L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 13. März
2007
- 1 BvF 1/05 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvF 1/05 -
ob § 12 des Gesetzes über den nationalen
Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in
der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 -
ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl I S. 2211) mit
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1
und Art. 20 a des Grundgesetzes vereinbar ist,
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
des Richters Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier
am 13. März 2007 beschlossen:
§ 12 des Gesetzes über den nationalen
Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in
der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007
- ZuG 2007) vom 26. August 2004 (Bundesgesetzblatt I
Seite 2211) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1
Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die
Berücksichtigung frühzeitiger Emissionsminderungen bei der
Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der
Zuteilungsperiode 2005 bis 2007.
2
1. Ausgangspunkt des europaweiten
Emissionshandelssystems ist das Kyoto Protocol to the United
Nations Framework Convention on Climate Change
(Kyoto-Protokoll) aus dem Jahre 1997. Es wurde von der
Europäischen Gemeinschaft durch Art. 1 der Entscheidung
2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002 (ABl Nr. L 130 vom
15. Mai 2002, S. 1) genehmigt und von Deutschland durch
Gesetz vom 27. April 2002 (BGBl II S. 966) ratifiziert.
Das Kyoto-Protokoll sieht drei flexible Mechanismen vor, um
das Ziel der Unterzeichnerstaaten zu erreichen, ihre
Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um
mindestens 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Neben den
projektbezogenen Mechanismen der Joint-Implementation und des
Clean Development Mechanism sollen Treibhausgase durch den
Handel mit Emissionszertifikaten verringert werden können.
Zwingend geboten ist die Einführung des Emissionshandels nach
dem Kyoto-Protokoll jedoch nicht. Für die Staaten der
Europäischen Gemeinschaft sieht das Kyoto-Protokoll die
Verpflichtung der Reduktion des Treibhausgasausstoßes um 8 %
gegenüber dem Referenzjahr 1990 vor.
3
2. Die Europäische Gemeinschaft und ihre
Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen
zur Verringerung der Treibhausgasemissionen gemäß Art. 4
Abs. 1 des Kyoto-Protokolls gemeinsam zu erfüllen, und haben
eine Lastenteilung vereinbart (vgl. Art. 2 der
Entscheidung 2002/358/EG, a.a.O.). Danach muss Deutschland
die Menge des Kohlendioxid-Ausstoßes bezogen auf das
Referenzjahr 1990 um 21 % reduzieren.
4
Zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen hat die
Europäische Gemeinschaft die Richtlinie 2003/87/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003
über ein System für den Handel mit
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur
Änderung der Richtlinie des Rates 96/61/EG
(Emissionshandelsrichtlinie, ABl Nr. L 275 vom
25. Oktober 2003, S. 32) erlassen, die bis zum 31.
Dezember 2003 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden
musste. Die Richtlinie 2003/87/EG sieht einen Handel mit
Berechtigungen (Zertifikaten) zur Emission von Treibhausgasen
ab dem Jahr 2005 vor. Der Handel soll auf eine
kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine
Verringerung von Treibhausgasemissionen hinwirken. Das System
der Richtlinie 2003/87/EG erfasst zunächst nur die Emission
von Kohlendioxid durch die in Anhang 1 der Richtlinie
genannten Anlagen aus besonders emissionsintensiven Sektoren.
Ab dem Jahr 2008 kann es auf andere Tätigkeiten und Gase
ausgeweitet werden.
5
Mit Beginn des Emissionshandels am 1. Januar
2005 wird der Betrieb dieser Anlagen mit der Pflicht
verknüpft, eine den Kohlendioxid-Emissionen der Anlage
entsprechende Anzahl von Berechtigungen vorzuweisen, wobei
die Betreiber jährlich zu einem festgesetzten Stichtag bei
der zuständigen Behörde eine Anzahl von Berechtigungen
abzugeben haben, die den Emissionen ihrer Anlage im
vergangenen Kalenderjahr entspricht. Die Entscheidung über
die Zuteilung der Zertifikate an die Anlagenbetreiber erfolgt
gemäß Art. 11 der Richtlinie 2003/87/EG mindestens drei
Monate vor Beginn des jeweiligen Zeitraums, war für den
Zeitraum 2005 bis 2007 also bis zum 30. September 2004
zu treffen. Die Zertifikate werden in Jahrestranchen bis zum
28. Februar des jeweiligen Jahres ausgegeben. Danach sind die
Zertifikate innerhalb der Europäischen Gemeinschaft frei
handelbar. Um ihrer Pflicht zu genügen, eine hinreichende
Anzahl von Berechtigungen am Stichtag vorzuhalten, müssen die
Betreiber gegebenenfalls Berechtigungen zukaufen. Legen sie
nicht eine ihren Emissionen entsprechende Anzahl von
Berechtigungen zum festgesetzten Stichtag vor, so sieht die
Richtlinie 2003/87/EG die Verhängung einer Sanktion in Höhe
von 40 € in der ersten Zuteilungsperiode und von
100 € in den folgenden Zuteilungsperioden für jede nicht
durch Berechtigungen abgedeckte Tonne an
Kohlendioxid-Emissionen sowie eine Veröffentlichung der Namen
dieser Betreiber vor.
6
Art. 9 der Richtlinie 2003/87/EG
verpflichtet die Mitgliedstaaten, bis zum 31. März 2004 einen
nationalen Zuteilungsplan zu veröffentlichen und der
Kommission sowie den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln.
Aus ihm muss hervorgehen, wie viele Emissionszertifikate der
Mitgliedstaat im Dreijahreszeitraum 2005 bis 2007 insgesamt
zuzuteilen beabsichtigt und wie diese Zertifikate auf die
Anlagen verteilt werden sollen. Die Festsetzung der
Gesamtmenge der in einem Mitgliedstaat zuzuteilenden
Berechtigungen obliegt damit den Mitgliedstaaten. Sie muss
mit den bestehenden internationalen und gemeinschaftsinternen
Verpflichtungen zur Reduktion von Treibhausgasen in Einklang
stehen (Ziffer 1 des Anhangs III der Richtlinie).
7
Nach Ziffer 7 Satz 1 des Anhangs III der
Richtlinie 2003/87/EG haben die Mitgliedstaaten die
Möglichkeit, im nationalen Zuteilungsplan auch Vorleistungen
zur Emissionsminderung zu berücksichtigen. Berücksichtigt ein
Plan Vorleistungen, muss er nach Ziffer 7 Satz 1 des Anhangs
III auch Angaben darüber enthalten, wie diesen Rechnung zu
tragen ist. Ziffer 7 Satz 2 des Anhangs III bestimmt, dass
Benchmarks, die aus Referenzdokumenten zu den besten
verfügbaren Technologien resultieren, ein Element der
Ermöglichung frühzeitiger Maßnahmen enthalten können.
8
Die Richtlinie 2003/87/EG sieht in
Art. 10 ferner vor, dass den Betreibern der betroffenen
Anlagen im Zeitraum der ersten Zuteilungsperiode 2005 bis
2007 mindestens 95 % der Berechtigungen und im Zeitraum der
zweiten Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 mindestens 90 % der
Berechtigungen kostenlos zugeteilt werden.
9
3. Der deutsche Gesetzgeber hat in Umsetzung
des Gemeinschaftsrechts mehrere Rechtsakte erlassen. Das
Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von
Treibhausgasen - Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) -
vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578; zuletzt geändert durch
Gesetz vom 31. Oktober 2006, BGBl I S. 2407) gibt den
rechtlichen Rahmen und die Grundlagen für den Handel mit
Emissionsberechtigungen vor. Auf der Grundlage des nationalen
Zuteilungsplans wurde das Gesetz über den nationalen
Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in
der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 - Zuteilungsgesetz 2007
(ZuG 2007) - vom 26. August 2004 erlassen (BGBl I S. 2211;
zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2004, BGBl I
S. 3704). Es legt im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2005
bis 2007 nationale Ziele für die Emission von Kohlendioxid in
Deutschland sowie Regeln für die Zuteilung von
Emissionsberechtigungen fest. Weitere Einzelheiten ergeben
sich aus dem Verordnungsrecht des Bundes.
10
a) Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz
bringt für die Anlagenbetreiber aus den Bereichen der
Energiewirtschaft und Industrie den gemeinschaftsrechtlich
bedingten Systemwechsel mit sich. Der Ausstoß von
Treibhausgasen war bislang der Menge nach nicht begrenzt,
sondern nur am Stand der Technik zu orientieren
(vgl. etwa die entsprechende Betreiberpflicht in
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG). Die Möglichkeit,
Kohlendioxid beim Betrieb einer Anlage freizusetzen, wird
nunmehr durch die Regeln über den Emissionshandel gesteuert.
Der Grundmechanismus des neuen Systems lässt sich wie folgt
beschreiben: Die Freisetzung von Kohlendioxid durch bestimmte
unter den Anwendungsbereich des
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes fallende Tätigkeiten
(§ 2 TEHG) bedarf einer Emissionsgenehmigung (§ 4
Abs. 1 TEHG). Diese Genehmigung setzt voraus, dass der
Verantwortliche - in der Regel also der Anlagenbetreiber
(§ 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG) - im Stande ist, die durch
seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und
hierüber Bericht zu erstatten (§ 4 Abs. 2 TEHG). Bei
Anlagen, die einer Genehmigung nach § 4 BImSchG
bedürfen, ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die
Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG (§ 4
Abs. 6 TEHG). Bei Anlagen, die vor dem 15. Juli 2004
nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
genehmigt worden sind, sind die Anforderungen der §§ 5
und 6 Abs. 1 TEHG als Bestandteil dieser Genehmigung
anzusehen (§ 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG).
11
Kernbestandteil des Zertifikatsystems und des
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes ist sodann die
gesetzliche Pflicht des Verantwortlichen, bis zum 30. April
eines jeden Jahres eine Anzahl von Emissionsberechtigungen an
das Umweltbundesamt als zuständige Behörde (§ 20 Abs. 1
Satz 2 TEHG) abzuliefern, die den durch seine Tätigkeit im
vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen
entspricht (§ 6 Abs. 1 TEHG). Mit der Rückgabe an das
Umweltbundesamt hat die Berechtigung keine Gültigkeit mehr
und wird vom Konto des Anlagenbetreibers gelöscht (§ 14
Abs. 2 Satz 2 TEHG).
12
Allerdings haben Verantwortliche für jede
Tätigkeit im Sinne des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes
nach § 9 Abs. 1 TEHG einen Anspruch auf Zuteilung
von Berechtigungen nach Maßgabe des jeweiligen
Zuteilungsgesetzes. Um die Berechtigungen zu erhalten, muss
der Anlagenbetreiber einen Antrag beim Umweltbundesamt
stellen (§ 10 Abs. 1 TEHG). Die Berechtigungen werden
dann aufgrund einer Entscheidung, die sich auf die jeweilige
Zuteilungsperiode bezieht, dem Verantwortlichen zugeteilt und
jährlich in Teilmengen an diesen ausgegeben (§ 9 Abs. 2
TEHG). In der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 wurden
sämtliche Berechtigungen kostenlos zugeteilt (§ 18 Satz
1 ZuG 2007).
13
b) Das Zuteilungsgesetz 2007 legt das
allgemeine Ziel für die Emission von Kohlendioxid in
Deutschland in den Jahren 2005 bis 2007 auf jährlich 859 Mio.
t fest (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007). Auf die
Sektoren Energie und Industrie wurden davon jährlich 503 Mio.
t Kohlendioxid verteilt (§ 4 Abs. 2 ZuG 2007).
Falls die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen die
Gesamtmenge von 495 Mio. t Kohlendioxid überschreitet, werden
die Zuteilungen anteilig gekürzt. Dies gilt aber nur für
Zuteilungen, die dem so genannten Erfüllungsfaktor
unterliegen (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007). Der
Erfüllungsfaktor soll sicherstellen, dass das Gesamtvolumen
des Kontingents durch die Summe aller auf
Einzelentscheidungen beruhenden Zuteilungen nicht
überschritten wird. Er beträgt 0,9709 (§ 5 ZuG
2007).
14
Was die einzelnen Zuteilungsregeln für die am
Emissionshandel teilnehmenden Anlagen anbelangt, so
unterscheidet das Zuteilungsgesetz 2007 zwischen bestehenden
Anlagen und Neuanlagen. Neuanlagen sind solche, deren
Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2004 erfolgte (§ 3
Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2007). Etwas vereinfacht lässt sich
formulieren, dass für bestehende Anlagen die Zuteilung von
Berechtigungen auf der Basis ihrer historischen Emissionen
erfolgt (so genanntes Grandfathering-Verfahren) und für
Neuanlagen auf der Basis ihrer Emissionswerte unter
Zugrundelegung der Verwendung der besten verfügbaren
Techniken (Benchmarks). Allerdings können Betreiber von
Bestandsanlagen nach § 7 ZuG 2007 auf Antrag auch eine
Zuteilung nach den Grundsätzen des Benchmarking-Verfahrens
erhalten (§ 7 Abs. 12 ZuG 2007; so genannte
Optionsregelung).
15
Die Zuteilung für Bestandsanlagen nach dem
Grandfathering-Verfahren verläuft folgendermaßen: Maßgeblich
für die Anzahl der Berechtigungen ist das Produkt aus den
jährlichen durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der
Anlage in einer Basisperiode, dem oben genannten
Erfüllungsfaktor und der Anzahl der Jahre in der ersten
Zuteilungsperiode. Die Basisperiode ist für die einzelnen
Anlagen in Abhängigkeit von ihrer Inbetriebnahme definiert
(§ 7 Abs. 2 bis 5 ZuG 2007). Für Anlagen, die 1999 oder
früher in Betrieb genommen wurden, kommt es zum Beispiel auf
den historischen Ausstoß in den Jahren 2000 bis 2002 an
(§ 7 Abs. 2 ZuG 2007). Als spätester Zeitpunkt der
Inbetriebnahme einer Anlage für die Zuteilung nach dem
Grandfathering-Verfahren ist in § 7 Abs. 5 ZuG 2007 der
31. Dezember 2002 normiert.
16
Betreibern von Anlagen, die vom 1. Januar 2003
bis zum 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen worden
sind, werden gemäß § 8 ZuG 2007 die
Emissionsberechtigungen prognostisch auf der Basis der
Kapazität der Anlagen, des zu erwartenden Auslastungsniveaus
und des Emissionswerts je erzeugter Produkteinheit zugeteilt.
Hierbei handelt es sich um eine Art modifizierter
Benchmark-Regel.
17
Für Anlagen, die nach dem 31. Dezember 2004 in
Betrieb genommen werden, gilt mit der Emissionswertregelung
in § 11 ZuG 2007 ein reines Benchmarking-Verfahren.
Soweit allerdings ab dem 1. Januar 2005 Neuanlagen als
Ersatz für Anlagen im Sinne von § 7 ZuG 2007 in Betrieb
genommen werden, gilt die Regelung des § 10 ZuG 2007.
Danach findet auf diese Anlagen eine Übertragungsregelung
Anwendung, nach der der jeweilige Betreiber noch vier
Betriebsjahre nach Betriebseinstellung die Zuteilung für die
in Betrieb genommenen Ersatzanlagen auf der Grundlage der
Zuteilung der stillgelegten Anlagen bekommt. Darüber hinaus
erhält er einen Erfüllungsfaktor von 1 für die Neuanlage für
weitere 14 Jahre.
18
Durch die angegriffene Vorschrift des
§ 12 ZuG wird eine Sonderregelung für Anlagenbetreiber
getroffen, die frühzeitige Maßnahmen zur Emissionsminderung
(early actions) durchgeführt haben. Der Kern der Regelung
lässt sich damit umschreiben, dass Betreiber frühzeitig
modernisierter Anlagen insoweit bei der Zuteilung von
Berechtigungen bevorteilt werden, als sie für einen
bestimmten Zeitraum nicht dem Erfüllungsfaktor nach § 5
ZuG 2007 und in Folge dessen auch nicht der Kürzung bei
Überschreitung des Gesamt-Budgets nach § 4 Abs. 4 ZuG
2007 unterliegen. Die seit ihrem Inkrafttreten am 31. August
2004 (§ 24 ZuG 2007) unveränderte Norm hat folgenden
Wortlaut:
19
§ 12
20
Frühzeitige Emissionsminderungen
21
(1) Auf Antrag setzt die zuständige Behörde bei
der Anwendung von § 7 einen Erfüllungsfaktor von 1 an,
sofern ein Betreiber Emissionsminderungen aufgrund von
Modernisierungsmaßnahmen, die nach dem 1. Januar 1994
beendet worden sind, nachweist. Dies gilt für zwölf auf den
Abschluss der Modernisierungsmaßnahme folgende Kalenderjahre.
Satz 1 gilt nicht für Emissionsminderungen, die durch die
ersatzlose Einstellung des Betriebes einer Anlage oder durch
Produktionsrückgänge verursacht worden sind oder aufgrund
gesetzlicher Vorgaben durchgeführt werden mussten. Der Umfang
der nachzuweisenden Emissionsminderungen richtet sich nach
dem Zeitpunkt der Beendigung der letztmaligen
Modernisierungsmaßnahme; dabei müssen bei Beendigung von
Modernisierungsmaßnahmen bis
22
zum 31. Dezember 1994 insgesamt mindestens 7
Prozent,
23
zum 31. Dezember 1995 insgesamt mindestens 8
Prozent,
24
zum 31. Dezember 1996 insgesamt mindestens 9
Prozent,
25
zum 31. Dezember 1997 insgesamt mindestens 10
Prozent,
26
zum 31. Dezember 1998 insgesamt mindestens 11
Prozent,
27
zum 31. Dezember 1999 insgesamt mindestens 12
Prozent,
28
zum 31. Dezember 2000 insgesamt mindestens 13
Prozent,
29
zum 31. Dezember 2001 insgesamt mindestens 14
Prozent oder
30
zum 31. Dezember 2002 insgesamt mindestens 15
Prozent
31
Emissionsminderungen nachgewiesen werden
können. Beträgt die nachgewiesene Emissionsminderung mehr als
40 Prozent, so wird der Erfüllungsfaktor 1 für die Perioden
2005 bis 2007 und 2008 bis 2012 angesetzt.
32
(2) Eine Emissionsminderung im Sinne von
Absatz 1 ist die Differenz zwischen den
durchschnittlichen jährlichen energiebedingten
Kohlendioxid-Emissionen der Anlage je erzeugter
Produkteinheit in der Referenzperiode und den
durchschnittlichen jährlichen energiebedingten
Kohlendioxid-Emissionen der Anlage je erzeugter
Produkteinheit in der Basisperiode 2000 bis 2002. Die
Referenzperiode besteht aus drei vom Antragsteller benannten,
aufeinander folgenden Kalenderjahren im Zeitraum von 1991 bis
2001. Die durchschnittlichen energiebedingten jährlichen
Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage und die in Ansatz zu
bringenden erzeugten Produkteinheiten bestimmen sich nach den
Vorschriften der Rechtsverordnung nach § 16. Abweichend
von § 7 Abs. 1 Satz 3 errechnet sich die Emissionsmenge,
für die Berechtigungen nach § 7 Abs. 1 Satz 1 zuzuteilen
sind, nach Formel 5 des Anhangs 1 zu diesem Gesetz.
33
(3) Im Fall der Erweiterung von Kapazitäten ist
die Emissionsminderung nach Absatz 2 die Differenz zwischen
den durchschnittlichen jährlichen energiebedingten
Kohlendioxid-Emissionen je erzeugter Produkteinheit aus dem
erweiterten Teil der Anlage in der Basisperiode und den
durchschnittlichen jährlichen energiebedingten
Kohlendioxid-Emissionen je erzeugter Produkteinheit aus der
Anlage vor Erweiterung in der Referenzperiode.
34
(4) Die Absätze 1 und 2 gelten für
Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen im Sinne von § 3 Abs. 2 des
Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes mit der Maßgabe, dass als
erzeugte Produkteinheit im Sinne von Absatz 2 die erzeugte
Wärmemenge gemessen in Megajoule gilt. Soweit eine
modernisierte Anlage ausschließlich Strom produzierte, gilt
als erzeugte Produkteinheit im Sinne von Absatz 2 die
erzeugte Strommenge gemessen in Kilowattstunden. Die näheren
Einzelheiten für die Berechnung von frühzeitigen
Emissionsminderungen von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen werden
durch Vorschriften der Rechtsverordnung nach § 16
bestimmt.
35
(5) Erfolgte die Inbetriebnahme einer Anlage im
Zeitraum vom 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 2002, wird auf
Antrag bei der Zuteilung nach § 7 ohne Nachweis einer
Emissionsminderung für zwölf auf das Jahr der Inbetriebnahme
folgende Kalenderjahre ein Erfüllungsfaktor von 1 zugrunde
gelegt.
36
(6) Der Antrag nach den Absätzen 1 und 5 ist im
Rahmen des Antrags nach § 10 Abs. 1 des
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes zu stellen. Der Antrag
nach Absatz 1 muss die nach den vorstehenden Absätzen
erforderlichen Angaben enthalten über
37
1. die durchschnittlichen jährlichen
energiebedingten Kohlendioxid-Emissionen der Anlage, in den
Fällen des Absatzes 3 der erweiterten Anlage, je erzeugter
Produkteinheit in der gewählten Referenzperiode und die
durchschnittlichen jährlichen energiebedingten
Kohlendioxid-Emissionen der Anlage je erzeugter
Produkteinheit in der Basisperiode im Sinne von Absatz 2 Satz
1,
38
2. die Höhe von Emissionsminderungen und den
Zeitpunkt der Beendigung der letztmaligen
Modernisierungsmaßnahme im Sinne von Absatz 1 Satz 2
und
39
3. die Höhe von Emissionsminderungen, die
aufgrund gesetzlicher Vorgaben durchgeführt werden
mussten.
40
Der Antrag nach Absatz 5 muss Angaben enthalten
über
41
1. die durchschnittlichen jährlichen
energiebedingten Kohlendioxid-Emissionen der Anlage je
produzierter Einheit in der Basisperiode im Sinne von
Absatz 2 Satz 1 und
42
2. den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der
Anlage.
43
§ 12 ZuG 2007 regelt damit eine von
§ 7 ZuG 2007 abweichende Zuteilung für bestehende
Anlagen, für die frühzeitige Emissionsminderungen
nachgewiesen werden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 5 ZuG 2007 wird für die Betreiber bei der Berechnung der
Zuteilung nach § 7 dieses Gesetzes der Erfüllungsfaktor
1 angesetzt anstelle des allgemeinen Faktors von 0,9709 nach
§ 5 ZuG 2007. Der Erfüllungsfaktor 1 gilt für zwölf
Jahre nach Abschluss der Modernisierung. Im Fall einer
Emissionsminderung um 40 % wird der Erfüllungsfaktor 1 sogar
für die kompletten Perioden 2005 bis 2007 und 2008 bis 2012
angesetzt (§ 12 Abs. 1 Satz 5 ZuG 2007). Voraussetzung
für die Sonderbehandlung nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007 ist,
dass die Betreiber bestimmte Emissionsminderungen aufgrund
von Modernisierungsmaßnahmen nachweisen können. Hierbei
richtet sich der Umfang der nachzuweisenden
Emissionsminderung nach dem Zeitpunkt der Beendigung der
letzten Modernisierungsmaßnahme ab dem 1. Januar 1994. Vor
dem 1. Januar 1994 abgeschlossene Modernisierungsmaßnahmen
werden nicht anerkannt.
44
§ 12 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 regelt das
Berechnungsverfahren für Emissionsminderungen. Danach
bestimmen sich Emissionsminderungen aus der Differenz
zwischen den durchschnittlichen jährlichen
Kohlendioxid-Emissionen der Anlage pro erzeugter
Produkteinheit in der Basisperiode 2000 bis 2002 und den
durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der
Anlage pro erzeugter Produkteinheit in der Referenzperiode.
Die Referenzperiode besteht aus drei aufeinander folgenden
Kalenderjahren zwischen 1991 und 2001, die vom jeweiligen
Antragsteller benannt werden (§ 12 Abs. 2 Satz 2 ZuG
2007).
45
Wurde eine unter das Zuteilungsgesetz 2007
fallende Anlage zwischen dem 1. Januar 1994 und dem 31.
Dezember 2002 erstmalig in Betrieb genommen, wird bei
Berechnung der Zuteilung für zwölf auf das Jahr der
Inbetriebnahme folgende Jahre der Erfüllungsfaktor 1
angesetzt, ohne dass es eines besonderen Nachweises der
Emissionsminderung bedarf (§ 12 Abs. 5 ZuG 2007). Nach
der Gesetzesbegründung wird nämlich davon ausgegangen, dass
die von § 12 Abs. 1 ZuG 2007 definierte Senkung der
spezifischen Emissionswerte durch diese neuen Anlagen
mindestens erreicht wird (vgl. BTDrucks 15/2966,
S. 24).
46
Die Regierung des Landes Sachsen-Anhalt hat am
20. April 2005 die Feststellung beantragt, dass § 12 ZuG
2007 mit Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 und Art. 20 a GG unvereinbar
ist.
47
1. Zur Begründung führt die Antragstellerin
aus, § 12 ZuG 2007 berücksichtige bei der Erstzuteilung
die grundrechtlich geschützten Interessen von Unternehmen,
die im Zeitraum 1990 bis 2002 Maßnahmen zur frühzeitigen
Emissionsminderung vorgenommen hätten, im Rahmen der
planerischen Abwägung nicht ausreichend und verstoße deshalb
gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs.
1 GG. Der Gesetzgeber habe den Rahmen, den ihm das
Abwägungsgebot liefere und innerhalb dessen er sich halten
müsse, überschritten. Wo es um die planerische
Bewirtschaftung knapper Ressourcen gehe, seien
verfassungsrechtliche Vorgaben mindestens dann besonders
dringlich zu beachten, wenn dauerhafte Grundrechtseingriffe
die Folge seien. Durch den Entzug des bislang im Zusammenhang
mit der Anlagengenehmigung bestehenden Rechts zur Emission
von Kohlendioxid werde in das Eigentumsgrundrecht des
Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen. Zugleich liege mit Blick
auf die Gesamtmengenbegrenzung der Emissionen ein Eingriff in
die Berufsfreiheit der Anlagenbetreiber vor.
48
Der Eingriff in das Eigentumsgrundrecht wiege
schwerer für diejenigen Anlagenbetreiber, die ihre Anlage
bereits dem Stand der Technik entsprechend modernisiert
hätten. Denn der Schutz des Eigentumsgrundrechts sei weniger
ausgeprägt, je weniger die Betreiber ihrer dynamischen
Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
nachgekommen seien. Eigentumsrechtlich geschützt sei nur die
Anlage, die dem Stand der Technik entspreche. Folglich wiege
der Entzug des Emissionsrechts umso schwerer, je mehr die
Anlage dem Stand der Technik entspreche, je moderner sie also
sei. Dies hätte der nationale Gesetzgeber bei seiner
Planungsentscheidung berücksichtigen müssen.
49
2. Der Gesetzgeber greife mit der nicht
angemessenen Berücksichtigung von Vorleistungen zugleich in
die Berufsfreiheit der Anlagenbetreiber ein. Zum einen fielen
Kosten für die weitere Modernisierung bereits modernisierter
Anlagen ungleich höher aus, zum anderen sei der Wirkungsgrad
der Maßnahmen deutlich geringer, so dass nur in geringem
Umfang Emissionsberechtigungen freigesetzt werden
könnten.
50
Aufgrund der Ungleichbehandlung der Betreiber
von modernisierten Anlagen mit jenen nicht modernisierter
Anlagen werde der Wettbewerb beeinträchtigt, da die Kosten
für eine eventuelle Produktionserweiterung unterschiedlich
hoch seien. Insgesamt handele es sich um eine willkürliche
Ungleichbehandlung der Betreiber von modernisierten und nicht
modernisierten Anlagen. Signifikant werde dies bei einem
Vergleich mit der Gruppe der Betreiber einer Ersatzanlage
nach § 10 ZuG 2007 sowie derjenigen, die nach § 7
Abs. 12 ZuG 2007 von ihrem Optionsrecht Gebrauch machten.
Vollends willkürlich sei der Ausschluss der Berücksichtigung
von Modernisierungsmaßnahmen in der Zeit vor 1994.
51
Schließlich verstoße die für die frühzeitigen
Emissionsminderungen in § 12 ZuG 2007 getroffene
Regelung gegen die Staatszielbestimmung des Art. 20 a
GG, da sie den Anreiz setze, frühzeitige Emissionsminderungen
aufzuschieben.
52
Indem der Gesetzgeber die betroffenen
Grundrechtspositionen in seiner Gesetzesbegründung nicht
thematisiert habe, sei ein Nachvollziehen nicht möglich.
Insbesondere fehle es an einer Alternativenprüfung.
53
3. Die Nichtig- oder Unvereinbarerklärung des
§ 12 ZuG 2007 bewirke zwar als solche keine unmittelbare
Besserstellung der Betreiber von früh modernisierten Anlagen.
Geltend gemacht werde mit dem Antrag lediglich, dass die
verfassungsrechtlich geschützten Belange dieser Gruppe von
Anlagenbetreibern nicht ausreichend berücksichtigt würden.
Eine ausreichende Berücksichtigung könne der Gesetzgeber auf
mehreren Wegen erreichen. Er könnte sich für eine Zuteilung
anhand von Benchmarks entscheiden. Dadurch würde die
Umweltfreundlichkeit einer Anlage zum entscheidenden
Kriterium. Er könnte aber auch die Zuteilung an die Betreiber
früh modernisierter Anlagen erhöhen und so ihren Beitrag zur
Erreichung des Minderungszieles angemessen honorieren und die
chancengleiche Teilnahme am Leistungswettbewerb ermöglichen.
Das hätte dann zwar eine stärkere Kürzung (geringerer
Erfüllungsfaktor) in den kommenden Handelsperioden für alle
Anlagenbetreiber zur Folge, würde aber die derzeit bestehende
Privilegierung der nicht modernisierten Anlagen
beseitigen.
54
4. Zur Prüfungskompetenz des
Bundesverfassungsgerichts führt die Antragstellerin aus, im
Falle der Umsetzung einer Richtlinie sei aufgrund der
verbleibenden Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten
grundsätzlich von einer Überlagerung der
gemeinschaftsrechtlichen und grundgesetzlichen
Grundrechtsbindung auszugehen. Beide ergänzten sich und seien
in gewisser Weise ineinander verzahnt. Das gelte vor allem
dann und dort, wo die Grundrechtsbeeinträchtigung als solche
durch das Gemeinschaftsrecht zwingend vorgegeben sei, die
nähere Ausgestaltung und damit die Frage der
Verhältnismäßigkeit des gemeinschaftsrechtsdeterminierten
Eingriffs aber der Gestaltungsbefugnis der Mitgliedstaaten
unterliege. In diesen Fällen handele es sich auch bei den
ausgestaltenden Maßnahmen der Mitgliedstaaten um selbständige
grundrechtsrelevante Maßnahmen. Das Bundesverfassungsgericht
sei insofern berufen, grundrechtlichen Schutz zu
gewähren.
55
1. Zu dem Normenkontrollantrag hat für die
Bundesregierung das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit Stellung genommen. Es hält § 12
ZuG 2007 für mit dem Grundgesetz vereinbar.
56
Nach dem Grundgedanken des
Emissionshandelssystems sei die Privilegierung frühzeitiger
Emissionsminderungen nicht erforderlich. Die Berücksichtigung
von early actions erhöhe weder die ökologische Effektivität
noch die ökonomische Effizienz des Emissionshandelssystems.
Allerdings könne die Privilegierung aus Gründen der
Verteilungsgerechtigkeit gerechtfertigt sein, wenn eine
Zuteilung auf der Grundlage historischer Emissionen
(grandfathering) erfolge. Die Festlegung einer Basisperiode
könne sonst zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung
von miteinander in Wettbewerb stehenden Unternehmen führen,
die ihre Anlagen vor Ablauf der Basisperiode modernisiert
hätten und nun eine geringere Zuteilung erhielten als solche
Unternehmen, die noch nicht oder erst später modernisiert
hätten. Jedoch verringere sich dieser Effekt mit zunehmendem
zeitlichem Abstand von der Basisperiode. Je länger eine
Modernisierung zurück liege, desto eher bestehe wieder ein
Ersatzbedarf, wobei dieser wieder mit den
Modernisierungsanreizen des Emissionshandelssystems gestillt
werden würde. Zu berücksichtigen sei bei der Bevorzugung
frühzeitiger Emissionsminderungen jedoch, dass sie ein
bestimmtes Kontingent an Berechtigungen binden würden, das
dann nicht mehr für die übrigen Anlagen zur Verfügung stehe.
Durch den Umverteilungseffekt erhielten die nicht
privilegierten Anlagen folglich weniger Zertifikate als ihnen
sonst zustünden, sie müssten am Markt mehr Berechtigungen
zukaufen.
57
Im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens sei
§ 12 ZuG 2007 weiter zugunsten der Betreiber frühzeitig
modernisierter Anlagen geändert worden. Die Privilegierung
mit dem Erfüllungsfaktor 1 wirke sich dergestalt aus, dass
eine Kürzung des Emissionskontingents für die Dauer von bis
zu zwölf Jahren nicht stattfinde. Dem gegenüber müssten nicht
modernisierte Bestandsanlagen nach § 4 Abs. 4, § 5
ZuG 2007 gemessen an der Basisperiode eine Minderausstattung
von 7,4 % für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 hinnehmen.
Im Übrigen bestünde die Option nach § 7 Abs. 12 ZuG
2007. Betreiber hoch effizienter Anlagen könnten danach für
eine Bewertung nicht anhand historischer Emissionen in der
Basisperiode, sondern für eine ungekürzte Zuteilung nach der
tatsächlichen Produktionsmenge optieren.
58
Die Antragstellerin gehe fehl, wenn sie die
Zuteilungsregel des § 12 ZuG 2007 an den Maßstäben einer
behördlichen Fachplanungsentscheidung messen wolle. Ein
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor.
Betreiber frühzeitig modernisierter Anlagen erhielten mehr
Emissionsberechtigungen als sie für ihre Emissionen
benötigten. Bei gleich bleibender Produktion müssten sie
keine Zertifikate am Markt erwerben, könnten im Gegenteil
überschüssige Berechtigungen am Markt veräußern. § 12
ZuG 2007 wirke der Sache nach ähnlich wie eine
steuerrechtliche Befreiungsregelung, wobei die Begünstigung
der early actions unmittelbar einen Nachteil bei den
Betreibern nicht modernisierter Anlagen bewirke, da das
Gesamtkontingent an Treibhausgasen feststehe und nicht zu
erhöhen sei.
59
Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung
frühzeitiger Emissionsminderungen im Vergleich mit
Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007 liege nicht vor. Auch
im Vergleich zu Zuteilungen aufgrund anderer
Zuteilungsregelungen oder zu den Sachverhalten, bei denen
trotz Emissionsminderungen keine Zuteilung nach § 12 ZuG
2007 erfolge - zum Beispiel bei Modernisierungen von 1990 bis
1993 oder bei einem Minderungsgrad unter 7 % -
liege keine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG vor.
60
Hinsichtlich der behaupteten Verletzung der
Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1
GG fehle es bereits an einem Eingriff in den Schutzbereich.
§ 12 ZuG 2007 habe ausschließlich privilegierende
Wirkung. Darüber hinaus verkenne die Antragstellerin, dass
grundrechtlich geschützt allenfalls der eigentumsrechtliche
Bestand bei Inkrafttreten des Gesetzes sei, also am 31.
August 2004, und nicht etwa der Bestand vor der
Modernisierung. Schließlich sei auch für einen Verstoß gegen
die Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG nichts
ersichtlich.
61
2. Die übrigen Äußerungsberechtigten haben von
einer Stellungnahme zu dem Normenkontrollantrag
abgesehen.
62
Die Antragstellerin hat auf mündliche
Verhandlung verzichtet.
63
Der Antrag ist zulässig.
64
§ 12 ZuG 2007 - ausdrücklich nur diese
Norm ist Gegenstand des Antrags, an den das
Bundesverfassungsgericht gebunden ist - ist als
geltendes Bundesrecht tauglicher Prüfungsgegenstand des
Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG.
65
Die angegriffene Vorschrift, § 12 ZuG
2007, ist förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz
vereinbar. Aus Gemeinschaftsrecht ergeben sich in Bezug auf
den Verfahrensgegenstand keine Einschränkungen des Umfangs
der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit durch das
Bundesverfassungsgericht (I.). Eine Verletzung von
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG kann mangels
Eingriffscharakters des § 12 ZuG 2007 nicht festgestellt
werden (II.). Auch verletzt § 12 ZuG 2007 weder das
Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG (III.) noch
Art. 20 a GG (IV.).
66
1. Die im Grundsatz umfassende Prüfung der
Verfassungsmäßigkeit einer Norm durch das
Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs.
1 Nr. 2 GG kann eingeschränkt sein in Fällen, in denen eine
Vorschrift einen Bezug zu europäischem Gemeinschaftsrecht
aufweist.
67
Das Bundesverfassungsgericht ist grundsätzlich
gehindert, über die Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht zu
entscheiden, da es sich hierbei nicht um einen Akt deutscher
Staatsgewalt handelt (vgl. BVerfGE 22, 293
; 37, 271 ).
68
Über die Anwendbarkeit von abgeleitetem
Gemeinschaftsrecht in Deutschland, das als Rechtsgrundlage
für ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden im
Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch
genommen wird, übt das Bundesverfassungsgericht seine
Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht
mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes,
solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte
gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell
gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als
unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen
gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der jeweiligen
Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339
; 102, 147 ).
69
Diese von der Senatsrechtsprechung bisher nur
in Bezug auf Verordnungen (vgl. BVerfGE 22, 293; 37, 271; 73,
339; 102, 147) getroffenen Aussagen gelten auf der Grundlage
von Art. 23 Abs. 1 GG auch für Richtlinien. Auch eine
innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in
deutsches Recht umsetzt, wird insoweit nicht an den
Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das
Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern
zwingende Vorgaben macht (vgl. bereits BVerfG, 2. Kammer des
Zweiten Senats, Beschluss vom 12. Mai 1989 - 2 BvQ 3/89
-, NJW 1990, S. 974; 3. Kammer des Zweiten Senats,
Beschluss vom 9. Juli 1992
- 2 BvR 1096/92 -, NVwZ 1993, S.
883; 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 9. Januar
2001 - 1 BvR 1036/99 -, NJW 2001, S. 1267; BVerfGK 3,
331; ähnlich nun auch für das französische Verfassungsrecht
Conseil d'État, Entscheidung vom 8. Februar 2007,
Nr. 287110). Gleiches gilt auch für den Fall einer an
die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Entscheidung nach
Art. 249 Abs. 4 EG, beispielsweise im Falle eines
Beihilferückforderungsverlangens der Kommission (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 17. Februar
2000 - 2 BvR 1210/98 -, NJW 2000, S. 2015).
70
Nichts anderes ergibt sich aus dem Beschluss
des Zweiten Senats vom 22. Januar 1997, in dem es um die
Frage ging, ob die eine Richtlinie umsetzende Verpflichtung,
auf Packungen von Tabakerzeugnissen Warnungen vor den
Gesundheitsgefahren des Rauchens zu verbreiten, mit den
Grundrechten vereinbar ist (vgl. BVerfGE 95, 173). Zwar wurde
dort die deutsche Umsetzungsverordnung ohne ein Eingehen auf
die Solange II- Entscheidung (BVerfGE 73,
339) am Maßstab der Grundrechte geprüft. Allerdings war in
einem vorausgehenden Eilverfahren bereits festgestellt
worden, dass die betreffende Etikettierungsrichtlinie den
Mitgliedstaaten einen erheblichen Gestaltungsspielraum
eröffne (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Zweiten Senats,
Beschluss vom 12. Mai 1989 - 2 BvQ 3/89 -, NJW 1990,
S. 974). Außerdem war das Bundesverfassungsgericht
damals noch davon ausgegangen, dass gegen unmittelbar
belastende bundesrechtliche Verordnungen kein Rechtsweg zu
den Fachgerichten gegeben sei und dass damit der Beschwer nur
mit einer Verfassungsbeschwerde abgeholfen werden könne (vgl.
BVerfGE 95, 173 ). Insoweit hat sich die
Rechtslage jedoch weiterentwickelt (vgl. BVerfGE 115, 81).
Schließlich hat das für den Umfang der Ausübung der deutschen
Verfassungsgerichtsbarkeit maßgebliche Kriterium eines
verbleibenden Gestaltungsspielraums im Urteil des Zweiten
Senats vom 18. Juli 2005 eine weitere Bestätigung gefunden.
Dort wurde festgestellt, dass Umsetzungsspielräume, die ein
EU-Rahmenbeschluss nach Art. 34 Abs. 2 Buchstabe b EU
den Mitgliedstaaten belässt, in grundrechtsschonender Weise
auszufüllen sind (vgl. BVerfGE 113, 273 ).
71
Die Übertragung der oben genannten
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE
73, 339 ; 102, 147 ) auf
Richtlinien und das hierzu ergangene innerstaatliche
Umsetzungsrecht hängt auch nicht davon ab, dass eine
Richtlinie ausnahmsweise wie eine Verordnung unmittelbare
Wirkung entfaltet und ihr damit Anwendungsvorrang gegenüber
entgegenstehenden mitgliedstaatlichen Normen zukommt (vgl.
dazu EuGH, Urteil vom 22. Mai 2003, Rs. C-462/99 - Connect
Austria Gesellschaft für Telekommunikation
GmbH/Telekom-Control-Kommission -, Slg. 2003, I-5197). Ob
eine Richtlinie die Voraussetzungen für ihre unmittelbare
Anwendbarkeit erfüllt, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht
entscheidend. Denn auch zwingende Vorgaben einer Richtlinie,
der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften keine unmittelbare Wirkung zukommt, müssen
nach Art. 249 Abs. 3 EG vom Mitgliedstaat umgesetzt
werden.
72
Die Bindung an zwingende Vorgaben einer
Richtlinie nach Art. 249 Abs. 3 EG befindet sich in
Übereinstimmung mit den in Art. 23 Abs. 1 GG
genannten Rechtsgrundsätzen des Grundgesetzes, wenn und
solange auf Gemeinschaftsebene ein im Wesentlichen dem
grundgesetzlichen Standard entsprechendes Rechtsschutzsystem
vorhanden ist (vgl. BVerfGE 73, 339 ;
BVerfG, 4. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 4. April
2001 - 2 BvR 2368/99 -, NJW 2001, S. 2705). Hierfür ist
es aufgrund der Ausgestaltung des Rechtsschutzsystems in der
Gemeinschaft nach Art. 220 ff. EG wegen des sich
aus dem Gemeinschaftsrecht (vgl. EuGH, Urteil vom
1. April 2004, Rs. C-263/02 P -
Kommission/Jégo-Quéré & Cie SA - Slg. 2004, I-3425) sowie
aus dem Grundgesetz - insbesondere Art. 19 Abs. 4
GG - ergebenden Rechts auf effektiven Rechtsschutz
erforderlich, dass die Fachgerichte die
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben an den
Gemeischaftsgrundrechten messen und gegebenenfalls ein
Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG
durchführen. Erklärt daraufhin der Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften eine Richtlinie für ungültig,
wird zwar das deutsche Umsetzungsgesetz nicht automatisch
ebenfalls unbeachtlich. Jedoch ist dann Raum für eine Prüfung
an den deutschen Grundrechten und gegebenenfalls für eine
Vorlage nach Art. 100 GG (vgl. W. Cremer, DV 37
, S. 165 ).
73
2. Bei Anwendung dieser Vorgaben kann das
Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfahren die
Verfassungsmäßigkeit des § 12 ZuG 2007 vollumfänglich
prüfen. Zwar beruhen die Einführung des
Emissionshandelssystems, das grundsätzliche Erfordernis der
quantitativen Begrenzung und sukzessiven Minderung der
Emissionen sowie die Genehmigungspflichtigkeit der Emissionen
auf europäischem Gemeinschaftsrecht und den sie umsetzenden
nationalen Bestimmungen des
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und des
Zuteilungsgesetzes 2007. Derlei freiheitsverkürzende
Maßnahmen, die ausschließlich auf Gemeinschaftsrecht beruhen,
können folglich für sich genommen nur anhand der
Gemeinschaftsgrundrechte gemessen werden. Insoweit übt das
Bundesverfassungsgericht seine Jurisdiktionsgewalt nicht
aus.
74
Die Anerkennung frühzeitiger
Emissionsminderungen, wie § 12 ZuG 2007 sie vorsieht,
ist jedoch ausdrücklich in das Gestaltungsermessen der
Mitgliedstaaten gestellt. Nach Ziffer 7 des Anhangs III
der Richtlinie 2003/87/EG kann der nationale Zuteilungsplan,
der Grundlage des jeweiligen Zuteilungsgesetzes ist,
Vorleistungen berücksichtigen. In diesem Fall muss er Angaben
darüber enthalten, wie den Vorleistungen Rechnung getragen
wird (vgl. Körner/Vierhaus, in: dies.
Kommentar, 2005, § 12 ZuG 2007, Rn. 4). Diese Option
geht vor allem auf Bemühungen Deutschlands zurück, das
sicherstellen wollte, dass die erheblichen Vorleistungen bei
der Sanierung der Industrie und Energiewirtschaft in den
neuen Ländern jedenfalls teilweise bei der Zuteilung
berücksichtigt werden können (vgl. Greinacher/Ehrmann, in:
Elspas/ Salje/Stewing
S. 189). Dass die genannte Bestimmung keinen verpflichtenden
Charakter hat, zeigt sich letztlich auch in der
unterschiedlichen, aber beanstandungsfreien Handhabung in den
einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. Ott, in: Elspas/Salje/Stewing
75
Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG
oder Art. 12 Abs. 1 GG durch § 12 ZuG 2007 kann
nicht festgestellt werden.
76
Die angegriffene Norm lässt sich schon nicht
als Eingriff in Freiheitsgrundrechte begreifen. § 12 ZuG
2007 hat ausschließlich privilegierende Funktion. Er erkennt
frühzeitige Emissionsminderungen an und stellt die
betreffenden Anlagenbetreiber besser als die Betreiber nicht
modernisierter Bestandsanlagen, indem er sie keiner Kürzung
durch den in § 5 ZuG 2007 grundsätzlich vorgesehenen
Erfüllungsfaktor unterwirft. In der Folge wird bei
Überschreitung des Gesamt-Budgets auch keine Kürzung nach
Maßgabe des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorgenommen. Soweit die
Antragstellerin hiergegen einwendet, im Zusammenhang mit der
Begründung einer auf der Zuteilung von Rechten beruhenden
neuen Marktordnung könne ein Grundrechtseingriff auch in
einer unzureichenden Begünstigung liegen, kann dem nicht
gefolgt werden. Bezeichnenderweise hebt die Antragstellerin
insoweit darauf ab, dass sich die freiheitsverkürzende und
damit grundrechtsbeschränkende Wirkung aus dem
Gesamtwirkungszusammenhang der Norm im Rahmen von
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und
Zuteilungsgesetz 2007 ergebe. Damit räumt sie –
mindestens indirekt - ein, dass sich die Eingriffsqualität
nicht aus § 12 ZuG 2007 ergibt, sondern aus der
Limitierung der zulässigen Emissionen und der Einführung des
Handelssystems.
77
§ 12 ZuG 2007 verkürzt jedoch für sich
genommen Freiheitsgrundrechte nicht. Dies erhellt auch ein
Blick auf die Rechtslage im Falle des Erfolgs des Antrags.
Würde dem Antrag im hiesigen Verfahren stattgegeben und
§ 12 ZuG 2007 für verfassungswidrig erklärt, wäre auf
modernisierte Anlagen (nur) die allgemeine Vorschrift des
§ 7 ZuG 2007 anzuwenden mit der Folge, dass die ohnehin
schon geringen historischen Emissionen der modernisierten
Anlagen um den Erfüllungsfaktor nach § 5 ZuG 2007 und
nochmals gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 gemindert würden.
Dementsprechend kämen insgesamt 7,4 % weniger Zertifikate zur
Vergabe an die betreffenden Anlagenbetreiber. Die betroffenen
Unternehmen würden folglich deutlich schlechter stehen, wäre
die Vorschrift des § 12 ZuG 2007 unanwendbar oder gar
nichtig.
78
§ 12 ZuG 2007 verstößt auch nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG.
79
1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.
80
a) Bei der Ungleichbehandlung von
Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer
strengen Bindung. Dies gilt auch, wenn eine
Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine
Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Das
Bundesverfassungsgericht prüft dann im Einzelnen nach, ob für
die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und
solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen
Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 88, 87
; 95, 267 ; 101, 54
; 110, 274 ). Überdies sind dem
Gesetzgeber desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die
Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die
Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig
auswirken kann (vgl. BVerfGE 99, 367 ).
81
Die genannten Voraussetzungen für eine strikte
Bindung des Gesetzgebers an das Verhältnismäßigkeitsprinzip
liegen in Bezug auf § 12 ZuG 2007 indessen nicht vor.
Eine an personelle Merkmale anknüpfende Ungleichbehandlung
ist nicht gegeben. Vielmehr knüpfen die Zuteilungsregeln des
Zuteilungsgesetzes 2007 an sachliche Unterschiede zwischen
den dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden
Anlagen an. Hierdurch wird auch keine mittelbare
Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Zwar
entfielen laut der Stellungnahme der Bundesregierung zum
vorliegenden Verfahren 84 % der Zuteilungen nach
§ 12 ZuG 2007 auf Anlagen in den neuen Bundesländern
(einschließlich Berlin). Gleichwohl wird damit keine
abgrenzbare Gruppe an Personen betroffen. Denn maßgeblich ist
allein die Anlage als solche. Die Betreiber der frühzeitig
modernisierten Anlage müssen nicht zwangsläufig in den neuen
Bundesländern ansässig sein. Schließlich hat die hier zur
Prüfung gestellte Vorschrift des § 12 ZuG 2007 - wie
bereits festgestellt - keinen Eingriffscharakter, so dass
auch insoweit im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG keine
Bindung des Gesetzgebers an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
angezeigt ist.
82
b) Will der Gesetzgeber lediglich ein
bestimmtes Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus
wirtschafts-, sozial-, umwelt- oder gesellschaftspolitischen
Gründen erwünscht ist, hat er einen großen
Gestaltungsspielraum. In der Entscheidung darüber, welche
Personen oder Unternehmen durch den Staat gefördert werden
sollen, ist er weitgehend frei (vgl. BVerfGE 17, 210
; 93, 319 ). Zwar bleibt er auch hier
an den Gleichheitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass
er seine Vergünstigungen nicht nach unsachlichen
Gesichtspunkten, also nicht willkürlich verteilen darf (vgl.
BVerfGE 110, 274 ). Sachbezogene Gesichtspunkte
stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung
sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu
widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte
stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme
Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist (vgl.
BVerfGE 17, 210 ; 110, 274 ).
83
Ähnlich wie im Bereich der Erhebung von
Abgaben darf der Gesetzgeber bei der Verteilung knapper
Ressourcen seine Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich auch
ausüben, um Lenkungswirkungen zu erzielen. Er darf nicht nur
durch Ge- und Verbote, sondern ebenso mittelbar
verhaltenssteuernd auf Wirtschaft und Gesellschaft gestaltend
Einfluss nehmen. Der Gesetzgeber verpflichtet dann den Bürger
nicht rechtsverbindlich zu einem bestimmten Verhalten, gibt
ihm aber durch Belastung eines unerwünschten oder durch
Privilegierung eines erwünschten Verhaltens ein Motiv, sich
für ein bestimmtes Tun oder Unterlassen zu entscheiden (vgl.
BVerfGE 98, 106 ; 110, 274 ). Verfolgt
ein Gesetz zulässigerweise auch Lenkungsziele, so muss der
Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen
Entscheidung getragen (vgl. BVerfGE 105, 73
) und ebenfalls gleichheitsgerecht
ausgestaltet sein (vgl. BVerfGE 93, 121 ; 99, 280
; stRspr). Dabei müssen etwa Standortvorteile, die
auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der
Allgemeinheit beruhen, nicht auf Dauer erhalten bleiben (vgl.
BVerfGE 110, 274 ). Schafft der Gesetzgeber durch
die gezielte Belastung des Schadstoffausstoßes einen Anreiz
dafür, ein ökologisch unerwünschtes Verhalten einzuschränken,
ist er durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehindert,
besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch
Vergünstigungen für die davon betroffenen Unternehmen
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 93, 319
; 110, 274 ).
84
Zu berücksichtigen ist bei der Verteilung
begrenzter Ressourcen allerdings, dass die Begünstigung der
einen Gruppe einen unmittelbaren Nachteil der anderen Gruppe
bewirkt. Da nämlich das nationale Kontingent an
Treibhausgasemissionen feststeht und nicht zu steigern ist,
wirkte sich eine weitere Bevorzugung frühzeitiger
Emissionsminderungen dahingehend aus, dass für die übrigen
Bestandsanlagen ein geringeres Emissionskontingent verbliebe.
Der einzelne Anlagenbetreiber müsste noch weiter hinter
seinen historischen Emissionen in der Basisperiode
zurückbleiben.
85
Für die vorliegend zu entscheidende
Verfassungsrechtsfrage bedeutet dies, dass ein
Verfassungsverstoß nur festgestellt werden kann, wenn eine
Ungleichbehandlung zwischen denjenigen Unternehmen, die ihre
Anlagen frühzeitig modernisiert haben, und den von der
Antragstellerin benannten Vergleichsgruppen vorliegt, und die
Unsachlichkeit der Differenzierung unter Berücksichtigung der
genannten Vorgaben evident ist (vgl. BVerfGE 99, 367
).
86
2. Bei Anwendung dieser Maßstäbe ist eine
Verletzung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1
GG durch § 12 ZuG 2007 nicht festzustellen. Dies gilt
sowohl im Hinblick auf die Zuteilung für Neuanlagen als
Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007 (a), als auch im
Hinblick auf die Zuteilung nach der Optionsregel des § 7
Abs. 12 ZuG 2007 (b) sowie nach den übrigen Zuteilungsregeln
des § 7 ZuG 2007 für nicht modernisierte Bestandsanlagen
(c), des Weiteren im Hinblick auf die Zuteilung für die vor
dem Jahr 1994 modernisierten Anlagen (d) und schließlich auch
mit Blick auf Anlagen, deren frühzeitige
Emissionsminderungen nicht den Anforderungen des § 12
ZuG 2007 entsprechen (e).
87
a) Eine sachlich nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung der Zuteilung nach § 12 ZuG 2007 für
frühzeitige Emissionsminderungen im Vergleich zu Zuteilungen
nach § 10 ZuG 2007 für Neuanlagen als Ersatzanlagen
liegt nicht vor.
88
aa) Ersetzt ein Betreiber eine Anlage im Sinne
von § 7 ZuG 2007 innerhalb eines Zeitraums von drei
Monaten nach Einstellung ihres Betriebes durch Inbetriebnahme
einer Neuanlage in Deutschland, die der ersetzten Anlage nach
Maßgabe des Anhangs 2 zum Zuteilungsgesetz 2007 vergleichbar
ist, so werden ihm auf Antrag für vier Betriebsjahre nach
Betriebseinstellung Berechtigungen für die Neuanlage in einem
Umfang zugeteilt, wie er sich aus der entsprechenden
Anwendung des § 7 Abs. 1 bis 6, 10 und 11 ZuG 2007 auf
die ersetzte Anlage ergibt (§ 10 Abs. 1 Satz 1 1.
Halbsatz ZuG 2007). Bei der Zuteilung für die vier
Betriebsjahre wird ein Erfüllungsfaktor in Ansatz gebracht,
wie er für die ersetzte Anlage Anwendung gefunden hätte
(§ 10 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007). Dem Betreiber werden für
die Neuanlage für weitere 14 Jahre Berechtigungen ohne
Anwendung eines Erfüllungsfaktors zugeteilt (§ 10 Abs. 1
Satz 3 ZuG 2007). Die Vorschrift soll zum einen
Innovationsanreize schaffen und so dem Klimaschutz dienen und
zum anderen Planungs- und Investitionssicherheit für
Neuanlagen schaffen (vgl. BTDrucks 15/2966, S. 21).
89
Die Bevorzugung der Betreiber von Neuanlagen
nach § 10 ZuG 2007 gegenüber den Betreibern frühzeitig –
das heißt von 1994 bis Ende 2002 - modernisierter Anlagen
nach § 12 ZuG 2007 besteht also zum einen darin, dass
die alte - regelmäßig emissionsreiche - Anlage für die ersten
vier Betriebsjahre den Umfang der Berechtigungen für die
Neuanlage prägt und zum anderen, dass im Anschluss hieran für
14 Jahre ein Erfüllungsfaktor von 1 in Ansatz gebracht wird.
Diese Bevorzugung der Betreiber von Neuanlagen hält die
Antragstellerin für verfassungswidrig.
90
Verfassungsrechtlich relevant ist jedoch nur
die Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem (vgl. BVerfGE
49, 148 ). Von daher verbietet sich mit Blick auf
Art. 3 Abs. 1 GG ein pauschaler Vergleich von
Neuanlagen nach § 10 ZuG 2007 und modernisierten
Bestandsanlagen nach § 12 ZuG 2007. Modernisierte
Bestandsanlagen und Neuanlagen sind nach dem Konzept des
Gesetzgebers (vgl. zu dessen Erheblichkeit BVerfGE 49, 148
), aber auch bezogen auf die verwendete
Anlagentechnik regelmäßig nicht wesentlich gleich. Die
Vergleichsgruppe könnte allenfalls dergestalt gebildet
werden, dass aus der Gruppe der dem Anwendungsbereich des
§ 12 ZuG 2007 unterfallenden Anlagen diejenigen
ausgewählt werden, die in dem in § 12 ZuG 2007 genannten
Zeitraum von 1994 bis Ende 2002 überhaupt erst in Betrieb
genommen wurden, da nur solche Anlagen regelmäßig über eine
mit Neuanlagen vergleichbare Anlagentechnik verfügen. Diese
Anlagen werden nach § 12 Abs. 5 ZuG 2007 in der
Weise privilegiert, dass zum einen keine Emissionsminderungen
nachgewiesen werden müssen und zum anderen für zwölf auf das
Jahr der Inbetriebnahme folgende Kalenderjahre der
Erfüllungsfaktor 1 angesetzt wird, die betreffenden
Unternehmen also einstweilen ohne Emissionsreduzierung weiter
produzieren können.
91
bb) Ein Vergleich der Gruppe der vor 2003 in
Betrieb gegangenen Anlagen (§ 12 Abs. 5 ZuG 2007) mit
der Gruppe der im Jahr 2005 oder später durch Neuanlagen
ersetzten Anlagen (§ 10 ZuG 2007) ergibt, dass die
Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist. Die Neuanlagen nach
§ 10 ZuG 2007 kommen zwei Jahre länger in den Genuss des
Ansatzes des Erfüllungsfaktors 1. Sie haben überdies die
Chance, für die ersten vier Jahre des Betriebs die - nach den
allgemeinen Grundsätzen des § 7 ZuG 2007 gekürzten -
historischen Emissionen der stillgelegten Anlage zur
Grundlage der Zuteilung zu machen. § 10 ZuG 2007 hat in
besonderem Maße die Zielerreichung - die Minderung der
Treibhausgasemissionen bis 2012 um 21 % gegenüber 1990 - im
Blick. Die Vorschrift schafft ebenso wie die
Neuanlagenregelung des § 11 ZuG 2007 für zusätzliche
Neuanlagen Innovationsanreize und dient damit dem aktiven
Klimaschutz. Maßnahmen, die vor Inkrafttreten des
Emissionshandelssystems ergriffen wurden, haben dagegen keine
weiteren Klimaschutzeffekte. Wie die Bundesregierung
zutreffend bemerkt, geht es bei § 12 Abs. 5 ZuG 2007 nur
noch um eine angemessene Honorierung für Vergangenes, während
§ 10 ZuG 2007 der Motivation zu Künftigem dient.
92
Berücksichtigt man zudem noch die Bedeutung
der vom Gesetzgeber offenbar mit § 10 ZuG 2007 in den
Blick genommenen Gruppe der Kraftwerksbetreiber für den
Klimaschutz (vgl. BTDrucks 15/2966, S. 15), ist der
zusätzliche, über § 12 Abs. 5 ZuG 2007
hinausgehende Anreiz für die Errichtung von Neuanlagen als
Ersatzanlagen sachlich gerechtfertigt. Gerade im Bereich der
Kraftwerke mit beträchtlichen Bauzeiten, erheblichen
Investitionen und langen Laufzeiten ist es geboten, für
künftige Zeiträume Planungssicherheit und Verlässlichkeit zu
schaffen. Die "4 plus 14-Regel" des § 10 ZuG 2007 dient
diesem Anliegen, das im Übrigen durch eine besondere
Malusregel für Kohlekraftwerke (§ 7 Abs. 7 ZuG 2007)
flankiert wird. Vergleichbar der Situation im Abgabenrecht
ist es dem Gesetzgeber auch bei der Zuteilung von
Emissionsberechtigungen gestattet, ein - dem
gesetzgeberischen Lenkungszweck entsprechendes - erwünschtes
Verhalten der Normunterworfenen zu fördern (vgl. zuletzt
BVerfGE 110, 274 ). Eine verfassungswidrige
Ungleichbehandlung lässt sich unter Berücksichtigung des
großen Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE
110, 274 ) mit Blick auf § 10 ZuG 2007 nicht
feststellen.
93
b) Dies gilt auch im Hinblick auf § 7
Abs. 12 ZuG 2007.
94
Die Antragstellerin rügt aus den gleichen
Gründen wie mit Blick auf § 10 ZuG 2007 eine Art. 3
Abs. 1 GG verletzende Besserstellung derjenigen
Anlagenbetreiber, die von dem Optionsrecht des § 7 Abs.
12 ZuG 2007 Gebrauch machen, gegenüber den unter § 12
ZuG 2007 fallenden Anlagenbetreibern. Nach § 7 Abs. 12
ZuG 2007 kann jeder Anlagenbetreiber frei für eine Zuteilung
auf der Grundlage von Emissionswerten, das heißt ohne
Anwendung eines Erfüllungsfaktors, nach § 11 ZuG 2007
optieren. Da die Ausübung des Optionsrechts allen Betreibern
von Anlagen nach § 7 ZuG 2007 zusteht, also auch
Betreibern von Anlagen, die frühzeitig Emissionsminderungen
durchgeführt haben (vgl. §§ 7 und 12 ZuG 2007), ist
nicht ersichtlich, worin eine Schlechterstellung der Gruppe
von Anlagenbetreibern liegen soll, die frühzeitige
Emissionsminderungen vorgenommen haben.
95
c) Auch bei einem Vergleich der Zuteilung für
nach dem 1. Januar 2005 vorgenommene Modernisierungen
(so genannte late-actions) mit der Zuteilung für frühzeitige
Emissionsminderungen nach § 12 ZuG 2007 kann eine
verfassungsrechtlich ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im
Sinn von Art. 3 Abs. 1 GG nicht festgestellt
werden.
96
aa) Die unter § 12 ZuG 2007 fallenden
frühzeitigen Emissionsminderungen werden - wie bereits
dargestellt - dergestalt begünstigt, dass für zwölf auf den
Abschluss der Modernisierungsmaßnahmen folgende Jahre ein
Erfüllungsfaktor von 1 angesetzt wird, dass also keine
Einbußen bei den Kohlendioxid-Emissionen und damit der
Produktion gegenüber der Basisperiode – nach dem in § 7
Abs. 2 ZuG 2007 geregelten Grundfall die Periode 2000 bis
2002 - zu gewärtigen sind.
97
Bei den late-actions, also den nach dem 1.
Januar 2005 durchgeführten oder durchzuführenden
Modernisierungen, verhält es sich demgegenüber im Grundsatz
wie folgt: Die Zuteilung erfolgt bezogen auf die vor der
Modernisierung regelmäßig höheren Emissionen in der
Basisperiode. Ausschlaggebend ist insoweit die "schmutzige
Produktion". Die Werte der Basisperiode werden allerdings im
Grundsatz gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2007 um den
Erfüllungsfaktor nach § 5 ZuG 2007 und nochmals nach
§ 4 Abs. 4 ZuG 2007 gekürzt. Dies führt zu einer
Minderausstattung gegenüber der Basisperiode von 7,4 %.
Sofern eine late-action nun zu einer darüber hinausgehenden
Emissionsreduktion führt, können die nicht benötigten
Zertifikate am Markt veräußert werden und so indirekt zur
Finanzierung der Modernisierungsmaßnahme beitragen.
98
bb) Die Ungleichbehandlung von early- und
late-actions beruht nicht auf unsachlichen Gesichtspunkten
und erweist sich nicht als willkürlich. Je nach Umfang der
Reduktion wird entweder die frühe oder die späte
Modernisierung günstiger sein. Die Bundesregierung weist zu
Recht darauf hin, dass early-action-Anlagen zum Teil eine
höhere Zuteilung erfahren werden als nach 2004 modernisierte
Anlagen. Hinzu kommt für sie die Planungssicherheit für zwölf
auf die Modernisierung folgende Jahre. Demgegenüber ist
unklar, inwieweit late-actions in künftigen
Zuteilungsperioden noch begünstigt sein werden. Je nach
Umfang der Kohlendioxid-Reduktion werden sich möglicherweise
die late-actions als günstiger erweisen. Der Gesetzgeber ist
in Konstellationen der vorliegenden Art jedoch in weitem
Umfang zum Erlass typisierender und generalisierender
Regelungen berechtigt (vgl. schon BVerfGE 26, 16 ).
Er darf für künftige Modernisierungen besondere Anreize
vorsehen, zumal dann, wenn die erreichten Reduktionen von
beträchtlichem Ausmaß sind. Hierin liegen gerade Sinn und
Zweck des Emissionshandels. Den Anforderungen des Art. 3
Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber mit § 12 ZuG 2007 und
der darin vorgesehenen Privilegierung frühzeitiger
Emissionsminderungen demnach gerecht geworden.
99
d) Eine verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinn von Art. 3
Abs. 1 GG von unter § 12 ZuG 2007 fallenden Anlagen im
Vergleich zu vor dem Jahr 1994 modernisierten Anlagen liegt
ebenfalls nicht vor.
100
aa) Wer seine Anlagen bis zum 31. Dezember
1993 modernisiert und dadurch zur Reduktion der Treibhausgase
beigetragen hatte, erhält keine Vergünstigung durch § 12
ZuG 2007. Er wird behandelt wie die Betreiber nicht
modernisierter Bestandsanlagen (§ 7 ZuG 2007). Seine
historischen Emissionen werden folglich um den
Erfüllungsfaktor nach § 5 ZuG 2007 - und
gegebenenfalls nochmals nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 -
gekürzt. Nur in diesem Maße werden ihm - freilich ebenfalls
kostenlos – Zertifikate zugeteilt. In dem Umfang der Kürzung
liegt ein Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die
Berufsausübungsfreiheit vor, der im Rahmen der Prüfung des
Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigen und durch sachliche
Gründe zu rechtfertigen ist.
101
bb) Die Ungleichbehandlung von
Modernisierungsmaßnahmen vor und nach dem 31. Dezember 1993
ist gerechtfertigt. Bei der Festsetzung von Stichtagen steht
dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu
(vgl. nur BVerfGE 95, 64 ). Das
Bundesverfassungsgericht beschränkt sich insoweit auf die
Prüfung, ob der Gesetzgeber seinen Spielraum in sachgerechter
Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht
kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich
begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE 44, 1
).
102
Dies ist hier der Fall. Der Gesetzgeber hat
gesehen, dass die von ihm erwünschte Folge der Honorierung
von Emissionsminderungen in den neuen Bundesländern durch
§ 12 ZuG 2007 gewährleistet werden kann, da die
betreffenden Reduktionsmaßnahmen insbesondere im Bereich der
Stromerzeugung vornehmlich nach dem 1. Januar 1994 beendet
worden sind (vgl. BTDrucks 15/2966, S. 23). Die Anknüpfung an
diesen Stichtag ist von der Bundesregierung sachgerecht auch
damit begründet worden, dass belastbares Datenmaterial, das
für die Feststellung einer relevanten frühzeitigen
Emissionsminderungsmaßnahme erforderlich ist, andernfalls
nicht greifbar gewesen wäre. Die Anwendung des § 12 Abs.
1 ZuG 2007 setzt voraus, dass Emissionsminderungen in einem
bestimmten Umfang nachgewiesen werden. Hierfür ist die
durchschnittliche jährliche energiebedingte
Kohlendioxid-Emission der Anlage je erzeugter Produkteinheit
in der Basisperiode 2000 bis 2002 mit dem entsprechenden Wert
in einer dreijährigen Referenzperiode im Zeitraum von 1991
bis 2001 zu vergleichen (§ 12 Abs. 2 ZuG 2007). Für
einen solchen Vergleich muss auf entsprechendes Datenmaterial
zurückgegriffen werden können. Die Anforderungen an eine
verlässliche Emissionsberichterstattung waren aber erst nach
dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur
Bundesrepublik Deutschland erfüllt. Die frühest mögliche
dreijährige Referenzperiode konnte somit erst im Jahr 1991
beginnen mit der Folge, dass erst Maßnahmen, die nach dem
31. Dezember 1993 beendet worden sind, begünstigt werden
können.
103
Im Übrigen ist auch die Erwägung des
Gesetzgebers verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass
er solche Maßnahmen unter klimapolitischem Blickwinkel aus
Sicht des heutigen Standes der Technik nicht mehr für
besonders honorierungswürdig hält, die bei Inkrafttreten des
Emissionshandels mindestens elf Jahre zurück liegen und von
denen heute kein zusätzlicher Nutzen für eine weitere
Reduktion der Treibhausgasemissionen mehr ausgeht (vgl.
BTDrucks 15/2966, S. 23).
104
e) Schließlich liegt auch keine
verfassungsrechtlich ungerechtfertige Ungleichbehandlung im
Sinn von Art. 3 Abs. 1 GG von den unter
§ 12 ZuG 2007 fallenden Anlagen im Vergleich zu Anlagen
vor, deren frühzeitige Emissionsminderungen nicht den
Anforderungen des § 12 ZuG 2007 entsprechen.
105
aa) Zwar liegt insoweit eine
Ungleichbehandlung vor. Anlagen, deren frühzeitige
Emissionsminderungen nicht den Anforderungen des § 12
ZuG 2007 entsprechen, werden behandelt wie nicht oder vor
1994 modernisierte Anlagen. Ihr bisheriges
Emissionskontingent wird ebenfalls nach § 5 ZuG 2007 –
und gegebenenfalls nochmals nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 –
gekürzt.
106
bb) Jedoch ist die Ungleichbehandlung auch
hier gerechtfertigt. Ein vernünftiger, sachlich
einleuchtender Grund besteht darin, dass solche Maßnahmen
nicht begünstigt werden sollen, die als betriebsübliche
Reduktionen bezeichnet werden können (§ 12 Abs. 1 Satz 3
ZuG 2007). Solchen Einsparungen kommt ein besonderer
Klimaschutzeffekt nicht zu.
107
Auch gegen die Staffelung der Reduktionen pro
Kalenderjahr in § 12 Abs. 1 Satz 4 ZuG 2007, die
zwischen 7 % im Jahr 1994 und 15 % im Jahr 2002 liegt, ist
mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG nichts zu
erinnern. Früher durchgeführte Modernisierungsmaßnahmen
werden insofern bevorzugt, als hierfür insgesamt weniger
Emissionsminderungen nachzuweisen sind. Dies ist zum einen
dadurch gerechtfertigt, dass frühzeitig durchgeführte
Modernisierungsmaßnahmen im Vergleich zu späteren
Modernisierungsmaßnahmen über die Jahre zu mehr
Emissionsreduktionen geführt haben und insofern durch diese
Regelung ein Ausgleich geschaffen wird. Zum anderen kann bei
später durchgeführten Modernisierungsmaßnahmen aufgrund der
verbesserten Technologie auch von einem höheren
Reduktionsniveau ausgegangen werden (vgl. BTDrucks 15/2966,
S. 23).
108
Hinzu kommt, dass dem Vorteil der von
§ 12 ZuG 2007 begünstigten Anlagen ein mindestens gleich
hoher Nutzen im Hinblick auf die Erreichung des
gesetzgeberischen Ziels gegenüber stehen muss. Da den
entsprechenden Betreibern etwa 3 % (vgl. den
Erfüllungsfaktor in § 5 ZuG 2007) mehr Zertifikate
zugeteilt werden als den sonstigen Bestandsanlagenbetreibern,
müssen sie auch mindestens Reduktionen in Höhe von 3 %
nachweisen können. Rechnet man zu diesem Vorteil von 3 %
hinzu, dass kleinere betriebsübliche Einsparungen
unberücksichtigt bleiben sollen, erscheint es nicht
willkürlich, die Vergünstigungen des § 12 Abs. 1 ZuG
2007 erst ab einer Reduktion von mindestens 7 % einsetzen zu
lassen.
109
Es mag sein, dass auch eine andere Staffelung
möglich und sinnvoll gewesen wäre. Die getroffene und zur
verfassungsrechtlichen Prüfung stehende Regelung des
§ 12 Abs. 1 Satz 4 ZuG 2007 beruht aber auf vernünftigen
Erwägungen und ist mindestens sachlich vertretbar, zumal sie
sich in das System der Zuteilungskriterien folgerichtig
einpasst. Die gerechteste und zweckmäßigste Lösung zu
treffen, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG vom
Gesetzgeber nicht (vgl. BVerfGE 84, 348 ).
110
§ 12 ZuG 2007 verstößt schließlich auch
nicht gegen die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zum
Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a
GG).
111
Dieses Vorbringen ist schon im Ansatz
verfehlt. Art. 20 a GG verpflichtet den Gesetzgeber, den
in Art. 20 a GG enthaltenen Auftrag bei der
Rechtssetzung umzusetzen und geeignete
Umweltschutzvorschriften zu erlassen. Dabei steht dem
Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. § 12 ZuG
2007 hat den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im
Blick, indem er mit Rücksicht auf frühzeitige
Emissionsminderungen nachhaltige Reduktionen beim
Treibhausgasausstoß honoriert. Insoweit wird die angegriffene
Vorschrift dem Verfassungsauftrag aus Art. 20 a GG in
besonderem Maße gerecht. Auf der anderen Seite ist der
Gesetzgeber gerade in Bezug auf das Nachhaltigkeitsprinzip
gehalten, weitere Reduktionen beim Treibhausgasausstoß zu
erreichen. Dies ist schwerlich möglich, indem ausschließlich
in der Vergangenheit liegende Maßnahmen berücksichtigt
werden. Erforderlich ist vielmehr, weitere Anreize für
Modernisierungen zu schaffen. Beides, die Anrechnung von
early-actions und Anreize für late-actions, ermöglichen die
Zuteilungsregeln des Zuteilungsgesetzes 2007 in einer mit
Art. 20 a GG im Einklang stehenden Weise.
112
Eher fern der Sache liegt das Vorbringen der
Antragstellerin, § 12 ZuG 2007 schaffe Anreize,
Modernisierungsmaßnahmen möglichst weit hinaus zu schieben,
und schade daher den in Art. 20 a GG genannten
Rechtsgütern. Die Bundesregierung hat hierzu zutreffend
ausgeführt, dass von dem am 31. August 2004 in Kraft
getretenen § 12 ZuG 2007, nach dem in der
Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nur bis Ende des Jahres 2002
erreichte Emissionsminderungen berücksichtigt werden, schon
aus zeitlichen Gründen kein Anreiz für die Verzögerung
freiwilliger Modernisierungsmaßnahmen ausgehen konnte.