Дело C-393/08
Emanuela Sbarigia
срещу
Azienda USL RM/A и др.
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
„Национална правна уредба относно работното време и почивните дни на аптеките — Освобождаване — Правомощие на компетентните органи за вземане на решение“
Резюме на решението
1. Преюдициални въпроси — Допустимост — Граници
(член 234 ЕО)
2. Преюдициални въпроси — Компетентност на Съда
(член 234 ЕО)
3. Конкуренция — Общностни правила — Задължения на държавите членки
(членове 10 ЕО, 81 ЕО и 82 ЕО)
1. Само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени, предвид особеностите на делото, както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Оттук следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, се ползват с презумпция за релевантност. В този смисъл Съдът може да отхвърли отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси.
(вж. точки 19 и 20)
2. Когато при преюдициално запитване всички обстоятелства по спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция, са настъпили в границите само на една държава членка, отговорът по преюдициалното запитване пак може да бъде полезен на запитващата юрисдикция, особено в хипотезата, при която националното право изисква тя да даде възможност на всеки местен гражданин да ползва същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза.
Хипотезата, която се разглежда в предходната точка, се отнася до правата, които гражданин на друга държава членка би могъл да черпи от правото на Съюза, ако се намира в същото положение като жалбоподателя в главното производство — собственик на аптека в специална градска зона, който обжалва решението на местния компетентен административен орган за прилагане на национален закон във връзка с искане, с което изобщо не се оспорва въведената с този закон обща правна уредба на работното време и почивните периоди на аптеките, а само се цели издаването на разрешение за отказ от почивните периоди като изключение от тази обща уредба.
В този смисъл предвид конкретните обстоятелства по главното производство е явно, че тълкуването на член 49 ЕО, което запитващата юрисдикция иска със своя акт, е ирелевантно за решаването на спора по главното производство.
(вж. точки 23—25)
3. Разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията, и в частност членове 81—86 ЕО, са явно неприложими, когато става дума за национална правна уредба относно евентуалното разрешаване на изключение от правилата за работното време в полза на аптека, разположена в специална градска зона. Такава правна уредба не може нито сама по себе си, нито чрез прилагането ѝ да повлияе на търговията между държавите членки по смисъла на членове 81 ЕО и 82 ЕО.
(вж. точки 29 и 32)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
1 юли 2010 година(*)
„Национална правна уредба относно работното време и почивните дни на аптеките — Освобождаване — Правомощие на компетентните органи за вземане на решение“
По дело C‑393/08
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Италия) с акт от 21 май 2008 г., постъпил в Съда на 10 септември 2008 г., в рамките на производство по дело
Emanuela Sbarigia
срещу
Azienda USL RM/A,
Comune di Roma,
Assiprofar — Associazione Sindacale Proprietari Farmacia,
Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑н E. Levits (докладчик), г‑н A. Borg Barthet, г‑н J.‑J. Kasel и г‑жа M. Berger, съдии,
генерален адвокат: г‑н N. Jääskinen,
секретар: г‑жа R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 декември 2009 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑жа Sbarigia, от адв. V. Cerulli Irelli и адв. M. Di Giandomenico, avvocati,
– за Comune di Roma, от адв. R. Murra, avvocato,
– за Assiprofar — Associazione Sindacale Proprietari Farmacia, от адв. M. Luciani и адв I. Perego, avvocati,
– за Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, от адв. S. Cicciotti, avvocato,
– за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑жа M. Russo, avvocato dello Stato,
– за гръцкото правителство, от г‑н S. Spyropoulos, г‑жа Z. Chatzipavlou и г‑жа V. Karra, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от г‑жа C. M. Wissels и г‑н D. J. M. de Grave, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от г‑жа C. Pesendorfer и г‑н T. Kröll, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н E. Traversa и г‑жа C. Cattabriga, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 11 март 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 49 ЕО, 81—86 ЕО, 152 ЕО и 153 ЕО.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Sbarigia, собственик на аптека, и Azienda Unità Sanitaria Locale „Roma A“ (наричана по-нататък „ASL RM/A“), компетентният орган в община Рим по съответните въпроси, по повод на решението на ASL RM/A да отхвърли подадените от г‑жа Sbarigia искания да ѝ се разреши да се откаже от установените почивни дни и периоди, и в частност от годишния почивен период през лятото на 2006 г.
Правна уредба
3 Приложимият закон към фактите по главното производство е Регионален закон на Лацио № 26 от 30 юли 2002 г. за работното време, дежурствата и почивните периоди на аптеките, които работят с граждани (Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico, Bollettino Ufficiale della Regione Lazio № 23, редовна притурка № 5 от 20 август 2002 г. и GURI №°24, специална серия № 3 от 14 юни 2003 г., наричан по-нататък „Регионален закон 26/02“).
4 Членове 2—8 от Регионален закон 26/02 определят работното време, доброволните дежурства, почивните дни през седмицата и годишните почивни периоди на аптеките. С тях в частност се определя максимално работно време, задължителен почивен ден в неделя и на официалните празници и още половин почивен ден през седмицата, както и годишен почивен период с минимална продължителност.
5 Член 10 от Регионален закон 26/02 гласи следното:
„1. За община Рим всяка [местна здравна служба (наричана по-нататък „МЗС“)] приема предвидените от настоящия закон мерки, които попадат в нейната компетентност, със съгласието на останалите засегнати МЗС.
2. За аптеките, разположени в специални градски зони, седмичното работно време с граждани, почивните дни на градските аптеки и седмичният почивен полуден […] могат да се променят с решение на териториално компетентната МЗС, съгласувано с кмета на съответната община, местната фармацевтична колегия и местните представителни организации на публичните и частните аптеки“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
6 Г‑жа Sbarigia е собственик на аптека, разположена в известната като „Del Tridente“ зона на историческия център на Рим. Този квартал е изцяло пешеходен и се намира в центъра на туристическата зона на този град.
7 Поради това разположение и същественото нарастване на броя на клиентите през юли и август, на 31 май 2006 г. жалбоподателката в главното производство подава искане до териториално компетентната ASL RM/A на основание член 10, параграф 2 от Регионален закон 26/02 да ѝ се разреши да се откаже от почивния период за лeтния отпуск през 2006 г. Искането ѝ е отхвърлено с решение от 22 юни 2006 г., което г‑жа Sbarigia обжалва пред запитващата юрисдикция.
8 Още преди тази юрисдикция да се произнесе по жалбата ѝ, на 18 октомври 2006 г. г‑жа Sbarigia подава по-широко формулирано искане за освобождаване от задължението за почивка през годишните отпуски и през почивните дни, както и за удължаване на седмичното работно време през цялата година. Във връзка с това г‑жа Sbarigia изтъква, че на 8 септември 2006 г. подобно разрешение е дадено на друга аптека, разположена близо до железопътната гара Termini и обслужваща същата специфична клиентела като нейната аптека.
9 ASL RM/A отхвърля и второто искане с Решение № 119945/P от 22 март 2007 г., като г‑жа Sbarigia разширява исканията си пред запитващата юрисдикция с искане за отмяна и на това решение и с искане за спиране на изпълнението му като обезпечителна мярка.
10 С определение от 22 юни 2007 г. запитващата юрисдикция уважава искането за спиране на изпълнението на решението от 22 март 2007 г. и задължава ASL RM/A да го преразгледа.
11 В резултат от това ASL RM/A приема Решение № 40249 от 1 август 2007 г., с което отново отхвърля искането на жалбоподателката в главното производство на основание член 10, параграф 2 от Регионален закон 26/02 с оглед на отрицателните становища на Comune di Roma, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (колегия на фармацевтите от провинция Рим) и на съсловните сдружения Assiprofar — Associazione Sindacale Proprietari Farmacia (наричано по-нататък „Assiprofar“) и Confservizi.
12 Г‑жа Sbarigia обжалва това решение, като разширява исканията си във висящото производство пред запитващата юрисдикция.
13 Според Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (областен административен съд, регион Лацио) разглеждането на фармацевтичната услуга като обществена услуга, гарантираща защитата на здравето на потребителите, не е достатъчно, за да обоснове задължителните разпоредби относно организацията на работното време на аптеките. Либерализирането на работното време на всички аптеки — впрочем препоръчано в доклад от 1 февруари 2007 г. на Autorità garante della concorrenza e del mercato (орган за защита на конкуренцията и пазара) — би позволило увеличаване на предлагането като цяло (доколкото плановете за разпределение гарантират уравновесено географско разпределение на аптеките) в полза на клиентите.
14 Освен това според запитващата юрисдикция разпоредбите на Регионален закон 26/02 се явяват прекомерни и необосновани. Всъщност по-добра защита на обществения интерес и свързаните с фармацевтичната услуга изисквания несъмнено би се постигнала с мерки за либерализиране на организацията на работното време на аптеките, които биха благоприятствали развитието на конкуренцията.
15 В този смисъл запитващата юрисдикция се съмнява дали оспорваните в главното производство ограничения са съвместими с принципите на общностното право във връзка със свободната конкуренция между предприятията, от една страна, и във връзка с действията на Европейския съюз за подобряване и закрила на общественото здраве, от друга. В частност, тя смята, че в противоречие с тази цел действащата понастоящем правна уредба на организацията на фармацевтичната услуга в регион Лацио възпрепятства ефективните действия за закрила на общественото здраве.
16 При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio решава да спре производството и да постави на Съда следните два преюдициални въпроса:
„1) Съвместими ли са с общностните принципи на свобода на конкуренцията и на свободно предоставяне на услуги, посочени по-специално в членове 49 [ЕО и] 81[—]86 [ЕО], разпоредбите на Регионален закон [26/02], които предвиждат забрана за [фармацевтите] да се отказват от годишния почивен период и налагат ограничения за работното […] време [на аптеките] с граждани, като за аптеките в община Рим допускането на изключение от тези правила (член 10, параграф 2) зависи от вземаното в условията на оперативна самостоятелност решение на администрацията (съвместно с органите и организациите, посочени в същия член) относно изпълнението на критерия за специалните градски зони?
2) Съвместими ли са с членове 152 [ЕО] и 153 [ЕО] ограничения за извършването на обществената фармацевтична услуга като предвидените с Регионален закон [26/02], въведени с цел защита на общественото здраве и засягащи възможностите за организация на дневното, седмичното и годишното работно време на аптеките?“
По допустимостта на преюдициалното запитване
17 В писмените си становища италианското и гръцкото правителство оспорват допустимостта на настоящото преюдициално запитване. В съдебното заседание същото становище застъпват Assiprofar и, имплицитно, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma.
18 В частност италианското правителство поддържа, че запитващата юрисдикция не излага подробно правната и фактическата обстановка, която е породила у нея съмнения в съвместимостта на съответното национално законодателство с посочените от нея разпоредби на Договора за ЕО. Гръцкото правителство, Assiprofar и Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma на свой ред твърдят, че поради липсата на трансграничен елемент в спора преюдициалните въпроси нямат връзка с правото на Съюза.
19 В това отношение следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени, предвид особеностите на делото, както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, C‑169/07, Сборник, стр. I‑1721, точка 24 и цитираната съдебна практика).
20 Оттук следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, се ползват с презумпция за релевантност. В този смисъл Съдът може да отхвърли отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, Recueil, стр. I‑11421, точка 25, както и Решение от 7 юни 2007 г. по дело Van der Weerd и др., C‑222/05 до C‑225/05, Сборник, стр. I‑4233, точка 22).
21 Що се отнася обаче до повдигнатото от италианското правителство възражение за недопустимост, трябва да се приеме, че актът на запитващата юрисдикция описва в достатъчна степен правната и фактическата обстановка във връзка със спора по главното производство и че представените от запитващата юрисдикция сведения позволяват да се определи обхватът на поставените въпроси. В този смисъл посоченият акт действително дава на заинтересованите субекти възможност да представят становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда, както впрочем е видно от съдържанието на представените на Съда становища.
22 Следователно възражението не може да се приеме.
23 Що се отнася, по-нататък, до доводите на Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma и гръцкото правителство, че всички обстоятелства по спора в главното производство са настъпили в границите само на една държава членка, следва да се напомни, че съгласно практиката на Съда отговорът му може да бъде полезен на запитващата юрисдикция дори при такива обстоятелства, особено в хипотезата, при която националното право изисква тя да даде възможност на всеки местен гражданин да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (вж. по-специално Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Recueil, стр. I‑2941, точка 29, Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 30 и Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, C‑570/07 и C‑571/07, все още непубликувано в Сборника, точка 36).
24 В случая с оглед на обстоятелствата по главното производство хипотезата, която се разглежда в цитираната в предходната точка от настоящото решение съдебна практика, се отнася до правата, които гражданин на друга държава членка би могъл да черпи от правото на Съюза, ако се намира в същото положение като г‑жа Sbarigia — собственик на аптека в специална градска зона в община Рим, който обжалва решението на местния компетентен административен орган за прилагане на член 10, параграф 2 от Регионален закон 26/02 във връзка с искане, с което изобщо не се оспорва въведената с този закон обща правна уредба на работното време и почивните периоди на аптеките, а само се цели издаването на разрешение за отказ от почивните периоди като изключение от тази обща уредба.
25 В този смисъл предвид конкретните обстоятелства по главното производство е явно, че тълкуването на член 49 ЕО, което запитващата юрисдикция иска със своя акт, е ирелевантно за решаването на спора по главното производство.
26 Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 72 и 73 от заключението си, от постоянната съдебна практика следва, че към гражданите на държава членка, които упражняват професионална дейност трайно и продължително в друга държава членка, се прилага главата от Договора за ЕО относно правото на установяване, а не тази относно услугите (вж. по-специално Решение от 21 юни 1974 г. по дело Reyners, 2/74, Recueil, стр. 631, точка 21 и Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Gebhard, C‑55/94, Recueil, стр. I‑4165, точка 28).
27 Освен това, що се отнася именно до свободата на установяване, макар Tribunale amministrativo regionale per il Lazio да не е поискал изрично от Съда да тълкува член 43 ЕО, все пак е явно, че тълкуването на този член също е ирелевантно в рамките на висящия пред запитващата юрисдикция спор.
28 Всъщност в настоящия случай, както вече бе посочено в точка 23 от настоящото решение, съответната аптека е постоянно установена в пешеходната зона в центъра на Рим и собственикът ѝ, евентуално гражданин на друга държава членка, вече упражнява трайно професионална дейност. Следователно упражняването на закрепеното в член 43 ЕО право на установяване явно не е предмет на делото в главното производство.
29 След това уточнение следва да се приеме за установено, че останалите разпоредби на общностното право в областта на конкуренцията, чието тълкуване запитващата юрисдикция иска, и в частност членове 81—86 ЕО, също са явно неприложими при обстоятелства като разглежданите в главното производство.
30 Всъщност следва да се отбележи, първо, че членове 83—85 ЕО изобщо не са релевантни в рамките на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция, тъй като са или чисто процесуални разпоредби (членове 83 ЕО и 85 ЕО), или преходни разпоредби (член 84 ЕО).
31 Второ, що се отнася до членове 81 ЕО и 82 ЕО, макар несъмнено да е вярно, че те засягат единствено поведението на предприятията и не се отнасят за законови или подзаконови мерки на държавите членки, това не променя факта, че тези членове, разглеждани във връзка с член 10 ЕО, който установява задължение за сътрудничество, задължават държавите членки да не приемат или запазват в сила мерки, дори от законов или подзаконов характер, които могат да премахнат полезното действие на правилата на конкуренцията, приложими за предприятията (вж. Решение от по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 46 и цитираната съдебна практика).
32 Все пак в това отношение няма съмнение, че разглежданата в главното производство национална правна уредба относно евентуалното разрешаване на изключение от правилата за работното време в полза на аптека, разположена в специална градска зона в община Рим, не може нито сама по себе си, нито чрез прилагането ѝ да повлияе на търговията между държавите членки по смисъла на членове 81 ЕО и 82 ЕО (вж., по аргумент за противното, Решение от 17 октомври 1972 г. по дело Vereniging van Cementhandelaren/Комисия, 8/72, Recueil, стр. 977, точка 29, Решение от 10 декември 1991 г. по дело Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Recueil, стр. I‑5889, точки 14 и 15, както и Решение от 19 февруари 2002 г. по дело Arduino, C‑35/99, Recueil, стр. І‑1529, точка 33).
33 Следователно трябва да се приеме, че доколкото се отнася до разпоредбите на членове 81 ЕО и 82 ЕО, първият въпрос на запитващата юрисдикция е недопустим.
34 Трето, след като посочените разпоредби от правото на Съюза в областта на конкуренцията не се прилагат към случая в главното производство, член 86 ЕО също не следва да се прилага към този случай.
35 Що се отнася до член 28 ЕО, посочен от някои от представилите становища пред Съда заинтересовани субекти, по съображения за изчерпателност трябва да се приеме за установено, че по изложените в точка 32 от настоящото решение причини бездруго трябва да се изключи хипотезата на засягане на търговията между държавите членки, а следователно и възможността за накърняване на свободното движение на стоки.
36 От това следва, че тълкуването на член 28 ЕО е ирелевантно за решаването на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция.
37 Що се отнася, последно, до членове 152 ЕО и 153 ЕО, посочени от запитващата юрисдикция във втория ѝ въпрос, достатъчно е да се отбележи, че както изтъква генералният адвокат в точки 48—51 от заключението си и както подчертават почти всички заинтересовани субекти, представили становища в настоящото производство, разпоредбите на посочените членове са адресирани до институциите на Съюза и държавите членки и явно не могат да бъдат основание за разглеждане на съвместимостта на национални мерки с правото на Съюза.
38 От всичко изложено по-горе следва, че настоящото преюдициално запитване следва да се приеме за недопустимо.
По съдебните разноски
39 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Преюдициалното запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio с акт от 21 май 2008 г., е недопустимо.
Подписи
* Език на производството: италиански.
Top