhebliche Verspätung in der Erfüllung der gemeinschaftrechtlichen Pflichten stellt sich auch als Verstoß gegen die Artikel 5 und 189 EWG-Vertrag dar.
58.
Das Vereinigte Königreich sollte deshalb antragsgemäß verurteilt werden.
C — Schlußantrag
Ich schlage folgende Entscheidung vor:
1)
Das Vereinigte Königreich hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer und aus den Artikeln 5 und 189 EWG-Vertrag verstoßen, daß es nicht alle notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Qualität der Badegewässer der Badegebiete von Blackpool und bei Southport, den gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht.
2)
Das Vereinigte Königreich trägt die Kosten des Verfahrens.
( *1 ) Originalsprache: Deutsch.
( 1 ) Richtlinie des Rates vom 8. Dezember 1975 (ABL 1976, L 31, S.1).
( 2 ) Vgl. meine Schlußanträge vom 2. Februar 1992 in der Rechtssache C-362/90 zum Urteil vom 31. März 1992 (Kommission/Italien, Slg. 1992, I-2353).
( 3 ) Vgl. Verwaltungsanweisung Anlage 2 der Klagebeantwortung.
( 4 ) Vgl. Anlage 2 der Klagebeantwortung.
( 5 ) Anhang 2 zu Anlage 2 der Klagcbcantwortung.
( 6 ) Vgl. Anhang 2 zu Anlage 2 der Klagebeantwortung.
( 7 ) Vgl. Artikel 12 der Richtlinie.
( 8 ) Vgl. Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie.
( 9 ) Anlage 2 der KlagebeantTvortung.
( 10 ) Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1980 (AΒI. L 229, S. 11).
( 11 ) Vgl. meine Schlußanträge vom 14. Dezember 1989 in der Rechtssache C-42/89 (Kommission/Belgien, Slg. 1989) und vom 21. Januar 1992 in der Rechtssache C-337/89, (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1992,I-6103).
( 12 ) Urteil vom 5. Juli 1990 in der Rechtssache C-42/89 (Kommission/Belgien, Slg. 1990, 2821) und vom 25. November 1992 in der Rechtssache C-337/89 (Kommission/Vereinigtes Königreich, a. a. O.).
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