1 BvF 1/11 - Normenkontrollanträge gegen den ZDF-Staatsvertrag überwiegend erfolgreichSiehe auchPressemitteilung Nr. 26/2014 vom 25. März 2014

unvereinbar mit dem Grundrecht der
Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) sind,

soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse die Zustimmung
und den Normanwendungsbefehl zu

§ 20, § 21 Abs. 1 Buchstabe a) - c), g) - r), Abs.
3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz
2, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Abs. 3,
Abs. 4, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 21 Abs.
10 Satz 2 analog, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 1
und 2, Abs. 3 Satz 1, § 27 Abs. 2, § 28 des
ZDF-Staatsvertrags (verkündet als Art. 3 des
Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
31. August 1991 ) enthalten,

- 1 BvF 4/11 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Kirchhof,

Gaier,

Eichberger,

Schluckebier,

Masing,

Paulus,

Baer,

Britz

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
5. November 2013 durch

für Recht erkannt:

1

Die abstrakten Normenkontrollanträge betreffen
die Frage, ob die Vorschriften über die Zusammensetzung und
Beschlussfassung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen
Fernsehens (ZDF) einen übermäßig großen staatlichen Einfluss
auf das ZDF als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt
ermöglichen.

2

1. Das ZDF beruht auf dem ZDF-Staatsvertrag
(im Folgenden: ZDF-StV), der als Art. 3 des
Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
31. August 1991 (aktuell: in der Fassung des Fünfzehnten
Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember
2010) durch die entsprechenden Zustimmungsakte der Länder in
Kraft gesetzt wurde, nämlich durch Art. 1 § 1 des
Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen
Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991 (GBl. BW S. 745)
, den Zustimmungsbeschluss des
Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk
im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991 (Bayerischer
Landtag, Drucks 12/4324, S. 1) , § 1
des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland vom 31. August 1991 und zu Artikel 36
des Einigungsvertrages vom 19. Dezember 1991 (GVBl
S. 309) , § 1 des Gesetzes zu dem
Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) ,
Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem
Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und
zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17.
September 1991 (GBl S. 273) , Art. 1 Abs.
1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S. 425)
, Art. 1 des Gesetzes zu dem
Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) , § 1
Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den
Rundfunk im vereinten Deutschland vom 5. Dezember 1991 (GVOBl
M-V S. 494) , Art. 1
Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den
Rundfunk im vereinten Deutschland vom 26. November 1991 (GVBl
S. 311) , den Zustimmungsbeschluss des
Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem Staatsvertrag über den
Rundfunk im vereinten Deutschland vom 14. November 1991 (GV.
NW S. 408) , § 1 des
Landesgesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland vom 10. Dezember 1991 (GVBl S. 369)
, Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes
Nr. 1279 über die Zustimmung zum Staatsvertrag über den
Rundfunk im vereinten Deutschland vom 29. Oktober 1991 (ABl
S. 1290) , Art. 1 des Gesetzes zum
Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom
19. Dezember 1991 (SächsGVBl S. 425) ,
Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über
den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991
(GVBl LSA S. 478) , Art. 1
Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den
Rundfunk im vereinten Deutschland und zur Änderung des
Landesrundfunkgesetzes vom 12. Dezember 1991 (GVOBl Schl.-H.
S. 596) und § 1 Abs. 1 des
Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 18. Dezember 1991 (GVBl S. 635)
.

3

2. Neben dem Intendanten, der als zentrales
Organ die Geschäfte der Anstalt leitet und die konkrete
Programmverantwortung trägt, richtet der Vertrag mit dem
Fernsehrat und dem Verwaltungsrat zwei interne
Aufsichtsgremien mit verschiedenen Aufgaben ein.

4

Zu den Aufgaben des Fernsehrats zählen vor
allem der Erlass von - allgemein-abstrakt formulierten -
Programmrichtlinien, die Überwachung der Einhaltung dieser
Richtlinien und der im Staatsvertrag geregelten allgemeinen
Programmgrundsätze, die Beratung des Intendanten in
Programmfragen sowie die abschließende Genehmigung des
Haushaltsplans. Außerdem wählt der Fernsehrat den Intendanten
mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen
Mitglieder.

5

Zu den Aufgaben des Verwaltungsrats gehört
insbesondere die Überwachung der geschäftlichen Tätigkeit des
Intendanten. Er beschließt über den Dienstvertrag mit dem
Intendanten sowie den vom Intendanten aufgestellten
Haushaltsplan und erlässt die Finanzordnung. Verschiedene
vermögensrelevante Geschäfte des Intendanten stehen unter dem
Vorbehalt seiner Zustimmung. Ebenso bedürfen die Berufungen
des Programmdirektors, des Chefredakteurs, des
Verwaltungsdirektors und des Stellvertreters des Intendanten
aus deren Mitte durch den Intendanten des Einvernehmens des
Verwaltungsrats, wofür eine Mehrheit von drei Fünfteln der
gesetzlichen Mitglieder erforderlich ist. Mit Zustimmung des
Fernsehrats kann der Verwaltungsrat den Intendanten auch
entlassen, wofür es einer Mehrheit von drei Fünfteln der
gesetzlichen Mitglieder in beiden Gremien bedarf.

6

3. Der Fernsehrat setzt sich aus je einem
Vertreter der 16 Länder, drei Vertretern des Bundes, zwölf
Vertretern der Parteien entsprechend ihrem Stärkeverhältnis
im Bundestag, fünf Vertretern anerkannter
Glaubensgemeinschaften, 25 Vertretern von im Einzelnen
gesetzlich bestimmten Verbänden - wie etwa
Gewerkschaftsverbänden, Arbeitgeberverbänden,
Wohlfahrtsverbänden, aber auch kommunalen Spitzenverbänden
und Selbstverwaltungskörperschaften - sowie 16 Vertretern aus
verschiedenen, nur zusammengefasst und allgemein
umschriebenen Bereichen des Gemeinwesens zusammen (§ 21
Abs. 1 ZDF-StV). Länder, Bund, Parteien und
Glaubensgemeinschaften entsenden ihre Vertreter in eigener
Verantwortung in den Fernsehrat. Die Vertreter der Verbände
wie auch die Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche
des Gemeinwesens werden - „möglichst einmütig“ - von den
Ministerpräsidenten der Länder in den Fernsehrat berufen
(§ 21 Abs. 3, 4 und 6 ZDF-StV). Dabei werden die
Vertreter der Verbände von den Ministerpräsidenten aus einer
von den Verbänden aufgestellten Dreiervorschlagsliste
ausgewählt (§ 21 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV). Die
Vertreter aus den allgemein umschriebenen Bereichen werden
von den Ministerpräsidenten unmittelbar berufen. Nähere
Vorgaben bestehen insofern nicht (§ 21 Abs. 4 ZDF-StV).
Mit Ausnahme der von Ländern und Bund entsandten Vertreter
dürfen die Mitglieder des Fernsehrats nicht zugleich Mitglied
einer Bundes- oder Landesregierung sein (§ 21
Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV).

7

Der Verwaltungsrat setzt sich aus fünf
Vertretern der Länder, einem Vertreter des Bundes sowie acht
vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der
gesetzlichen Mitglieder gewählten Mitgliedern zusammen
(§ 24 Abs. 1 ZDF-StV). Die vom Fernsehrat gewählten
Mitglieder dürfen weder einer Regierung noch einer
gesetzgebenden Körperschaft angehören (§ 24 Abs. 1
b Halbsatz 2 ZDF-StV).

8

Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrats
beträgt vier Jahre (§ 21 Abs. 10 Satz 1
ZDF-StV), die der Mitglieder des Verwaltungsrats fünf Jahre
(§ 24 Abs. 3 Satz 1 ZDF-StV). Eine wiederholte
Entsendung ist möglich. In ihrer Tätigkeit sind die
Mitglieder beider Gremien weisungsfrei (§ 21 Abs. 9
Satz 1, § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Die Vertreter
von Bund, Ländern, Parteien und Glaubensgemeinschaften im
Fernsehrat können wie die Mitglieder des Verwaltungsrats
jederzeit abberufen werden (§ 21 Abs. 10
Satz 2, § 24 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV).

9

4. Der Fernsehrat tritt nach Maßgabe des
Staatsvertrags mindestens vierteljährlich zusammen. Der
Verwaltungsrat tagt derzeit regelmäßig sechsmal jährlich,
ohne dass dies gesondert geregelt wäre. Beschlussfähig sind
beide Gremien, wenn jeweils mindestens die Hälfte der
Mitglieder anwesend ist. Mit Ausnahme der Entscheidungen, die
eine Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder
erfordern, ergehen die Entscheidungen mit einfacher Mehrheit.
Die weiteren Vorgaben zum Beschlussverfahren sind nicht im
Staatsvertrag selbst, sondern in der Satzung des ZDF vom 2.
April 1962 (aktuell: in der Fassung des Änderungsbeschlusses
des Fernsehrats vom 9. Dezember 2011; http://www.zdf.de/
ZDF/zdfportal/blob/26076544/1/data.pdf, zuletzt abgerufen am
17. März 2014) sowie in der Geschäftsordnung des Fernsehrates
(aktuell: in der Fassung vom 10. Dezember 2010;
http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/26077686/1/data.pdf,
zuletzt abgerufen am 17. März 2014) und der Geschäftsordnung
des Verwaltungsrates (aktuell: in der Fassung vom 4. März
1994; http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/
blob/26077796/1/data.pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014)
geregelt. Der Fernsehrat hat von der im Staatsvertrag
vorgesehenen Möglichkeit (§ 22 Abs. 2 Satz 2
ZDF-StV) Gebrauch gemacht, mittels seiner Geschäftsordnung
Ausschüsse (derzeit: sechs) zum Zwecke der Vorbereitung
seiner Sitzungen zu bilden (§ 6 Geschäftsordnung des
Fernsehrates). Auch der Verwaltungsrat hat gemäß der Satzung
des ZDF (§ 16 Abs. 2 Satzung des ZDF) und seiner
Geschäftsordnung (§ 6 Geschäftsordnung des
Verwaltungsrates) derzeit zwei ständige, vorbereitende
Ausschüsse eingerichtet.

10

Beim Fernsehrat haben sich daneben - außerhalb
gesetzlicher Grundlagen - zwei sogenannte „Freundeskreise“
etabliert, die auch als „CDU-Freundeskreis“ und
„SPD-Freundeskreis“ bezeichnet und regelmäßig von jeweils
einem politisch erfahrenen Mitglied der CDU oder CSU
beziehungsweise der SPD koordiniert werden. Nahezu jedes
Mitglied des Fernsehrats gehört einem der beiden
Freundeskreise an. Die Freundeskreise treffen sich
üblicherweise nach den Ausschusssitzungen am Vortag der
Sitzungen des Gesamtgremiums und stimmen die im Gesamtgremium
zu treffenden Beschlüsse im Voraus informell ab.

11

5. Ausschließlich in Satzung und
Geschäftsordnungen sind die Fragen der Öffentlichkeit der
Sitzungen der Gremien geregelt. Danach tagt der Fernsehrat
mit Ausnahme der Haushaltsberatungen grundsätzlich
nichtöffentlich, kann aber in Einzelfällen Ausnahmen zulassen
(§ 8 Abs. 6 Satzung des ZDF), während die Sitzungen des
Verwaltungsrats stets nichtöffentlich sind (§ 14 Abs. 4
Satzung des ZDF). Die Sitzungen der Ausschüsse beider Gremien
sind grundsätzlich nichtöffentlich und vertraulich (§ 9
Abs. 2 Satz 2 Geschäftsordnung des Fernsehrates,
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des
Verwaltungsrates).

12

6. Die maßgeblichen Vorschriften des
ZDF-Staatsvertrags lauten wie folgt:

13

§ 21 Zusammensetzung des Fernsehrates

(1) Der Fernsehrat besteht aus siebenundsiebzig
Mitgliedern, nämlich

a) je einem Vertreter der vertragsschließenden
Länder, der von der zuständigen Landesregierung entsandt
wird,

b) drei Vertretern des Bundes, die von der
Bundesregierung entsandt werden,

c) zwölf Vertretern der Parteien entsprechend
ihrem Stärkeverhältnis im Bundestag, die von ihrem
Parteivorstand entsandt werden,

d) zwei von der Evangelischen Kirche in
Deutschland entsandten Vertretern,

e) zwei von der Katholischen Kirche entsandten
Vertretern,

f) einem vom Zentralrat der Juden in
Deutschland entsandten Vertreter,

g) je einem Vertreter des Deutschen
Gewerkschaftsbundes, von ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft e.V. - und des Deutschen
Beamtenbundes,

h) zwei Vertretern der Bundesvereinigung
Deutscher Arbeitgeberverbände, einem Vertreter des Deutschen
Industrie- und Handelskammertages, einem Vertreter des
Zentralausschusses der Deutschen Landwirtschaft und einem
Vertreter des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks,

i) zwei Vertretern des Bundesverbandes
Deutscher Zeitungsverleger,

j) je einem Vertreter des Deutschen
Journalistenverbandes e.V. und der ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft e.V. - aus dem Fachbereich für
Medien,

k) vier Vertretern der Freien
Wohlfahrtsverbände, und zwar je einem des Diakonischen Werkes
der Evangelischen Kirche in Deutschland, des Deutschen
Caritasverbandes e.V., des Deutschen Roten Kreuzes und des
Hauptausschusses der Deutschen Arbeiterwohlfahrt e.V.,

l) je einem Vertreter des Deutschen
Städtetages, des deutschen Städte- und Gemeindebundes und des
Deutschen Landkreistages,

m) einem Vertreter des Deutschen Olympischen
Sportbundes,

n) einem Vertreter der Europaunion Deutschland
e.V.,

o) je einem Vertreter des Bundes für Umwelt und
Naturschutz Deutschland e.V. und des Naturschutzbundes
Deutschland,

p) einem Vertreter des Bundes der
Vertriebenen,

q) einem Vertreter der Vereinigung der Opfer
des Stalinismus,

r) sechzehn Vertretern aus den Bereichen des
Erziehungs- und Bildungswesens, der Wissenschaft, der Kunst,
der Kultur, der Filmwirtschaft, der Freien Berufe, der
Familienarbeit, des Kinderschutzes, der Jugendarbeit, des
Verbraucherschutzes und des Tierschutzes.

(2) Mitglieder des Personalrats nehmen an den
Sitzungen des Fernsehrates teil und können zu Fragen, die
nicht den Programmbereich betreffen, gehört werden.

(3) Die unter Absatz 1 Buchst. g) bis q)
aufgeführten Vertreter werden auf Vorschlag der dort
bezeichneten Verbände und Organisationen durch die
Ministerpräsidenten berufen. Die Verbände und Organisationen
haben in ihre Vorschläge die dreifache Zahl der auf sie
entfallenden Vertreter aufzunehmen. Der Vorsitzende der
Ministerpräsidentenkonferenz bestimmt, bis zu welchem
Zeitpunkt die Vorschlagsliste einzureichen ist.

(4) Die unter Absatz 1 Buchst. r) aufgeführten
Vertreter werden von den Ministerpräsidenten aus den
Angehörigen der dort aufgeführten Bereiche berufen.

(5) Bei den Entscheidungen nach Absatz 3 sollen
Frauen angemessen berücksichtigt werden. Soweit dem
Fernsehrat mindestens zwei Vertreter einer Organisation oder
eines Verbandes angehören, soll jeweils auch eine Frau in den
Fernsehrat berufen werden. Sätze 1 und 2 gelten für die
Entsendung von Vertretern nach Absatz 1 Buchst. b) und c)
entsprechend.

(6) Die Ministerpräsidenten werden sich
bemühen, die Berufungen nach Absatz 3 und 4 möglichst
einmütig vorzunehmen.

(7) Die Berufenen haben dem Vorsitzenden der
Ministerpräsidentenkonferenz binnen 14 Tagen nach Zugang der
Mitteilung über die Berufung zu erklären, ob sie die Berufung
annehmen. Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates
beginnt mit dessen erstem Zusammentritt.

(8) Solange und soweit von dem Entsendungs- und
Vorschlagsrecht kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich
die Zahl der Mitglieder entsprechend. Die unter Absatz 1
Buchst. c) bis r) aufgeführten Vertreter dürfen nicht
Mitglieder einer Landesregierung oder der Bundesregierung
sein.

(9) Die Mitglieder des Fernsehrates sind an
Weisungen nicht gebunden. Sie dürfen weder für die Anstalt
noch für eine andere Rundfunkanstalt oder einen
Zusammenschluss von Rundfunkanstalten, eine
Landesmedienanstalt oder einen privaten Veranstalter gegen
Entgelt tätig sein. Dies gilt nicht für eine gelegentliche
Tätigkeit, die die Unabhängigkeit des Mitglieds nicht
berührt. Die Mitglieder des Fernsehrates dürfen keine
wirtschaftlichen oder sonstigen Interessen haben, die
geeignet sind, die Erfüllung ihrer Aufgaben als Mitglieder
des Fernsehrates zu gefährden. Tritt eine Interessenkollision
ein, so scheidet das Mitglied aus dem Fernsehrat aus. Im
Zweifel stellt der Fernsehrat fest, ob eine
Interessenkollision vorliegt.

(10) Die Amtszeit der Mitglieder des
Fernsehrates beträgt vier Jahre. Die unter Absatz 1 Buchst.
a) bis f) genannten Mitglieder können von den
entsendungsberechtigten Stellen abberufen werden. Scheidet
ein Mitglied aus, so ist nach den für die Berufung des
ausgeschiedenen Mitglieds geltenden Vorschriften ein
Nachfolger für den Rest der Amtszeit zu berufen.

14

§ 22 Verfahren des Fernsehrates

(1) Der Fernsehrat ist beschlussfähig, wenn
mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Er
fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen
Stimmen, soweit nicht dieser Staatsvertrag anderes bestimmt.
Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden
mit Ausnahme der Beschlüsse nach § 20 Abs. 2.

(2) Der Fernsehrat wählt aus seiner Mitte den
Vorsitzenden und dessen Stellvertreter in geheimer Wahl. Er
gibt sich eine Geschäftsordnung, in der auch die Bildung von
Ausschüssen vorgesehen werden kann.

(…)

15

§ 24 Zusammensetzung des
Verwaltungsrates

(1) Der Verwaltungsrat besteht aus vierzehn
Mitgliedern, nämlich

a) fünf Vertretern der Länder, darunter einem
Vertreter des Sitzlandes des ZDF, die von den
Ministerpräsidenten gemeinsam berufen werden; die
Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen
einmütig vorzunehmen,

b) acht weiteren Mitgliedern, die vom
Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner
gesetzlichen Mitglieder gewählt werden; diese dürfen weder
einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft
angehören; wählbar sind auch die Mitglieder des
Fernsehrates,

c) einem Vertreter des Bundes, der von der
Bundesregierung berufen wird.

(2) Mitglieder des Fernsehrates scheiden mit
ihrer Berufung oder der Annahme ihrer Wahl in den
Verwaltungsrat aus dem Fernsehrat aus.

(3) Die Amtszeit der Mitglieder beträgt fünf
Jahre. § 21 Abs. 10 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.

(4) Solange und soweit von dem Recht der
Entsendung kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich die
Zahl der Mitglieder entsprechend.

(5) § 21 Abs. 9 gilt für die Mitglieder
des Verwaltungsrates entsprechend.

16

§ 25 Verfahren des Verwaltungsrates

(1) Der Verwaltungsrat wählt in geheimer Wahl
aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter
mit der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. Er
gibt sich eine Geschäftsordnung.

(2) Der Verwaltungsrat ist beschlussfähig, wenn
mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder anwesend
ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der
abgegebenen Stimmen. Beschlüsse gemäß § 23 Abs. 1 Satz
1, Abs. 4, § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 2 bedürfen der
Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen
Mitglieder.

(…)

17

§ 26 Wahl und Amtszeit des
Intendanten

(1) Der Intendant wird vom Fernsehrat auf die
Dauer von fünf Jahren in geheimer Wahl gewählt. Für die Wahl
sind mindestens drei Fünftel der Stimmen der gesetzlichen
Mitglieder erforderlich. Wiederwahl ist zulässig.

(2) …

(3) Der Verwaltungsrat kann den Intendanten mit
Zustimmung des Fernsehrates entlassen; der Beschluss des
Fernsehrates bedarf der Mehrheit von drei Fünfteln der
Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. …

18

Mit ihrem Normenkontrollantrag wenden sich die
Antragsteller gegen einen ihrer Ansicht nach übermäßigen
Einfluss des Staates im Fernseh- und Verwaltungsrat. Sie
machen bei sachgerechter Auslegung ihres Vorbringens geltend,
dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die
den ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über
den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August
1991 in das jeweilige Landesrecht überführen, insoweit mit
dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar seien, als sie
§ 21 Abs. 1 a bis c, g bis r,
Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6,
Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22
Abs. 1, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2
Alt. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1
Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-StV
in Landesrecht überführen.

19

Die genannten Vorschriften verstießen gegen
das sich aus der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG ergebende Gebot der funktionsadäquaten
Staatsferne des Rundfunks, wonach der Staat insbesondere
keinen bestimmenden Einfluss auf das Programm eines
Rundfunkveranstalters ausüben dürfe. Insofern sei bereits die
bloße Möglichkeit staatlicher Dominanz präventiv
auszuschließen.

20

Sowohl der Fernsehrat als auch der
Verwaltungsrat nähmen in hohem Maße programmrelevante
Aufgaben wahr, so dass der Staatseinfluss in diesen Gremien
zu begrenzen sei.

21

Im Fernsehrat seien die Vertreter der Länder,
des Bundes, der Parteien, der kommunalen Spitzenverbände und
des Deutschen Industrie- und Handelskammertages als
funktionaler Selbstverwaltungskörperschaft, und damit 35 von
77 Mitgliedern (45,45 %), unmittelbar dem Staat zuzurechnen.
Somit liege der Stimmanteil der unmittelbaren Staats- und
Parteienseite bereits nahe an der absoluten Mehrheit. In
Anbetracht dieser starken Position und der im Übrigen
vergleichsweise disparaten Zusammensetzung des Fernsehrats
erscheine es nicht ausgeschlossen, dass ein einheitlich
agierender Staats- und Parteienblock die wenigen zur
absoluten Mehrheit noch erforderlichen Mitglieder auf seine
Seite ziehen könne. Für die vom Fernsehrat mit einer Mehrheit
von drei Fünfteln zu treffenden Personalentscheidungen
bildeten diese Personen schon für sich eine Sperrminorität.
Es komme hinzu, dass auch die weiteren Mitglieder weitgehend
unter Einflussnahme des Staates ernannt würden: 16 Vertreter,
die eigentlich gesellschaftliche Bereiche repräsentieren
sollten, würden letztlich ohne sachhaltige Maßgaben frei von
den Ministerpräsidenten bestimmt. Auch die 25
Verbandsvertreter unterlägen noch einer Auswahlentscheidung
der Ministerpräsidentenkonferenz, die an die Reihenfolge der
Dreiervorschläge nicht gebunden sei. Dies führe zwar nicht
dazu, dass die so berufenen Mitglieder der Staatsseite
zugerechnet werden könnten, verstärke den staatlichen
Einfluss aber weiter. Auch fehle es an hinreichenden
Inkompatibilitätsregelungen, sodass auch als Vertreter der
gesellschaftlichen Bereiche Personen bestellt werden könnten
und würden, die staatliche Funktionen wahrnähmen oder
parteigebunden seien.

22

Ähnliches gelte für den Verwaltungsrat. Dort
seien sechs von vierzehn Mitgliedern (rund 43 % des Gremiums)
durch Länder und Bund, und damit von staatlicher Seite,
berufen. Auch hier sei nicht ausgeschlossen, dass es der
Staatsseite bei einheitlichem Auftreten gelinge, die zum
Erreichen der absoluten Mehrheit erforderlichen zwei weiteren
Mitglieder auf ihre Seite zu ziehen. Ebenso könne bei den mit
einer Mehrheit von drei Fünfteln zu treffenden Entscheidungen
die Staatsseite allein eine Sperrminorität bilden. Ferner
setze sich der Staatseinfluss im Fernsehrat auch bei der Wahl
von dessen acht weiteren Mitgliedern durch. Hinreichende
Inkompatibilitätsvorschriften, die insofern die Wahl weiterer
Staats- und Parteivertreter verhinderten, bestünden
nicht.

23

Zwar seien die Mitglieder des Fernsehrats und
des Verwaltungsrats weisungsunabhängig. Dies verhindere
jedoch nicht eine faktische Einflussnahme, denn eine
Wiederwahl sei nicht ausgeschlossen und sämtliche Mitglieder
des Verwaltungsrats sowie die von Ländern, Bund und Parteien
berufenen Mitglieder des Fernsehrats könnten ohne
Beschränkung auf bestimmte Gründe jederzeit abberufen
werden.

24

Zu den Anträgen haben verschiedene
Landesregierungen, die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE
LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der Bayerische Landtag,
diverse Verbände sowie das ZDF und die Arbeitsgemeinschaft
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der
Bundesrepublik Deutschland (ARD) Stellung genommen.

25

1. Die Argumentation der Antragsteller
unterstützen dem Grundsatz nach die Regierungen der Länder
Baden-Württemberg, Bremen und Nordrhein-Westfalen, die
Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN, die Vereinigte Dienstleistungsgesellschaft
ver.di, der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), der
Arbeiterwohlfahrt Bundesverband (AWO), der Deutsche
Journalistenverband (DJV), der Bundesverband Deutscher
Zeitungsverleger (BDZV), die Arbeitsgemeinschaft der
öffentlich-rechtlichen Redakteursausschüsse (AGRA), der
Deutsche Beamtenbund (DBB), das Deutsche Rote Kreuz (DRK),
der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) sowie die ARD.

26

Die Regierungen der Länder Bremen und
Nordrhein-Westfalen weisen in einer gemeinsamen Stellungnahme
zur Unterstützung des Antrags ergänzend darauf hin, dass sich
bei der Berufung der 16 Vertreter der allgemein umschriebenen
Bereiche des Gemeinwesens nach § 21 Abs. 4 ZDF-StV in
der Praxis jedes Land einen Vertreter aussuche, den die
Ministerpräsidentenkonferenz dann auch berufe; dies sei mit
den Anforderungen an eine staatsfreie Ausgestaltung der
Rechtsstellung der gesellschaftlichen Mitglieder nicht
vereinbar.

27

Die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE
LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN machen zusätzlich geltend,
dass die Beteiligung des Bundes in den Gremien der
Mehr-Länder-Anstalt ZDF auch gegen das Willkürverbot aus
Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, da ein sachlicher Grund
hierfür nicht ersichtlich sei und der Bund abgesehen von
seiner Zuständigkeit für den Auslandsrundfunk über keine
Kompetenzen im Bereich des Rundfunks verfüge. Auch zählen sie
- weitergehend als die Antragsteller - alle gemäß § 21
Abs. 4, Abs. 1 r ZDF-StV durch die Ministerpräsidenten
berufenen Mitglieder zur Staatsseite hinzu, so dass sie - den
Vertreter der Industrie- und Handelskammer ausnehmend - davon
ausgehen, zumindest 50 der 77 Mitglieder des Fernsehrats
(rund 65 %) seien unmittelbar der Staatsseite
zuzurechnen.

28

Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
ver.di plädiert für einen gänzlichen Ausschluss direkter
Vertreter der Exekutive aus den Gremien einerseits und -
insoweit ähnlich wie zahlreiche andere Verbände (DGB, BDZV,
DBB, DRK, DOSB und AWO) - für eine Bestellung der
gesellschaftlichen Mitglieder durch ein direktes
Entsenderecht der Verbände andererseits. Einige Verbände
(ver.di und AGRA) tragen zudem vor, dass die Zusammensetzung
der im Fernsehrat vertretenen gesellschaftlichen Gruppen die
Gesellschaft nicht mehr hinreichend widerspiegle.

29

2. Hingegen erachten der Bayerische Landtag,
die Regierungen der Länder Bayern, Hessen, Saarland und
Sachsen, der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Städte-
und Gemeindebund die Anträge für unbegründet.

30

Die Regierungen der Länder Bayern, Hessen,
Saarland und Sachsen verweisen dabei in einer gemeinsamen
Stellungnahme, der sich der Bayerische Landtag anschließt,
auf den grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers und führen an, dass es verfehlt wäre, das Maß
staatlichen Einflusses durch eine bloße Addition der dem
Staat im weitesten Sinne zurechenbaren Gremienmitglieder zu
ermitteln. So müssten bereits bei der Frage der Zurechnung
zur Staatsseite unterschiedliche Gewichtungen vorgenommen
werden. Beim Fernsehrat seien die Vertreter der Parteien und
der funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften jedenfalls
nicht mit vollem Wert der Staatsseite zuzurechnen. Den
Ministerpräsidenten komme bei der Auswahl der 25 Vertreter
der Verbände aus einer Dreiervorschlagsliste nur ein geringer
Einfluss zu, der dadurch gerechtfertigt sei, dass so
Rechtsverstöße bei der Ernennung verhindert und der
Gleichberechtigung von Frauen und Männern Rechnung getragen
werden könnten. Wie gering dieser Einfluss sei, zeige sich
darin, dass in der Praxis bislang stets der Erstvorschlag
berücksichtigt worden sei. Bei der Auswahl der 16 Vertreter
der Bereiche des Gemeinwesens nach § 21 Abs. 1 r, Abs. 4
ZDF-StV durch die Ministerpräsidenten bestehe zwar ein
größerer staatlicher Einfluss; diese Regelung ermögliche aber
eine zukunftsoffene Gestaltung der Zusammensetzung und trage
dem Gedanken Rechnung, dass die Interessen der Allgemeinheit
nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen
identisch seien. Außerdem seien diese Vertreter
weisungsunabhängig und könnten daher nicht mit vollem Wert
der Staatsseite zugerechnet werden. Vor allem aber sei der
staatliche Einfluss im Fernsehrat und im Verwaltungsrat
aufgrund der divergierenden Interessen unterschiedlicher
Hoheitsträger und Parteien nicht gleichgerichtet. Die Annahme
eines monolithischen Staatsblocks, dessen Mitglieder
regelmäßig einheitliche Positionen einnähmen und es
verstünden, durch entsprechende Beeinflussung Vertreter
sonstiger gesellschaftlicher Gruppen auf ihre Seite zu
ziehen, sei angesichts der Zugehörigkeit der Vertreter des
Staates zu unterschiedlichen Hoheitsträgern und
unterschiedlichen politischen Parteien wirklichkeitsfern.
Richtig bewertet verfüge daher der Staat im Fernsehrat wie
auch im Verwaltungsrat weder über eine Mehrheit noch über
eine Sperrminorität. Im Hinblick auf die Bedeutung von
Sperrminoritäten sei zudem zu berücksichtigen, dass diese
durch qualifizierte Mehrheitserfordernisse entstünden, was
bedeute, dass entsprechend der Höhe des
Mehrheitserfordernisses mit einem Zuwachs an
Verhinderungseinfluss auch ein Verlust an Gestaltungseinfluss
einhergehe. Ein unzulässiger staatlicher Einfluss sei daher
durch die zur Überprüfung gestellten Vorschriften insgesamt
nicht begründet.

31

Diese Auffassung teilen - jedenfalls im
Ergebnis - auch der Deutsche Landkreistag, der Deutsche
Städte- und Gemeindebund und das ZDF. Der Deutsche
Landkreistag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund machen
dabei insbesondere geltend, dass die Vertreter der kommunalen
Spitzenverbände nicht der Staatsseite zugerechnet werden
dürften, da diese Verbände privatrechtlich organisiert und
parteipolitisch unabhängig seien und auch in anderen Gesetzen
wie etwa den Rundfunkgesetzen der Länder oder dem Gesetz zur
Errichtung einer Stiftung „Haus der Geschichte der
Bundesrepublik Deutschland“ vom 28. Februar 1990 (BGBl I
1990, S. 294) in der Fassung vom 5. Februar 2009 (BGBl I
S. 160) der gesellschaftlichen Seite zugerechnet würden.
Auch das ZDF ist der Auffassung, dass die Vertreter der
kommunalen Spitzenverbände wie auch die Vertreter der
sonstigen Selbstverwaltungskörperschaften im Fernsehrat nicht
der Staatsseite zuzurechnen seien und - trotz möglicher
verfassungsrechtlicher Bedenken hinsichtlich einzelner
Regelungen des Auswahlverfahrens - in beiden Gremien der
Staatseinfluss in entscheidendem Maße institutionell und
föderal gebrochen sei. Eine gewisse Gefahr staatlicher
Entscheidungsdominanz bestehe zwar bezüglich des vom
Verwaltungsrat zu erklärenden Einvernehmens mit der
Bestellung der Direktoren durch den Intendanten, da hier eine
starke staatliche Minderheit im Verwaltungsrat eine
Entscheidung des Intendanten verhindern könne, ohne einem
Einigungszwang zu unterliegen. Dieser Gefahr könne jedoch
durch verfassungskonforme Anwendung beziehungsweise Anpassung
dadurch begegnet werden, dass für das Einvernehmen mit der
Bestellung der vom Intendanten benannten Direktoren die
derzeit erforderliche Mehrheit von drei Fünfteln der
gesetzlichen Mitglieder auf das Erfordernis einer
- gegebenenfalls qualifizierten - Mehrheit
abgesenkt würde und der Verwaltungsrat die Verweigerung
seines Einvernehmens begründen müsste.

32

Die zulässigen Anträge sind im Wesentlichen
begründet.

33

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet die
Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die
Sicherung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die
Wahrung einer hinreichenden Staatsferne.

34

1. Die Rundfunkfreiheit dient der freien
individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Der in
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung,
die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen
im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet.
Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des
Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat
(vgl. BVerfGE 12, 205 ; 119, 181
; 121, 30 ; stRspr). Die besondere
staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt in
diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen
Bedeutung, die dem Rundfunk - und insbesondere dem
Fernsehen - wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und
Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt,
dass Inhalte schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei
Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert werden
können. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches
Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine
Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der
Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige
programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben (BVerfGE
119, 181 ). Die Anforderungen an die gesetzliche
Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der
Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
sind somit durch die Entwicklung von
Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt
(vgl. BVerfGE 121, 30 ).

35

2. Die Anforderungen an die institutionelle
Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungs
wegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl.
BVerfGE 57, 295 <320, 325>; 73, 118
; 121, 30 ). Sie stehen in enger
Wechselwirkung mit der rahmensetzenden Grundentscheidung des
Gesetzgebers für eine duale Rundfunkordnung und den Aufgaben,
die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in dieser Ordnung
zukommen (vgl. BVerfGE 73, 118 ; 83, 238
; 114, 371 ; 119, 181
; 121, 30 ).

36

Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem
öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm
sicherzustellenden Erfüllung des klassischen
Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung besondere
Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den
privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot
hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität
als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit
eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat
so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über
den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (vgl.
BVerfGE 73, 118 ; 74, 297 ; 83,
238 ; 90, 60 ; 114, 371
; 119, 181 ). Denn der
publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht
automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt
der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen,
Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet
wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im
privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit verbundenen
Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche
Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen
zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen
(BVerfGE 119, 181 m.w.N.).

37

Die spezifische Eigenrationalität des
privatwirtschaftlichen Rundfunks zu ergänzen und
auszugleichen ist ein Auftrag des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks. Indem er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich
finanziert ist, wird er dazu befähigt, wirtschaftlich unter
anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis
kann und soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur
Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten
und Werbeaufträgen ein Programm anbieten, das den
verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und
meinungsmäßiger Vielfalt entspricht (vgl. BVerfGE 90, 60
; 119, 181 ). Er hat hierbei
insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die
Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum
hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben. Zugleich
können so im Nebeneinander von privatem und
öffentlich-rechtlichem Rundfunk verschiedene
Entscheidungsrationalitäten aufeinander einwirken (vgl.
BVerfGE 114, 371 ; 119, 181 ).
Entsprechend dieser Bedeutung beschränkt sich sein Auftrag
nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von
Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht
abgedeckt werden, sondern erfasst die volle Breite des
klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die
Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und
Information eine kulturelle Verantwortung umfasst (vgl.
BVerfGE 73, 118 ; 119, 181 ) und dabei
an das gesamte Publikum gerichtet ist (vgl. BVerfGE 83, 238
). Dabei muss sein Programmangebot für neue
Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben
und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten
Entwicklungsstand beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297
; 83, 238 <298,
299 f.>; 119, 181 ).

38

3. Von diesem Auftrag des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgehend ist seine
Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer
binnenpluralistischen Struktur, bei welcher der Einfluss der
in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung
der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen
vermittelt wird, weiterhin verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 83,
238 ; stRspr). Sie überlässt nicht allein einem
Intendanten die Leitung der Geschäfte, sondern bindet diesen
in eine umfassende Aufsicht durch plural zusammengesetzte
Gremien ein und unterwirft ihn damit einer Kontrolle. Wird
ein solches binnenpluralistisches Modell gewählt, um die
Vielfaltsicherung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
zu gewährleisten, ist freilich auch die nähere Ausgestaltung
der Organisation an diesem Funktionsauftrag zu
orientieren.

39

a) Hierfür bedarf es insbesondere einer
sachgerechten, der gesellschaftlichen Vielfalt Rechnung
tragenden Bestimmung und Gewichtung der in den Gremien
berücksichtigten Kräfte sowie der Sicherstellung eines
effektiven Einflusses auf die Wahrnehmung des
Rundfunkauftrags durch diejenigen Organe, in denen diese
vertreten sind (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57,
295 ; 83, 238 ). Die Zusammensetzung
der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet sein, Personen
mit möglichst vielfältigen Perspektiven und
Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens
zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere
darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und
sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die
staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind,
abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von
Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen
kommt (vgl. für die Programminhalte: BVerfGE 83, 238
). Er hat dafür zu sorgen, dass bei der
Bestellung der Mitglieder dieser Gremien möglichst
unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das
öffentliche Leben bestimmende Verbänden untereinander
wechselnd auch kleinere Gruppierungen, die nicht ohne
weiteres Medienzugang haben, Berücksichtigung finden und auch
nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden.
Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat
sich so auch hinsichtlich der Zusammensetzung der Gremien an
dem Auftrag auszurichten, Vielfalt über die
Programmdiversifizierung des privaten Angebots hinaus zu
gewährleisten (vgl. BVerfGE 60, 53 ; 83, 238
). Dabei hat der Gesetzgeber auch den
Gleichstellungsauftrag hinsichtlich des Geschlechts aus
Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beachten (vgl. BVerfGE 83,
238 ).

40

Die Bildung der Aufsichtsgremien aus
vorwiegend verbandlich organisierten gesellschaftlichen
Gruppen hat nicht den Sinn, diesen die Programmgestaltung zu
übertragen oder sie gar zum Träger des Grundrechts der
Rundfunkfreiheit zu machen. Die Aufsichtsgremien sind
vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie
sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen
und Gremien darauf kontrollieren, dass alle bedeutsamen
politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte,
deren Vielfalt durch ein gruppenplural zusammengesetztes
Gremium auch bei ausgewogener Besetzung nie vollständig oder
repräsentativ abgebildet werden kann, im Gesamtprogramm
angemessen zu Wort kommen können. Die Bestellung von
Mitgliedern unter Anknüpfung an verschiedene
gesellschaftliche Gruppen setzt diese nicht als Vertreter
ihrer jeweiligen spezifischen Interessen ein, sondern dient
nur als Mittel, Sachwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die
unabhängig von den Staatsorganen sind, Erfahrungen aus den
unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen und
dafür Sorge tragen, dass das Programm nicht einseitig einer
Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem
Bekenntnis oder einer Weltanschauung dient und in der
Berichterstattung die Auffassungen der betroffenen Personen,
Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt
werden (BVerfGE 83, 238 ).

41

b) Für die Gewährleistung einer
verschiedenartige Blickwinkel vereinigenden Zusammensetzung
dieser Organe kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von
gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch
Vertreterinnen und Vertretern aus dem staatlichen Bereich
einen Anteil einräumen (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 73,
118 ; 83, 238 ). Gerade diese Akteure
sind in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene,
facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und
sind zugleich prägender Bestandteil des demokratischen
Gemeinwesens. Es entspricht ihrer politischen
Gesamtverantwortung, dass sie auch selbst Aspekte des
gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten einbringen können. Von daher dürfen unter
dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen
auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden,
zumal sie so deren Funktionsweise, Herausforderungen und
Probleme auch aus der Innenansicht kennen. Dies schließt
- in eng zu begrenzendem Umfang - die Möglichkeit
der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im Rang eines
Ministerpräsidenten, ein. Vielfaltsicherung meint hier nicht
die Abschirmung einer dem Staat gegenübergestellten eigenen
gesellschaftlichen Sphäre, die vor Einflussnahmen staatlicher
Vertreter so weit wie möglich zu schützen ist - dann
wäre die Mitwirkung jeglicher staatlicher Akteure
inkonsequent -, sondern das Zurgeltungbringen der
verschiedenen Perspektiven des Gemeinwesens insgesamt. Der
Gesetzgeber ist nicht gehindert, auch staatliche Vertreter
zur Mitwirkung zu berufen.

42

In Blick auf die Frage, von welchen
staatlichen Ebenen Vertreter in die Rundfunkanstalten
entsendet werden können, ist gleichfalls der Aspekt der
Vielfaltsicherung maßgebend. Die Bestellung staatlicher
Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur
einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in
Wahrnehmung eigener hoheitlicher Kompetenzen zu eröffnen,
sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener
Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Daher können unabhängig von
spezifisch rundfunkrechtlichen Kompetenzen Vertreterinnen und
Vertreter aller staatlichen Ebenen - auch etwa des
Bundes, der Kommunen oder bestimmter funktionaler
Selbstverwaltungskörperschaften - als Mitglieder in
Gremien der Rundfunkanstalten bestellt werden. Angesichts des
übergreifenden Ziels der Vielfaltsicherung ist dabei auch
innerhalb der staatlichen Mitglieder auf die Berücksichtigung
möglichst vielfältiger Perspektiven Bedacht zu nehmen.

43

4. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der
Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen,
das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert
und mit näheren Konturen versieht (vgl. BVerfGE 12, 205
; 57, 295 ; 83, 238
). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarf
danach - ausgehend von der geltenden
Rundfunkordnung - einer institutionellen Ausgestaltung,
bei der die für die rundfunkpolitischen Grundentscheidungen
und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung
maßgeblichen Aufsichtsgremien nicht einem bestimmenden
Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder unterliegen
(vgl. BVerfGE 83, 238 ; 121, 30 ).

44

a) Das Gebot der Staatsferne stellt den
öffentlich-rechtlichen Rundfunk allerdings nicht außerhalb
des staatlichen Verantwortungsbereichs. Vielmehr knüpft es an
die Strukturverantwortung des Staates für den Rundfunk an und
setzt sie voraus. So ist es im Rahmen der dualen
Rundfunkordnung Aufgabe des staatlichen Gesetzgebers, dem
öffentlich-rechtlichen Rundfunk Gestalt zu geben.
Insbesondere um die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu
ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür
erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen
und finanziellen Vorbedingungen bestehen (vgl. BVerfGE 119,
181 ). Entsprechend regeln die gesetzgebenden
Körperschaften der Länder die Organisation für die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, bestimmen, nach
welchen Grundsätzen welche Personen zusammenwirken, und legen
fest, wer das Programm wie inhaltlich gestalten kann, welche
Programmgrundsätze gelten und wie hierbei Pluralität zu
sichern ist (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57,
295 ; 83, 238 ; 90,
60 ). Organisiert wird Rundfunkberichterstattung
dabei in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, die zu
einem maßgeblichen Teil staatlich finanziert wird (vgl.
BVerfGE 73, 118 ; 90, 60 ).
Insgesamt stellt sich die Einrichtung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks damit im Rahmen der vom
Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung nicht - wie es
im Grundsatz für den privaten Rundfunk gilt (vgl. BVerfGE 57,
295 ) - als Statuierung nur eines
ordnungspolitischen Rahmens zur Wahrnehmung privater Freiheit
dar, sondern als staatlich gestaltete und verantwortete
Organisation der Berichterstattung selbst. Den Staat trifft
hier, anders als in Wirtschaftsbereichen, die grundsätzlich
privatwirtschaftlichem Handeln überlassen sind, mehr als eine
nur ergänzende Regulierungsverantwortung; er ist unmittelbar
Träger und Veranstalter, der mittels seiner Anstalten den
Funktionsauftrag der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkberichterstattung selbst erfüllt (vgl. BVerfGE 73,
118 ). Entsprechend zielte die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts auch für die Zusammensetzung der
Rundfunkanstalten nie darauf ab, dass diese in
Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft als vollständig
oder auch nur möglichst weitgehend staatsfrei auszugestalten
sei, sondern setzte die Möglichkeit einer gewissen und auch
nicht nur völlig marginalisierten Mitwirkung von staatlichen
Vertretern in den Anstalten stets voraus (siehe oben B. I. 3.
b).

45

b) Das Gebot der Staatsferne zielt auf die
Modalität der Leistungsorganisation und -erbringung. Es
bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck:
Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu
organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu
erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung
des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die
allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als
deren Teil ausgestaltet sind (vgl. BVerfGE 12, 205
; 73, 118 ; 83, 238
; 90, 60 ). Ziel ist es,
einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip
gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist,
nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern
des Staatsapparats geformt ist (vgl. BVerfGE 73, 118
; 90, 60 ).

46

Die Organisation der für die Erfüllung des
Funktionsauftrags maßgeblichen Gremien ist demnach aus dem
Prozess staatlich-repräsentativer Willensbildung
herauszulösen und so zu gestalten, dass sich in ihr die
Vielfalt des Gemeinwesens und gesellschaftliche Pluralität
widerspiegeln. Der Staat trägt lediglich eine
Strukturverantwortung und ist auf diese begrenzt. Sie ist
nicht Teil oder Vorstufe inhaltlicher Vollverantwortung,
sondern einer staatlichen Verantwortung für das konkrete
Programm entgegengesetzt. Während die Erbringung staatlicher
Dienstleistungen in der Regel dazu dient, eine von politisch
rückgebundenen Amtsträgern inhaltlich verantwortete Qualität
zu gewährleisten und dabei aus der Vielzahl der Möglichkeiten
diejenigen zu bestimmen, die konkret zum gemeinen Wohl
beitragen, geht es hier darum, die Berichterstattung in
Distanz zu einer inhaltlichen Überformung durch die sonst zum
Handeln berufenen Amtsträger zu gestalten. Qualität bildet
sich insoweit nicht mittels staatlicher Aggregation
divergierender Interessen, sondern im Offenhalten von
Divergenz und Diversifikation. Das Gebot der Staatsferne
zielt darauf, die Darstellung, Verarbeitung und
Interpretation der Wirklichkeit in ihren vielfältigen
Bewertungen sowie zahlreichen Brechungen des Gemeinwesens ins
Werk zu setzen.

47

c) Das Gebot der staatsfernen Ausgestaltung
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll damit zugleich und
zuvörderst eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks
verhindern (vgl. BVerfGE 90, 60 ; 121, 30
). Einseitigen politischen Einflussnahmen im
Einzugsbereich staatlicher Machtausübung ist durch geeignete
institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen
entgegenzuwirken (vgl. BVerfGE 73, 118 ;
83, 238 ; 90, 60 93 ff.>). Die Gremien der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten sind danach so auszuformen, dass eine
Beeinflussung der Berichterstattung durch staatliche und
staatsnahe politische Akteure zur Durchsetzung eigener
Interessen oder bestimmter, insbesondere parteipolitischer
Agenden verhindert wird. Die Zusammensetzung der Gremien muss
schon die Möglichkeit einer Instrumentalisierung der
Berichterstattung im Sinne solcher Akteure wirksam
ausschließen. In einem solchen Instrumentalisierungsverbot
liegt seit jeher ein Kern der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkfreiheit (vgl. BVerfGE
12, 205 ; 31, 314 ; 90, 60 ;
121, 30 ).

48

d) Zusammenfassend verlangt das Gebot der
Staatsferne damit eine Ausgestaltung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die - orientiert an
dem Ziel der Vielfaltsicherung und zugleich zur Verhinderung
der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks -
staatsfernen Mitgliedern in den Aufsichtsgremien einen
bestimmenden Einfluss einräumt und die eventuelle Mitwirkung
staatlicher und staatsnaher Mitglieder begrenzt.

49

5. Diese Erfordernisse entsprechen den
Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach
der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte verpflichtet Art. 10 EMRK die
Konventionsstaaten, durch gesetzliche Ausgestaltung die
Vielfalt im Rundfunk zu gewährleisten und diese Pflicht
insbesondere nicht dadurch zu unterwandern, dass eine
gewichtige ökonomische oder politische Gruppe oder der Staat
eine dominante Position über eine Rundfunkanstalt oder
innerhalb einer Rundfunkanstalt einnehmen kann und hierdurch
Druck auf die Veranstalter ausüben kann (vgl. EGMR, Manole
and Others v. Moldova, no. 13936/02, §§ 95-102; EGMR
(GK), Centro Europa 7 S.r.l. u.a. v. Italien, Urteil vom 7.
Juni 2012, Nr. 38433/09, NVwZ-RR 2014, S. 48
, §§ 129 ff.; jeweils unter
Hinweis auf Entschließungen und Empfehlungen des
Ministerkomitees des Europarates).

50

Die nähere Ausgestaltung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist grundsätzlich Sache des
Gesetzgebers. Im Rahmen der geltenden Rundfunkordnung leiten
sich aus den Anforderungen an die Vielfaltsicherung und dem
Gebot der Staatsferne für die Ausgestaltung der
Aufsichtsgremien jedoch von Verfassungs wegen begrenzende
Maßgaben ab.

51

1. Der Einfluss der staatlichen und
staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist konsequent zu
begrenzen. Ihr Anteil darf ein Drittel der gesetzlichen
Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.

52

a) Nach derzeit üblicher gesetzlicher
Ausgestaltung wird die - zur Gewährleistung des
Rundfunkauftrags gebotene - Kontrolle über die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die
Einrichtung eines Verwaltungsrats und eines Fernseh- oder
Rundfunkrats sichergestellt. Diesen Aufsichtsgremien sind
weitreichende, sowohl programmgestaltende als auch die
Geschäftsführung insgesamt überwachende Aufgaben übertragen,
die für die Erfüllung des Funktionsauftrags der
Rundfunkanstalten von grundlegender Bedeutung sind (vgl.
BVerfGE 60, 53 ). Die Reichweite dieser auch den
Inhalt der Berichterstattung betreffenden Befugnisse steht in
einer Wechselwirkung mit strengen Anforderungen an ihre
plurale Zusammensetzung (vgl. BVerfGE 12, 205
; 60, 53 ). Nur wenn
diese Gremien eine breite Vielfalt der Strömungen des
Gemeinwesens widerspiegeln und ein bestimmender Einfluss
staatlicher und staatsnaher Mitglieder wirksam ausgeschlossen
ist, genügt ihre Ausgestaltung den Anforderungen der
Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne (vgl. BVerfGE
12, 205 ; 60, 53 ; 83, 238
).

53

b) Mit dem Gebot der Staatsferne nicht
vereinbar sind zunächst Regelungen, die die staatlichen und
staatsnahen Mitglieder in die Lage versetzen, als Gesamtheit
Entscheidungen allein durchzusetzen oder zu blockieren.
Ungeachtet aller Brechungen der verschiedenen Interessen muss
insoweit schon die Möglichkeit eines solchen Zusammenwirkens
ausgeschlossen werden.

54

c) Hierin erschöpfen sich die Anforderungen
jedoch nicht. Das Gebot der Staatsferne will nicht nur die
Möglichkeit eines konzertierten Zusammenwirkens der
staatlichen und staatsnahen Mitglieder verhindern; die
Wahrscheinlichkeit eines solchen Zusammenwirkens sollte schon
durch deren plurale Zusammensetzung weitgehend eingeschränkt
werden. Es zielt vielmehr schon prinzipiell auf eine
Begrenzung der Einflussnahme von Mitgliedern, deren
Perspektive in besonderer Weise von dem Wettbewerb um Amt und
Mandat geprägt und damit in politische Gesamtprogramme
rückgebunden ist. Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher
und dabei insbesondere parteipolitisch gegliederter
Kommunikationsstrukturen zu berücksichtigen, wie sie zurzeit
in den Freundeskreisen zum Ausdruck kommt. Damit die
staatlichen und staatsnahen Mitglieder über derartige
informelle Gremien, deren Arbeit als solche unmittelbar kaum
geregelt werden kann, auch tatsächlich keinen übermäßigen
Einfluss erhalten, ist schon ihr Anteil konsequent zu
begrenzen (vgl. BVerfGE 12, 205 ). Er muss
jedenfalls deutlich geringer sein als der Anteil der
staatsfernen Mitglieder (vgl. Hoffmann-Riem, in: AK-GG,
3. Aufl. 2001, Art. 5 GG, Rn. 212; Degenhart,
in: Bonner Kommentar, Bd. 2, Art. 5 Abs. 1 und
2 GG, Rn. 773 ; Bumke, Die öffentliche
Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154; Hahn,
Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S.
186 f.; Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen
Rundfunkordnung, 1990, S. 151).

55

Hinreichend ausgeschlossen ist ein
bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen
Mitglieder in diesem Sinne nur dann, wenn jedem staatlichen
und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne
Mitglieder gegenüberstehen und somit der Anteil der
staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der
gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht
übersteigt (vgl. in diesem Sinne auch Art. 111a Abs. 2
Satz 3 der Verfassung des Freistaates Bayern; OVG Lüneburg,
Urteil vom 29. August 1978 - II A 196/76 - , DÖV
1979, S. 170 f.; Wilhelmi, Verfassungsrechtliche
Probleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den neuen
Bundesländern, 1995, S. 207). Dies gilt für
beide Aufsichtsgremien gleichermaßen, da jedes von ihnen
weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung der
Berichterstattung hat. Dem Fernseh- oder Rundfunkrat kommen
diese aufgrund seiner unmittelbar programmbezogenen
Kontrollfunktion, dem Verwaltungsrat aufgrund seiner
Mitbestimmungsbefugnisse bei der Besetzung
programmbestimmender Führungspersonen und seiner
Haushaltskompetenzen zu (vgl.
Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag,
Bd. II, Vor § 11 RStV, Rn. 65; Hahn, Die Aufsicht
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 191).

56

Soweit sich diese Gremien zur Vorbereitung der
Arbeit in Ausschüsse gliedern, kann für deren Zusammensetzung
nichts anderes gelten. Die Entscheidungen von Fernsehrat und
Verwaltungsrat werden in den sehr viel kleineren Ausschüssen
maßgeblich vorgeprägt. Vor diesem Hintergrund drohten allein
an die Gesamtgremien gerichtete Besetzungsmaßgaben weitgehend
wirkungslos zu bleiben. Daher ist auch bei der Besetzung der
Ausschüsse auf der Grundlage der Geschäftsordnung dafür Sorge
zu tragen, dass sich eine Begrenzung des Anteils der
staatlichen und staatsnahen Mitglieder auf ein Drittel in den
Gremien auch in diesen widerspiegelt. Auch bei der Bestimmung
der Vorsitzenden der Gremien und Ausschüsse, die nach
geltender Rechtslage beim Fernsehrat des ZDF zugleich einen
wesentlichen Teil des mit einer Notkompetenz ausgestatteten
erweiterten Präsidiums bilden, ist bei Gesamtsicht dem Gebot
der Staatsferne Rechnung zu tragen und auf eine hinreichend
plurale Besetzung Bedacht zu nehmen.

57

2. Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als
staatliches und staatsnahes Mitglied zu gelten hat, bestimmt
sich nach einer funktionalen Betrachtungsweise.

58

Das Gebot der Staatsferne knüpft nicht an die
grundsätzliche Unterscheidung zwischen privater Freiheit und
staatlicher Bindungen an, wie sie gemäß Art. 1
Abs. 3 und Art. 20 Abs. 2 GG für die Frage der
Grundrechtsbindung und der demokratischen Legitimation von
Staatsgewalt maßgeblich ist (vgl. dazu BVerfGE 128, 226
), sondern ergibt sich aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG; es hat die Aufgabe, eine Rundfunkordnung zu
gewährleisten, die an Vielfalt ausgerichtet ist und eine
politische Instrumentalisierung des Rundfunks verhindert
(siehe oben B. I. 4.). Daher bedarf die Bestimmung, wer
im Hinblick auf die anteilsmäßige Beschränkung als staatlich
bestelltes Mitglied zu gelten hat, einer eigenen,
funktionalen Betrachtung. Maßgeblich ist hierfür, ob es sich
um eine Person handelt, die staatlich-politische
Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf
gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht und insoweit
in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren
Öffentlichkeit verwiesen ist.

59

Hierzu gehören zunächst all diejenigen, die
mit einem allgemeinen Mandat in einem öffentlichen Amt
politische Verantwortung tragen, soweit sie ein Interesse an
der Instrumentalisierung des Rundfunks für ihre Zwecke der
Machtgewinnung oder des Machterhalts haben können. Dies sind
Mitglieder einer Regierung (vgl. BVerfGE 73, 118 ;
83, 238 ), Abgeordnete (vgl. BVerfGE a.a.O.) und
politische Beamtinnen und Beamte (vgl. auch SächsVerfGH,
Urteil vom 10. Juli 1997 - Vf. 13-II-96 -, NVwZ-RR
1998, S. 345, 347; Hahn, Die Aufsicht des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 175; Starck,
Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 42).
Darüber hinaus gehören hierzu Wahlbeamte in Leitungsfunktion
wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte. Auch sie haben
staatlich-politische Entscheidungsmacht und stehen
unmittelbar im Spannungsfeld der miteinander konkurrierenden
verschiedenen politischen Kräfte um die Erlangung und
Erhaltung von Amt und Mandat. Entsprechendes gilt auch für
andere Personen, die als Vertreter der Kommunen in die
Aufsichtsgremien bestellt werden. Angesichts der Weite der
den Kommunen überantworteten Aufgaben kommt die Vertretung
einer Kommune einem allgemeinen Mandat zumindest nahe (vgl.
BVerfGE 73, 118 ; 83, 238 ).

60

Demgegenüber sind Personen, die von
Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen
Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern
in die Aufsichtsgremien entsandt werden, nicht als staatliche
oder staatsnahe Mitglieder in diesem Sinne anzusehen. Zwar
handelt es sich hierbei um Personen in staatlichen Ämtern,
jedoch handeln sie im Rahmen spezifisch begrenzter Aufgaben,
genießen dabei zum Teil sogar eine besonders abgeschirmte
Rechtsstellung und stehen typischerweise nicht in
staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, die vom
Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt sind (so im Ergebnis
auch Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks,
2010, S. 180 m.w.N.).

61

c) Die anteilsmäßig zu begrenzende Gruppe der
staatlichen und staatsnahen Mitglieder schließt demgegenüber
Personen ein, die von politischen Parteien in die
Aufsichtsgremien entsandt werden. Zwar sind politische
Parteien und ihre Vertreter grundsätzlich nicht der
organisierten Staatlichkeit zuzurechnen und üben keine
Staatsgewalt aus. Bei funktionaler Betrachtungsweise sind sie
im vorliegenden Kontext jedoch als staatsnah zu qualifizieren
und damit den staatlichen Mitgliedern gleichzusetzen. Gemäß
Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien an der politischen
Willensbildung des Volkes mit (vgl. BVerfGE 107, 339
m.w.N.). Sie sind maßgeblich auf die
Besetzung von staatlichen Ämtern ausgerichtet und haben die
Aufgabe, verschiedene Positionen aggregierend und in
Konkurrenz zueinander die staatliche Willensbildung
vorzubereiten und diese zu vermitteln. Personen, die als
Vertreter politischer Parteien entsandt werden, bewegen sich
damit unweigerlich in staatlich-politischen
Entscheidungszusammenhängen, eingebunden in den
demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat. Deshalb sind sie
staatsnahe politische Akteure, deren Mitwirkung in den
Aufsichtsgremien begrenzt bleiben muss (vgl. BVerfGE 60, 53
; 121, 30 ; Hahn, Die Aufsicht
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010,
S. 176 ff.; Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht,
2. Aufl. 2004, § 7 Rn. 84).

62

3. Die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
folgenden Anforderungen an die Sicherung von Vielfalt gelten
auch für die Auswahl der als staatlich und staatsnah zu
bestellenden Mitglieder (siehe oben B. I. 3. b). Es reicht
danach nicht, die Zahl dieser Personen auf einen bestimmten
Anteil zu beschränken. Vielmehr müssen die auf diesen Anteil
entfallenden Mitglieder zugleich den Anforderungen der
Vielfaltsicherung entsprechend bestimmt werden. Hierzu gehört
insbesondere, dass die verschiedenen politischen Strömungen
auch im Sinne parteipolitischer Brechungen möglichst
vielfältig Abbildung finden. Dabei kann der unterschiedlichen
Bedeutung der verschiedenen Strömungen Rechnung getragen
werden. Dem Grundsatz der Vielfaltsicherung entspricht es
jedoch, dass gerade auch kleinere politische Strömungen
einbezogen werden. Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu
achten, dass möglichst vielfältig weitere perspektivische
Brechungen - etwa föderaler oder funktionaler Art -
berücksichtigt werden (zum Kriterium der Brechungen vgl.
BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Februar 1989 - Vf. 8-VII/87
-, NJW 1990, S. 311, 313; ThürVerfGH, Urteil vom 19.
Juni 1998 - 10/96 -, juris, Rn. 90 ff.; Fuhr,
ZDF-Staatsvertrag, 2. Aufl. 1985,
§ 14 II 2 a, S. 280 f.; Jarass,
Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, 1981, S. 50; Kewenig,
Zu Inhalt und Grenzen der Rundfunkfreiheit, 1978,
S. 42 ff.). Schließlich ist der Gesetzgeber auch
hier ebenso wie die entsendende Exekutive an den
Gleichstellungsauftrag des Art. 3 Abs. 2
Satz 2 GG gebunden.

63

Der Gesetzgeber hat für das „Wie“ solcher
Vielfaltsicherung einen weiten Gestaltungspielraum. Es ist
seine Aufgabe zu entscheiden, welche Kriterien und Brechungen
er zur Vielfaltsicherung nutzt und wie er sie einander
zuordnet. Dabei liegt es auch in seiner Verantwortung, über
die Größe der Gremien zu entscheiden und damit den
Möglichkeiten der Vielfaltsicherung zur Gewährleistung der
Funktionsfähigkeit - je nach Gremium eventuell auch
unterschiedliche - Grenzen zu setzen. Die Verfassung enthält
hierzu keine näheren Vorgaben. Das Bundesverfassungsgericht
prüft lediglich, ob die Ausgestaltung am Maßstab der
Vielfaltsicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei
realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis
führt (vgl. BVerfGE 83, 238 ).

64

4. Außerhalb des verfassungsrechtlich
erlaubten Anteils von staatlichen und staatsnahen Mitgliedern
ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern
auszugestalten; auch hierbei ist die Zusammensetzung der
Gremien an dem Gebot der Vielfaltsicherung auszurichten.

65

a) Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen
sich insoweit zunächst an die Bestellung der staatsfernen
Mitglieder.

66

aa) Regierungsmitglieder und sonstige
Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die
Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder keinen
bestimmenden Einfluss haben.

67

Indem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
voraussetzt, dass die Gremien der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten überwiegend mit staatsfernen Mitgliedern,
insbesondere Vertreterinnen und Vertretern der
Zivilgesellschaft, besetzt sind, gebietet dies auch für die
Auswahl und Bestellung dieser Personen Regelungen, die eine
Distanz zu den staatlichen und staatsnahen politischen
Akteuren sichern. Wenn die Auswahl staatsferner Personen
maßgeblich in der Hand der Regierungen läge, wäre die Gefahr,
dass die Kräftefelder des Wettbewerbs um Amt und Mandat auf
die Auswahl überwirken, groß und könnten Anreize erwachsen,
amtliche und politische Perspektiven durch die Auswahl
entsprechender Gruppenvertreter zu verstärken (vgl. OVG
Lüneburg, Urteil vom 29. August 1978 - II A 196/76 -, DÖV
1978, S. 170, 171; Bumke, Die öffentliche Aufgabe der
Landesmedienanstalten, 1995, S. 156 f.). Eine ihnen
frei anheimgestellte oder nur durch allgemein auf
Lebensbereiche abstellende Regelungen angeleitete Auswahl der
Personen, die als staatsferne Mitglieder in den Gremien
mitwirken, ist deshalb mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
nicht vereinbar (vgl. Schuster, Meinungsvielfalt in der
dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 149). Ebenso sind
substantielle Auswahlfreiräume von Regierungsmitgliedern oder
sonstigen Vertreterinnen und Vertretern der Exekutive bei der
Bestellung von Mitgliedern nach Vorschlägen
gesellschaftlicher Gruppierungen ausgeschlossen (vgl. Bumke,
Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995,
S. 156 f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks
in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland,
1991, S. 191 f.). Soweit die Auswahl von
Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen
überantwortet wird, darf deren Vorschlag allenfalls in
Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe
zurückgewiesen werden.

68

bb) Die Regelungen zur Auswahl und Bestellung
der staatsfernen Mitglieder müssen sich an dem Ziel der
Vielfaltsicherung ausrichten. Hierbei ist den Gefahren einer
Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung
der Zusammensetzung der Gremien entgegenzuwirken.

69

(1) Das Gebot der Vielfaltsicherung
verpflichtet den Gesetzgeber bei der Entscheidung, welche
Personen als staatsferne Mitglieder in die Gremien der
Rundfunkanstalten einzubeziehen sind, zu Regelungen, die den
aktuellen verschiedenartigen gesellschaftlichen Strömungen
und Kräften in Deutschland Rechnung tragen und darauf
ausgerichtet sind, eine große Vielfalt widerzuspiegeln. Die
institutionelle Ausgestaltung muss darauf abzielen, dass die
Mitglieder möglichst verschiedenartige Sichtweisen,
Erfahrungen und Wirklichkeitsdeutungen in den
Rundfunkanstalten einbringen können und damit ein
facettenreiches Bild des Gemeinwesens ergeben (vgl. BVerfGE
12, 205 ; 60, 53 ; 83,
238 ).

70

Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner
Gruppen kann freilich kein in jeder Hinsicht
wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt
werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter
Weise fragmentiert, manifestiert sich in ungleichzeitigen
Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten
Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in
einer Rundfunkanstalt sein können. Insbesondere sind die
Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der
verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt
vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur
schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus
diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur
Sicherung allgemeiner Interessen (BVerfGE 83, 238
). Durch Vertreter verschiedener Gruppen sind die
vielfältigen Schichtungen und Überlagerungen in einer
modernen Gesellschaft somit nicht wirklichkeitsgerecht
abbildbar (vgl. BVerfGE 83, 238 ; Bethge,
Verfassungsrechtliche Probleme der Reorganisation des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 1978, S. 21 f.).
Die Auswahl solcher Vertreter kann weithin nur
ausschnitthaften Charakter haben und ist nur beschränkt mit
aus Gleichheitskriterien ableitbaren Wertungen verbunden
(vgl. BVerfGE 83, 238 ). Das Modell der
Gruppenpluralität unterscheidet sich so schon grundsätzlich
von einer repräsentativen Abbildung des Volkes auf der Basis
der gleichen Wahl.

71

Angesichts dessen hat der Gesetzgeber einen
weiten Gestaltungsfreiraum für die nähere Bestimmung der
Zusammensetzung der Gremien. Maßgeblich ist allein, dass die
gewählte Zusammensetzung erkennbar auf Vielfaltsicherung
angelegt und dabei geeignet ist, die Rundfunkfreiheit zu
wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer
Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3
Abs. 2 GG erfolgt (vgl. BVerfGE 83, 238 ).
Die gewählten Auswahlkriterien müssen dabei gleichmäßig
angewandt und dürfen nicht ohne sachlichen Grund verlassen
werden (vgl. BVerfGE 83, 238 ).

72

(2) Zu den Anforderungen, die bei der
Einräumung gruppenbezogener Entsenderechte zur Gewährleistung
der Vielfalt zu stellen sind, gehört es, einer Dominanz von
Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der
Zusammensetzung der Rundfunkgremien entgegenzuwirken.

73

Angesichts der praktischen Notwendigkeit, die
Sitzzahl in den Gremien begrenzt zu halten, können für die
jeweiligen gesellschaftlichen Bereiche nur wenige
Vertreterinnen und Vertreter benannt werden. So besteht die
Gefahr, dass das Benennungsrecht in der Regel auf den größten
und bestetablierten Verband zuläuft. Es besteht damit
strukturell das Risiko, dass für die jeweiligen Bereiche nur
die konventionellen Mehrheitsperspektiven der
durchsetzungsstärksten Verbände Berücksichtigung finden und
kleinere Verbände mit anderen Sichtweisen kaum zum Zuge
kommen können (vgl. auch BVerfGE 83, 238 ). Sofern
die benennungsberechtigten Gruppen abschließend
- überdies unter Umständen auf der Grundlage eines nur
schwer änderbaren Staatsvertrags - durch Gesetz
festgelegt werden, droht überdies eine Versteinerung der
Zusammensetzung der Gremien. Angesichts der weithin nur
ausschnitthaften Auswahl der entsendeberechtigten Gruppen
steht dies grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu dem
Ziel der Vielfaltsicherung und hindert eine Berücksichtigung
von kleinen Gruppen. Ferner drohen neuere wichtig werdende
gesellschaftliche Entwicklungen nicht erfasst zu werden (vgl.
Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten,
1995, S. 159; Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit durch
Rundfunkorganisation, 1979, S. 45; Ricker/Schiwy,
Rundfunkverfassungsrecht, 1997, E Rn. 14,
S. 277).

74

Auch in dieser Hinsicht ist es Aufgabe des
Gesetzgebers, eine funktionsgerechte Ausgestaltung der
Rundfunkanstalten ins Werk zu setzen und hierbei insbesondere
auch das Spannungsverhältnis von Kontinuität und Flexibilität
zum Ausgleich zu bringen. Er hat hierbei eine weite,
verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgezeichnete Spanne
von Regelungsmöglichkeiten, wie auch aus verschiedenen
Ansätzen in den Staatsverträgen der Landesrundfunkanstalten
ersichtlich ist. So kann er nicht nur eine formalisierte
regelmäßige Prüfpflicht zur Aktualität der Zusammensetzung
des Rundfunkrats vorsehen, sondern beispielsweise auch für
einige Sitze der Aufsichtsgremien eine Bewerbung
interessierter Verbände ermöglichen und deren Bestimmung
- abgesichert etwa durch qualifizierte
Abstimmungsquoren - für jede Wahlperiode neu in die
Hände der Parlamente legen. Auch steht es dem Gesetzgeber
frei, ganz andere Lösungsansätze zu entwickeln. Die
Verfassung gibt insoweit bestimmte Regelungen nicht vor.
Geboten ist lediglich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der
Bestimmung der entsendeberechtigten Verbände oder sonstiger
Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft eine Form
der Dynamisierung vorsieht und einer Versteinerung der
Gremien vielfaltsichernd entgegenwirkt.

75

b) Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen
sich weiterhin hinsichtlich der persönlichen Voraussetzungen
der staatsfernen Mitglieder. Der Gesetzgeber hat für sie
Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne
in persönlicher Hinsicht gewährleistet.

76

Das Gebot einer der Vielfaltsicherung
dienenden staatsfernen Ausgestaltung verlangt, dass die für
die Aufsicht über die Rundfunkanstalten verantwortlichen
Mitglieder zu ihrem überwiegenden Anteil außerhalb der
politischen Kräftefelder stehen, in denen im demokratischen
Wettbewerb um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat
gerungen wird (siehe oben B. II. 1. c). Der Gesetzgeber hat
deshalb sicherzustellen, dass die als staatsferne Mitglieder
in die Aufsichtsgremien berufenen Personen auch persönlich in
einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen
Entscheidungszusammenhängen stehen. Allein die Tatsache, dass
eine Person von einer gesellschaftlichen Gruppierung entsandt
worden ist, bewahrt nicht hinreichend davor, dass sie durch
ihre persönliche Einbindung im Übrigen nicht doch als
staatsnaher politischer Akteur handelt (vgl. Huber, Die
Staatsfreiheit des Rundfunks - Erosion und Neujustierung, in:
Festschrift für Herbert Bethge zum 70. Geburtstag, 2009,
S. 497, 509). Es ist sogar möglich, dass
entsendeberechtigte Gruppen sich von einer solchen Vernetzung
Vorteile versprechen. Indes ist es Anliegen des Gebots der
staatsfernen Ausgestaltung des Rundfunks, solche Vernetzungen
gerade zu begrenzen. Entsprechendes gilt für Personen, die
durch Wahl aus einem anderen Rundfunkgremium - etwa aus
dem Rundfunk- oder Fernsehrat in den Verwaltungsrat -
berufen werden. Insoweit macht es auch keinen Unterschied,
welchem der Gremien die staatsfernen Mitglieder angehören.
Der Grundsatz der Staatsferne gilt für alle Aufsichtsgremien
gleichermaßen (siehe oben B. II. 1. c).

77

In Entsprechung zu der Bestimmung der
Personen, die als staatliche Mitglieder anzusehen sind (siehe
oben B. II. 2.), sind durch Inkompatibilitätsregelungen
zunächst solche Personen von der Bestellung als staatsferne
Mitglieder der Rundfunkanstalten auszuschließen, die
Mitglieder von Regierungen, Parlamentarier, politische Beamte
oder Wahlbeamte in Leitungsfunktionen sind (vgl. etwa Bumke,
Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995,
S. 154). Auch wenn solche Personen durch
gesellschaftliche Gruppen entsandt werden, bleiben sie durch
ihre staatliche oder staatsnahe Stellung geprägt und laufen
kaum weniger Gefahr, in Interessenkonflikte zu geraten und
durch einseitige Kommunikationsinteressen geleitet zu werden,
als Personen, die unmittelbar als Amtsperson selbst in die
Gremien entsandt werden.

78

Unter die Inkompatibilitätsregelungen müssen
aber auch solche Personen fallen, die in herausgehobener
Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen.
Unter dem Grundgesetz kommt es den politischen Parteien zu,
die politische Willensbildung zu präformieren, die
verschiedenen in der Öffentlichkeit vertretenen Positionen zu
gesamthaften Entwürfen zu aggregieren und auf dieser
Grundlage maßgeblich zur Besetzung der staatlichen Ämter
beizutragen. Sie übergreifen dabei die politische
Willensbildung auf den verschiedenen staatlichen Ebenen,
führen zu einer auch vertikalen Verknüpfung der politischen
Diskurse und entwickeln verschiedene politische Alternativen.
Im politischen Wettbewerb um Amt und Mandat stehen sie sich
gegenüber und provozieren damit Solidarisierungs- oder
Abgrenzungsprozesse, die auch Differenzen oder
Gemeinsamkeiten in der Sache um des Gesamtzusammenhalts
willen in erheblichem Umfang überspielen können (vgl. BVerfGE
20, 56 ; 44, 125 ; 85, 264
; 107, 339 ; 121, 30
). Zwar sind in diese Kräftefelder nicht
schon alle Personen einbezogen, die nur Mitglied einer
politischen Partei sind oder in ihnen aktiv mitwirken. Wer in
ihnen jedoch in herausgehobener Funktion Verantwortung trägt,
ist hierdurch unweigerlich in staatlich-politische
Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und
Mandat eingebunden. Dass solche Bindungen für die Arbeit in
den Rundfunkanstalten - etwa auch mittels informeller
Gremien wie den Freundeskreisen - übermäßiges Gewicht
bekommen, ist nach dem Gebot der Staatsferne gemäß
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verhindern. Entsprechende
Unvereinbarkeitsregelungen haben hierzu beizutragen.

79

Wann eine solche Mitwirkung in herausgehobener
Verantwortung in einer politischen Partei gegeben ist, bedarf
der näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Denkbar wäre
etwa, auf Ämter oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene
abzustellen. Auch im Übrigen obliegt die Ausgestaltung der
Inkompatibilitätsregelungen dem Gesetzgeber. Zu deren
Verstärkung kann er für politische Amtsträger auch an die
Statuierung von Karenzzeiten denken, nach deren Ablauf diese
erst als staatsferne Mitglieder in die Rundfunkanstalten
bestellt werden können. Insgesamt hat der Gesetzgeber bei der
Bestimmung der Unvereinbarkeitsregelungen der staatsfernen
Mitglieder einen erheblichen Wertungs- und
Typisierungsspielraum.

80

5. Für alle Mitglieder der Aufsichtsgremien
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten - sowohl
die staatlichen und staatsnahen als auch die staatsfernen
Mitglieder - bedarf es einer hinreichenden Absicherung
ihrer persönlichen Rechtsstellung zur Gewährleistung ihrer
Eigenständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung.

81

Die Gewährleistung einer freien
Berichterstattung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG setzt
eine hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit der
Verantwortlichen bei der Aufgabenwahrnehmung voraus. Der
Gesetzgeber muss deshalb die persönliche Rechtsstellung der
Mitglieder der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten mit
Garantien ausstatten, die verhindern, dass sie in
intransparenter Weise von außen unter Druck geraten und
unsachlichen Einflussnahmen ausgesetzt sind. Hierfür ist
erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer
Aufgabenwahrnehmung in den Rundfunkanstalten weisungsfrei
gestellt werden (vgl. auch BVerfGE 60, 53 ; 83, 238
; Hesse, Rundfunkrecht, 3. Aufl.
2003, 4. Kap. Rn. 82, S. 160) und nur aus
wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Die nähere
Ausgestaltung obliegt dem Gesetzgeber.

82

6. Der Gesetzgeber hat Regelungen zu schaffen,
die für die Arbeit der Aufsichtsgremien des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an
Transparenz gewährleisten.

83

Das Erfordernis der Transparenz folgt zunächst
aus den Anforderungen an eine auch praktisch wirksame
staatsferne Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks, nach denen die Willensbildung der Aufsichtsgremien
nicht maßgeblich in das Kräftefeld staatlich-politischer
Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und
Mandat geraten darf. Wenn hierbei dennoch in erheblichem
Umfang auch unmittelbar staatliche Mitglieder und staatsnahe
politische Akteure in die Gremien berufen werden dürfen,
entsteht eine Spannungslage, der durch hinreichende
Transparenz der Willensbildung entgegengewirkt werden muss.
Soweit funktional mit den Aufgaben der jeweiligen Gremien
vereinbar, müssen Handeln und Einfluss der staatlichen und
staatsnahen Mitglieder in den Rundfunkanstalten sowohl für
die Öffentlichkeit als auch für den Gesetzgeber, der für die
Rundfunkanstalten die Strukturverantwortung trägt, erkennbar
sein.

84

Ein Mindestmaß an Transparenz ist auch von der
Art der Aufgabe her geboten. Die Aufsicht über die weithin
öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch
plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde
Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der
Allgemeinheit die Gewährleistung einer
Rundfunkberichterstattung kontrollieren, welche gemäß
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang des
klassischen Rundfunkauftrags abzudecken hat und sich an die
gesamte Bevölkerung wendet, ist eine Aufgabe, deren
Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer Grundentscheidungen
die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordert.
Transparenz kann hier heilsame Vorwirkung gegen
funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und
helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen
durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der
Öffentlichkeit kommt insoweit eine wesentliche, die interne
institutionelle Kontrolle ergänzende Kontrollfunktion zu
(vgl. auch Grothe/Hahn/Henle/

Jene/Knothe/Sagurna/Scherer, Das gesellschaftsplurale
Ordnungs- und Kontrollmodell des deutschen Rundfunks -
Überlegungen zu einer Reform, in: Schulz (Hrsg.), Staatsferne
der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher
Rundfunkanstalten, 2002, S. 27; Hahn, Die Aufsicht des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 156).

85

Welches Maß an Transparenz für eine
funktionsgerechte Aufgabenwahrnehmung sachgerecht ist, ist
durch die Verfassung nicht im Einzelnen vorgezeichnet. Es ist
Aufgabe des Gesetzgebers, dafür Sorge zu tragen, dass in den
Gremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein Ausgleich
zwischen dem Grundsatz der Öffentlichkeit der
Rundfunkaufsicht und den Vertraulichkeitserfordernissen einer
sachangemessenen Gremienarbeit hergestellt wird. Insbesondere
liegt es in seiner Entscheidung, ob für die Arbeit der
Gremien der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit gelten soll.
Geboten sind allein Regeln, die ein Mindestmaß an Transparenz
gewährleisten. Hierzu gehört jedoch, dass die
Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und
Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres
in Erfahrung gebracht werden können und dass zumindest dem
Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sind
oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse
der Beratungen in substantieller Weise unterrichtet wird.

86

Die Grundsatzentscheidungen zum Umfang der
Transparenz hat der Gesetzgeber als wesentliche Elemente der
institutionellen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks durch förmliches Gesetz selbst zu treffen. Die
nähere Konkretisierung kann demgegenüber untergesetzlichen
Bestimmungen überlassen bleiben.

87

7. Zusammenfassend verlangt Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG für die institutionelle Ausgestaltung der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende
Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine
konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und
staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Damit sind
zugleich Vorkehrungen dagegen getroffen, dass die staatlichen
und staatsnahen Mitglieder die Arbeit in den Gremien über
informelle Absprachen wie nach gegenwärtiger Praxis mittels
der Freundeskreise dominieren. Auch wenn sich die Mitglieder
der Aufsichtsgremien zur Vorbereitung anstehender
Entscheidungen wie bislang in zwei, verschiedene
Grundströmungen repräsentierende Gruppen aufteilen, ist bei
einer verfassungsmäßigen Zusammensetzung der Gremien
jedenfalls nicht mehr automatisch vorgezeichnet, dass diese
lediglich ein Spiegelbild der sich sonst parteipolitisch
gegenüberstehenden Kräfte sind und personell wie sachlich von
diesen geleitet oder abhängig sind. Ohnehin können informelle
Vorabsprachen die allen Mitgliedern gleichermaßen zustehenden
Mitwirkungs- und Informationsrechte weder mindern noch
beschneiden. Insbesondere ist der Intendant allen Mitgliedern
der Gremien ungeachtet der Zugehörigkeit zu „Freundeskreisen“
gleichermaßen rechenschaftspflichtig.

88

Die in das Landesrecht überführten
Vorschriften der § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz
2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV sind
- auch im Zusammenwirken mit den weiteren angegriffenen
Vorschriften - mit der Verfassung nicht vereinbar.
Demgegenüber bestehen gegen die weiteren angegriffenen
Vorschriften keine verfassungsrechtlichen Bedenken; § 21
Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV bedarf insoweit jedoch
einer verfassungskonformen Auslegung.

89

1. Die Regelungen zur Zusammensetzung des
Fernsehrats gemäß § 21 ZDF-StV verstoßen in
verschiedener Hinsicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG.

90

a) Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
unvereinbar ist § 21 Abs. 1 ZDF-StV zunächst insoweit,
als der Anteil der unmittelbar als staatliche und staatsnahe
Personen bestellten Mitglieder des Fernsehrats die
verfassungsrechtlich erlaubte Grenze von einem Drittel
übersteigt. Nach den dargelegten Maßstäben zählen hierzu die
16 Vertreter der Länder, die drei Vertreter des Bundes, die
zwölf Vertreter der politischen Parteien und die drei
Vertreter der Kommunen (vgl. § 21 Abs. 1 a, b, c, l
ZDF-StV). Diese ergeben zusammen einen Anteil von rund 44 %
der Mitglieder des Fernsehrats. Dies ist mit den dargelegten
Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht vereinbar.

91

b) Mit dem Gebot der Staatsferne nicht
vereinbar ist die Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß
Art. 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV weiterhin in seinem
Zusammenwirken mit § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, § 24
Abs. 1 b ZDF-StV. Die staatlichen und staatsnahen
Mitglieder erlangen für Fragen, die den dort geregelten
Abstimmungsquoren unterliegen, bei einem etwaigen
Zusammenwirken eine Vetoposition.

92

c) Nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in
Einklang stehen zum Teil die Mitwirkungsbefugnisse der
Ministerpräsidenten bei der Bestellung der Personen, die als
staatsferne Mitglieder - insbesondere als Vertreterinnen
und Vertreter der Zivilgesellschaft - in den Fernsehrat
berufen werden.

93

aa) § 21 Abs. 3, 6 ZDF-StV, wonach die
gemäß § 21 Abs. 1 g bis q ZDF-StV zu bestellenden
Mitglieder auf der Grundlage eines Dreiervorschlags der in
diesen Vorschriften bestimmten Gruppen und Organisationen
möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten zu berufen
sind, unterliegt nur bei verfassungskonformer Auslegung
keinen Bedenken. Diese Vorschriften können und müssen
- in Übereinstimmung mit der derzeitigen Praxis -
so ausgelegt werden, dass die Ministerpräsidenten
grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden
sind und ein Abweichen nur bei Vorliegen besonderer
rechtlicher Gründe möglich ist. Eine derart auf enge
Kontrollbefugnisse zurückgenommene Mitwirkung der
Ministerpräsidenten steht der Qualifizierung der betreffenden
Mitglieder als staatsfern nicht entgegen (siehe oben B. II.
4. a) aa).

94

bb) Demgegenüber genügt die Berufung der in
§ 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten Mitglieder, die gemäß
§ 21 Abs. 4, 6 ZDF-StV ohne weitere Maßgaben möglichst
einmütig von den Ministerpräsidenten ausgewählt werden, nicht
den Anforderungen an eine Bestellung von Mitgliedern als
staatsferne Mitglieder. Die Auswahlentscheidung liegt hier
nicht bei zivilgesellschaftlichen Gruppen oder staatsfernen
Organisationen, sondern unmittelbar bei der staatlichen
Exekutive. Damit ist für solche Mitglieder nicht in der
verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt, dass sie
in hinreichender Distanz zum Staat stehen.

95

Dass hierin keine staatsferne Ausgestaltung
der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
liegt, zeigt auch die derzeitige Praxis. Hinsichtlich der
gemäß § 21 Abs. 1 r, Abs. 4, 6 ZDF-StV bestellten
Vertreterinnen und Vertreter ist weder erkennbar, für welche
gesellschaftlichen Bereiche sie stehen, noch, ob und in
welchem Umfang sie in einem der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV
genannten Bereiche überhaupt tätig sind. Dass die getroffene
Auswahl darauf ausgerichtet wurde, diese Bereiche plural
abzudecken, ist nicht ansatzweise ersichtlich. Vielmehr waren
zum Zeitpunkt der Antragstellung von den 16 nach dieser
Vorschrift berufenen Mitgliedern allein fünf Personen
Mitglieder verschiedener Parlamente mit herausgehobener
politischer Verantwortung. Auch derzeit sind drei Mitglieder
verschiedener Parlamente mit herausgehobener politischer
Verantwortung sowie ein ehemaliger Ministerpräsident und
Bundesminister, ein ehemaliger Landesminister und ein
Kandidat für die Europaliste einer der etablierten Parteien
in den Fernsehrat berufen.

96

d) § 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine staatsferne
Ausgestaltung auch insoweit nicht, als für die staatsfernen
Mitglieder keine hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen
vorgesehen sind (siehe oben B. II. 4. b). § 21 Abs. 8
Satz 2 ZDF-StV schließt lediglich aus, dass neben den von den
Regierungen entsandten Vertretern weitere Mitglieder von
Regierungen als Vertreter in den Fernsehrat berufen werden
können, enthält aber keine Vorkehrungen gegen die Bestellung
von Parlamentariern, politischen Beamten, Wahlbeamten in
Leitungsfunktionen oder Mitgliedern politischer Parteien mit
herausgehobener Verantwortung. Den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügende Unvereinbarkeitsregelungen ergeben
sich insoweit auch nicht aus § 21 Abs. 9
Satz 2 ff. ZDF-StV, der lediglich eine Bestimmung
zur Unvereinbarkeit mit sonstigen Rundfunktätigkeiten sowie
eine allgemein gehaltene Generalklausel über das automatische
Ausscheiden aus dem Amt bei wirtschaftlichen oder sonstigen
Interessenkollisionen enthält.

97

e) § 21 ZDF-StV genügt auch insofern den
Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht, als
nicht für alle Mitglieder eine hinreichende Absicherung ihrer
Eigenständigkeit gewährleistet ist.

98

Allerdings stellt § 21 Abs. 9 Satz 1
ZDF-StV die Mitglieder des Fernsehrats weisungsfrei. Jedoch
ordnet § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV für die Vertreter der
Bundesländer, des Bundes, der Parteien und der
Religionsgemeinschaften an, dass diese von den entsendenden
Stellen ohne Grund abberufen werden können. Dieses genügt den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht (siehe oben
B. II. 5.). Zwar darf der Gesetzgeber das Ziel
verfolgen, dass sich die Mitglieder von den sie entsendenden
Gruppen nicht zu weit entfremden. Dieses Ziel kann jedoch
eine voraussetzungslose Abberufbarkeit der Mitglieder und die
damit verbundene Gefährdung der Unabhängigkeit der
Fernsehratsmitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit nicht
rechtfertigen. Wenn der Gesetzgeber im Interesse einer
hinreichenden Rückbindung der Mitglieder an bestimmte Gruppen
oder Organisationen eine Abberufung vorsehen will, so muss er
diese - sei es allgemein, sei es differenzierend -
auf Fälle beschränken, in denen ein wichtiger Grund für die
Abberufung gegeben ist.

99

f) Die in § 21 Abs. 1 ZDF-StV geregelte
Einbeziehung staatlicher und staatsnaher Vertreter in den
Fernsehrat verstößt auch insoweit gegen Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG, als diese nicht durch Regelungen unterfangen
wird, die für die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an
Transparenz vorsehen (siehe oben B. II. 6.). Auf
gesetzlicher Ebene fehlt es an Vorschriften zur Transparenz
überhaupt. Bestimmungen finden sich hierzu nur in der Satzung
des ZDF und in der Geschäftsordnung des Fernsehrats, die
hierbei äußerst restriktiv sind. Selbst eine nachträgliche
Einsicht in die Niederschriften der regelmäßig
nichtöffentlichen Sitzungen wird - ohne
Rechtsanspruch - nur beim Nachweis eines berechtigten
Interesses und nur zu wissenschaftlichen Zwecken gewährt,
wobei überdies wissenschaftliche Arbeiten, soweit sie unter
Verwendung der Sitzungsniederschriften angefertigt wurden,
der vorherigen Freigabe des Sekretariats des ZDF-Fernsehrats
bedürfen sollen; für die Unterlagen über Beratungen der
Ausschüsse ist zusätzlich eine Schutzfrist von acht Jahren
vorgeschaltet (vgl. § 8 Abs. 6 Satzung des ZDF,
§ 9 Geschäftsordnung des Fernsehrates). Dies genügt den
verfassungsrechtlichen Anforderungen weder formell noch
materiell.

100

g) Angesichts der Verfassungswidrigkeit des
§ 21 Abs. 1 ZDF-StV bedarf es keiner Entscheidung, ob
§ 21 ZDF-StV hinsichtlich der Vielfaltsicherung
innerhalb der staatlichen und staatsnahen Mitglieder
einerseits und der staatsfernen Mitglieder andererseits den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Da die Länder
und ihre gesetzgebenden Körperschaften die Zusammensetzung
des Fernsehrats nunmehr ohnehin insgesamt neu zu regeln
haben, haben sie auch über die Frage, wie hinsichtlich beider
Gruppen Vielfalt gesichert werden soll, neu zu entscheiden.
Sie haben hierbei die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine möglichst aktuelle und plurale Zusammensetzung auch in
Blick auf Minderheiten, sowie Art. 3 Abs. 2 GG zu
beachten (siehe oben B. II. 4. a) bb).

101

2. Die Regelungen zur Zusammensetzung des
Verwaltungsrats gemäß § 24 ZDF-StV verstoßen gleichfalls
gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

102

a) Der Anteil der staatlichen Mitglieder gemäß
§ 24 Abs. 1 a, c ZDF-StV übersteigt mit sechs von
insgesamt 14 Mitgliedern auch für den Verwaltungsrat die
verfassungsrechtliche Obergrenze von einem Drittel und genügt
damit den Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung
nicht. Überdies erlangen die staatlichen Mitglieder in dieser
Zusammensetzung für Entscheidungen, die dem Quorum des
§ 25 Abs. 2 Satz 3 ZDF-StV unterliegen, eine
Sperrminorität, die gleichfalls mit dem Gebot der Staatsferne
nicht vereinbar ist.

103

b) Nicht vereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz
2 GG ist § 24 Abs. 1 ZDF-StV auch insofern, als die
gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV bestellten Mitglieder von
einem nicht hinreichend staatsfern zusammengesetzten
Fernsehrat gewählt werden und auch für diese keine
ausreichenden Inkompatibilitätsregelungen bestehen. Die
Unvereinbarkeitsregelungen, die sich aus § 24 Abs. 1 b
Halbsatz 2 und § 24 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 9 ZDF-StV ergeben, genügen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen ebenso wenig wie die
entsprechenden Regelungen für den Fernsehrat (siehe oben B.
II. 4. b), III. 1. d).

104

Dass diese Regelungen das nötige Maß an
Staatsferne nicht hinreichend gewährleisten, zeigt im Übrigen
die Praxis. Bis zur letzten Amtsperiode gehörten mit wenigen
Ausnahmen alle vom Fernsehrat gewählten Mitglieder des
Verwaltungsrats einer politischen Partei an, wobei es sich
überwiegend um Personen handelte, die in verantwortlichen
Positionen und in engem politischen Kontakt mit führenden
Vertretern des Staates standen. Auch in der derzeitigen, seit
dem Juli 2012 erstmals deutlich staatsferneren
Zusammensetzung sind unter den acht vom Fernsehrat gewählten
Mitgliedern noch vier Personen mit zum Teil jedenfalls
vormals herausgehobenen politischen Ämtern.

105

c) Wie für einen Teil der
Fernsehratsmitglieder fehlt es für die
Verwaltungsratsmitglieder an einer hinreichenden Absicherung
ihrer persönlichen Rechtsstellung. Zwar sind auch die
Verwaltungsratsmitglieder weisungsfrei gestellt (vgl.
§ 24 Abs. 5 ZDF-StV). Jedoch können sie, ohne dass
hierfür ein wichtiger Grund geltend gemacht werden muss,
abberufen werden (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung
mit § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV). Dies ist mit den oben
entwickelten Maßgaben nicht vereinbar (vgl. oben B. II. 5.,
III. 1. e).

106

d) Auch für den Verwaltungsrat fehlt es an
einer gesetzlichen Bestimmung, die zumindest im
Grundsätzlichen Regelungen zur Transparenz der Arbeit des
Verwaltungsrats trifft (vgl. oben B. II. 6., III. 1. f).

107

e) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
unterliegt § 24 Abs. 1 ZDF-StV demgegenüber - sowohl
hinsichtlich der staatlichen als auch hinsichtlich der
staatsfernen Mitglieder - in Blick auf die politische
Vielfaltsicherung. Dass sich die staatlichen Mitglieder des
Verwaltungsrats nur aus wenigen Parteien rekrutieren, ist
angesichts der geringen Größe des Gremiums und unter
Berücksichtigung der hier zum Zuge kommenden föderalen
Brechungen unvermeidlich. Verfassungsrechtlich unbedenklich
ist für sich betrachtet auch die Wahl der staatsfernen
Mitglieder durch den Fernsehrat gemäß § 24 Abs. 1 b
ZDF-StV. Sofern dieser in verfassungsrechtlich unbedenklicher
Weise staatsfern ausgestaltet wird und hinreichende
Inkompatibilitätsregelungen geschaffen werden, kann der
Gesetzgeber davon ausgehen, dass das für die Wahl der
Mitglieder maßgebliche Erfordernis einer Dreifünftel-Mehrheit
und die hierdurch erforderlichen Kompromisse bei der
Abstimmung Vielfaltsicherung hinreichend gewährleisten.

108

3. Im Ergebnis sind damit die - in das
Landesrecht überführten - Vorschriften des § 21
Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz
2 Alt. 1 ZDF-StV mit der Verfassung nicht vereinbar.
Dabei erstreckt der Senat die Erklärung der
Verfassungswidrigkeit entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG
auf § 21 Abs. 1 ZDF-StV insgesamt und damit auch auf die
von den Antragstellern nicht angegriffene Regelung des
§ 21 Abs. 1 d bis f ZDF-StV. In Blick auf fehlende
Regelungen zu Inkompatibilitäten, zur persönlichen
Absicherung der Mitglieder sowie zur Transparenz weist die
Vorschrift diesbezüglich den gleichen verfassungsrechtlichen
Mangel auf wie § 21 Abs. 1 ZDF-StV im Übrigen und
verliert ohne die weiteren Regelungen ihren Sinn.

109

Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
unterliegt § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV,
wenn diese Vorschrift - entsprechend derzeitiger
Praxis - verfassungskonform ausgelegt wird (siehe oben
B. III. 1 c) aa). Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
ist auch § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV; er ist als
Unvereinbarkeitsregelung zur Gewährleistung einer
staatsfernen Ausgestaltung zwar ungenügend, unterliegt für
sich genommen aber keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Gleichfalls sind die von den Antragstellern angegriffenen
Verfahrensvorschriften § 22 Abs. 1, § 25 Abs. 2,
§ 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Halbsatz 2 ZDF-StV als solche
mit der Verfassung vereinbar. Zwar können sich derzeit
angesichts der verfassungswidrigen Zusammensetzung der
Aufsichtsgremien aus diesen Vorschriften Vetopositionen der
staatlichen Mitglieder ergeben, die mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar sind.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich insoweit
aber aus der Zusammensetzung der Gremien, nicht aus den
Verfahrensvorschriften und den hier geregelten Quoren als
solchen.

110

1. Soweit die §§ 21 und 24 ZDF-StV mit
der Verfassung nicht vereinbar sind, sind sie nicht für
nichtig zu erklären, sondern ist nur ihre Unvereinbarkeit mit
dem Grundgesetz festzustellen, verbunden mit der Anordnung,
dass sie bis zu einer Neuregelung übergangsweise weiter
angewendet werden dürfen.

111

Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden
mit der Anordnung einer vorübergehenden Fortgeltung der
verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die
sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz
überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen
würde und es den betroffenen Grundrechten bei Gesamtsicht
eher entspricht, die Verfassungswidrigkeit für eine
Übergangszeit hinzunehmen als die Norm für nichtig zu
erklären (vgl. BVerfGE 33, 303 ; 109, 190
).

112

Dies ist hier der Fall. Würde der
Staatsvertrag für nichtig erklärt, würde den Aufsichtsorganen
des ZDF ihre Legitimationsgrundlage entzogen und dürften
diese in der Konsequenz nicht weiter tätig werden. Eine
Fortführung der Berichterstattung durch das ZDF ohne wirksame
Aufsichtsgremien wäre gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
noch weniger hinzunehmen als eine Kontrolle in der
bisherigen, als verfassungswidrig zu beanstandenden Form. Der
Ausfall des Verwaltungs- und Fernsehrats müsste vielmehr die
Berichterstattung durch das ZDF als solche in Frage stellen,
zumal der Intendant, der hinsichtlich diverser Entscheidungen
auf die Zustimmung des Verwaltungsrats angewiesen ist, an
einer regulären und planvollen Fortsetzung des
Rundfunkbetriebs gehindert wäre. Damit wäre jedoch die dem
ZDF obliegende Gewährleistung des klassischen
Rundfunkauftrags gefährdet.

113

2. Die Länder haben eine Neuregelung, die den
verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht und die
jedenfalls für die nächsten regulären Wahlen der
Aufsichtsgremien maßgeblich ist, bis spätestens zum 30. Juni
2015 zu schaffen. Von dem Erlass von Anordnungen für die
Übergangszeit wird abgesehen; eine gegebenenfalls
erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts
wegen ist hierdurch nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 6, 300
; 100, 263 ).

114

3. Die Entscheidung ist hinsichtlich der
verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Mitwirkung von
Exekutivvertretern mit 7:1 und hinsichtlich der
verfassungsrechtlichen Pflicht zur Schaffung von
Transparenzregeln mit 5:3, sowie hinsichtlich der
Ausführungen zur Zusammensetzung der Ausschüsse mit 7:1
Stimmen, im Übrigen ist die Entscheidung einstimmig
ergangen.

Abweichende Meinung des Richters Paulus

zum Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014

- 1 BvF 1/11 -

- 1 BvF 4/11 -

115

Dem Urteil kann ich nicht in vollem Umfang
zustimmen, soweit es im staatsfreien oder auch nur
„staatsfernen“ Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von
Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für
verfassungsrechtlich zulässig erklärt.

116

Seit dem ersten ZDF-Fernsehurteil vor mehr als
fünfzig Jahren (BVerfGE 12, 205 ) ist
allgemein anerkannt, dass die Staatsfreiheit oder zumindest
Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine
zentrale Bedingung für seine verfassungsrechtliche
Zulässigkeit darstellt. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen
dient nicht der Verbreitung staatlicher Informationen,
sondern dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der
gesellschaftlichen Breite des Sendeangebots. An dieser
Aufgabe muss sich auch im Internet-Zeitalter die innere
Ausgestaltung des Fernsehens messen lassen. Diesen
Grundansatz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
halte ich in Einklang mit dem Urteil auch weiterhin für
richtig.

117

Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber
nur zum Teil um, obwohl sich seit dem ersten Fernsehurteil
herausgestellt hat, dass die Zusammensetzung der
Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens dem
Grundsatz der Staatsferne nicht gerecht wird (unten I.).
Daher ist meiner Auffassung nach eine Drittelquote, welche
staatliche und „staatsnahe“ Vertreter umfasst, für die
Gewährleistung der Vielfalt im Zweiten Deutschen Fernsehen
nicht ausreichend, um den grundgesetzlichen Vorgaben eines
staatsfernen Rundfunks (unten II.) zu entsprechen. Vielmehr
halte ich eine weitgehende Freiheit der Aufsichtsgremien von
Vertretern des Staates für erforderlich (unten III.), um -
nach dem Beispiel der meisten Länderanstalten - die
Kontrollorgane des Zweiten Deutschen Fernsehens von
staatlichem Einfluss zu emanzipieren. Das gilt jedenfalls für
die Mitglieder der Exekutive, während die Mitglieder von
Parlamenten und Parteien als von der Verfassung vorgesehene
Volksvertreter und Vermittler zwischen dem Staat und den
Bürgern (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 21
Abs. 1 Satz 1 GG) durchaus in eng begrenzter Zahl
Mitglieder im Fernseh- und Verwaltungsrat sein können. Eine
konsultative Rolle staatlicher Vertreter ist dadurch nicht
ausgeschlossen. Aber das Einbringen politischer Vorstellungen
in die Beratungen durch staatliche Entscheidungsträger ist
von der Entscheidung über sie zu trennen.

118

Dem Urteil zufolge verpflichtet Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG die Organisation des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Gewährleistung von
Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung einer
„hinreichenden“ Staatsferne (B I des Urteils). Schon letztere
Formulierung legt nahe, dass das Urteil das Ideal der
Staatsfreiheit (so zuerst BVerfGE 31, 314 ;
zuletzt BVerfGE 121, 30 m.w.N.), das die
Verfassungsrechtsprechung durchzieht, relativiert. So
formulierte das Gericht noch 2008: „Der Grundsatz der
Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die
manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung
des Rundfunks; es sollen auch, weitergehend, alle mittelbaren
und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden“
(BVerfGE 121, 30 ).

119

Man mag in der Relativierung einen neu
gefundenen Realismus sehen. „(A)lle mittelbaren und subtilen
Einflussnahmen des Staates“ durch einen Fernsehrat verhindern
zu wollen, der derzeit fast zur Hälfte, und, nach den
Maßgaben des Urteils, künftig immer noch zu einem Drittel mit
staatlichen Vertreterinnen und Vertretern besetzt und - in
aller Wahrscheinlichkeit - auch weiterhin faktisch von nach
parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzten Freundeskreisen
außerhalb der formalen Struktur gesteuert sein wird,
erschiene denn auch als ein zum Scheitern verurteiltes
Unterfangen. In Wirklichkeit sind, wie nicht zuletzt die
mündliche Verhandlung gezeigt hat, die Rundfunk- und
Fernsehgremien ein Spielfeld von Medienpolitikern aus den
Ländern, die - wie sollten sie auch anders - ihre
medienpolitischen Konzepte in Fernseh- und Verwaltungsrat zu
verwirklichen suchen. Damit erscheinen sie aber ungeeignet
für die Aufsicht über die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit
und Meinungsvielfalt durch die Rundfunkanstalten.

120

Die Mitglieder des Fernsehrats gehören mit
einer Ausnahme nach politischen Gesichtspunkten einem der
beiden Freundeskreise an. Die nichtpolitischen Mitglieder des
Fernsehrats werden dadurch politisch „eingenordet“. Die
offiziellen Sitzungen folgen weitgehend den Absprachen
zwischen den Freundeskreisen. Wer sich der
politisch-bipolaren Struktur nicht unterordnet, begibt sich
damit jeden Einflusses. Auf diese Weise wird vielleicht
erreicht, dass das Fernsehen nicht politisch einseitig
berichtet. Aber darüber hinaus wird keine gesellschaftliche
und kulturelle Vielfalt sichergestellt, sondern vielmehr die
- an sich nicht illegitime - Durchsetzung politischer
Interessen ermöglicht. Die Vertreterinnen und Vertreter
gesellschaftlicher Gruppen sind von der Politik zur
Durchsetzung ihrer Verbandsinteressen viel zu abhängig, um
ihr von Angesicht zu Angesicht Paroli zu bieten. Damit wird
das Fernsehen zum Feld politischer Auseinandersetzung und
nicht zum Experimentierlabor der Vielfalt. Die Gremien - und
mit ihnen die Anstalten - passen sich der Politik an, nicht
die Politik den Aufgaben der Gremien.

121

Die mündliche Verhandlung hat dafür
Anschauungsmaterial geliefert. So beschrieb der jetzige
Intendant des Zweiten Deutschen Fernsehens den Ablauf einer
typischen Fernsehratssitzung so, dass er am Vorabend in den
Freundeskreis der Union und seine Stellvertreterin in den
sozialdemokratischen Freundeskreis gehe. Auf Nachfrage
versicherte er dann, dass er ausnahmsweise auch einmal am
anderen Freundeskreis teilnehme; da diese zwar im gleichen
Hotel, aber zu gleicher Zeit zu tagen pflegten, sei eine
Teilnahme an beiden Sitzungen nicht möglich. Dies entspricht
haargenau der Beschreibung der Sitzungen - deren Protokolle
nicht öffentlich zugänglich sind - in den Memoiren des
langjährigen Intendanten des Zweiten Deutschen Fernsehens
(Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 32 ff.). Die
Bemerkung seines Nachnachfolgers, die Affinität von Intendant
und einem der Freundeskreise habe sich seither geändert,
konnte daher nicht verifiziert werden.

122

Im Verwaltungsrat verhandelt der Intendant in
der Realität unmittelbar mit den Vertretern der
Länderexekutiven, die entweder aus den Reihen der
Ministerpräsidenten oder deren Staatskanzleien kommen (vgl.
Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 187 ff.).
Man erinnere sich, dass ein Anlass für den Antrag auf
Normenkontrolle der - letztlich erfolgreiche - Versuch der
direkten Einflussnahme eines im Verwaltungsrat sitzenden
Ministerpräsidenten auf die Besetzung des Postens des
ZDF-Chefredakteurs war (siehe Frankfurter Allgemeine Zeitung
vom 24. Februar 2009,
,
zuletzt abgerufen am 18. Februar 2014). Das Urteil trägt
wenig dazu bei, eine solch direkte Einflussnahme der Politik
auf die Rundfunkanstalten zu verhindern.

123

Entgegen den Ausführungen im Urteil (unten 1.)
erscheint eine Stärkung oder vielmehr Herstellung der
Staatsfreiheit des Zweiten Deutschen Fernsehens durch eine
weitgehende Entstaatlichung der Fernsehgremien von
Verfassungs wegen zwingend (unten 2.).

124

1. Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, die der Senat im vorliegenden
Urteil bestätigt, dient die Rundfunkfreiheit der freien
individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die institutionelle
Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind an dem Ziel der
Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 <320,
325>; 73, 118 ; 121, 30 ; B I
2 des Urteils). Dementsprechend soll der Intendant, der die
Geschäfte einer Rundfunkanstalt leitet, der Aufsicht und
Kontrolle durch Gremien unterworfen sein, welche als
Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit die Vielfalt der
Gesellschaft widerspiegeln. Dabei hat der Gesetzgeber
insbesondere darauf zu achten, dass nicht vorrangig amtliche
Perspektiven und Sichtweisen, die für die politische
Willensbildung maßgeblich sind, gespiegelt werden, sondern
ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger
gesellschaftlicher Gruppen zum Tragen kommt (vgl. BVerfGE 83,
238 ; B I 3 a). Auch dies ist insoweit
zutreffend.

125

Im Anschluss daran konterkariert das Urteil
diese Zielsetzung aber selbst: „Von daher dürfen unter dem
Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen
auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien
der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden
(…). Dies schließt - in eng zu begrenzendem Umfang - die
Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im
Rang eines Ministerpräsidenten, ein“ (B I 3 b). Damit wird
die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem
Element eben dieser Vielfaltsgewährleistung umdefiniert,
durch die sie „politische() Gesamtverantwortung“ für den
Betrieb der Rundfunkanstalten übernimmt. Das Urteil öffnet
die Aufsichtsgremien eben jenen „amtlichen Perspektiven“, die
es gerade noch begrenzen wollte. Im Anschluss versucht es,
diese Volte durch einen Appell zu überspielen: „Die
Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen
eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von
Entscheidungen in Wahrnehmung eigener politischer Kompetenzen
zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung
verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.“ Statt die
Anforderungen der Rundfunkfreiheit so zu spezifizieren, dass
die politischen Realitäten an ihnen gemessen werden können,
formuliert das Urteil einen utopischen, kaum überprüfbaren
Maßstab für die Ausübung des erteilten Mandats.

126

Eine der wichtigsten Aufgaben von Fernsehen
und Rundfunk in einem demokratischen und gewaltenteiligen
Staat besteht darin, die Bürgerinnen und Bürger durch
möglichst vielfältige, tiefgehende und ausgewogene
Information zu einer eigenständigen Meinungsbildung zu
befähigen. Damit übernehmen Rundfunk und Fernsehen auch eine
zentrale Kontrollaufgabe. Wenn nun die Aufsichtsgremien von
Rundfunk und Fernsehen von denen beherrscht werden, deren
Kontrolle sie unter anderem ermöglichen sollen, ist damit
eine Beeinträchtigung ihrer Funktion verbunden. Mit anderen
Worten: Die staatlichen Organe, insbesondere die Exekutive,
stehen nicht auf der Seite oder im Lager der
Grundrechtsberechtigten und der ihm „dienenden“
Rundfunkfreiheit, sondern auf der Seite des nicht
grundrechtsberechtigten Staates (vgl. BVerfGE 128, 226
); sie sind genau diejenigen, von denen
der Rundfunk fernbleiben muss, wenn die Staatsferne
irgendeine Bedeutung haben soll. In den Worten der letzten
Rundfunkentscheidung: „Gegen eine Gängelung der Medien durch
den Staat haben sich die Kommunikationsgrundrechte
ursprünglich gerichtet, und in der Abwehr staatlicher
Kontrolle der Berichterstattung finden sie auch heute ein
wesentliches Anwendungsfeld“ (BVerfGE 121, 30
m.w.N.). Demnach sind „Einflussmöglichkeiten insoweit
auszuschalten, als sie nicht der Herstellung und Erhaltung
der Rundfunkfreiheit dienen und durch Schranken des
Grundrechts nicht gedeckt sind“ (BVerfGE 121, 30 ).
Warum die Präsenz der Exekutive in Fernseh- und
Verwaltungsrat der Herstellung und Erhaltung der
Rundfunkfreiheit dienen soll, erschließt sich mir nicht.

127

2. Nicht überzeugen kann, dass das Urteil
staatliche Vertreter der Exekutive und sogenannte
„staatsnahe“ Vertreter in einer reichlich inhomogenen Gruppe
zusammenfasst und nur insgesamt einer Quote von einem Drittel
der Mitglieder beider Räte unterwirft.

128

Die Zusammensetzung der Räte muss an dem Ziel
orientiert sein, die Möglichkeit einer politischen
Instrumentalisierung weitestgehend auszuschließen. Eine
Einbindung staatlicher oder staatsnaher Vertreter ist nur
insoweit zulässig, als sie für die Gewährleistung einer
vielfältigen Zusammensetzung dieser Organe zwingend
erforderlich ist. Es ist solchen Vertretern der Vorzug zu
geben, bei denen die Gefahr der politischen
Instrumentalisierung gering ist. Die Einbindung von
Regierungsvertretern erscheint vor diesem Hintergrund nicht
erforderlich, da eine Beteiligung der Vertreter von
Parlamenten und Parteien die Einbindung verschiedener
politischer Blickwinkel in gleicher Weise verwirklichen kann.
Bei ihnen ist die Gefahr einer politischen
Instrumentalisierung geringer, da sie nicht unmittelbar in
die Entscheidungen auf Regierungsebene eingebunden sind,
sondern als Abgeordnete und Mitwirkende bei der politischen
Willensbildung selbst einen der Regierung gegenüber
unabhängigen Verfassungsauftrag wahrnehmen (vgl. Art. 38
Abs. 1 Satz 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 2,
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Hingegen werden
Regierungsmitglieder - ihrer Unabhängigkeit als Mitglied der
Kontrollorgane zum Trotz - stets versucht sein,
Einflussmöglichkeiten zur Durchsetzung der jeweiligen
Regierungspolitik zu nutzen. Konsequenterweise müssen sie
vollständig von der Mitgliedschaft in Fernseh- und
Verwaltungsrat ausgeschlossen sein.

129

Der Senat beruft sich für die Zulässigkeit der
Präsenz von Vertretern der Exekutive auf drei Urteile des
Bundesverfassungsgerichts (B I 3 b). Im ersten Fernsehurteil
stellte die Bemerkung zur möglichen Zusammensetzung der
Gremien (vgl. BVerfGE 12, 205 ) jedoch ein bloßes
obiter dictum dar, war also nicht für die
Entscheidung tragend. Das Urteil zum Niedersächsischen
Landesrundfunkgesetz betraf die Entsendung von Repräsentanten
der im Landtag vertretenen politischen Parteien in
Kontrollgremien des privaten Rundfunks und nicht die
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (vgl. BVerfGE 73,
118 ). Auch das Urteil zum Gesetz über
den Westdeutschen Rundfunk (BVerfGE 83, 238 ), das
- wiederum ohne eigenständige Diskussion - auf das erste
Fernsehurteil Bezug nimmt, stellt für das vorliegende
Verfahren keinen Präzedenzfall dar, weil es um
Gemeindevertreter und nicht um Vertreter der staatlichen
Exekutive ging. Das Urteil hätte sich also nach den
Entwicklungen der letzten fünfzig Jahre von diesem dictum lösen müssen, statt es nunmehr zu ständiger
Rechtsprechung zu machen.

130

Vertreter der Exekutive von Bund und Ländern
sind von der Mitgliedschaft in den Gremien des Zweiten
Deutschen Fernsehens entweder - wie in den meisten
Länderanstalten - ganz auszuschließen oder jedenfalls auf
eine Minimalpräsenz im Fernsehrat zu beschränken (unten 1.).
Während die hier vertretene Lösung ihre Praktikabilität bei
den Länderanstalten bewiesen hat, ist das Urteil demgegenüber
für die Zusammensetzung des Verwaltungsrats weitgehend
wirkungslos (unten 2.).

131

1. Die Aufsichtsgremien sind ganz von
Vertretern der Exekutive freizuhalten (so bereits Wuffka, Die
verfassungsrechtlich-dogmatischen Grundlagen der
Rundfunkfreiheit: zugleich ein Beitrag zu Problemen der
Rundfunkorganisation und Staatsaufsicht, 1971, S.
95 ff.; weitergehend Starck, Rundfunkfreiheit als
Organisationsproblem, 1973, S. 24 ff.; Gersdorf,
Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung
der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 182 ff.: auch
keine Mitglieder der Legislative); je mehr
Entscheidungsgewalt sie besitzen, desto weniger dürfen sie
mit Staatsvertretern besetzt sein.

132

Allenfalls mag es noch angehen, die Mitwirkung
von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß -
maximal ein Sechstel, also die Hälfte der Gruppe der vom
Senat herausgearbeiteten „staatsnahen“ Vertreter -
zuzulassen, so dass im Sinne einer föderalen „Brechung“ die
Interessen der Länder als Träger der Anstalt Berücksichtigung
finden. Allerdings wäre auch hier die Vertretung der
Länderinteressen durch nicht in die Exekutive eingebundene
Vertreter vorzugswürdig. Ganz auszuschließen ist aber die
Mitgliedschaft der Länderexekutive im Verwaltungsrat.
Einzelheiten festzulegen bleibt Aufgabe des Gesetzgebers.

133

2. Die vagen Vorgaben des Urteils führen
insbesondere beim Verwaltungsrat, in dem sich die Kernaufgabe
der Kontrolle von Intendant, Leitungspersonal und Haushalt
der Anstalt konzentriert (§ 23 Abs. 2, § 27
Abs. 2 ZDF-StV, § 19 Abs. 2 lit. a
ZDF-Satzung), kaum eine wirksame Veränderung herbei (vgl. B
III 2 a des Urteils): Demnach könnten die Landesgesetzgeber
lediglich die Zahl der Mitglieder des Verwaltungsrats
geringfügig von vierzehn auf achtzehn erhöhen, oder sie
könnten bei Erhöhung der Gesamtzahl um ein weiteres Mitglied
auf fünfzehn auf ein Mitglied der Landesexekutiven
verzichten. Inwieweit die vom Urteil geforderte „enge
Begrenzung“ von Exekutivvertretern und die gebotene Vielfalt
der staatlichen Vertreter eine weitere Einschränkung von
Exekutivvertretern mit sich bringt, spezifiziert das Urteil
nicht.

134

Man kann der hier vertretenen konsequenten
Staatsfreiheit von Fernseh- und Verwaltungsrat nicht
entgegenhalten, sie sei impraktikabel. Der Rundfunkrat des
Westdeutschen Rundfunks kommt offenbar gut ohne staatliche
Mitglieder aus; dies gilt weitgehend auch für die
Mehrländeranstalten Norddeutscher Rundfunk und
Südwestrundfunk. Beim Westdeutschen Rundfunk haben sich so
vier zum Teil überlappende Freundeskreise gebildet, die nicht
alle nach parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzt sind.
Soweit ersichtlich sitzt in keiner ARD-Anstalt außer dem
Saarländischen Rundfunk ein Vertreter der Länderexekutive im
Verwaltungsrat.

135

Das Zusammenwachsen der Medien im
Internet-Zeitalter stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
und das Fernsehen insgesamt vor neue Herausforderungen (vgl.
BVerfGE 119, 181 ; 121, 30 ). Um so
wichtiger erscheint es, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk
und Fernsehen ihre Vielfalt und politische Unabhängigkeit
stärken, denn Vielfalt und Unabhängigkeit stellen
Grundvoraussetzungen ihrer Existenzberechtigung dar. Das
Urteil geht immerhin einen kleinen, meiner Auffassung nach
allzu kleinen Schritt zu ihrer Absicherung. Dennoch, so steht
zu befürchten, bleibt das Versprechen eines staatsfernen
Rundfunks und Fernsehens auch nach der nunmehr
14. Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts
unerfüllt.