FulLegal · İçtihat Detay

Almanya 28.01.2023 DE

1 BvF 3/92 - Die Überwachung des Postverkehrs und der Telekommunikation nach §§ 39 bis 41 des Außenwirtschaftsgesetzes ist mit Art. 10 GG unvereinbarSiehe auchPressemitteilung Nr. 28/2004 vom 12. März 2004

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

L e i t s ä t z e

zum Beschluss des Ersten Senats vom 3. März
2004

- 1 BvF 3/92 -

Der Bund kann zwischen der Einrichtung einer
Zentralstelle nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG
und der Errichtung einer selbständigen Bundesoberbehörde
nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG wählen, soweit
die Voraussetzungen beider Ermächtigungsnormen erfüllt
sind.

Im Bereich der Straftatenverhütung
unterliegen Ermächtigungen zum Eingriff in das Grundrecht
aus Art. 10 Abs. 1 GG keinen geringeren
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normenbestimmtheit
und Normenklarheit als Ermächtigungen zu Maßnahmen der
Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung.

Die Ermächtigung des § 39 Abs. 1 und 2 AWG
zur Überwachung des Postverkehrs und der Telekommunikation
im Bereich der Straftatenverhütung und die des § 41
Abs. 2 AWG zur Verarbeitung und Weitergabe der
erlangten personenbezogenen Daten für weitere Zwecke genügt
diesem Maßstab nicht.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvF 3/92 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

zur

verfassungsrechtlichen Prüfung

der §§ 39 Abs. 1 Satz 1, 39
Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2, § 41
Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes

Antragstellerin:
Die Regierung des Landes
Rheinland-Pfalz,

vertreten durch das Ministerium der Justiz,

Ernst-Ludwig-Straße 3, 55116 Mainz,

- Bevollmächtigter:

Professor Dr. Christoph Gusy,

Niederwall 32, 33602 Bielefeld -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung

des Präsidenten Papier,

der Richterinnen Jaeger,

Haas,

der Richter Hömig,

Steiner,

der Richterin Hohmann-Dennhardt

und der Richter Hoffmann-Riem,

Bryde

am 3. März 2004 beschlossen:

Die §§ 39, 40 und 41 des
Außenwirtschaftsgesetzes, zuletzt geändert durch das
Zollfahndungsneuregelungsgesetz vom 16. August 2002
(Bundesgesetzblatt I Seite 3202), sind mit Artikel 10 des
Grundgesetzes unvereinbar.

Gründe:

A.

Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Befugnisse des Zollkriminalamts, Sendungen, die dem Brief-,
Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegen, zu öffnen und
einzusehen sowie die Telekommunikation zu überwachen und
aufzuzeichnen; außerdem betrifft es die Befugnis öffentlicher
Stellen, die dabei erlangten personenbezogenen Daten zu
verarbeiten.

1. Das Gesetz zur Änderung des
Außenwirtschaftsgesetzes, des Strafgesetzbuches und anderer
Gesetze vom 28. Februar 1992 (BGBl I S. 372) hat
dem damaligen Zollkriminalinstitut Befugnisse zur Überwachung
der dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegenden
Sendungen sowie des Fernmeldeverkehrs eingeräumt. Die
maßgeblichen Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes (im
Folgenden: AWG) lauteten in der ursprünglichen Fassung:

§ 39

Beschränkungen des Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnisses

(1) Zur Verhütung von Straftaten nach dem
Außenwirtschaftsgesetz oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz
ist das Zollkriminalinstitut berechtigt, dem Brief-, Post-
oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und
einzusehen sowie den Fernmeldeverkehr zu überwachen und
aufzuzeichnen. Das Grundrecht des Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird
insoweit eingeschränkt.

(2) Beschränkungen nach Absatz 1 dürfen nur
angeordnet werden gegenüber

1. Personen, bei denen Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass sie Straftaten von erheblicher Bedeutung
nach § 34 Abs. 1 bis 6, auch in Verbindung mit
§ 35, dieses Gesetzes oder § 19 Abs. 1 bis 3,
§ 20 Abs. 1 und 2, jeweils auch in Verbindung mit
§ 21, oder § 22a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7 des Gesetzes
über die Kontrolle von Kriegswaffen planen,

2. einer natürlichen oder juristischen Person
oder einer Personenvereinigung, wenn eine der in Nummer 1
bezeichneten Personen für sie tätig ist und eine Maßnahme
nach Nummer 1 nicht ausreicht, oder

3. anderen Personen, von denen auf Grund
bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für eine in
Nummer 1 bezeichnete Person bestimmte oder von ihr
herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder
dass eine solche Person ihren Anschluss benutzt.

Die Maßnahme nach Nummer 2 darf nur angeordnet
werden, soweit tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme
rechtfertigen, dass die Person an dem Postverkehr der
natürlichen oder juristischen Person oder Personenvereinigung
teilnimmt oder deren Fernmeldeanschluss benutzt.

(3) Die Anordnung ist nur zulässig, wenn die
Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos
oder wesentlich erschwert wäre und die Maßnahme nicht außer
Verhältnis zur Bedeutung des aufzuklärenden Sachverhalts
steht. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn
Dritte unvermeidbar betroffen werden.

(4) Vor dem Antrag auf Anordnung ist die
Staatsanwaltschaft zu unterrichten. Ebenso ist die
Staatsanwaltschaft von der richterlichen Entscheidung, von
einer Entscheidung des Bundesministers der Finanzen bei
Gefahr im Verzug und von dem Ergebnis der beantragten
Maßnahme zu unterrichten.

(5) Bei der Durchführung der Maßnahmen ist
Artikel 1 § 1 Abs. 2 des Gesetzes zu
Artikel 10 Grundgesetz hinsichtlich der Pflichten der
Deutschen Bundespost und anderer Betreiber von
Fernmeldeanlagen, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt
sind, entsprechend anzuwenden.

§ 40

Richterliche Anordnung

(1) Beschränkungen nach § 39 Abs. 1 sind
vom Behördenleiter oder dessen Stellvertreter unter Angabe
von Art, Umfang und Dauer der beantragten Maßnahme nach
Zustimmung des Bundesministers der Finanzen schriftlich zu
beantragen und zu begründen. In dem Antrag ist darzulegen,
dass die in § 39 Abs. 3 Satz 1 bezeichneten
Voraussetzungen vorliegen.

(2) Die Anordnung ergeht durch das Landgericht,
bei Gefahr im Verzug durch den Bundesminister der Finanzen.
Die Anordnung des Bundesministers der Finanzen tritt außer
Kraft, wenn sie nicht binnen drei Tagen von dem Landgericht
bestätigt wird.

(3) Zuständig ist das Landgericht, in dessen
Bezirk das Zollkriminalinstitut seinen Sitz hat. Für das
Verfahren gelten die Vorschriften des Gesetzes über die
Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit
entsprechend.

(4) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss
Namen und Anschrift des Betroffenen enthalten, gegen den sie
sich richtet. In ihr sind Art, Umfang und Dauer der Maßnahme
zu bestimmen. Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu
befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei
weitere Monate ist zulässig, soweit die in § 39
bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen.

§ 41

Durchführungsvorschriften

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden
Maßnahmen nach § 39 Abs. 1 sind unter Verantwortung des
Zollkriminalinstituts und unter Aufsicht eines Bediensteten
vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat. Artikel 1
§ 7 Abs. 2 und § 8 des Gesetzes zu Artikel 10
Grundgesetz ist entsprechend anzuwenden.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten
personenbezogenen Daten dürfen von öffentlichen Stellen des
Bundes außer zur Verhütung oder Aufklärung der in § 39
Abs. 1 genannten Straftaten nur zur Verhütung oder Aufklärung
einer in § 138 des Strafgesetzbuches bezeichneten
Straftat verarbeitet und genutzt werden, soweit sich bei
Gelegenheit der Auswertung Tatsachen ergeben, die die Annahme
rechtfertigen, dass eine solche Straftat begangen werden
soll, begangen wird oder begangen worden ist.

(3) Sind die durch die Maßnahmen erlangten
Unterlagen über einen am Post- und Fernmeldeverkehr
Beteiligten zu den in Absatz 2 genannten Zwecken nicht mehr
erforderlich, sind sie unter Aufsicht eines der in Absatz 1
genannten Bediensteten unverzüglich zu vernichten. Über die
Vernichtung ist eine Niederschrift anzufertigen. Zur
Sicherung der ordnungsgemäßen Vernichtung sind in
regelmäßigen Abständen Prüfungen durchzuführen.

(4) Von den getroffenen Maßnahmen ist der
Betroffene durch das Zollkriminalinstitut zu benachrichtigen,
sobald dies ohne Gefährdung des Zwecks der Maßnahme geschehen
kann. Ist wegen desselben Sachverhalts ein strafrechtliches
Ermittlungsverfahren gegen den Betroffenen eingeleitet
worden, entscheidet die Staatsanwaltschaft über den Zeitpunkt
der Unterrichtung.

(5) Der Bundesminister der Finanzen
unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein
Gremium, das aus fünf vom Bundestag bestimmten Abgeordneten
besteht, über die Durchführung der §§ 39 bis 43 dieses
Gesetzes.

Durch das Gesetz zur Änderung des
Finanzverwaltungsgesetzes und anderer Gesetze vom 7. Juli
1992 (BGBl I S. 1222) erhielt das Zollkriminalinstitut
unter Änderung von § 1 Nr. 2 des
Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) den Rang einer
Bundesoberbehörde und wurde gleichzeitig in "Zollkriminalamt"
umbenannt. Die vorstehend wiedergegebenen Regelungen sind
mehrfach geändert worden. Sie lauten nunmehr auszugsweise wie
folgt:

§ 39

Beschränkungen des Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnisses

(1) Zur Verhütung von Straftaten nach dem
Außenwirtschaftsgesetz oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz
ist das Zollkriminalamt berechtigt, dem Brief-, Post- oder
Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und
einzusehen sowie die Telekommunikation einschließlich der
dazu nach Wirksamwerden der Anordnung (§ 40) innerhalb
des Telekommunikationsnetzes in Datenspeichern abgelegten
Inhalte zu überwachen und aufzuzeichnen. Das Grundrecht des
Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des
Grundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.

(2) bis (5) ...

§ 40

Richterliche Anordnung

(1) bis (3) ...

(4) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss
Namen und Anschrift des Betroffenen enthalten, gegen den sie
sich richtet. In ihr sind Art, Umfang und Dauer der Maßnahme
zu bestimmen, bei einer Überwachung der Telekommunikation
auch die Rufnummer oder eine andere Kennung des
Telekommunikationsanschlusses. Die Anordnung ist auf
höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um
jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig,
soweit die in § 39 bezeichneten Voraussetzungen
fortbestehen.

§ 41

Durchführungsvorschriften

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden
Maßnahmen nach § 39 Abs. 1 sind unter Verantwortung des
Zollkriminalamtes und unter Aufsicht eines Bediensteten
vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat. § 11
Abs. 2 und 3 des Artikel 10-Gesetzes ist entsprechend
anzuwenden.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten
personenbezogenen Daten dürfen von öffentlichen Stellen nur
zur Verhütung oder Aufklärung der in § 39 Abs. 1 dieses
Gesetzes und § 3 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 bis 4 des
Artikel 10-Gesetzes genannten Straftaten verarbeitet und
genutzt werden, soweit sich bei Gelegenheit der Auswertung
Tatsachen ergeben, die die Annahme rechtfertigen, dass eine
solche Straftat begangen werden soll, begangen wird oder
begangen worden ist.

(3) und (4) ...

(5) Das Bundesministerium der Finanzen
unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein
Gremium, das aus neun vom Bundestag bestimmten Abgeordneten
besteht, über die Durchführung der §§ 39 bis 43 dieses
Gesetzes.

Gemäß § 51 AWG treten die §§ 39 bis
43 AWG am 31. Dezember 2004 außer Kraft.

2. Das mit Zustimmung des Bundesrates
verabschiedete Zollfahndungsneuregelungsgesetz (ZFnrG) vom
16. August 2002 (BGBl I S. 3202), durch das auch
das Außenwirtschaftsgesetz geändert worden ist, enthält in
Art. 1 das Gesetz über das Zollkriminalamt und die
Zollfahndungsämter (Zollfahndungsdienstgesetz - ZFdG).
Art. 2 ZFnrG regelt durch Änderung des
Finanzverwaltungsgesetzes die Rechtsstellung des
Zollkriminalamts neu; nach § 1 Nr. 3 FVG ist das
Zollkriminalamt nunmehr eine Mittelbehörde.

II.

Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz hat
gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt,
festzustellen:

1. § 39 Abs. 1 Satz 1 des
Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) in der Fassung vom 28. Februar
1992, BGBl I S. 372, ist mit Art. 83,
87 GG unvereinbar und nichtig, soweit er die
Zuständigkeit des Zollkriminalinstituts begründet.

2. § 39 Abs. 1 in Verbindung mit
Abs. 2 AWG verstoßen gegen das verfassungsrechtliche
Bestimmtheitsgebot und das Übermaßverbot und sind daher
nichtig.

3. § 41 Abs. 2 AWG verstößt gegen das
verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot und ist daher
nichtig.

1. Zur Rechtslage bis zum In-Kraft-Treten des
Zollfahndungsneuregelungsgesetzes vom 16. August 2002
trägt die Antragstellerin vor, § 39 Abs. 1 AWG habe
gegen die Normen zur Regelung der Verwaltungskompetenzen
zwischen Bund und Ländern in Art. 83, 87 GG
verstoßen.

a) Die Gesetzgebungskompetenz für das
Außenwirtschaftsgesetz stehe dem Bund nach Art. 73
Nr. 5 GG zu. Gegenstand des § 39 Abs. 1 AWG
sei Straftatenprävention, also materielles Polizeirecht. Der
Bund sei indes zur Gesetzesvollziehung nur dann zuständig,
wenn für diese Aufgabe im Grundgesetz eine
Vollziehungskompetenz des Bundes zumindest ermöglicht
sei.

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG
begründe eine solche Bundeskompetenz im vorliegenden Falle
nicht. Eine Bundeszuständigkeit nach Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG scheide ebenfalls aus.
Zuständigkeitsregelungen, die in anderen Verfassungsnormen
getroffen worden seien, dürften nicht unter Rückgriff auf
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG unterlaufen werden;
sie schlössen dessen Anwendbarkeit vielmehr aus. Art. 87
Abs. 3 Satz 1 GG habe damit subsidiären Charakter.
Sofern in § 39 Abs. 1 AWG das "polizeiliche
Auskunfts- und Nachrichtenwesen" geregelt sein sollte, hätte
gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG lediglich eine
Zentralstelle des Bundes errichtet werden dürfen. Sei dies
nicht erfolgt, scheitere eine Vollziehungskompetenz des
Bundes nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG daran,
dass Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG neben seiner
kompetenzbegründenden auch eine kompetenzbegrenzende Wirkung
in Polizeiangelegenheiten entfalte. Der Wortlaut des
Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG sei insoweit zwar
nicht eindeutig. Das dort entwickelte differenzierte, alle
polizeilichen Aufgabenbereiche nennende und je besonders
regelnde System lege jedoch den Schluss nahe, dass hier auf
dem Gebiet der Polizei eine vollständige Kompetenzabgrenzung
stattfinden solle.

Für eine Begrenzung der Bundeskompetenzen und
damit für eine Kompetenzzuweisung an die Länder spreche die
Entstehungsgeschichte des Art. 87 GG. Die
Regelungssystematik der Norm weise in dieselbe Richtung.
Art. 87 GG zeichne sich dadurch aus, dass vom ersten bis
zum letzten Absatz einerseits vermehrte
Vollziehungskompetenzen des Bundes ermöglicht, andererseits
die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Kompetenz
tendenziell erschwert würden. In gegenständlicher Hinsicht
sei Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG gegenüber Art. 87
Abs. 3 Satz 1 GG die speziellere Regelung.

Nähme man an, dass Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG Bundesexekutivkompetenzen auf dem Gebiet der
Polizei begründe, wären die materiellen und organisatorischen
Grenzen des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG sinnlos.
Dies lasse sich durch eine Auslegung vermeiden, nach der
Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG Sperrwirkung habe.
Auch ein Rückgriff auf Annexzuständigkeiten scheide aus.

b) Zu der auf Art. 87 Abs. 3 Satz 2
GG gestützten Neuregelung von Rechtsstellung und
Aufgabenbereichen des Zollkriminalamts durch Art. 2
ZFnrG trägt die Antragstellerin ergänzend vor, § 39
Abs. 1 AWG erscheine nunmehr "partiell verändert"; das
Außenwirtschaftsgesetz sei indes inhaltlich unverändert
geblieben. Die mit dem Normenkontrollantrag gestellte
verfassungsrechtliche Frage sei nach wie vor offen. Die
angegriffenen Gesetze entfalteten weiterhin Rechtswirkungen,
beispielsweise auf schwebende Verwaltungsstreitverfahren. Es
bestehe ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der
ursprünglichen rechtlichen Wirkung jener Rechtslage
hinaus.

2. Die Antragstellerin ist weiter der Meinung,
§ 39 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 Abs. 2
AWG verletze das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG,
da er als Eingriffsermächtigung zu unbestimmt sei. Es fehle
an normativen Hürden, die geeignet seien, den Eingriff in das
Grundrecht als ultima ratio erscheinen zu lassen. Das
widerspreche dem Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2
Satz 1 GG. Die zum Anlass der Ermittlungsmaßnahme genommene
- geplante oder versuchte - Tat müsse so konkret
festgelegt sein, dass der Eingriff im Vorhinein gesteuert und
begrenzt werden könne.

Die Schwelle der Gefahrenabwehr
beziehungsweise Aufklärung von Straftaten werde in das so
genannte Vorfeld verlagert. § 39 Abs. 1 in
Verbindung mit § 39 Abs. 2 AWG enthalte eine
einzigartige Kombination zahlreicher unbestimmter
Rechtsbegriffe. Dies sei vor dem Hintergrund zu würdigen,
dass die Vorschrift einen erheblichen Eingriff in die Rechte
der Betroffenen begründe, der heimlich stattfinde. Daher sei
eine gerichtliche Klärung seiner Zulässigkeit frühestens nach
Schaffung vollendeter Tatsachen möglich. Das
Bundesverfassungsgericht habe dem Bestimmtheitsgebot in
diesem Bereich besonderes Gewicht beigemessen.

Die fehlende materielle Begrenzung der
Eingriffsbefugnisse werde nicht durch den Richtervorbehalt
des § 40 Abs. 2 AWG kompensiert. Das folge für den
vorliegenden Fall gerade aus der Tatsache der Unbestimmtheit
selbst. Ein wirksames Kontrollverfahren bedürfe wirksamer
Kontrollmaßstäbe. Die in § 39 Abs. 1 in Verbindung
mit § 39 Abs. 2 AWG enthaltenen Maßstäbe seien
inhaltlich so unbestimmt, dass sie auch im Verfahren der
gerichtlichen Kontrolle keine ausreichende Handhabe zur
Klärung böten, wann eine Maßnahme zulässig und wann sie
unzulässig sei.

§ 39 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 39 Abs. 2 AWG verletze auch das
Übermaßverbot.

3. Zur ursprünglichen Fassung des § 41
Abs. 2 AWG hat die Antragstellerin vorgetragen, die
Regelungen über die Verarbeitung der erlangten Daten seien
mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar. Grundrechtlich sei
mindestens geboten, dass die Zulässigkeit der
Datenverarbeitung überhaupt gesetzlich geregelt sei und dass
die Erhebungs- wie Verwendungszwecke hinreichend bestimmt
seien. Diese Anforderungen seien nicht verwirklicht.
§ 41 Abs. 2 AWG enthalte allein Bestimmungen über
die Nutzung und Verarbeitung der erlangten Daten durch
"öffentliche Stellen des Bundes". An einer Regelung für
Landesbehörden fehle es hingegen. Aus Inhalt und Zweck der
§§ 39 ff. AWG ergebe sich aber, dass die erlangten
Daten an Stellen der Länder weitergegeben werden müssten.

Nach einem Hinweis auf die zwischenzeitlich
erfolgte Änderung der Norm hat die Antragstellerin erklärt,
die Antragsgründe seien entfallen. Sie hat alsdann den Antrag
zu 3 zurückgenommen.

III.

Zu dem Antrag haben die Bundesregierung und
der Bundesbeauftragte für den Datenschutz Stellung
genommen.

1. Für die Bundesregierung hat der
Bundesminister für Wirtschaft ausgeführt, die Bestimmungen
der §§ 39 ff. AWG seien sowohl in formeller als
auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz
vereinbar.

a) Zur Verhinderung von Beschaffungsbemühungen
fremder Staaten im Bereich gefährlicher Technologien sei es
erforderlich gewesen, nicht allein das repressive
Instrumentarium zu verbessern, sondern Beschaffungsbemühungen
bereits im Vorfeld rechtzeitig zu entdecken und entsprechende
Exporte zu verhindern. Die bis dahin zur Verfügung stehenden
Möglichkeiten zur Überwachung des Außenwirtschaftsverkehrs
hätten sich als zu diesem Zweck nicht ausreichend
erwiesen.

Die Übertragung der in § 39 AWG
beschriebenen Überwachungsmaßnahmen auf das Zollkriminalamt
verstoße nicht gegen die kompetenzrechtlichen Vorschriften
des Grundgesetzes. Jedenfalls ergebe sich eine
Verwaltungskompetenz des Bundes aus Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG. Die Norm sei nicht etwa wegen einer
Subsidiarität gegenüber Art. 87 Abs. 1 Satz 2
GG unanwendbar. Dem Bund sei lediglich die Schaffung
allgemeiner Bundespolizeibehörden, deren Aufgabe allgemeine
Gefahrenabwehr sei, verwehrt, soweit solche nicht
ausdrücklich im Grundgesetz, namentlich in Art. 87
Abs. 1 Satz 2 GG, zugelassen seien. Die Möglichkeit
zur Schaffung selbständiger Bundesoberbehörden werde
hierdurch nicht beeinträchtigt. Es sei daher davon
auszugehen, dass jedenfalls die Übertragung bestimmter
polizeilicher Befugnisse auf Bundesbehörden im Rahmen von
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht von vornherein
ausgeschlossen sei.

b) § 39 AWG verletze das Brief-, Post-
und Fernmeldegeheimnis nicht. Auf Grund von § 39
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 AWG könne
mit hinreichender Bestimmtheit festgestellt werden, wann die
in der Regelung vorgesehenen Maßnahmen angeordnet werden
könnten. Wie sich aus § 39 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1, Nr. 3 und Satz 2 AWG klar ergebe,
müssten "Tatsachen" oder "tatsächliche Anhaltspunkte"
vorliegen, welche die Annahme rechtfertigten, dass Personen
Straftaten von erheblicher Bedeutung nach dem
Außenwirtschaftsgesetz oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz
(im Folgenden: KWKG) planen oder bestimmte
Fernmeldeanschlüsse benutzen. Andernfalls könne das Verfahren
nach den §§ 39 ff. AWG nicht eingeleitet werden.
Dem Zollkriminalamt werde also nicht die Möglichkeit gegeben,
sich solche tatsächlichen Anhaltspunkte erst durch die
Überwachungsmaßnahmen zu verschaffen. Hinweise aus dem
Ausland oder der Auslandsaufklärung des
Bundesnachrichtendienstes enthielten in der Regel solche
tatsächlichen Anhaltspunkte. Abhörmaßnahmen "ins Blaue
hinein", also lediglich "auf Verdacht", seien nach dem Gesetz
nicht zulässig. Eine richterliche Überprüfung der Einhaltung
der Grenzen sei ohne weiteres möglich, zumal die verwendeten
unbestimmten Rechtsbegriffe keine neuen Begriffsschöpfungen
darstellten.

Die in den §§ 39 ff. AWG
vorgesehenen Maßnahmen verletzten nicht das Übermaßverbot.
Die Einschränkung der in Art. 10 GG geschützten
Rechtsgüter stehe in einem angemessenen Verhältnis zu den
betroffenen schweren Gefährdungen.

c) Auch die in § 41 Abs. 2 AWG
geregelte Verarbeitung der auf Grund der Maßnahmen nach
§ 39 AWG erworbenen Informationen entspreche den
grundgesetzlichen Erfordernissen.

2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
hat ausgeführt, auf Grund der gewählten Kombination
unbestimmter Rechtsbegriffe sei § 39 Abs. 2 AWG nicht
unbedenklich. Das Merkmal der in § 39 Abs. 2 Nr. 1
AWG für einen Eingriff vorausgesetzten "Tatsachen" sei
einschließlich des für ihre Annahme erforderlichen Grades an
Wahrscheinlichkeit einer klarstellenden Auslegung nicht
zugänglich. Die Formulierung der Norm sei noch weniger klar
als diejenige des § 100 a StPO.

Auch das Merkmal "Straftaten von erheblicher
Bedeutung" sei bedenklich. Es sei fraglich, ob die Verweisung
auf den in diesem Zusammenhang dargestellten
Straftatenkatalog ihrerseits in hinreichendem Maße zur
Bestimmtheit der Regelung beitrage. Der unbestimmte
Rechtsbegriff des "Planens" bringe die Gefahr mit sich, dass
die grundlegende rechtsstaatliche Funktion der
strafrechtlichen Tatbestandsmäßigkeit weitgehend außer Kraft
gesetzt werde. Im Gesetzgebungsverfahren seien indes mit
Rücksicht auf die verfahrenssichernden Maßnahmen nach
§ 39 Abs. 3, § 40 Abs. 1, 2 und 4 sowie
§ 41 Abs. 1 AWG letztlich keine Einwände erhoben
worden.

IV.

Die Antragstellerin hat auf mündliche
Verhandlung verzichtet.

Der Normenkontrollantrag nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13
Nr. 6, § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG ist
zulässig. Die zwischenzeitlichen Gesetzesänderungen und die
Rücknahme des Antrags zu 3 haben das öffentliche
Interesse an der Klärung der Verfassungsmäßigkeit der
früheren und der jetzigen Rechtslage nicht entfallen lassen.
Allerdings ist die neue Vorschrift über die Rechtsstellung
des Zollkriminalamts nicht in die Prüfung einzubeziehen.

Auf den Antrag zu 1 ist ausschließlich über
die bis zum In-Kraft-Treten des
Zollfahndungsneuregelungsgesetzes vom 16. August 2002
bestehende Rechtslage zu befinden. An deren Klarstellung
besteht ein objektives Interesse.

1. Die in Art. 2 Nr. 1 ZFnrG,
§ 1 Nr. 3 FVG geregelte Umwandlung des
Zollkriminalamts in eine Mittelbehörde stellt eine
grundlegende Änderung der Rechtslage dar, durch welche die im
Wortlaut unveränderte Norm des § 39 Abs. 1 AWG in
kompetentieller Hinsicht inhaltlich umgestaltet wird.

Eine Norm wird nur dann in ihrer Neufassung
Gegenstand eines bereits eingeleiteten
Normenkontrollverfahrens, wenn ihr Inhalt im Zuge der
Gesetzesänderung im Wesentlichen gleich bleibt (vgl. BVerfGE
6, 104 ; 61, 291 ; 65, 237
). Daran fehlt es vorliegend. Art. 2
ZFnrG ändert den Status des Zollkriminalamts und stellt es
auf eine neue verfassungsrechtliche Grundlage. Für die
Bundeskompetenz wird Satz 2 von Art. 87 Abs. 3
GG statt bisher Satz 1 herangezogen (vgl.
Gesetzesbegründung, BTDrucks 14/8007 , S. 22,
zu Ziff. 3.). Das Zollkriminalamt wird in eine
bundeseigene Mittelbehörde umgewandelt. Damit bezieht
§ 39 Abs. 1 AWG sich nunmehr auf das
Zollkriminalamt in dieser neuen Rechtsstellung.

Die Änderung steht in ihren Wirkungen einer
gesetzlichen Neuregelung gleich. Die veränderte
Rechtsstellung des Zollkriminalamts verändert zugleich den
Charakter der in § 39 Abs. 1 AWG vorgenommenen
Aufgabenzuweisung. Der unverändert gebliebene Wortlaut der
Norm steht dem nicht entgegen. Es gibt keinen maßgeblichen
Unterschied zwischen einer gesetzlichen Regelung, die
bestimmte Aufgaben einer Behörde erstmals zuweist, und einer
Regelung, die bei fortbestehender Aufgabenzuweisung die
Rechtsstellung der zuständigen Behörde ändert.

2. Das Bundesverfassungsgericht hätte die neu
geschaffene Rechtslage nur dann verfassungsrechtlich zu
überprüfen, wenn sie durch einen Antrag der Antragstellerin
in das Verfahren einbezogen worden wäre. Maßgeblich für die
Festlegung des Antragsgegenstandes ist der im Antrag zum
Ausdruck gebrachte Wille der Antragstellerin (vgl. BVerfGE
86, 148 ; 93, 37 ; 97, 198
). Ihrer Stellungnahme vom 28. Oktober 2002 ist zu
entnehmen, dass nur die bisherige Rechtslage zur Überprüfung
gestellt wird.

3. Das objektive Klarstellungsinteresse an der
Verfassungsmäßigkeit der früheren Rechtslage besteht fort, da
von ihr noch Rechtswirkungen ausgehen können (zu diesem
Erfordernis vgl. BVerfGE 79, 311 ; 88, 203
; 100, 249 ). Da die
Neuregelung erst am 24. August 2002 in Kraft getreten
ist, sind Rechtswirkungen im Hinblick auf laufende Verfahren
nicht unwahrscheinlich, in denen das Zollkriminalamt noch in
seiner bisherigen Rechtsgestalt gehandelt hat. Dem steht
nicht entgegen, dass § 39 Abs. 1 und 2 AWG auch aus
materiellen Gründen mit Art. 10 GG unvereinbar sein
kann. Die Prüfung des Zuständigkeitsmangels ist vorgreiflich,
weil er nicht durch eine Gesetzesänderung behoben werden
könnte.

II.

In materieller Hinsicht sind die mit dem
Antrag zu 2 angegriffenen Regelungen des § 39
Abs. 1 und 2 AWG weiterhin Verfahrensgegenstand. Sie
haben lediglich redaktionelle Korrekturen erfahren.

Auch die Änderungen der von § 39
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG durch Verweisung in Bezug
genommenen strafrechtlichen Vorschriften beseitigen die
fortbestehende Identität der Norm nicht. Der inhaltliche
Schwerpunkt der angegriffenen Norm liegt in der Ermächtigung
zu Überwachungsmaßnahmen und der Verweisung auf eine Reihe
von Strafrechtsnormen. Die Regelung besteht im Kern
unverändert fort, auch wenn die Normen, auf die verwiesen
wird, zum Teil modifiziert worden sind.

III.

§ 41 Abs. 2 AWG ist in seiner
gegenwärtigen Fassung unbeschadet der Rücknahme des Antrags
zu 3 in vollem Umfang zu überprüfen. Hieran besteht ein
öffentliches Interesse.

1. Die Antragstellerin hat § 41
Abs. 2 AWG nach der Formulierung ihres Antrags in vollem
Umfang angegriffen. Die Norm betrifft die Verwertung
personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen. Die
ursprüngliche Konzentration der Kritik auf das seinerzeitige
Tatbestandsmerkmal "des Bundes" bedeutete nicht, dass der
Antrag sich auf dieses Merkmal und damit auf die anfängliche
Begrenzung der Regelung auf öffentliche Stellen des Bundes
beschränkte. Im weiteren Schriftsatz vom 20. April 2001
hat die Antragstellerin zusätzliche allgemeine Einwände gegen
die Norm vorgebracht, die insbesondere an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1999 (BVerfGE 100,
313) anknüpfen. Damit hat sie den im Antrag ausformulierten,
umfassenden Angriff untermauert und dessen Tragweite
klargestellt.

2. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist
nicht der zwischenzeitlich zurückgenommene Antrag, sondern
die Prüfung der Vereinbarkeit von Bundesrecht oder
Landesrecht mit dem Grundgesetz. Das durch einen zulässigen
Antrag in Gang gesetzte Verfahren ist in seinem weiteren
Verlauf der Verfügung des Antragstellers entzogen. Für die
Gestaltung und Durchführung des Verfahrens sind nicht die
Anträge und Anregungen, sondern ausschließlich Gesichtspunkte
des öffentlichen Interesses maßgebend (vgl. BVerfGE 1, 396
; 68, 346 ; 87, 152
).

Ein solches Interesse liegt vor. Entscheidend
ist der enge Zusammenhang zwischen den Normen über die
Erhebung, insbesondere § 39 AWG, und denen über die
Verwendung der Daten (insbesondere § 41 Abs. 2
AWG). Die Datenerhebung gewinnt durch die Weiterverwertung
erst ihr volles Gewicht (vgl. BVerfGE 100, 313 ;
Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 und
1 BvR 1084/99 -, C VII). Ohne Blick auf
die Verwertungsregeln ist daher nicht zu klären, wozu die
Erhebung führen kann und ob sie im Hinblick auf den
Erhebungszweck verhältnismäßig ist. Die im ursprünglichen
Antrag angegriffenen Normen bilden mithin eine untrennbare
Einheit, die nicht in einzelne Bestandteile zerlegt werden
kann. Daher ist im Gesamtzusammenhang des Verfahrens ohne
Rücksicht auf weitere Erwägungen, namentlich zu § 78
Satz 2 BVerfGG, auch die Sachentscheidung über § 41
Abs. 2 AWG geboten (vergleichbar BVerfGE 8, 274
; 57, 295 ; 73, 118 ).

3. Einer Erörterung der Frage, ob die
ursprüngliche Begrenzung der Regelung auf öffentliche Stellen
nur des Bundes für sich gesehen mit dem Grundgesetz in
Einklang stand, bedarf es demgegenüber nicht mehr. Denn ein
objektives Klarstellungsinteresse ist angesichts der Zeit,
die seit In-Kraft-Treten des Änderungsgesetzes vom 17.
Dezember 1997 (BGBl I S. 3108 ) und damit
der Einbeziehung auch der Behörden der Bundesländer
verstrichen ist, nicht erkennbar.

Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Bund war allerdings gemäß Art. 87
Abs. 3 Satz 1 GG zur Übertragung der in § 39
AWG vorgesehenen Aufgabe auf eine selbständige
Bundesoberbehörde befugt.

1. Die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1
GG vorausgesetzte Gesetzgebungskompetenz des Bundes beruht
auf Art. 73 Nr. 5 GG.

a) Gemäß Art. 73 Nr. 5 GG hat der Bund
die Gesetzgebungskompetenz für den "Waren- und
Zahlungsverkehr mit dem Ausland". Davon wird schon dem
Wortlaut nach der im Außenwirtschaftsgesetz geregelte Waren-
und Kapitalverkehr erfasst. Wegen der Einheitlichkeit der
Lebensvorgänge im Außenwirtschaftsverkehr ergibt sich auch
für den Dienstleistungsverkehr (siehe §§ 18 ff.
AWG) aus Art. 73 Nr. 5 GG eine Zuständigkeit des
Bundes unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs. Ein
solcher ist anzuerkennen, wenn eine dem Bund zugewiesene
Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne
dass zugleich eine andere Materie mit geregelt wird, wenn
also das Übergreifen in einen an sich den Ländern
übertragenen Kompetenzbereich für die Regelung der
zugewiesenen Materie unerlässlich ist (vgl. BVerfGE 98, 265
; stRspr). So liegt es hier. Der Waren-, der
Dienstleistungs- und der Kapitalverkehr sind im Bereich der
Außenwirtschaft so vielfältig miteinander verknüpft, dass
eine getrennte Regelung zur Erfüllung solcher Ziele, wie sie
das Außenwirtschaftsgesetz verfolgt, nicht sachgerecht wäre.
Nach § 7 Abs. 1 AWG dienen die gesetzlich erlaubten
Beschränkungen der Rechtsgeschäfte und Handlungen im
Außenwirtschaftsverkehr insbesondere der Gewährleistung der
Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sowie der Verhütung
einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker und
der Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik
Deutschland. Darauf bezogene Maßnahmen können nicht ohne
erheblichen Effektivitätsverlust nach unterschiedlichen
Regelungen von unterschiedlichen Behörden einerseits für den
Warenverkehr und andererseits für den Dienstleistungsverkehr
vorgenommen werden.

Von der Gesetzgebungskompetenz nach
Art. 73 Nr. 5 GG sind auch die auf den
Außenwirtschaftsverkehr bezogenen präventiv-polizeilichen
Maßnahmen erfasst (vgl. BVerfGE 33, 52 ;
auch BVerfGE 8, 143 ; 97, 198 ) und
damit auch die hier in Rede stehenden besonderen Regelungen
zur Verhütung der in § 39 AWG in Bezug genommenen
Straftaten. Die allgemeinen Befugnisse der Bundesländer
namentlich im Polizeirecht und in der Strafrechtspflege
bleiben von der Regelung unangetastet. Hinreichend Rechnung
getragen ist auch dem Gebot, die Kompetenzverteilung zwischen
Bund und Ländern durch die Auslegung einer Regelung zur
ausschließlichen Bundeskompetenz nicht zu unterlaufen (vgl.
BVerfGE 100, 313 ). Denn die durch § 39 Abs.
1 AWG begründete Zuständigkeit des Zollkriminalamts liegt in
Bereichen, die den Vorgängen des Außenwirtschafts- und des
Kriegswaffenkontrollrechts unmittelbar zugeordnet sind.

b) Für die in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr.
1 AWG erfasste Verhütung von Straftaten nach dem
Kriegswaffenkontrollgesetz ergibt sich die Bundeskompetenz
auch aus Art. 26 Abs. 2 GG.

2. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine
Kompetenzregelung, die dem Bund eine zusätzliche
Verwaltungskompetenz eröffnet, also im Sinne von Art. 83
GG etwas "anderes zulässt" (vgl. BVerfGE 14, 197 ;
104, 238 ). Das Zollkriminalamt durfte auf dieser
Grundlage in seiner damaligen Rechtsgestalt als selbständige
Oberbehörde des Bundes mit den sich aus § 39 Abs. 1 AWG
ergebenden Aufgaben betraut werden.

a) Die Vorgaben des Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG waren erfüllt.

§ 1 Nr. 2 FVG a.F. ordnete das
Zollkriminalamt als selbständige Bundesoberbehörde in die
Reihe der Bundesfinanzbehörden ein. Eine solche Behörde darf
nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das
ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und
Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der
Länder - außer für reine Amtshilfe - wahrgenommen
werden können. Damit zieht Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
der Begründung einer Verwaltungszuständigkeit durch den Bund
auch insofern eine Grenze, als nur bestimmte Sachaufgaben zur
zentralen Erledigung geeignet sind (vgl. BVerfGE 14, 197
).

Für den in § 39 Abs. 1 AWG geschaffenen
Aufgabenbereich des Zollkriminalamts liegen die
Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
vor. Die Überwachung der Telekommunikation und des
Briefverkehrs zur Verhütung von Straftaten nach dem
Außenwirtschaftsgesetz kann zentral und ohne
Verwaltungsunterbau wahrgenommen werden. Bestehende
Verwaltungszuständigkeiten der Länder werden nicht
verdrängt.

Das Zollkriminalamt ist nach § 5 a
FVG a.F. zur Unterstützung der Zollfahndungsämter
eingerichtet worden. Es sollte deren Ermittlungen
koordinieren und lenken und hatte keine
Einwirkungsmöglichkeiten auf die Tätigkeiten von
Länderbehörden. Auch kommt die begrenzte Einräumung von
Weisungsbefugnissen nicht der Schaffung eines
Verwaltungsunterbaus oder der Errichtung von Außenstellen
gleich. Das Recht zur fachlichen Weisung stand dem
Zollkriminalamt nur zu, soweit die Zollfahndungsämter ihre
Ermittlungen nicht selbständig im Sinne des § 386
Abs. 2 der Abgabenordnung erfüllten. Ein Recht zur
Dienstaufsicht bestand nicht. Eine faktische Eingliederung in
den hierarchischen Aufbau der Bundesfinanzbehörden erfolgte
durch die begrenzten Weisungsbefugnisse nicht.
Weisungsbefugnisse als solche stehen der Charakterisierung
einer Behörde als Bundesoberbehörde begrifflich nicht von
vornherein entgegen. Die Weisungen waren für das
Zollkriminalamt kein prägendes Merkmal seiner Tätigkeit,
sondern lediglich Mittel zur Durchsetzung der ihm
eingeräumten Befugnisse im Einzelfall. Die Gefahr einer
Verdrängung von Länderkompetenzen oder der Umgehung der
begrenzenden Wirkungen von Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG durch Schaffung eines faktischen Unterbaus
bestand nicht.

b) Das Zollkriminalamt ist als
Bundesoberbehörde durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 7.
Juli 1992 eingerichtet worden; das Gesetz zur Änderung des
Außenwirtschaftsgesetzes, das dem damaligen
Zollkriminalinstitut Befugnisse nach § 39 AWG einräumte,
stammte allerdings schon vom 28. Februar 1992. An einer
Klärung rechtlicher Probleme der für wenige Monate
entstandenen Übergangssituation zwischen dem In-Kraft-Treten
des § 39 Abs. 1 AWG und der Einrichtung des
Zollkriminalamts als Bundesoberbehörde besteht kein
rechtliches Interesse mehr.

3. Der Bund war nicht gehalten, statt einer
Bundesoberbehörde eine Zentralstelle nach Art. 87
Abs. 1 Satz 2 GG einzurichten.

Art. 87 GG soll wie die anderen
Regelungen des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes eine
sachgerechte Ausführung der Bundesgesetze und den Aufbau
einer leistungsfähigen Bundesverwaltung ermöglichen, soweit
die Aufgaben nicht von den Ländern wahrgenommen werden.
Art. 87 GG sichert nicht nur die Beachtung der
Interessen der Länder am Schutz der eigenen
Verwaltungskompetenz, sondern auch die des Bundes an einer
leistungsfähigen Verwaltung, soweit er eigene
Verwaltungskompetenzen hat oder sie begründen kann.
Dementsprechend stellt Art. 87 GG unterschiedliche
Möglichkeiten bereit, zwischen denen der Bund wählen darf,
soweit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der
Einrichtung der jeweiligen Behörden erfüllt sind. Das Recht
und die Pflicht zur Wahl einer sachgerechten
Organisationsstruktur würden ohne hinreichenden Grund
eingeengt, wenn die von der Antragstellerin im Einklang mit
einem Teil der Literatur (vgl. Dittmann, Die
Bundesverwaltung, 1983, S. 252 f.; Hermes, in:
Dreier, Grundgesetz, Band III, 2000, Art. 87
Rn. 72; Lerche, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz,
Art. 87 Rn. 170, 175, Stand: Dezember 1992; Sachs,
in: ders., Grundgesetz, 3. Aufl., 2003, Art. 87
Rn. 78) behauptete Subsidiarität von Art. 87
Abs. 3 Satz 1 GG im Verhältnis zu Art. 87
Abs. 1 GG anzuerkennen wäre. Eine solche Einengung folgt
auch nicht aus der Einleitung des Absatzes 3 durch das
Wort "Außerdem" (so aber etwa Lerche, a.a.O., Rn. 170).
Dieses Wort knüpft an die in den beiden ersten Absätzen des
Art. 87 GG aufgeführten Fälle bundeseigener Verwaltung
an (vgl. BVerfGE 14, 197 ). Damit wird nicht zum
Ausdruck gebracht, dass der Bund von der Ermächtigung des
Absatzes 3 nur Gebrauch machen darf, wenn er andere
Möglichkeiten zur Einrichtung bundeseigener Behörden nicht
hat. Zieht er im Interesse effektiver Aufgabenbewältigung die
in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ermöglichte
Organisationsform der nach Art. 87 Abs. 1 GG
eröffneten vor, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.

Der Bund musste sich daher nicht darauf
beschränken, das Zollkriminalamt auf der Grundlage des
Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG als Zentralstelle
einzurichten. Dort, wo eine Zentralstelle im Hinblick darauf,
dass diese im Wesentlichen auf die Wahrnehmung von
Koordinationsaufgaben beschränkt ist, für die Erfüllung einer
Aufgabe nicht ausreicht, darf der Bund unter den
Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
eine selbständige Bundesoberbehörde einrichten. Dass es
sachwidrig ist, für die Verhütung von Straftaten im
Außenwirtschaftsverkehr und dabei zum Schutz der Sicherheit
der Bundesrepublik Deutschland eine nicht auf bloße
Koordinationsaufgaben beschränkte Bundesbehörde einzurichten,
ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

Die Entstehungsgeschichte der Norm und in
diesem Zusammenhang insbesondere der "Polizeibrief" der
westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949
(abgedruckt bei Werthebach/Droste, in: Bonner Kommentar,
Art. 73 Nr. 10 Rn. 10, Stand: Dezember 1998)
ergeben entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Nutzung der sich aus
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ergebenden Befugnisse
im Bereich polizeilicher Aufgaben des Bundes ausgeschlossen
ist. Abgesehen davon, dass die historische Ausgangslage des
Dokuments nicht mehr besteht, kann ihm lediglich entnommen
werden, dass die Bundeskompetenzen im Bereich des
Polizeiwesens zugunsten der Länder deutlich begrenzt sein
sollten. Daraus allein lässt sich jedoch keine Aussage
darüber gewinnen, ob Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG
die Anwendung von Art. 87 Abs. 3 GG
einschränkt.

100

4. Auch die Pflicht zu bundes- und
länderfreundlichem Verhalten (vgl. BVerfGE 14, 197
; 104, 238 ) stand der
Vereinbarkeit von § 39 Abs. 1 AWG mit den
kompetenzrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes nicht
entgegen.

101

Der Bund unterliegt bei Ausübung seiner
Sachkompetenz der Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Länder.
Gegen diese Pflicht verstößt er allerdings nicht schon
dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz
eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren
Inanspruchnahme missbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 104, 249
; 106, 1 ). Da der Grundsatz
länderfreundlichen Verhaltens akzessorischer Natur ist und
lediglich innerhalb eines anderweitig begründeten
Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig begründeten
Rechtspflicht Bedeutung gewinnen kann (vgl. BVerfGE 104, 238
), bedarf es der Feststellung einer den
Ländern zukommenden Rechtsposition, damit aus dem Grundsatz
der Bundestreue überhaupt Folgen hergeleitet werden können
(vgl. BVerfGE 95, 250 ; 103, 81 ; 104,
238 ). Daran aber fehlt es hier.

II.

102

§ 39 Abs. 1 und 2 AWG ist mit
Art. 10 GG nicht vereinbar.

103

1. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung
ist Art. 10 GG. Die Grundrechtsnorm schließt das
Erfordernis der Normenbestimmtheit und Normenklarheit
jeglicher Ermächtigung zu Überwachungseingriffen ein.

104

a) Art. 10 Abs. 1 GG begründet ein
Abwehrrecht gegen die Öffnung von Briefen und die
Einsichtnahme in sie (vgl. BVerfGE 67, 157
) sowie gegen das Abhören, die
Kenntnisnahme und das Aufzeichnen des Inhalts der
Telekommunikation, aber auch gegen die Erfassung ihrer
Umstände, die Auswertung des Inhalts und die Verwendung
gewonnener Daten (vgl. BVerfGE 100, 313 ;
106, 28 ). Im Ausmaß seines Schutzgehalts verdrängt
Art. 10 Abs. 1 GG das allgemeine Grundrecht nach
Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 157 ;
100, 313 ).

105

Das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG
gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch
einen privaten, vor der Öffentlichkeit verborgenen Austausch
von Kommunikation und schützt damit zugleich die Würde des
Menschen (vgl. BVerfGE 67, 157 ). Durch die
Kenntnisnahme des Inhalts von Briefen und das Abhören von
Telefongesprächen wird auf intensive Weise in das Grundrecht
eingegriffen. Die Schwere des Eingriffs wird auch dadurch
geprägt, dass der Betroffene wegen der gebotenen Heimlichkeit
nicht an dem Anordnungsverfahren beteiligt ist.

106

b) Ermächtigungen zu Eingriffen in das
Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG bedürfen nach
Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG einer gesetzlichen
Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der
Normenbestimmtheit und Normenklarheit zu entsprechen hat. Die
Maßgaben, die das Bundesverfassungsgericht im
Volkszählungsurteil insoweit aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG entwickelt hat
(vgl. BVerfGE 65, 1 ), sind
grundsätzlich auf die spezielle Garantie in Art. 10 GG
übertragbar (vgl. BVerfGE 100, 313 ). Der Anlass,
der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der
Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar
festgelegt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 372>). Dies soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger
sich darauf einstellen kann (aa), dass die
gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde
und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet (bb) und
dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen
können (cc).

107

aa) Der Betroffene muss die Rechtslage anhand
der gesetzlichen Regelung so erkennen können, dass er sein
Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an
die Bestimmtheit und Klarheit der Norm erhöhen sich, wenn die
Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage die
Betätigung von Grundrechten erschwert. Soweit die praktische
Bedeutung einer Regelung vom Zusammenspiel der Normen
unterschiedlicher Regelungsbereiche abhängt, müssen die
Klarheit des Normeninhalts und die Voraussehbarkeit der
Ergebnisse der Normanwendung gerade auch im Hinblick auf
dieses Zusammenwirken gesichert sein (vgl. BVerfG, NJW 2003,
S. 2733 ).

108

Bei Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen
verlangt das Bestimmtheitsgebot, dass die betroffene Person
erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen
Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung
verbunden ist. Die Bestimmtheit der Handlungsvoraussetzungen
des staatlichen Eingriffs - und damit der begrenzenden
Maßstäbe - kommt aber auch Personen zugute, denen die
konkreten Handlungsvoraussetzungen nicht bekannt sind. Für
Dritte, die den Anlass nicht geschaffen haben und eher
zufällig betroffen werden, reicht es, wenn die Rechtsordnung
die Voraussetzungen der Überwachungsmaßnahme in grundsätzlich
nachvollziehbarer Weise umschreibt.

109

bb) Die Anforderungen an die Bestimmtheit und
Klarheit der Norm dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden
und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen
(vgl. BVerfGE 56, 1 ; stRspr). Dazu gehört, dass
hinreichend klare Maßstäbe für Abwägungsentscheidungen
bereitgestellt werden. Die Entscheidung über die Grenzen der
Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der
Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfGE 78, 214 ).
Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der
Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges
Handeln des Staates sichern und dadurch auch die Freiheit der
Bürger vor staatlichem Missbrauch schützen soll. Dieser
Aspekt der Bindung der Verwaltung ist bei einer
Überwachungsmaßnahme besonders wichtig, da der Betroffene von
ihr keine Kenntnis hat. Dies gilt insbesondere für
unbeteiligte Dritte, die mit einer staatlichen
Überwachung nicht rechnen und sich deshalb vor einem Einblick
in ihren Privatbereich nicht schützen können.

110

cc) Schließlich dienen die Normenbestimmtheit
und die Normenklarheit dazu, die Gerichte in die Lage zu
versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu
kontrollieren. Dies ist für den Schutz der Bürger besonders
bedeutsam, wenn das Gericht schon vor Ergreifen der Maßnahme
oder in ihrem Vollzug zur Kontrolle der Verwaltung
eingeschaltet wird, während der Betroffene infolge der
Heimlichkeit der Maßnahme noch davon ausgeschlossen ist, sich
selbst für sein Recht einzusetzen.

111

c) Mängel hinreichender Normenbestimmtheit und
-klarheit beeinträchtigen insbesondere die Beachtung des
verfassungsrechtlichen Übermaßverbots. Je ungenauer die Ziele
einer Normierung und die Anforderungen an die tatsächliche
Ausgangslage gesetzlich umschrieben sind, umso schwerer fällt
die Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit einer
Überwachungsmaßnahme. Vor allem bewirkt die Unbestimmtheit
der tatsächlichen Voraussetzungen das Risiko eines
unangemessenen Verhältnisses von Gemeinwohlbelangen, zu deren
Wahrnehmung in Grundrechte eingegriffen wird, und den
Rechtsgütern der davon Betroffenen. Von maßgeblicher
Bedeutung im Zuge der Abwägung ist insbesondere die
Einschätzung der Schwere der dem Schutzgut drohenden Gefahr.
Diese setzt Klarheit nicht nur über das gefährdete Rechtsgut,
sondern auch über die dieses gefährdende Handlung voraus.

112

d) Die konkreten Anforderungen an die
Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach
der Art und der Schwere des Eingriffs. Diese ergibt sich aus
der Art der vorgesehenen Maßnahme und der von ihr für den
Betroffenen ausgelösten Wirkungen. Welchem Ziel die Maßnahme
dient, etwa der Gefahrenabwehr oder der Gefahrenverhütung,
ist für die Beurteilung ihrer Schwere für den Betroffenen
ohne Belang.

113

Allerdings findet der Gesetzgeber je nach der
zu erfüllenden Aufgabe zur Rechtfertigung der
Eingriffsvoraussetzungen und zu ihrer Umsetzung
unterschiedliche Möglichkeiten vor. Bei der Strafverfolgung
kann er an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat
anknüpfen, bei der polizeilichen Gefahrenabwehr an eine
Gefahr, also an Tatsachen, aus denen das Bevorstehen eines
schädigenden Ereignisses abzuleiten ist. Solche
Anknüpfungsmöglichkeiten entfallen, soweit der Gesetzgeber
die Aufgabe verfolgt, Straftaten zu verhüten oder Vorsorge
für die Verfolgung zukünftig eventuell begangener Straftaten
zu treffen. Das allein hindert ihn allerdings nicht, in
Wahrnehmung derartiger Aufgaben Eingriffe in das Grundrecht
aus Art. 10 Abs. 1 GG zu ermöglichen. Der
Bestimmtheitsgrundsatz verlangt jedoch, dass die jeweiligen
Ermächtigungen handlungsbegrenzende Tatbestandselemente
enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und
Kontrollierbarkeit vergleichbar dem schaffen, der für die
überkommenen Aufgaben der Gefahrenabwehr und der
Strafverfolgung rechtsstaatlich geboten ist.

114

Die rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsanforderungen sind historisch gesehen
insbesondere im Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr
entwickelt und dort im Laufe der Zeit auf neue
Erscheinungsformen gefahrenabwehrender Maßnahmen erstreckt
worden. Zum Teil ist die Notwendigkeit einer gesetzlichen
Ermächtigung anfangs zwar nicht gesehen worden. So haben die
Ordnungsbehörden, insbesondere die Polizei, zunächst auch
ohne besondere gesetzliche Ermächtigung Informationen im
Vorfeld von Gefahren erhoben, um Rechtsgüter vorbeugend zu
schützen oder die spätere Strafverfolgung zu erleichtern.
Derartige Maßnahmen der Beobachtung und
Informationsverarbeitung wurden lange Zeit nicht als
Grundrechtseingriffe eingeordnet. Nachdem aber der
Eingriffscharakter einer Vielzahl solcher Maßnahmen erkannt
worden ist, steht fest, dass die Behörden hierfür eine
Eingriffsermächtigung benötigen, die den rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsanforderungen genügt (vgl. BVerfGE 65, 1
). Dies gilt umso mehr für
Überwachungsmaßnahmen im Anwendungsbereich des Art. 10
GG. Sieht der Gesetzgeber solche Maßnahmen - wie in den
§§ 39 ff. AWG - auf dem Gebiet der
Straftatenverhütung vor, so hat er die den Anlass bildenden
Straftaten sowie die Anforderungen an die Verdachtstatsachen
so bestimmt zu umschreiben, dass das Risiko einer
Fehlprognose in dem Rahmen verbleibt, der auch für Maßnahmen
der Strafverfolgung und der Gefahrenbekämpfung als
verfassungsrechtlich hinnehmbar erscheint.

115

e) Entsprechende Ermächtigungen dürfen für
Zwecke der Straftatenverhütung an Tatsachen anknüpfen, die
auf die Planung solcher Straftaten schließen lassen. Dem
Gesetzgeber ist es nicht grundsätzlich verwehrt, zur
Umschreibung des Anlasses und der weiteren Voraussetzungen
der Straftatenverhütung unbestimmte Rechtsbegriffe zu
benutzen. Die Auslegungsbedürftigkeit als solche steht dem
Bestimmtheitserfordernis nicht entgegen, solange die
Auslegung unter Nutzung der juristischen Methodik zu
bewältigen ist (vgl. BVerfGE 31, 255 ; 83, 130
; stRspr) und die im konkreten Anwendungsfall
verbleibenden Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass
Vorhersehbarkeit und Justitiabilität des Verwaltungshandelns
gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 ).

116

In einem einheitlichen Zusammenhang dürfen
auch mehrere unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden,
solange die Normen insgesamt den rechtsstaatlichen
Grundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität
entsprechen (vgl. BVerfGE 31, 255 ). Ist die
Maßnahme auf mehrere Normen gestützt, die jeweils unbestimmte
Rechtsbegriffe verwenden, darf die Schutzwirkung des
Bestimmtheitsgebots durch das Zusammentreffen mehrerer
solcher Begriffe nicht aufgeweicht werden.

117

2. § 39 Abs. 1 und 2 AWG
entspricht diesen Grundsätzen nicht. Die Norm ist mit
Art. 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 GG
unvereinbar.

118

§ 39 Abs. 1 AWG umschreibt als
Aufgabe des Zollkriminalamts die Verhütung von Straftaten
nach dem Außenwirtschaftsgesetz und dem
Kriegswaffenkontrollgesetz und erlaubt zu diesem Zweck die
Überwachung des Brief- und Telekommunikationsverkehrs.
§ 39 Abs. 2 Satz 1 AWG ermöglicht
entsprechende Anordnungen, wenn Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass die von der Anordnung betroffenen
Personen bestimmte Straftaten von erheblicher Bedeutung
planen. Auch Dritte können von den Maßnahmen erfasst werden
(§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3, Abs. 3
Satz 2 AWG).

119

Das durch § 39 AWG ermöglichte Abhören
eines Telefongesprächs ist ein schwer wiegender gezielter
personenbezogener Eingriff in das Grundrecht des Art. 10
Abs. 1 GG. Da er im Vorfeld einer strafbaren Handlung
erfolgt, fehlt es an einem abgeschlossenen oder in
Verwirklichung begriffenen strafbaren Handeln. Dies führt zu
dem erheblichen Risiko, dass die Überwachungsmaßnahme an ein
Verhalten anknüpft, das sich im Nachhinein als strafrechtlich
irrelevant erweist. Die Ermächtigungsnorm des § 39 AWG
wirkt diesem Risiko nicht in der rechtsstaatlich gebotenen
Weise entgegen. Das Zusammenwirken der verschiedenen
Tatbestandsmerkmale sowie eine große Zahl von Verweisungen
auf andere Normen ergeben im Gesamtgefüge der vom Gesetzgeber
gewählten Regelungstechnik Mängel an hinreichender
Normenbestimmtheit und Normenklarheit, die durch die
Beschränkung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung nicht
beseitigt werden.

120

a) Im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich
zu entscheiden, ob in der Situation der Vorfeldermittlung die
Art der Bezugnahme auf die Straf- und
Ordnungswidrigkeitentatbestände des Außenwirtschaftsrechts
den Anforderungen der Normenbestimmtheit und Normenklarheit
gerecht wird. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung
sind demgegenüber nicht die einzelnen von § 39 AWG in
Bezug genommenen Strafrechtsnormen. Bestimmtheitsbedenken
gegen die Anknüpfung von Maßnahmen der Vorfeldermittlung an
eine Norm oder einen Komplex unterschiedlicher Normen können
unabhängig davon bestehen, ob die betreffenden Normen auch
dann Bestimmtheitsbedenken unterliegen, wenn es - anders
als hier - um die Beurteilung eines schon
abgeschlossenen und durch Tatsachenaufklärung der normativen
Bewertung zugänglichen Sachverhalts geht.

121

b) Die Überwachungsmaßnahme soll zum Zeitpunkt
des Planens einer Straftat erfolgen (§ 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 AWG). Das Merkmal des Planens bringt
hinsichtlich seines Beginns und seines Endes Klärungsbedarf
mit sich.

122

aa) Eine Ermächtigung zur Straftatenverhütung
unterscheidet sich hinsichtlich der Tatsachenlage, an die sie
eine Maßnahme anknüpft, erheblich von Normen wie
beispielsweise § 100 a StPO, die die Begehung einer
Straftat, einen strafbaren Versuch oder eine strafbare
Vorbereitung, mithin einen in der Vergangenheit liegenden,
zumindest teilweise abgeschlossenen Sachverhalt voraussetzen.
Die vorliegende Ermächtigung gilt nicht einmal zwingend einem
schon in der Entwicklung begriffenen Vorgang, sondern bereits
seiner Planung. Diese soll auf der Grundlage von Tatsachen
feststellbar sein, die nicht auf die Gewissheit eines solchen
Planens verweisen müssen; es reicht, wenn sie eine
entsprechende "Annahme" rechtfertigen. § 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 AWG verlangt vom Zollkriminalamt daher
schwerpunktmäßig eine Prognose künftiger Entwicklungen, die
sich in wesentlichen Teilen noch in der Vorstellungswelt des
potentiellen Straftäters abspielen.

123

An die Stelle des bei der Strafverfolgung
maßgebenden Verhaltens, das in einem gesetzlichen
Straftatbestand umschrieben ist, tritt bei der Vorverlagerung
des Eingriffs in das Planungsstadium ein zunächst meist nur
durch relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Straftaten
gekennzeichnetes, in der Bedeutung der beobachteten
Einzelheiten häufig noch schwer fassbares Geschehen. Die in
Bezug genommenen Straftatbestände sind in diesem Stadium
damit nur wenig geeignet, den maßgeblichen Sachverhalt
einzugrenzen, der Indizien für eine geplante Straftat
enthalten soll. Sachverhaltsfeststellung und Prognose sind
mit vorgreiflichen Einschätzungen über das weitere Geschehen,
aber auch über die erst noch bevorstehende strafrechtliche
Relevanz der festgestellten Tatsachen verkoppelt. Die
Feststellung des voraussichtlich weiteren Verlaufs ist auch
dadurch erschwert, dass das Außenwirtschaftsrecht durch weit
ausgreifende Gefährdungs- und Vorbereitungstatbestände
gekennzeichnet ist, so dass der Eingriff in tatsächlicher wie
rechtlicher Hinsicht in den Grenzbereich eines Verhaltens
verlagert sein kann, das sich möglicherweise zu einer
Rechtsgutverletzung weiterentwickelt, eventuell aber auch
nicht.

124

Die vom Zollkriminalamt gewonnenen
Erkenntnisse können je nach Lage des Falles zu der Annahme
führen, dass die Planung auf eine bestimmte Straftat oder
aber auf eine Mehrzahl möglicher weiterer Geschehensabläufe
bezogen ist, die alternativ verschiedene Straftatbestände
erfüllen. Auch dies erweitert die tatsächlichen Geschehnisse,
die mögliche Anhaltspunkte für die Annahme sind, Straftaten
seien geplant.

125

Wegen der noch fehlenden Verwirklichung
einzelner Tatbestandselemente wird die Tatsachenlage häufig
durch hohe Ambivalenz der Bedeutung einzelner
Verhaltensumstände geprägt sein. Die beobachteten Tätigkeiten
können in harmlosen Zusammenhängen verbleiben; sie können
aber auch der Beginn eines Vorgangs sein, der zur Straftat
werden soll. Das Zollkriminalamt als Ermittlungsbehörde muss
deshalb unter erheblicher Unsicherheit arbeiten, die größer
ist als üblicherweise bei der Tätigkeit von Ordnungsbehörden
und die trotz der Sachkunde und beruflichen Erfahrung ihres
Personals nicht ausgeräumt werden kann. Das Amt befindet sich
vor der Schwierigkeit, entweder Wichtiges zu übersehen und
damit seine Aufgabe zu verfehlen oder Überwachungsmaßnahmen
auf Indizien zu stützen, die eventuell zu schwach sind, den
schweren Grundrechtseingriff zu rechtfertigen.

126

bb) Die Frage, wann das Stadium des Planens
beendet ist, kann demgegenüber leichter beantwortet werden.
Zweck der Norm ist die Verhinderung von Straftaten. Für
Prävention besteht so lange Anlass, wie diese noch nicht
beendet sind. Dies bedeutet, dass es eine Überschneidung
zwischen den Präventionsmaßnahmen nach § 39 AWG und
möglichen Strafverfolgungsmaßnahmen insoweit geben kann, als
die "Planung" schon in ein straftatbestandliches Verhalten
übergegangen, die Rechtsgutbeeinträchtigung hingegen noch
nicht abgeschlossen ist, so dass präventive Maßnahmen weiter
sinnvoll sein können. Bestimmtheitsprobleme wirft dies nicht
auf.

127

c) Je weniger die eingrenzende Funktion der
Bezugnahme auf Tatbestandsmerkmale einer schon verwirklichten
oder in Verwirklichung begriffenen Straftat zum Tragen kommt,
umso wichtiger sind sonstige Einengungen der Ermächtigung,
die das Risiko einer Fehlprognose grundrechtlich hinnehmbar
sein lassen.

128

aa) Solche Einengungen sind für den Begriff
des Planens im Tatbestand des § 39 Abs. 1
und 2 AWG nicht ausdrücklich enthalten. Sie können aber
gegebenenfalls im Zuge der Auslegung insoweit gewonnen
werden, als Anforderungen an die Sicherheit der
Tatsachenbasis und an den geforderten Grad an
Wahrscheinlichkeit gestellt werden, die der Intensität des
Grundrechtseingriffs gerecht werden. Je gewichtiger das durch
die geplante Tat betroffene Rechtsgut ist und je weiter
gehend es beeinträchtigt würde, desto geringer darf die
Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine geplante Straftat
geschlossen werden kann, und desto weniger fundierend dürfen
gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zu Grunde
liegen (vgl. BVerfGE 100, 313 ). Diesen
Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber in § 39 Abs. 3
Satz 1 AWG aufgegriffen und dahingehend geregelt, dass die
Maßnahme nicht außer Verhältnis zur Bedeutung des
aufzuklärenden Sachverhalts stehen darf. In dieser Bezugnahme
auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind allerdings
weitere Einengungen unterblieben, so dass der Regelung keine
zusätzlich begrenzende Wirkung zukommt.

129

bb) Das Gesetz fordert, dass Tatsachen die
Annahme der Planung der jeweiligen Straftaten rechtfertigen.
Das Erfordernis des Vorliegens von Tatsachen verdeutlicht,
dass bloße Vermutungen nicht ausreichen. Die Tatsachen müssen
ferner so beschaffen sein, dass sie die Annahme einer Planung
rechtfertigen. Dies fordert eine Bezugnahme auf
Erfahrungssätze, die hinreichend sicher sind, um einen derart
schweren Eingriff auslösen zu können.

130

cc) Nach § 39 Abs. 2 Satz 1
Nr. 2 AWG sind Maßnahmen auch gegen Personen oder
Personenvereinigungen, für die die verdächtige Person tätig
ist, zulässig, allerdings nur, wenn tatsächliche
Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass die verdächtige
Person an deren Postverkehr teilnimmt oder deren
Telekommunikationsanschluss benutzt (§ 39 Abs. 2
Satz 2 AWG). Das Tatbestandsmerkmal der "tatsächlichen
Anhaltspunkte" wird in der Rechtsprechung gelegentlich im
Vergleich zu dem der "Tatsachen" als weniger streng bewertet
(vgl. etwa SächsVerfGH, LKV 1996, S. 273 ).
Eine solche unterschiedliche Deutung scheidet im vorliegenden
Zusammenhang aus. Für die in § 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 AWG vorgesehene
Inanspruchnahme eines Dritten genügen Vermutungen oder wenig
aussagekräftige tatsächliche Anhaltspunkte nicht. § 39
Abs. 2 Satz 2 AWG ist daher nur verfassungsgemäß,
wenn auch insofern Tatsachen verlangt werden, die einen
hinreichend sicheren Schluss auf die Teilnahme des
Verdächtigen am Postverkehr des Dritten oder die Nutzung
seines Telekommunikationsanschlusses ermöglichen. Diese
Einengung ist durch Auslegung erreichbar, so dass
Bestimmtheitsbedenken insoweit nicht durchgreifen.

131

d) Die im Außenwirtschaftsgesetz gewählte
Regelungstechnik mit ihren Verweisungen und
Weiterverweisungen auf Strafrechtsnormen weist eine große
Streubreite und Verschachtelung der in Bezug genommenen
Tatbestände auf. Die Behörde und das Gericht können auf eine
Vielzahl unterschiedlicher Tatbestandselemente zugreifen, die
zum Teil in unterschiedlichen Zusammenhängen einsetzbar sind.
Darunter leidet die Normenklarheit. Da die
Tatbestandselemente auf ein Verhalten zu beziehen sind, das
sich noch im Vorfeld einer Straftat und damit der
Verwirklichung der Tatbestandselemente befindet, bewirken die
Vielzahl und die Möglichkeiten zu unterschiedlichen
Kombinationen solcher Tatbestandselemente ein hohes
Fehlerrisiko in der Rechtsanwendung.

132

aa) § 39 Abs. 2 AWG verweist auf
Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und des Gesetzes
über die Kontrolle von Kriegswaffen, die ihrerseits auf
weitere Strafnormen und auf Ordnungswidrigkeitentatbestände
sowie auf Anlagen und Genehmigungstatbestände Bezug nehmen.
So führt die Verweisung des § 39 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 AWG auf § 34 Abs. 2 AWG zur Einbeziehung
von § 33 Abs. 1, 4 und 5 AWG. Insbesondere werden
über § 33 Abs. 1 AWG, wenn auch unter den in § 34
Abs. 2 AWG aufgeführten qualifizierten Voraussetzungen,
die Ordnungswidrigkeitentatbestände der
Außenwirtschaftsverordnung (AWV) relevant. § 33
Abs. 1 AWG bezieht sich auf die §§ 2 und 7 AWG
in Verbindung mit § 70 Abs. 1 AWV, der auf eine
größere Zahl von Regelungen dieser Verordnung verweist.
§ 33 Abs. 4 AWG schließt mehrere Absätze von
§ 70 AWV ein, und zwar unter weiterer Verweisung auf
eine ebenfalls größere Zahl von Vorschriften, die in einzeln
aufgeführten EG-Verordnungen enthalten sind. Darüber hinaus
sind nach § 34 Abs. 4 AWG nicht ausdrücklich zitierte
Verbotsregelungen des Außenwirtschaftsgesetzes, auf Grund
dieses Gesetzes erlassene Verordnungen sowie Rechtsakte der
Europäischen Gemeinschaften einschlägig, sofern sie der
Durchführung einer vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen
beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dienen und
im Bundesgesetzblatt oder im Bundesanzeiger veröffentlicht
worden sind. § 33 Abs. 5 AWG nimmt verschiedene
Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und der
Außenwirtschaftsverordnung in Bezug, die das Erfordernis
einer Genehmigung anordnen, ferner die §§ 26, 26 a
AWG in Verbindung mit § 70 Abs. 4, 5 und 6
AWV, unter Weiterverweisung auf weitere Vorschriften des
Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung.
Auch wird auf § 44 und § 46 Abs. 1 bis 3
AWG verwiesen, die sanktionierte Auskunfts- und weitere
Mitwirkungspflichten regeln.

133

Diese Verweisungstechnik erschwert das
Erkennen der maßgeblichen Straftatbestände und die Zuordnung
einer Tatsachenbeobachtung zu einem bestimmten
Tatbestandsmerkmal. Dieser Mangel an Normenklarheit bewirkt
bei Überwachungsmaßnahmen im Planungsstadium und dort
insbesondere beim Handeln unter Zeitdruck ein hohes Risiko,
dass sich die Handelnden keine Rechenschaft mehr darüber
geben, ob sich die beobachteten Indizien auf konkrete
Straftatbestände beziehen lassen. Besonders schwer zu
erfassen sind die vorausgesetzten tatsächlichen
Anhaltspunkte, wenn die Norm einen Verweis auf
Ordnungswidrigkeitentatbestände genügen lässt, aber
zusätzlich fordert, dass das Verhalten weitere Anforderungen
erfüllt, die es zur Straftat werden lassen (§ 34
Abs. 2 AWG). Ein Mangel an Normenklarheit ist auch damit
verbunden, dass auf weitere Rechtsgrundlagen verwiesen wird,
deren maßgebender Inhalt nur mit Schwierigkeiten erfasst
werden kann. Dies betrifft Verweise auf Anlagen sowie
Genehmigungen und teilweise auch auf Verordnungen der
Europäischen Gemeinschaften. So regelt - um ein Beispiel
herauszugreifen - die EG-Verordnung Nr. 1081/2000
des Rates vom 22. Mai 2000 (ABlEG Nr. L 122
S. 29), auf die in § 70 Abs. 5 e AWV
verwiesen wird, Lieferungs- und Ausfuhrverbote in Bezug auf
Birma. Sie ermächtigt ihrerseits in Art. 4 die
Kommission, neben anderem den Anhang II der Verordnung
zu ändern, in dem die Namen der Inhaber eingefrorener Konten
aufgeführt sind. Die maßgebenden normativen Grundlagen können
mithin von unterschiedlichen Normgebern verändert werden.
Gleiches gilt, soweit auf UN-Resolutionen Bezug genommen wird
(§ 34 Abs. 4 AWG). Als Beispiel sei
§ 69 g AWV mit der Bezugnahme auf die Resolutionen
1132 (1997) vom 8. Oktober 1997 und 1171 (1998) vom
4. Juni 1998 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen
aufgeführt.

134

bb) Verweisungsketten können als solche in
komplexen Regelungszusammenhängen gegenüber der als
Alternative in Betracht kommenden Umschreibung aller
Eingriffsvoraussetzungen in der Eingriffsnorm selbst durchaus
vorzugswürdig sein. An Klarheit wird durch die
Zusammenfassung in einer einzigen Norm nicht notwendig etwas
gewonnen. Allerdings ist leichter zu erkennen, welche
Tatbestandsmerkmale erheblich sind.

135

Erreicht der Gesetzgeber die Festlegung des
Normeninhalts aber - wie hier - nur mit Hilfe zum Teil
langer, über mehrere Ebenen gestaffelter, unterschiedlich
variabler Verweisungsketten, die bei gleichzeitiger
Verzweigung in die Breite den Charakter von Kaskaden
annehmen, leidet die praktische Erkennbarkeit der maßgebenden
Rechtsgrundlage. Der Prüfvorgang wird dadurch fehleranfällig.
Gerade in Eilfällen besteht eine gesteigerte Gefahr von
Fehlentscheidungen der Verwaltung und der eingeschalteten
Gerichte.

136

cc) Auch für die Bürger als Normadressaten ist
bei Regelungen mit tiefgestaffelten Verweisungen schwer
erkennbar, worauf mögliche Eingriffsmaßnahmen gestützt werden
können.

137

Deshalb wird in der Literatur zum Teil
gefordert, der Betroffene müsse aus der Eingriffsnorm selbst
entnehmen können, welche Eingriffe in sein informationelles
Selbstbestimmungsrecht prinzipiell möglich sind (vgl. Bizer,
Forschungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung,
1992, S. 174 f.; Denninger, in: Bäumler, Polizei
und Datenschutz, 1999, S. 16 f.; Gusy,
Polizeiarbeit zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung,
StV 1993, S. 269 ). Eine solch strikte
Anforderung lässt sich der Verfassung zwar nicht entnehmen.
Ist es auf Grund der Verweisungstechnik aber - wie
hier - allenfalls Experten möglich, sämtliche
Eingriffsvoraussetzungen mit vertretbarem Aufwand zu
erkennen, spricht dies gegen die Beachtung des Grundsatzes
der Klarheit einer Norm, die sich auch auf das Verhalten und
die Rechte der Bürger auswirkt.

138

e) Die Bestimmtheit der Regelung leidet
zusätzlich durch einzelne Arten von Verweisungen, so durch
die Bezugnahme der Strafrechtsnorm auf ungenehmigtes Handeln.
Das gilt namentlich für § 34 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 8 AWG, § 22 a Abs. 1 Nr. 4, 5 und 7
KWKG und insbesondere für § 33 Abs. 1 (§ 34
Abs. 2) AWG sowie § 34 Abs. 4 AWG in
Verbindung mit § 70 AWV. Die Eingriffsnorm ist mittelbar
in hohem Maße verwaltungsakzessorisch (vgl. John, in:
Hohmann/John, Ausfuhrrecht, 2002, § 34 AWG
Rn. 122).

139

Die Abhängigkeit einer strafrechtlichen
Sanktion von den Voraussetzungen einer behördlichen
Genehmigung ist unter dem Gesichtspunkt des
Bestimmtheitserfordernisses zwar dann nicht zu beanstanden,
wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung im Gesetz oder in
einer Verordnung hinreichend festgelegt sind (vgl. BVerfGE
75, 329 ; 78, 374 387>). Bedenken wecken insoweit aber die hier vorgesehenen
Beurteilungs- und Ermessensspielräume für die Erteilung einer
Genehmigung, insbesondere nach § 3 Abs. 1 und 2
AWG. Das Zollkriminalamt wird häufig nicht wissen, ob eine
Genehmigung vorliegt. Auf Grund der vielen
Entscheidungsspielräume der Genehmigungsbehörde wird das Amt
nur mit hoher Unsicherheit beurteilen können, ob ein
Verhalten genehmigungsfähig ist und deshalb vermutlich auch
genehmigt würde. Ein Sonderproblem stellen Fälle dar, in
denen eine Ausfuhr genehmigungsfähig ist, eine Genehmigung
aber - gleich aus welchen Gründen - nicht erteilt
wurde. Herrschend ist die Auffassung, dass sich hieraus keine
strafbefreiende Wirkung herleitet (vgl. John, in:
Hohmann/John, a.a.O., § 34 AWG Rn. 144).

140

Unklarheit kann sich ferner aus § 34
Abs. 8 AWG ergeben, dem zufolge ohne Genehmigung auch
handelt, wer diese unlauter erlangt hat; dadurch kann die
Entscheidung über den Eingriff im Einzelfall von zusätzlichen
wertenden Elementen abhängen.

141

f) Die Bedenken gegen die hinreichende
Bestimmtheit der Ermächtigung zur Vorfeldermittlung werden
nicht dadurch ausgeräumt oder abgemildert, dass § 39
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG eine Einengung auf
"Straftaten von erheblicher Bedeutung" vorsieht.

142

Das Merkmal der "Straftaten von erheblicher
Bedeutung" ist - bezogen auf seinen jeweiligen Kontext -
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl.
BVerfGE 107, 299 ; BVerfG, 3. Kammer des
Zweiten Senats, BVerfGE 103, 21 ; NJW 2001,
S. 2320 ), des Sächsischen
Verfassungsgerichtshofs (LKV 1996, S. 273
, zu § 36 Abs. 1, § 39
Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a SächsPolG) und des
Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg (LKV 1999,
S. 450 , zu § 33 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 BbgPolG) für hinreichend bestimmt erachtet worden.
Es ist Bestandteil einer Vielzahl polizeirechtlicher und
strafverfahrensrechtlicher Regelungen (vgl. Lindemann, Die
Straftat von erheblicher Bedeutung, KJ 2000,
S. 86). In § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG wird
das Tatbestandsmerkmal allerdings anders verwendet als
üblicherweise im Polizei- und Strafverfahrensrecht. Dort wird
es im Zusammenhang mit Regelbeispielen benannt (vgl.
Art. 30 Abs. 5 BayPAG und § 8 Abs. 3 PolG NRW;
Gleiches gilt für § 81 g Abs. 1 und § 100 g
Abs. 1 Satz 1 StPO) oder es dient als Oberbegriff für
enumerativ aufgezählte Straftatbestände (vgl. § 1
Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes über die
Datenverarbeitung der Polizei). Demgegenüber ergänzt es in
§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG einen
geschlossenen Straftatenkatalog, ohne damit Regelbeispiele
näher zu charakterisieren.

143

Das spricht dafür, dass dieses
Tatbestandsmerkmal bei Vorliegen eines der in Bezug
genommenen Straftatbestände zusätzlich zur Eingrenzung der
Eingriffsvoraussetzungen heranzuziehen ist. Aber auch
insofern taugt es nicht dazu, die Verweisungskette näher zu
konkretisieren und dadurch die Mängel der Verweisungstechnik
zu beheben.

144

g) Das Tatbestandsmerkmal der Straftaten von
erheblicher Bedeutung erfordert allerdings eine Gewichtung
der konkret geplanten Tat. Da die betreffenden
Straftatbestände aber bereits für sich gesehen Taten von
nicht unerheblicher Bedeutung zum Gegenstand haben, stellt
sich die Frage, anhand welcher Kriterien diese zusätzliche
Eingrenzung vorgenommen werden soll.

145

Außer einem Hinweis auf die Polizeigesetze der
Länder enthält die Gesetzesbegründung (BTDrucks 12/1134,
S. 10) keine Erwägungen dazu, wie das Merkmal zu
verstehen ist; sie geht lediglich davon aus, dass die
Erheblichkeit "tatbestandliche Voraussetzung der
Überwachungsmaßnahme" sei. Das deutet auf eine selbständig
eingrenzende Funktion hin. Die Kommentarliteratur nimmt
dementsprechend eine eigenständige Bedeutung des Merkmals an
(vgl. Hocke und andere, Außenwirtschaftsrecht, § 39 AWG
Anm. 3, Stand: Mai 1998; Ricke, in: Bieneck, Handbuch des
Außenwirtschaftsrechts, 1998, § 25 AWG Rn. 17; vgl.
auch Hund, Überwachungsstaat auf dem Vormarsch - Rechtsstaat
auf dem Rückzug?, NJW 1992, S. 2118 ).
Insofern kann das Merkmal von der Warte des einfachen Rechts
im Sinne einer eingriffsbegrenzenden eigenständigen Bedeutung
gehandhabt werden.

146

Gleichwohl ist es zur Begrenzung von
Eingriffsmaßnahmen im Stadium der Planung nur begrenzt
geeignet, weil sich auf der eher schwachen Tatsachengrundlage
des Ausgangssachverhalts die Schwere des konkret geplanten
Delikts nicht stets verlässlich abschätzen lässt. Das Gesetz
fordert auch insofern - wie im Übrigen - nur, dass
Tatsachen eine entsprechende Annahme rechtfertigen. Es
reichen also auch Indizien. Diese müssen auf die
Erheblichkeit der konkreten Straftat hindeuten. Damit ist der
Kreis der im konkreten Fall hinreichenden Anlasstaten
eingeengt. Es fehlen aber Anhaltspunkte, welche Anforderungen
an die Indizien zu stellen sind.

147

h) Die Ermächtigungsnorm begegnet auch
insoweit Bestimmtheitsbedenken, als sie unbestimmte
Tatbestandselemente genügen lässt, für deren nähere
Bestimmung die Norm keine hinreichenden Anhaltspunkte bietet.
So bezieht sich § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
AWG auf § 34 Abs. 2 AWG, der über § 33 AWG auf
die Außenwirtschaftsverordnung verweist, die dort normierten
Ordnungswidrigkeitentatbestände aber nur genügen lässt, wenn
die Maßnahme geeignet ist, die äußere Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland, das friedliche Zusammenleben der
Völker oder die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik
Deutschland erheblich zu gefährden.

148

Verfassungsrechtlich problematisch ist
jedenfalls die Verwendung des Merkmals der erheblichen
Gefährdung der auswärtigen Beziehungen. Es hat sprachlich
einen weiten Inhalt und umfasst diejenigen Sachverhalte, die
für das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu anderen
Staaten oder zwischenstaatlichen Einrichtungen, insbesondere
für die Gestaltung der Außenpolitik, Bedeutung haben (vgl.
BVerfGE 100, 313 , zu Art. 73 Nr. 1 GG).
Nach allgemeinem sprachlichen Verständnis können hierzu im
konkreten Regelungszusammenhang auch Kontakte politischer,
wirtschaftlicher und kultureller Art gehören (vgl. Hocke und
andere, a.a.O., § 7 AWG Anm. 11, Stand: Oktober
2002). Trotz der damit gegebenen Konzentration auf die
staatliche Ebene erstreckt sich das Merkmal im Rahmen des
§ 34 Abs. 2 Nr. 3 AWG daher auf eine praktisch nicht
überschaubare Vielfalt von Beziehungen. Damit aber drohen die
möglichen Anlässe einer Überwachungsmaßnahme uferlos zu
werden.

149

i) Die Bestimmtheitsdefizite können durch die
verfahrensmäßigen Absicherungen in § 39 Abs. 4,
§ 40 AWG nicht aufgefangen werden. Ausfüllungsbedürftige
materielle Normen können zwar unter bestimmten
Voraussetzungen rechtsstaatlich eher tragbar sein, wenn durch
ein formalisiertes, gerichtlich kontrollierbares und
kontrolliertes Verfahren dafür gesorgt wird, dass die
wesentlichen Entscheidungsfaktoren geprüft und
auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe angemessen angewandt
werden (vgl. BVerfGE 33, 303 ).
Verfahrensgarantien, insbesondere gerichtlicher Rechtsschutz,
vermögen aber nicht einer insgesamt unbestimmten Norm zur
Bestimmtheit zu verhelfen. Es ist nicht erkennbar, wie die
vom Gesetzgeber vorgesehenen Verfahrensgarantien im
vorliegenden Fall einen Ausgleich für Mängel der
Vorhersehbarkeit und Justitiabilität schaffen sollten.

150

Das gilt auch für die richterliche Kompetenz
zur Kontrolle und Entscheidung nach § 40 Abs. 2 und
3 AWG. Der richterliche Sachverstand kann zwar den Umgang mit
der gesetzlichen Verweisungstechnik erleichtern. Er kann aber
nicht das Fehlen der eingrenzenden Funktion einer Bezugnahme
auf Tatbestände einer Strafrechtsnorm kompensieren, wenn die
Überwachung sich auf bloße Maßnahmen der Planung bezieht.
Insoweit verfügt das Landgericht kaum über andere
Erkenntnisquellen als das Zollkriminalamt. Die Aufgabe des
Gerichts konzentriert sich damit auf eine
Schlüssigkeitsprüfung, die nicht anders als der Antrag des
Zollkriminalamts die Unwägbarkeiten der Vorfeldermittlung in
sich trägt. Auch die Rechtsprechung und die von dieser
wahrzunehmende Kontrolle muss durch das Gesetz determiniert
sein. Daher erstrecken sich die aufgezeigten Mängel der
Gesamtregelung auch auf die Möglichkeit der richterlichen
Kontrolle.

151

k) Soweit die Vorgaben bezüglich des zu
schützenden Rechtsguts und der Art und Schwere seiner
Gefährdung in § 39 Abs. 1 und 2 AWG nicht
bestimmt genug sind, fehlen auch Bezugspunkte für die
Beurteilung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit
der Ermächtigung. Eine Klärung, ob die Norm den weiteren
verfassungsrechtlichen Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt, kann jedoch
angesichts der sonstigen Mängel unterbleiben.

III.

152

Auch § 41 Abs. 2 AWG steht mit
Art. 10 Abs. 1 GG nicht im Einklang.

153

Der Schutz des Art. 10 GG erstreckt sich
auf die Weitergabe der durch Überwachung gewonnenen Daten an
andere Stellen sowie auf die Verarbeitung durch diese.
Zweckänderungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Sie
müssen durch Allgemeinbelange gerechtfertigt sein, die die
grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen. Der neue
Verwendungszweck muss sich auf die Aufgaben und Befugnisse
der Behörde beziehen, der die Daten übermittelt werden, und
hinreichend normenklar geregelt sein. Ferner dürfen der
Verwendungszweck, zu dem die Erhebung erfolgt ist, und der
veränderte Verwendungszweck nicht miteinander unvereinbar
sein (vgl. BVerfGE 65, 1 61 f.>; 100, 313 ; Urteil vom 3. März
2004 - 1 BvR 2378/98 und
1 BvR 1084/99 -, C VII 2). Diesen
Anforderungen wird § 41 Abs. 2 AWG nicht
gerecht.

154

1. a) In § 39 Abs. 1 AWG liegt
zugleich die Ermächtigung des Zollkriminalamts, die von ihm
zur Straftatenverhütung erhobenen Daten in diesem
Zusammenhang zu verwerten. § 41 Abs. 2 AWG regelt
die darüber hinausgehende Verarbeitung und Nutzung der Daten.
Diese Norm enthält insoweit eine Ermächtigung auch für das
Zollkriminalamt, dem gestattet wird, die Daten über den
ursprünglichen Erhebungszweck hinaus zur Verhütung oder
Aufklärung anderer Straftaten zu nutzen und sie an andere
Stellen zu übermitteln.

155

Die Staatsanwaltschaft nimmt im Kreis der
Übermittlungsempfänger keine unter Hinweis auf § 39
Abs. 4 AWG zu begründende Sonderstellung ein.
Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur zwischen der
Unterrichtung über Ergebnisse (§ 39 Abs. 4 AWG) und
der Übermittlung von Daten unterschieden und für Letzteres
auf die Voraussetzungen des § 41 Abs. 2 AWG
verwiesen (vgl. Fehn, in: Hohmann/John, a.a.O., § 39 AWG
Rn. 28, § 41 AWG Rn. 6; Fuhrmann, in:
Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, § 41 AWG
Rn. 3, Stand: Dezember 2000).

156

§ 41 Abs. 2 AWG erlaubt die Übermittlung
von Daten an alle öffentlichen Stellen im Sinne des § 2
Abs. 1 und 2 BDSG. Die Streichung der ursprünglich in der
Norm enthaltenen Begrenzung auf öffentliche Stellen "des
Bundes" (vgl. Art. 2 Abs. 23 Nr. 3
Buchstabe a des Gesetzes vom 17. Dezember 1997,
BGBl I S. 3108 ) wurde schwerpunktmäßig
damit begründet, dass eine Übermittlung der erhobenen Daten
auch an Landesbehörden ermöglicht werden solle (vgl. BTDrucks
13/8453, S. 9, 15). Von einer Anwendung der Norm in
diesem Sinne geht auch die Kommentarliteratur aus (vgl. Fehn,
a.a.O., § 41 AWG Rn. 6). Das ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

157

b) Der Bestimmtheitsgrundsatz wird aber
dadurch verletzt, dass § 41 Abs. 2 AWG keinen Bezug
auf bestimmte Empfangsbehörden oder zumindest deren
Aufgabenbereich enthält.

158

aa) Da der Eingriff in das Grundrecht aus
Art. 10 GG durch die Weitergabe der erhobenen Daten und
deren weitere Auswertung ein zusätzliches Gewicht erhält
(vgl. BVerfGE 100, 313 <360, 384>), beziehen sich die
Anforderungen der Grundrechtsnorm auch auf die Weitergabe der
Daten, die unter Aufhebung des Brief- und
Fernmeldegeheimnisses erlangt worden sind (vgl. BVerfGE 100,
313 ). Die zum Schutz der betroffenen
Grundrechte entwickelten Vorkehrungen, namentlich das
Erfordernis einer normenklaren, bereichsspezifischen Regelung
des Eingriffszwecks, die Wahrung des Übermaßverbots und die
verfahrensmäßigen Sicherungen, gelten demnach auch hier (vgl.
BVerfGE 65, 1 ; 100, 313 ).
Insbesondere muss sich der Umfang der Beschränkung in Bezug
auf die Datenverarbeitung aus dem Gesetz eindeutig ergeben,
damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit
entsprochen ist. Es bedarf gesetzlicher Regelungen, aus denen
eindeutig zu erkennen ist, zu welchen Zwecken die Daten
verwertet werden können. Das gilt umso mehr, als diese nicht
nur beim Verdächtigen, sondern auch bei Dritten erhoben
werden durften, die selbst keine Straftaten planten.
Letztlich muss der Betroffene in der Lage sein, die
Auswirkungen einer Datenerhebung zu überblicken (vgl. BVerfGE
65, 1 <44, 62 f., 65>).

159

bb) Unter Bestimmtheitsaspekten benötigen die
hier zur Überprüfung gestellten Normen eine ausdrückliche
oder jedenfalls eine hinreichend sicher erschließbare
Kennzeichnung der Empfangsbehörden, einhergehend mit Regeln,
welche die Übermittlung auf deren jeweiligen spezifischen
Aufgabenbereich konzentrieren.

160

Durch die Übermittlung der nach § 39 Abs.
1 AWG erhobenen Daten an eine andere Behörde erhöht sich die
Intensität des Eingriffs in erheblichem Maße. Die
Kompetenzzuweisung an das Zollkriminalamt gründet sich auf
die Bundeskompetenz für das Außenwirtschaftsrecht nach
Art. 73 Nr. 5 GG und hierauf aufbauend auf die in
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthaltene Kompetenz
zur Errichtung des Zollkriminalamts als Bundesoberbehörde und
zur Zuweisung der Aufgaben nach den §§ 39 ff. AWG.
Der Aufgabenbereich des Zollkriminalamts wird mithin durch
das Grundgesetz in Bezug auf den Ausschnitt des
Wirtschaftslebens, in dem Eingriffe stattfinden können, eng
eingegrenzt (zur parallelen Bewertung der Aufgaben des
Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Bundeskompetenz aus
Art. 73 Nr. 1 GG vgl. BVerfGE 100, 313
). Für die als Empfänger in Betracht kommenden
öffentlichen Stellen des Bundes und der Länder gilt diese
Einengung nicht; auch ist der Kreis der öffentlichen Stellen
nicht überschaubar.

161

Im Falle der Datenübermittlung ordnen sie die
Daten in den eigenen Aufgabenbereich und damit in einen neuen
Verwendungszusammenhang ein. Dies führt zu einer Erweiterung
des Überwachungseingriffs. Der außenwirtschaftsbezogene
Kontext der Datenerhebung und ihrer Gewinnung im Zuge einer
Vorfeldermittlung droht auf dem Wege der Datenübermittlung
und -verwertung verloren zu gehen. Deshalb bedarf es
besonderer Belange und deren genügend bestimmter
Umschreibung, um zu gewährleisten, dass der in der
Übermittlung liegende weitere Eingriff in die Rechte des
Betroffenen zu rechtfertigen ist. Dafür hinreichende
Voraussetzungen der Datenübermittlung sind in § 41
Abs. 2 AWG nicht geregelt. Allein durch die Begrenzung
auf einen Katalog von Strafnormen und die Prüfung von
Verdachtstatsachen wird dem Gebot der normenklaren und
bereichsspezifischen Zweckbestimmung nicht Genüge getan.

162

c) Den Bestimmtheitsanforderungen aus
Art. 10 GG genügt darüber hinaus nicht die Verweisung
des § 41 Abs. 2 AWG auf die in § 39
Abs. 1 AWG und § 3 Abs. 1 sowie in § 7
Abs. 1 bis 4 G 10 genannten Straftaten.

163

aa) Der Wortlaut von § 41 Abs. 2 AWG
trägt die Annahme, dass als Voraussetzung für einen Eingriff
nach dieser Vorschrift an Strafnormen und Straftatenkataloge
aus dem Artikel 10-Gesetz angeknüpft werden soll.
§ 7 Abs. 1 G 10 enthält indes keine
strafrechtliche Regelung, sondern eine sich an die
Berichtspflicht des Bundesnachrichtendienstes nach § 12
BND-Gesetz anschließende Bezugnahme auf die in § 5
Abs. 1 Satz 3 G 10 genannten Gefahren. Auf
diese Gefahren beziehen sich zwar auch einschlägige
Straftatbestände, die jedoch in dem betreffenden Zusammenhang
nicht benannt werden. Ähnlich liegen die Dinge in § 7
Abs. 2 G 10; dort werden Tatsachenfelder
umschrieben, ohne die entsprechenden Straftaten anzuführen.
Bei der in § 7 Abs. 2 Nr. 1 G 10
enthaltenen Weiterverweisung auf § 3 Abs. 1
Nr. 1, 3 und 4 BVerfSchG stehen Straftaten
ebenfalls nur im Hintergrund. § 7 Abs. 3 G 10
verweist in Nr. 1 auf ordnungsrechtliche Aspekte des
Außenwirtschaftsverkehrs. In Nr. 2 wird auf
Voraussetzungen der ausfuhrrechtlichen Genehmigung Bezug
genommen. Auch in dieser Hinsicht mögen bei Verstößen gegen
gesetzliche Vorschriften oder gegen die
Außenwirtschaftsverordnung - insoweit über § 34
Abs. 2 AWG - Straftaten in Rede stehen; es fehlt jedoch
an einer inhaltlich eindeutigen Bezugnahme.

164

Auf Grund dieser Unklarheiten, namentlich des
inneren Widerspruchs zwischen dem aus dem Wortlaut
erkennbaren Regelungsziel und der Einbeziehung von
Regelungen, die keine strafbaren Handlungen zum Inhalt haben,
steht die Verweisung auf § 7 Abs. 1 bis 4 G 10 mit dem
Bestimmtheitsgebot nicht im Einklang.

165

bb) Die Bezugnahme des § 41 Abs. 2
auf § 39 Abs. 1 AWG weicht von der
Eingriffsermächtigung in § 39 AWG ab, bei der die
Voraussetzungen von Absatz 1 und 2 kumulativ
erfüllt sein müssen, so dass der Katalog des § 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 AWG maßgeblich wird. Demgegenüber bezieht
§ 41 Abs. 2 AWG sich seinem Wortlaut nach nur auf
§ 39 Abs. 1 AWG und verweist damit global auf alle
Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem
Kriegswaffenkontrollgesetz. Damit wird der Kreis der
maßgebenden Straftaten sehr weit. In der Kommentarliteratur
wird die Bezugnahme als ungenau kritisiert und eine
einschränkende Auslegung dahin erwogen, den Hinweis auf
§ 39 Abs. 1 AWG als Bezugnahme auf den Katalog des
§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG zu lesen (so
Hocke und andere, a.a.O., § 41 AWG Anm. 2; offenbar
auch Fehn, a.a.O., § 41 AWG Rn. 6). Dieser
Auslegung steht jedoch der Wortlaut des Gesetzes entgegen.
Sie lässt sich auch nicht mit Hilfe der Gesetzesmaterialien
(vgl. BTDrucks 12/1134, S. 11) rechtfertigen.

166

Im Übrigen entstünde auch bei einer solchen
restriktiven Auslegung keine klare Regelung. Ginge man mit
der soeben dargestellten Literaturmeinung davon aus, dass
sich die Bezugnahme auf Straftaten nur auf den Katalog des
§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG bezieht, bliebe
weiterer Klärungsbedarf. Während § 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 AWG auf § 34 Abs. 1 bis 6
AWG verweist, nimmt § 7 Abs. 4 Satz 1
Nr. 1 Buchstabe b G 10 zusätzlich § 34
Abs. 8 AWG in Bezug. Dabei handelt es sich zwar nur um
eine gesetzliche Klarstellung des Tatbestandsmerkmals "ohne
Genehmigung". Indes kann in einem nicht näher vorhersehbaren
Streitfall die Frage aufkommen, ob hinsichtlich der Geltung
dieses Absatzes zwischen den beiden Verweisungen ein
Unterschied besteht. Die Bezugnahme auf die einschlägigen
Normen des Kriegswaffenkontrollgesetzes enthält ähnliche
Unklarheiten. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
Buchstabe b G 10 verweist global auf die §§ 19
bis 21 KWKG; demgegenüber nimmt § 39 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 AWG lediglich § 19 Abs. 1
bis 3 und § 20 Abs. 1 und 2 KWKG in Bezug. Es
unterbleibt mithin die Einbeziehung von § 19 Abs. 4 und
5 sowie von § 20 Abs. 3 KWKG, die Fälle fahrlässiger
Begehung regeln, und von § 19 Abs. 6 sowie § 20
Abs. 4 KWKG, die Ausnahmen von der Strafbarkeit nach
§ 19 Abs. 1 bis 5 und § 20 Abs. 1 bis 3
KWKG aufführen.

167

cc) Die Unbestimmtheit der Regelungen, die
durch die aufgezeigten redaktionellen Ungenauigkeiten
verstärkt wird, zieht die Unvereinbarkeit der gesamten
Verweisung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz nach sich. Eine die
Mängel ausgleichende einengende Interpretation müsste von der
Gesamtheit der in Bezug genommenen Normen so erheblich
abweichen, dass sie ihrerseits mit dem Gebot der Bestimmtheit
nicht mehr in Einklang stünde.

168

2. § 41 Abs. 2 AWG enthält keine dem
Art. 10 Abs. 1 GG entsprechenden Vorkehrungen zur
Sicherstellung der Vereinbarkeit des Übermittlungszwecks mit
dem ursprünglichen Eingriffszweck.

169

Verfassungsmäßig ist die Weiterverwendung von
Daten nur für Zwecke, die auch als Rechtfertigung für die
ursprüngliche Erhebung ausgereicht hätten (vgl. BVerfGE 100,
313 <360, 389>; Urteil vom 3. März 2004
- 1 BvR 2378/98 und
1 BvR 1084/99 -, C VII 2, 3).
Die in § 41 Abs. 2 AWG für die Weiterverwertung
festgelegten Zwecke sind mit dem Zweck der Datenerhebung
insoweit nicht vereinbar, als der Straftatenkatalog insgesamt
nachhaltig ausgeweitet worden ist (vgl. auch BVerfGE 100, 313
). Damit wird außer Acht gelassen, dass die weit
im Vorfeld ansetzenden Ermittlungen des Zollkriminalamts nur
auf Grund der besonderen Gegebenheiten des
Außenwirtschaftsverkehrs sachlich zu rechtfertigen sind. In
der vollen Breite der in § 41 Abs. 2 AWG ohne nähere
Eingrenzung in Bezug genommenen Straftaten nach dem
Außenwirtschaftsgesetz, dem Kriegswaffenkontrollgesetz und
dem Artikel 10-Gesetz ist eine personenbezogene
Datenerhebung auf der Tatsachenbasis des § 39
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AWG und unter Einbeziehung
des in § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
und 3 AWG erfassten Adressatenkreises nicht
zulässig.

170

3. § 41 Abs. 2 AWG lässt sich auch
nicht in vollem Umfang mit dem Übermaßverbot vereinbaren. Die
diesbezüglichen Vorgaben des G 10-Urteils (BVerfGE 100, 313
) sind vom Gesetzgeber trotz mehrfacher
Verlängerung der Geltungsdauer im Außenwirtschaftsgesetz noch
nicht umgesetzt worden.

171

a) Wegen der fehlenden Bezugnahme auf den
Aufgabenbereich der Empfängerbehörden lässt sich nicht
beurteilen, ob die dem Zollkriminalamt ermöglichte
Übermittlung von Daten zu dem vorgesehenen Zweck geeignet und
erforderlich ist.

172

Es fehlt insoweit bereits auf der
Gesetzesebene jegliche Regelung dahin, dass eigene Maßnahmen
des Zollkriminalamts insoweit Vorrang haben. Gerade bei der
Verhütung von Straftaten kann das Zollkriminalamt in dem hier
maßgeblichen Rahmen des Außenwirtschaftsverkehrs nach
§ 3 Abs. 5, § 4 ZFdG Einfluss auf die Tätigkeit der
Zollfahndungsämter nehmen und selbständig ermitteln. Solche
Maßnahmen wären das mildere Mittel, da sie eine Ausweitung
des Kreises derer, die von den betreffenden Daten Kenntnis
erlangen, verhindern. Die fehlende Begrenzung der
Datenübermittlung auf den Aufgabenbereich der
Empfangsbehörden lässt darüber hinaus eine Prüfung, wie weit
der Kreis der Empfänger gezogen werden soll und ob in dieser
Hinsicht jeweils mildere Mittel zur Verfügung stehen, nicht
zu. Diesem Gesichtspunkt hat das Bundesverfassungsgericht
bereits tragende Bedeutung beigemessen, indem auf die
Begrenzung der Weitergabe in einen bestimmten Aufgabenbereich
der Empfangsbehörde abgestellt wurde (vgl. BVerfGE 100, 313
).

173

b) Unter Angemessenheits- und
Zumutbarkeitsaspekten ist die Regelung ebenfalls mangelhaft.
Es fehlt auch insoweit an der Umsetzung der Vorgaben des G
10-Urteils (BVerfGE 100, 313 ).

174

Der Gesetzgeber muss die Straftaten, deren
Begehung oder geplante Begehung bei dem jeweiligen
Übermittlungsvorgang in Rede stehen, so eingrenzen, dass das
von ihnen geschützte Rechtsgut gewichtig genug ist, um die
Fortsetzung des Überwachungseingriffs zu rechtfertigen.

175

Es fehlt an klaren Regelungen zu der Frage,
inwieweit die Empfangsbehörden befugt sein sollen, Daten zu
verwerten, welche im Vorfeld von Straftaten erhoben worden
sind und zur Verhinderung eben solcher Taten erneut im
Vorfeld und nunmehr im Aufgabenbereich der Empfangsbehörde
verwertet werden.

176

Die Regelung trifft zwischen personenbezogenen
Daten des Verdächtigen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
AWG) und den Daten Dritter (§ 39 Abs. 2 Satz 1
Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 Satz 2 AWG) keine Unterscheidung.
Dem Wortlaut nach können also Daten, die sich auf die Person
eines nach § 39 Abs. 3 Satz 2 AWG unvermeidbar
betroffenen Dritten beziehen, im Rahmen der von § 41
Abs. 2 AWG vorgegebenen Zwecke auch gegen einen Vierten
verwertet und mit diesem Ziel weiter verarbeitet und damit
auch übermittelt werden.

177

c) In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist eine
Pflicht zur Kennzeichnung der an eine andere öffentliche
Stelle übermittelten Daten nicht vorgesehen (hierzu vgl.
BVerfGE 100, 313 ). Auch fehlt es an einer
Regelung, die sicherstellt, dass der Übermittlungsvorgang
protokolliert wird (hierzu vgl. BVerfGE 100, 313
). Eine Niederschrift ist lediglich für
die Vernichtung vorgesehen (§ 41 Abs. 3 Satz 2
AWG). Dies erlaubt aber keine Kontrolle der Datenübermittlung
durch die dafür bestimmten Gremien oder auch im Wege des
Gerichtsschutzes. Die rechtsstaatlich gebotene Kontrolle kann
mithin nicht in dem erforderlichen Umfang stattfinden.

IV.

178

Auch die weiteren, nicht ausdrücklich vom
Normenkontrollantrag erfassten Regelungen in den §§ 39
bis 41 AWG sind mit dem Grundgesetz unvereinbar. Das Gleiche
gilt für die in dem Antrag nicht erwähnte Bestimmung des
§ 40 AWG. Diese Regelungen bilden mit den beanstandeten
Vorschriften ein untrennbares Ganzes und haben für sich
allein keine selbständige Bedeutung. Die §§ 39 bis 41
AWG können daher in ihrer Gesamtheit keinen Bestand haben (zu
vergleichbaren Fällen BVerfGE 8, 274 ; 57, 295
; 73, 118 ).

179

Der Gesetzgeber wird unter Nutzung seines
Gestaltungsspielraums zu entscheiden haben, auf welche Weise
er den verfassungswidrigen Zustand beseitigt. Entscheidet er
sich für Überwachungsmaßnahmen zur Straftatenverhütung im
Außenwirtschaftsverkehr auf neuer Rechtsgrundlage, wird er
bei einer Neuregelung außerdem die Grundsätze zu beachten
haben, die der Senat in seinen Urteilen vom 14. Juli
1999 (BVerfGE 100, 313) und vom 3. März 2004
(1 BvR 2378/98 und 1 BvR 1084/99)
niedergelegt hat. Zu sichern ist insbesondere ein
hinreichender Rechtsschutz für sämtliche Betroffenen
gegenüber der Datenerhebung und Weiterverwertung, aber auch
bei der Vernichtung nicht mehr benötigter oder rechtswidrig
erhobener Daten, ferner die Kennzeichnung der erhobenen Daten
bei der Verwendung zu weiteren Zwecken.

180

Durch die Befristung der Geltungsdauer der
§§ 39 bis 41 AWG in § 51 AWG hat der Gesetzgeber
selbst zum Ausdruck gebracht, dass es sich nicht um eine
endgültige Regelung handelt. Bis zum Ablauf der vorgesehenen
Frist am 31. Dezember 2004 ist die gegenwärtige Rechtslage
noch hinnehmbar.

Papier
Jaeger
Haas

Hömig
Steiner
Hohmann-Dennhardt

Hoffmann-Riem

Bryde

Full & Egal Universal Law Academy