Leitsatz
zum Beschluss des Ersten Senats vom 14.
Oktober 2008
- 1 BvF 4/05 -
Bei der Umstellung von Agrarmarktbeihilfen darf
der Gesetzgeber die im Gemeinschaftsrecht vorgesehene
Einteilung des Bundesgebiets in Regionen an den Ländergrenzen
ausrichten. Er darf bei der Ausgestaltung des Fördersystems
grundsätzlich zur Vermeidung struktureller Verwerfungen auch
bisherige Förderelemente berücksichtigen, selbst wenn dies in
verschiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen
flächenbezogenen Förderbeträgen führt.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvF 4/05 -
von Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der
Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I
S. 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen
Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz -
BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der Fassung des
Ersten Gesetzes zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl
I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung
des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli 2004
(BGBl I S. 1868),
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
am 14. Oktober 2008 beschlossen:
Artikel 1 §§ 2, 4 Absatz 1
mit Anlage 1, § 5 Absatz 1 und § 6
Absatz 1 mit Anlage 3 des Gesetzes zur
Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom
21. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I
Seite 1763) - Gesetz zur Durchführung der
einheitlichen Betriebsprämie
(Betriebsprämiendurchführungsgesetz -
BetrPrämDurchfG) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom
23. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I
Seite 1861), in der Neufassung bekannt gemacht am
26. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I
Seite 1868), sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
1
Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die
unterschiedliche Behandlung der Inhaber
landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen
Deutschlands bei der Gewährung von Betriebsprämien nach
dem Gesetz zur Durchführung der einheitlichen
Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz -
BetrPrämDurchfG).
2
1. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
dient der Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen
Verordnung Nr. 1782/2003 des Rates vom
29. September 2003 (ABl Nr. L 270 vom
21. Oktober 2003; im Folgenden: VO
1782/2003). Diese Verordnung ist Teil der von den
Agrarministern der Europäischen Union (EU) im Juni 2003
in Luxemburg beschlossenen grundlegenden Reform der
Gemeinsamen Agrarpolitik. Die Verordnung sieht unter
anderem eine Einkommensstützungsregelung für Inhaber
landwirtschaftlicher Betriebe in Form einer einheitlichen
Betriebsprämie vor.
3
Die Reform zielt darauf ab, die
Überproduktion im Agrarbereich zurückzuführen, die durch
produktionsmengenbezogene Subventionierung und
Preisstützungssysteme in der Vergangenheit gefördert
worden war. Die Landwirte sollen sich bei ihrer
Produktion deutlicher als bisher am Markt orientieren.
Nach dem neuen Fördersystem soll eine Einkommensstützung
erfolgen, die stärker an der Bewirtschaftung und Pflege
von Flächen ausgerichtet ist. Daneben soll dem Umwelt-
und Gesundheitsschutz größere Bedeutung zukommen, indem
grundlegende Anforderungen an die Betriebsführung
gestellt werden. Diese beziehen sich auch auf die
Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit und den
Tierschutz sowie die Erhaltung der Flächen in einem guten
landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Die
Zahlung der Betriebsprämien wird auch von der Erfüllung
dieser Anforderungen abhängig gemacht („cross compliance“
oder „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“). In
Verfolgung dieser Ziele wurde seit dem Jahr 2005 ein
erheblicher Teil der Agrarmarktbeihilfen von der
Produktion bestimmter Agrarerzeugnisse gelöst
(Entkoppelung von der Produktion). Sie werden fortan in
ein System einer einheitlichen Einkommensstützung für
landwirtschaftliche Betriebe überführt und als
Betriebsprämien gewährt, die als Direktzahlungen
erfolgen. Damit wird auch die Stabilisierung der
Einkommen der Betriebsinhaber bezweckt; zudem soll den
vielfältigen, namentlich ökologischen
Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft Rechnung getragen
werden.
4
Neben den von der Produktion entkoppelten
Betriebsprämien gibt es indessen weiter
produktionsgekoppelte Beihilfen, die zum Teil Gegenstand,
zum Teil nicht Gegenstand der VO (EG) 1782/2003 sind. Der
Reformprozess ist damit nicht beendet. Zielvorstellung
ist es, die Agrarmarktbeihilfen sukzessive auf das neue
System umzustellen. Am Ende dieses Prozesses kann die
Zusammenfassung möglichst aller Agrarmarktbeihilfen unter
einem einheitlichen Verordnungsdach mit einem
einheitlichen Verwaltungs- und Kontrollrahmen stehen.
Damit soll das komplexe Förder- und Stützungssystem auch
übersichtlicher gestaltet werden. Die Stützungsregelungen
sollen schließlich, wenn erforderlich, an die
fortschreitende Entwicklung angepasst werden.
5
Die gemeinschaftsrechtliche Verordnung
setzt für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union
nationale Obergrenzen für die Betriebsprämie fest
(Anhang VIII zu Art. 41 VO
1782/2003). Diese Obergrenzen kennzeichnen letztlich das
gesamte auf einen Mitgliedstaat entfallende
Prämienvolumen. Zur Umsetzung der Betriebsprämienregelung
in den Mitgliedstaaten sieht die Verordnung ein
Standardmodell für die Aufteilung der Beihilfen vor, für
das ein vergangenheitsbezogener Ausgangspunkt festgelegt
ist: Zugrunde gelegt wird insoweit für die Berechnung die
- noch produktionsgekoppelte - Förderung im sogenannten
Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 und damit der
drei letzten Jahre vor Erlass der Verordnung (vgl.
Art. 37, 38 VO 1782/2003).
6
Die Mitgliedstaaten konnten sich bei der
Umsetzung der Betriebsprämienregelung allerdings auch für
andere Modelle entscheiden. Bis zum 1. August 2004
konnten sie anstelle des Standardmodells eine in der VO
(EG) 1782/2003 vorstrukturierte „regionale Durchführung“
wählen. Zugleich war es möglich, den für das Jahr 2005
vorgesehenen Beginn der Betriebsprämienregelung auf die
Jahre 2006 oder 2007 zu verschieben. Während das
gleichsam als Auffanglösung vorgesehene Standardmodell
ausschließlich an die Förderung im Referenzzeitraum
- nach alter Regelung (gekoppelte Beihilfen) -
anknüpft, wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit
eröffnet, ein rein flächenbezogenes Modell zu realisieren
oder ein Kombinationsmodell zu wählen. Mit den
unterschiedlichen Umsetzungsmodellen sollten den
Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume eingeräumt werden,
um erhebliche Einbrüche und Umbrüche bei der Förderung zu
vermeiden. Dieser Gesichtspunkt spielte sowohl bezogen
auf die einzelnen innerstaatlichen Regionen als auch auf
die einzelnen Betriebe eine Rolle, die dafür aufgrund der
in der Landwirtschaft naturgegebenen Produktionszyklen,
der vorherrschenden Betriebsgrößen und der an der
Betriebsstruktur ausgerichteten Ausstattung mit Sach- und
Produktionsmitteln als besonders anfällig galten.
Entschloss sich ein Mitgliedstaat zur regionalen
Durchführung, hatte er - jeweils nach objektiven
Kriterien - die Regionen festzulegen und die nationale
Obergrenze auf die Regionen aufzuteilen (Art. 58 VO
1782/2003; vgl. zu dem Reformmodell
zusammenfassend etwa: Busse, in: Schulze/Zuleeg,
Europarecht, 1. Aufl. 2006, § 25, „Agrarrecht“,
Rn. 107 ff.).
7
2. Der deutsche Gesetzgeber entschied sich
für die Umsetzung der Reform ab dem 1. Januar 2005
und - in Abweichung vom Standardmodell - für die
regionale Durchführung.
8
Als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung
der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli
2004 (BGBl I S. 1763 ff.) beschloss der
Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das am
1. August 2004 in Kraft getretene
Betriebsprämiendurchführungsgesetz. Auch die
Antragstellerin stimmte dem Gesetz im Bundesrat zu. Das
Gesetz wurde bereits durch das am 29. Juli 2004 in
Kraft getretene Erste Gesetz zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli
2004 (BGBl I S. 1861 ff.) geändert
(Bekanntmachung der Neufassung am 26. Juli 2004,
BGBl I S. 1868 ff.). In dieser Fassung ist
das Gesetz zum Gegenstand des Normenkontrollantrags
gemacht worden. Es sieht - soweit hier
bedeutsam - Folgendes vor:
9
a) § 2 BetrPrämDurchfG bestimmt
zunächst, dass die einheitliche Betriebsprämie
entsprechend Art. 58 VO (EG) 1782/2003 ab dem
1. Januar 2005 auf regionaler Ebene gewährt wird.
Das Bundesgebiet wird in eine Mehrzahl von Regionen
aufgeteilt. Die Einteilung der Regionen folgt den Grenzen
der Bundesländer. Abweichend davon bilden allerdings die
Länder Brandenburg und Berlin, Niedersachsen und Bremen
sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils eine Region.
Die Vorschrift lautet:
10
§ 2
11
Regionale Anwendung der einheitlichen
Betriebsprämie
12
(1) Die einheitliche Betriebsprämie nach
Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird
entsprechend Artikel 58 Abs. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 auf
regionaler Ebene nach Maßgabe der nachfolgenden
Vorschriften und der zu ihrer Durchführung erlassenen
Vorschriften gewährt.
13
(2) Region im Sinne des Artikels 58
Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sowie
dieses Gesetzes und der zu seiner Durchführung erlassenen
Vorschriften ist das Land. Abweichend von Satz 1
bilden die Länder Brandenburg und Berlin, Niedersachsen
und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils
eine Region.
14
b) Sodann wird die nationale Obergrenze
auf die Regionen verteilt (§ 4 Abs. 1
BetrPrämDurchfG). Die Aufteilung richtet sich nach dem in
Anlage 1 zum Gesetz vorgesehenen
Verteilungsschlüssel. Dieser legt für jede der
13 Regionen einen bestimmten Prozentanteil an der
nationalen Obergrenze fest, der zuvor nach bestimmten, im
Gemeinschaftsrecht angelegten Vorgaben gekürzt und
angepasst worden ist. Der Schlüssel berücksichtigt zu
35 % den Anteil der jeweiligen Region an der
beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG)
1782/2003; zu 65 % geht er
- vergangenheitsbezogen - auf die bisherigen
Anteile der Regionen am Prämienvolumen derjenigen
Stützungsregelungen zurück, die in die
Betriebsprämienregelung einbezogen wurden. Diese
Berechnungsgrundlage des Verteilungsschlüssels ergibt
sich nicht aus dem Gesetz und der zugehörigen Anlage,
sondern ist lediglich in der Begründung des
Gesetzentwurfes genannt (BTDrucks 15/2553, S. 23).
Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
15
§ 4
16
Aufteilung der Obergrenze auf die
Regionen
17
(1) Die nach § 3 Abs. 1
Nr. 1 um 1,0 vom Hundert gekürzte angepasste
nationale Obergrenze wird auf die einzelnen Regionen nach
dem in Anlage 1 vorgesehenen Schlüssel als Grundlage
für die Berechnung des Referenzbetrages nach § 5
aufgeteilt (regionale Obergrenzen). …
18
Anlage 1 (zu § 4 Abs. 1)
19
Aufteilung der angepassten nationalen
Obergrenze auf die Regionen
20
Region Anteil in % an
der angepassten nationalen Obergrenze
21
c) Schließlich regelt das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz einen
bundeseinheitlichen Modus für die Verteilung des
jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der
einzelnen Regionen. Gemäß § 5 Abs. 1
BetrPrämDurchfG wird für jeden Betriebsinhaber aus einem
betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Betrag
ein bestimmter Betrag (Referenzbetrag der einheitlichen
Betriebsprämie) festgesetzt (vgl. Art. 41,
Art. 59 Abs. 1, Abs. 3 VO
1782/2003). In § 5 BetrPrämDurchfG heißt es:
22
§ 5
23
Bestimmung des Referenzbetrages der
einheitlichen Betriebsprämie
24
(1) Der Referenzbetrag der einheitlichen
Betriebsprämie wird für jeden Betriebsinhaber in
Anwendung des Artikels 59 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
aus einem betriebsindividuellen Betrag und einem
flächenbezogenen Betrag festgesetzt. …
25
Das Modell einer gemischten Berechnung der
Betriebsprämien nach betriebsindividuellen und
flächenbezogenen Beträgen (Kombinationsmodell) soll nach
einer Übergangsphase in das Modell einer innerhalb
der Regionen rein
flächenbezogenen Betriebsprämie überführt werden (reines
Flächenmodell): Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1
BetrPrämDurchfG ist jeder Zahlungsanspruch eines
Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009
(Startwert) bis zum Jahr 2013 („Anpassungspfad“, wobei
2013 schon der Zielwert erreicht ist) nach dem in
Anlage 3 zu dem Gesetz bestimmten
Berechnungsverfahren zu einem für jede Region
einheitlichen Zahlungsanspruch, dem regionalen Zielwert,
anzugleichen. Der jeweilige Zielwert einer Region wird
von der zuständigen Behörde im Bundesanzeiger oder
elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht (§ 6
Abs. 1 Satz 4 BetrPrämDurchfG).
26
§ 6
27
Anpassung der Zahlungsansprüche
28
(1) Jeder Zahlungsanspruch eines
Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009
(Startwert) ist bis einschließlich des Jahres 2013
(Anpassungsjahre) nach dem in Anlage 3 bestimmten
Berechnungsverfahren zu einem für jede Region
einheitlichen Zahlungsanspruch (regionaler Zielwert)
anzugleichen. Bei der Berechnung der Anpassung der
Zahlungsansprüche ist dazu ab dem Jahr 2010 der Startwert
um den zusätzlichen betriebsindividuellen Tabakbetrag zu
erhöhen. Der regionale Zielwert ergibt sich aus der Summe
der Werte aller Zahlungsansprüche einer Region für das
Jahr 2009, erhöht um die Summe der zusätzlichen Werte der
Zahlungsansprüche, die sich aus der Berechnung nach
§ 5 Abs. 4a ergeben, geteilt durch die Summe
der Zahlungsansprüche einer Region für das Jahr 2009. Der
jeweilige Zielwert einer Region wird von der zuständigen
Behörde im Bundesanzeiger oder elektronischen
Bundesanzeiger bekannt gemacht.
29
…
30
Anlage 3 (zu § 6 Abs. 1),
die den sogenannten Anpassungspfad in den Jahren 2009 bis
2013 regelt, sieht folgendes Berechnungsverfahren
vor:
31
Anlage 3 (zu § 6
Abs. 1)
32
Berechnungsverfahren zur Bestimmung des
Wertes der Zahlungsansprüche im Zeitablauf
33
Berechnungsformel: Yt = Z + (xt * Z>)
34
wobei:
35
Yt: Wert eines Zahlungsanspruchs im
jeweiligen Anpassungsjahr
36
S: Startwert (Wert des Zahlungsanspruchs im
Jahr 2009, erhöht ab dem Jahr 2010 um den zusätzlichen
betriebsindividuellen Tabakbetrag)
37
Z: Zielwert (Wert des Zahlungsanspruchs ab
dem Zieljahr)
38
xt: Angleichungsfaktor für das jeweilige
Anpassungsjahr
39
Der Faktor xt hat folgende Werte:
40
für das Jahr 2009: 1,00
41
für das Jahr 2010: 0,90
42
für das Jahr 2011: 0,70
43
für das Jahr 2012: 0,40
44
ab dem Jahr 2013: 0,00
45
3. Dieses Verfahren hat zur Folge, dass
nach Abschluss der Übergangsphase gemäß den Schätzwerten
des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz (zuletzt Stand vom April 2007), auf die
sich auch die Antragstellerin stützt, ein saarländischer
Landwirt im Jahr eine regionale Einheitsprämie von
258 € je Hektar erhalten wird, während sich diese
bei einem Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in
Schleswig-Holstein und Hamburg auf 359 € je Hektar
belaufen wird und die Betriebe in den übrigen
Bundesländern zwischen diesen Beträgen liegen werden. In
der Tabelle der Schätzwerte des Bundesministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz stellen
sich die Hektarprämien für das Jahr 2013 wie folgt
dar:
46
47
Die Regierung des Saarlandes (im
Folgenden: Antragstellerin) hat am 20. Juli 2005 die
Feststellung beantragt, dass „Artikel 1 des Gesetzes
zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom
21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763)
- Gesetz zur Durchführung der einheitlichen
Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz -
BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der
Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli
2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der
Bekanntmachung der Neufassung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli
2004 (BGBl I S. 1868) verfassungswidrig“
ist.
48
In verfahrensrechtlicher Hinsicht spricht
sich die Antragstellerin aufgrund des
gemeinschaftsrechtlichen Hintergrunds dafür aus, das
angegriffene Gesetz nicht für nichtig, sondern für mit
dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären. Ansonsten sieht
sie keine Einschränkung der Prüfungskompetenz des
Bundesverfassungsgerichts (1.). Zur Begründetheit des
Antrags führt die Antragstellerin aus, sowohl der vom
Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene
Endzustand, also das Konzept einer lediglich landesweiten
(gemeint: regionsinternen) Gleichbehandlung durch Normen
des Bundes (2.), als auch die Übergangsregelung für die
Jahre 2009 bis 2013 (3.) verstießen gegen das
Grundgesetz.
49
1. Die Antragstellerin ist der Auffassung,
das Betriebsprämiendurchführungsgesetz unterliege
uneingeschränkt der verfassungsrechtlichen Beurteilung
durch das Bundesverfassungsgericht.
50
Die Verordnung VO (EG) 1782/2003 eröffne
dem nationalen Gesetzgeber in Art. 58 und
Art. 59 hinsichtlich der Betriebsprämienregelung
insofern einen Gestaltungsspielraum, als die
Mitgliedstaaten regionale Prämienobergrenzen festlegen
und den Gesamtbetrag der jeweiligen regionalen Obergrenze
ganz oder teilweise auf alle Betriebsinhaber aufteilen
könnten. Mache der nationale Gesetzgeber von der
Möglichkeit einer Regionalisierung nach Art. 58 und
Art. 59 VO (EG) 1782/2003 keinen Gebrauch, so gelte
unmittelbar das in der Verordnung geregelte
Standardmodell. Diese Wirkung träte auch ein, wenn das
Bundesverfassungsgericht auf den Normenkontrollantrag das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz für nichtig erklären
würde. Allerdings sei dies nicht Ziel des Antrags. Die in
der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung VO (EG) 1782/2003
vorgesehene Verteilungsregelung, das Standardmodell,
stehe dem deutschen Verfassungsrecht nämlich noch ferner
als die derzeitige - inkonsequente - nationale
Regelung. Damit sei die typische Situation für die
Entscheidungsform der Unvereinbarkeitserklärung gegeben,
die die nationale Regelung für eine Übergangszeit in
Kraft lasse. So würde auch der Spielraum des
Gesetzgebers, dem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz
abzuhelfen, gewahrt.
51
Korrekturen im nationalen Recht seien auch
nicht durch die Fristbestimmung in der VO (EG) 1782/2003
ausgeschlossen, wonach bis spätestens 1. August 2004
die Entscheidung des Mitgliedstaates über eine
Regionalisierung getroffen sein müsse. Für die Festlegung
der Regionen und der Aufteilung des Prämienvolumens auf
die Regionen (regionale Obergrenzen) nach Art. 58 VO
(EG) 1782/2003 gelte die Fristbestimmung nicht.
52
2. Die Antragstellerin meint weiter, der
vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene
Endzustand einer „regional einheitlichen“
Flächenbeihilfe, der im Jahre 2013 erreicht werden solle,
sei verfassungswidrig.
53
Die Bezeichnung als „regional einheitlich“
verdecke, dass das ab diesem Zeitpunkt als endgültige
Lösung zur Anwendung kommende Hektarprämienrecht eben
keine bundeseinheitliche Förderung, sondern eine
lediglich auf die einzelnen Regionen bezogene
einheitliche Förderhöhe beinhalte. „Regional einheitlich“
heiße damit soviel wie „für Landwirte aus verschiedenen
Regionen uneinheitlich“. Für einen saarländischen Bauern
werde sich die regionale Einheitsprämie nach den
ursprünglichen Schätzwerten für die regionalen Zielwerte
auf 265 € je Hektar belaufen, für einen Landwirt in
Schleswig-Holstein aber auf 360 € je Hektar, während
die Betriebe der übrigen Bundesländer zwischen diesen
Extremwerten lägen. Somit werde durch einen Hoheitsakt
des Bundes eine länderbezogene Ungleichbehandlung von
Gewaltunterworfenen des Bundes in vergleichbarer
Situation geschaffen.
54
Die flächenbezogene Förderung, für die
sich der Gesetzgeber grundsätzlich entschieden habe,
werde in ihrer Höhe wesentlich durch den Durchschnitt der
historischen Förderdaten der Betriebe einer Region
determiniert, letztlich also durch die historischen
Erträge der im Referenzzeitraum landwirtschaftlich
tätigen Betriebe einer Region. Es finde - trotz des
Bekenntnisses zur einheitlichen Flächenförderung -
somit hinsichtlich der Bemessung der Flächenförderung
größtenteils keine an diesem Maßstab orientierte
Neuausrichtung statt. Vielmehr bleibe es bei einer
Wahrung des Besitzstands der bisher begünstigten Regionen
und bei einer Umverteilung weitgehend nur innerhalb der
Grenzen der Regionen.
55
Politische Kompromisslösungen hätten dazu
geführt, dass weder zwischen den Mitgliedstaaten der
Europäischen Union noch zwischen den Bundesländern eine
Vergabe der Subventionen nach einem sachgerechten Maßstab
zustande gekommen sei. Es sei widersprüchlich, dass die
Fläche zwar zum entscheidenden Kriterium, zum im Prinzip
einheitlichen Schlüssel für die Bemessung der
Subventionen erhoben werden solle, die Höhe der Förderung
aber sehr stark, zu 65 %, davon abhänge, in welcher
Region die bewirtschafteten Flächen lägen und welches
Förderniveau die Betriebe dieser Region in der
Vergangenheit genossen hätten. Eine ehemals intensive
Bewirtschaftungsart werde somit entgegen den Zielen der
Reform auf Dauer prämiert. Dies sei sachlich nicht
gerechtfertigt und deshalb in zweierlei Hinsicht
verfassungswidrig: Die Verteilung der Subventionen
verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG und sei auch mit dem
föderativen Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar.
56
a) Primärer verfassungsrechtlicher Maßstab
für die Verteilung von Subventionen sei der
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1
GG.
57
Der Gleichheitssatz verpflichte den
Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes
Verteilungsprogramm zu erstellen. Bei der Abgrenzung des
Kreises der Begünstigten dürften nicht Personen von der
Begünstigung ausgeschlossen werden, wenn es für diese
Ungleichbehandlung keine in angemessenem Verhältnis zu
dem Grund der Ungleichbehandlung stehende Rechtfertigung
gebe. Das Verteilungsprogramm müsse folgerichtig sein,
dürfe den Subventionszielen nicht zuwiderlaufen und keine
gegenläufigen Verhaltensbefehle beinhalten. Dem werde die
angegriffene Regelung nicht gerecht.
58
Der im Betriebsprämiendurchführungsgesetz
gewählte Verteilungsmaßstab sei nicht sachgerecht.
Wichtigstes Fixum der Ausgestaltung sei offenbar die
Vorgabe gewesen, die in ein Land fließenden Geldströme
nicht zu stark zugunsten anderer Länder zu
beeinträchtigen. Da zugleich die unvermeidliche
Entkoppelung der Direktbeihilfen von der Produktion zu
bewerkstelligen gewesen sei, hätten die
produktionsunabhängigen, nach bewirtschafteter Fläche zu
verteilenden Prämien weitgehend „bundeslandbezogen“ an
die tradierten Förderdaten angebunden werden müssen. So
sei zwar bundesweit ein Flächenschlüssel für die
Aufteilung der Subventionen eingeführt worden. Der Anteil
der Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche sei
jedoch nur zu 35 % in die regionalen Obergrenzen
eingegangen. Zu 65 % seien in die Plafonds dagegen
besitzstandswahrend die historischen Anteile der
Regionen am Fördervolumen eingeflossen. Hieraus ergäben
sich Ungereimtheiten und Widersprüche, die mit der
Zielfestlegung und dem Erfordernis der folgerichtigen
Ausgestaltung des Subventionsprogramms nicht in Einklang
stünden.
59
b) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
verstoße gegen das föderative Gleichbehandlungsgebot, wie
es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Hinweis auf
BVerfGE 72, 330) ausgeprägt worden sei.
60
Das föderative Gleichbehandlungsgebot
beanspruche nicht nur für die Vergabe von
Bundesergänzungszuweisungen Geltung, sondern für alle
Bereiche des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern. Es
verbiete nicht nur eine unterschiedliche unmittelbare
Alimentierung verschiedener Länder ohne sachlichen Grund.
Unzulässig sei danach auch eine an die Niederlassung in
bestimmten Ländern anknüpfende unterschiedliche Förderung
von Betrieben, wenn für die Unterschiedlichkeit kein über
die Ansiedlung in einem Land hinausgehender sachlicher
Grund vorliege. Die Konservierung historischer
Ertragswerte oder das Interesse von Landwirten bestimmter
Länder an der Aufrechterhaltung ihrer bisherigen, im
Verhältnis zu anderen Betriebsinhabern bevorzugten
Förderung könnten keine sachliche Rechtfertigung für eine
dauerhaft ungleiche Förderung abgeben.
61
3. Die Übergangsregelung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sei ebenfalls nicht
mit dem Grundgesetz vereinbar.
62
Hinsichtlich des in der Übergangszeit zu
berücksichtigenden betriebsindividuellen Anteils der
Förderung gelte die im Zusammenhang mit dem gesetzlich
vorgesehenen Endzustand geäußerte verfassungsrechtliche
Kritik wegen der Fortschreibung historischer Förderdaten
entsprechend. Eine Fortsetzung der betriebsindividuellen
Förderung nach Maßgabe historischer Ertragsdaten sei mit
Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz
verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die
betriebsindividuelle Förderung, wie sie in die
Übergangsregelung übernommen worden sei, stelle auf einen
zurückliegenden Zeitraum ab. Hätte sie Bestand, würde sie
bestehende Benachteiligungen und Ungleichgewichte nicht
beseitigen, sondern vielmehr zementieren, wie bereits der
Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss für eine
derart ausgestaltete Förderung bemängelt habe (Bezugnahme
auf die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschusses, ABl Nr. C 208 vom
3. September 2003, S. 64 ).
63
Gegenüber der von historischen
Durchschnittserträgen auf Landesebene abhängigen
Flächenförderung, die ab 2013 gelten solle, weise die an
historischen Förderdaten orientierte betriebsindividuelle
Förderung in der Übergangszeit weiter die Problematik
auf, dass diese Förderung nicht an die tatsächliche
Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen gebunden
sei. Entsprechend habe der Wirtschafts- und
Sozialausschuss bereits zu dem Verordnungsentwurf und der
in dieser Weise entkoppelten Betriebsprämie zutreffend
moniert, dass bei einer Verteilung der
Agrarmarktbeihilfen unter Orientierung an
Referenzbeträgen „für die Bürger nicht nachvollziehbar
wäre, für welche Leistungen die künftigen Betriebsprämien
gewährt werden, da sie als ’Finanzboni’ ohne
ausreichenden Bezug zu der im jeweiligen Betrieb
tatsächlich ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit
stehen würden“ (so die Stellungnahme des Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschusses, a.a.O.).
64
Auch die im Blick auf die Umstellung der
Förderung unausweichliche Verringerung des Förderniveaus
für einen Teil der Betriebe könne eine Übergangsregelung
wie die vorgesehene mit einer Laufzeit von acht Jahren,
in der ein betriebsindividueller Teil der Förderung
weiterhin eine maßgebliche Rolle spiele, nicht
rechtfertigen.
65
1. Zu dem Normenkontrollantrag hat die
Bundesregierung durch ihren Verfahrensbevollmächtigten
Stellung genommen. Sie hält das von der Antragstellerin
erstrebte Ziel, dem Gesetzgeber eine Neuregelung der
Betriebsprämien aufzugeben, für mit der VO (EG) 1782/2003
unvereinbar (a) und erachtet das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz sowohl hinsichtlich
der Festlegung der regionalen Obergrenzen nach § 4
in Verbindung mit der Anlage 1 zu dem Gesetz (b),
als auch hinsichtlich des in den §§ 5, 6
vorgesehenen schrittweisen Übergangs vom Kombinations-
zum Regionalmodell (c) für verfassungsgemäß.
66
a) Nach Art. 58 Abs. 1 VO (EG)
1782/2003 hätten die Mitgliedstaaten spätestens bis zum
1. August 2004 beschließen können, die
Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene anzuwenden.
Hierbei handele es sich um eine Ausschlussfrist. Das von
der Antragstellerin erstrebte Ziel, den Bundesgesetzgeber
über die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu einer Neuregelung
der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen
zu veranlassen, sei somit nach dem Gemeinschaftsrecht
nicht erreichbar. Jedenfalls ohne
gemeinschaftsgerichtliche Klärung der Frage, ob
Art. 58 VO (EG) 1782/2003 einer Änderung der
Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen
nach dem 1. August 2004 entgegenstehe und
bejahendenfalls, ob die Vorschrift insoweit gültig, also
mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, komme
eine Änderung der getroffenen Festlegung der regionalen
Obergrenzen nicht in Betracht. Im Ergebnis Gleiches
gelte, soweit die Antragstellerin eine Änderung der
Übergangsregelung der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG
(„Anpassungspfad“) erstrebe. Die hierin bestimmte
schrittweise Anpassung der Zahlungsansprüche sei in
Art. 63 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 vorgesehen.
Auch hierüber hätten die Mitgliedstaaten aber nur bis zum
1. August 2004 beschließen können.
67
b) Die Aufteilung der nationalen
Obergrenze auf die einzelnen Regionen verletze nicht den
allgemeinen Gleichheitssatz.
68
aa) Die Unterschiede der einzelnen
Zahlungsansprüche resultierten im Wesentlichen daraus,
dass die einheitliche Betriebsprämie nach den Vorgaben
der VO (EG) 1782/2003 einen Gesamtanspruch darstelle, der
sich aus einer bestimmten Anzahl von einzelnen
Zahlungsansprüchen je Hektar Fläche zusammensetze, die
nationale Obergrenze aber nicht gleichmäßig auf die
beihilfefähigen Flächen in der Bundesrepublik verteile.
Stattdessen habe sich der Gesetzgeber bei der Verteilung
der nationalen Obergrenze auf die Regionen für einen
Modus entschieden, der neben dem Anteil der Regionen an
der beihilfefähigen Gesamtfläche auch deren Anteil am
Prämienvolumen der bisherigen Stützungsregelungen
berücksichtige.
69
Diese gesetzgeberische Entscheidung sei
sachgerecht und rechtfertige auch die daraus folgenden
Differenzierungen. Sie habe zum einen den Schutz der
individuellen Interessen der Betriebsinhaber zum Ziel,
die bisher teilweise erheblich höhere Prämienzahlungen je
Hektar bewirtschafteter Fläche erhalten hätten. Zum
anderen verfolge sie das allgemeine Interesse daran, die
Wirtschaftskraft bestimmter Regionen nicht zu gefährden.
Die getroffene gesetzgeberische Entscheidung bringe die
verfolgten Ziele zu einem angemessenen Ausgleich. Im
Übrigen sehe auch die VO (EG) 1782/2003 als Regelfall
gerade keine Umverteilung der Prämien vor.
70
bb) An dem in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts herausgearbeiteten föderativen
Gleichbehandlungsgebot sei die Festlegung der regionalen
Obergrenzen nicht zu messen. Das föderative
Gleichbehandlungsgebot wurzele im Gebot
bundesfreundlichen Verhaltens und somit in der
Statusgleichheit der einzelnen Länder. Bedeutung erlange
diese Rechtsfigur daher im unmittelbaren
verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem Bund und
den Ländern. Durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
seien die Länder als solche hingegen lediglich mittelbar
betroffen, nämlich vermittelt über die in ihrem
jeweiligen Gebiet ansässigen landwirtschaftlichen
Betriebe.
71
Im Übrigen beinhalte das föderative
Gleichbehandlungsgebot wie der allgemeine Gleichheitssatz
kein striktes Verbot jedweder Differenzierung. Es sei
nicht zu beanstanden, dass bei der Aufteilung der
nationalen Obergrenze auf die Regionen auch die
historischen Prämien berücksichtigt worden seien.
72
c) Auch die Regelungen der §§ 5, 6
BetrPrämDurchfG zum „Anpassungspfad“ in den Jahren 2009
bis 2013 stünden mit der Verfassung in Einklang. Sie
verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der
normierte sukzessive Übergang von einem
Kombinationsmodell nach Art. 59 Abs. 3 VO (EG)
1782/2003 zu dem ab 2013 anzuwendenden reinen
Regionalmodell im Sinne von Art. 59 Abs. 2 VO
(EG) 1782/2003 beschränke sich auf das Ziel einer
Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der einzelnen
Regionen. Ohne Wahrnehmung der Option des Art. 59 VO
(EG) 1782/2003 wäre das Standardmodell anzuwenden
gewesen. Eine Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb
der Regionen wäre damit ausgeschlossen gewesen. Die Wahl
des Regionalmodells hätte hingegen zwar eine Umverteilung
erlaubt, dies aber nur übergangslos. Eine schrittweise,
die Anpassungsfähigkeit der Betroffenen nicht
überfordernde Angleichung der Zahlungsansprüche sei daher
nur durch ein Kombinationsmodell zu erreichen gewesen,
bei dem der nach dem Standardmodell ermittelte Anteil
schrittweise zugunsten des nach dem Regionalmodell
ermittelten Anteils abgesenkt werde.
73
2. Der Normenkontrollantrag ist neben der
Bundesregierung dem Bundestag, dem Bundesrat, den
weiteren Landesregierungen und dem Deutschen
Bauernverband e.V. zugestellt worden. Diese haben von
einer Stellungnahme abgesehen.
74
Die Antragstellerin hat auf mündliche
Verhandlung verzichtet.
75
Der Antrag ist zulässig.
76
Die Antragstellerin ist gemäß Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG
antragsberechtigt. Ihre Zustimmung zum
Betriebsprämiendurchführungsgesetz im Bundesrat lässt
ihre Antragsberechtigung nicht entfallen. Der objektive
Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens macht
die Antragsbefugten zu Garanten einer verfassungsgemäßen
Rechtsordnung. Deshalb müssen sie sich nicht schon im
Normentstehungsverfahren bei ihrer Stimmabgabe im
Bundesrat schlüssig sein, ob sie später eine abstrakte
Normenkontrolle herbeiführen wollen (vgl. BVerfGE 101,
158 ).
77
Die von der Antragstellerin zur Prüfung
gestellten Regelungen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind förmlich und
sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Antrag
beinhaltet bei sachgerechter Auslegung eine Beschränkung
der Normenkontrolle auf die Vorschriften der §§ 2, 4
Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie
auf § 6 Abs. 1 mit Anlage 3
BetrPrämDurchfG (I.). Aufgrund der Vorprägung des
Verfahrensgegenstandes durch Gemeinschaftsrecht ist die
Prüfung seiner Verfassungsmäßigkeit nicht von vornherein
ausgeschlossen oder eingeschränkt (II.). Die in Rede
stehenden Vorschriften sind formell verfassungsgemäß
(III.). Sie verstoßen nicht gegen Art. 3 Abs. 1
GG (IV.) und sind mit dem föderativen
Gleichbehandlungsgebot (V.) sowie mit Art. 12
Abs. 1 GG vereinbar (VI.).
78
Die Prüfung und die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts sind auf die im Beschlusstenor
bezeichneten Vorschriften des Gesetzes zu begrenzen.
79
1. Der Prüfungsumfang bestimmt sich im
Normenkontrollverfahren nach dem gestellten Antrag.
Dieser bedarf hier indes der Auslegung (vgl. BVerfGE 73,
118 ; 103, 332 ). Die
Antragstellerin greift mit ihrem Antrag zwar das gesamte
Betriebsprämiendurchführungsgesetz, der Begründung
zufolge aber nur bestimmte Kernregelungen an.
80
Die Antragsschrift enthält keine
ausdrückliche Beschränkung des Prüfungsumfangs auf
einzelne Vorschriften des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Ebenso wenig setzt
sich die Antragsschrift aber lückenlos mit dem gesamten
Normenwerk auseinander. Die Begründung des Antrages geht
allein auf die Grundmechanismen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes für die regionale
Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie ein (vgl.
§ 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Die
Antragstellerin wendet sich gegen die Aufteilung der
nationalen Obergrenze auf die Regionen und den zugrunde
liegenden Schlüssel sowie gegen die Beibehaltung
betriebsindividueller, vergangenheitsbezogener
Prämienbestandteile. Ihre Beanstandungen zielen damit auf
die Wahl und die Ausgestaltung des Kombinations- und ab
dem Jahr 2013 des sogenannten reinen Regionalmodells. Sie
tritt insbesondere der Berücksichtigung der Förderung aus
dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 entgegen,
weil damit zu wesentlichen Teilen die
vergangenheitsbezogene Bestimmung und Verteilung der
Betriebsprämien auf die einzelnen Regionen verbunden sind
(„Zementierungswirkung“), und zwar auch noch nach dem
Ende des „Anpassungspfades“, also ab dem Jahr 2013, sowie
während der Übergangsphase auch innerhalb der einzelnen
Regionen.
81
Nicht beanstandet werden hingegen die
zahlreichen weiteren Einzelheiten der Regelung. Auch die
gesetzlich getroffene Differenzierung zwischen
Dauergrünland einerseits und sonstigen förderfähigen
Flächen (Ackerflächen) andererseits bei der Berechnung
des flächenbezogenen Betrags der einheitlichen
Betriebsprämie (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BetrPrämDurchfG in Verbindung mit
Anlage 2) wird in der Begründung der Antragsschrift
nicht angegriffen. Um die weiteren Gesetzesnormen, etwa
die für bestimmte Agrarprodukte getroffenen
Einzelbestimmungen wie in § 2a BetrPrämDurchfG für
Hopfen, die Bestimmungen über die Bildung einer
nationalen Reserve gemäß § 3 BetrPrämDurchfG sowie
über die Datenübermittlung gemäß § 7 BetrPrämDurchfG
geht es der Antragstellerin erkennbar nicht. Die
Angriffsrichtung des Normenkontrollantrags beschränkt
sich somit bei sachgerechtem Verständnis auf die
Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit
Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6
Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG. Damit ist
auch der Umfang der verfassungsgerichtlichen Prüfung auf
diese Vorschriften begrenzt, die Wahl und Ausgestaltung
des auf nationaler Ebene statuierten Modells tragen.
82
2. Gegenstand der Prüfung sind die in Rede
stehenden Vorschriften in der von der Antragstellerin
benannten Fassung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Die nach Eingang
des Normenkontrollantrags durch das am 28. April
2006 in Kraft getretene Zweite Gesetz zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 24. April
2006 (BGBl I S. 1298) sowie durch das Dritte
Gesetz zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 28. März 2008
(BGBl I S. 495) mit Wirkung vom 5. April
2008 erfolgten Änderungen berühren nicht die hier zu
prüfenden Regelungen.
83
Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der
bezeichneten Normen durch das Bundesverfassungsgericht im
Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist
nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen oder
eingeschränkt, weil die Vorschriften in wesentlichen
Teilen gemeinschaftsrechtlich determiniert sind (vgl.
BVerfGE 118, 79 ).
84
Das Bundesverfassungsgericht ist zwar
grundsätzlich gehindert, über die Gültigkeit von
Gemeinschaftsrecht zu entscheiden, weil es sich hierbei
nicht um Akte deutscher Staatsgewalt handelt. Über die
Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in
Deutschland, das von deutschen Hoheitsträgern als
Rechtsgrundlage in Anspruch genommen wird, übt das
Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit nicht mehr
aus und überprüft dieses Recht mithin nicht am Maßstab
der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die
Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte
gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell
gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als
unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen
gleich zu erachten ist, zumal den Wesensgehalt der
jeweiligen Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE
73, 339 ; 102, 147 ; 118,
79 ). Dies gilt für
gemeinschaftsrechtliche Verordnungen und Richtlinien,
aber auch für innerstaatliche Rechtsvorschriften, die
eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzen, soweit das
Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt (vgl.
BVerfGE 118, 79 ).
85
Im vorliegenden Fall hindert
Gemeinschaftsrecht die von der Antragstellerin begehrte
verfassungsrechtliche Prüfung jedoch nicht. Das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz macht von der in der
VO (EG) 1782/2003 eröffneten Option zur Regionalisierung
Gebrauch und gestaltet die Option in einer bestimmten
Weise aus. Diese dem nationalen Gesetzgeber überlassene
Ausgestaltung ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung
zugänglich. Die gemeinschaftsrechtliche Vorprägung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes könnte sich
allenfalls dann und insoweit auf der Rechtsfolgenseite
der Entscheidung auswirken, als eine etwaige
Unvereinbarkeits- oder Nichtigkeitsentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum
Betriebsprämiendurchführungsgesetz Rechtsfragen zu der
Bedeutung des in der VO (EG) 1782/2003
gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Termins zur Ausübung
der Option für ein bestimmtes Modell zur Umsetzung bis
zum 1. August 2004 und zu der Bewertung des in der
Verordnung verankerten Standardmodells aufwerfen würde.
Dies ist indes nicht der Fall, da sich die zur Prüfung
gestellten Vorschriften als verfassungsgemäß
erweisen.
86
Der Bund hatte die Gesetzgebungskompetenz
für den Erlass des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes.
87
Die Bestimmungen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind Gegenstand der
konkurrierenden Gesetzgebung. Sie dienen der Förderung
der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung sowie der
Sicherung der Ernährung im Sinne von Art. 74
Abs. 1 Nr. 17 GG (vgl. BTDrucks 15/2553,
S. 22; für das Erste Gesetz zur Änderung des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes: BTDrucks 15/3046,
S. 7).
88
Das Gesetz wird auch den zum Zeitpunkt
seiner Verkündung geltenden Anforderungen des
Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum
31. August 2006 geltenden Fassung (Art. 72
Abs. 2 GG a.F.) gerecht. Das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz war zur Wahrung der
Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich
(zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 106, 62 ).
Die Gesetzesbegründung (BTDrucks 15/2553, S. 22)
stellt zu Recht darauf ab, dass gesetzliche Vorschriften
auf Bundesebene zwingend erforderlich waren, um die VO
(EG) 1782/2003 sachgerecht umsetzen zu können. Insoweit
weist sie zutreffend auf den Zeitpunkt des Beginns der
Entkoppelung, die Höhe der nationalen Reserve, die
Festlegung der regionalen Durchführung und die Verteilung
des Prämienvolumens auf die Regionen hin. Die
Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung ist auch
für den Umfang der getroffenen, hier in Rede stehenden
Bestimmungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu
bejahen. Soweit das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
über den Beginn der Entkoppelung, die Höhe der nationalen
Reserve, die Festlegung der regionalen Durchführung und
die Verteilung des Prämienvolumens auf die Regionen
hinaus auch regelt, wie im Endzustand und während der im
Einzelnen spezifizierten Übergangsphase innerhalb der
Regionen der jeweilige Prämienplafonds zu verteilen ist
(vgl. §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG), dient dies in
legitimer Weise einheitlichen konzeptionellen
Rahmenbedingungen für die Landwirte im Bundesgebiet.
89
Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
dient überdies der Wahrung der Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse (zu den Anforderungen vgl.
BVerfGE 106, 62 ). Es bezweckt die
Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der
Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche
Rechtsetzung.
90
Die Vorschriften der §§ 2, 4
Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie
§ 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG
verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz
(Art. 3 Abs. 1 GG). Die ihnen zugrunde
liegenden Differenzierungen beruhen insbesondere auf
hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht
vertretbaren Gründen. Dem Gesetzgeber ist es danach bei
einer Umstellung eines Subventionierungssystems im
Bereich der Gewährung von Agrarmarktbeihilfen
grundsätzlich unbenommen, zur Vermeidung struktureller
Verwerfungen auch vergangenheitsbezogene Förderelemente
zu berücksichtigen, selbst wenn dies für die Inhaber
landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen
Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen
Förderbeträgen (hier: Hektarprämien) führt.
91
1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für
den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu
einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE
88, 87 ; 117, 1 ).
92
Bei der gewährenden Staatstätigkeit hat
der Gesetzgeber weitgehende Freiheit darüber zu
entscheiden, welche Personen oder Unternehmen durch
finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden
sollen (vgl. BVerfGE 78, 104 ; 99, 165
; 110, 274 ). Zwar bleibt
er auch hier an den Gleichheitssatz gebunden. Das
bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen nicht nach
unsachlichen Gesichtspunkten verteilen darf. Sachbezogene
Gesichtspunkte stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote,
solange die Regelung sich nicht auf eine der
Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der
jeweiligen Lebenssachverhalte stützt (vgl. BVerfGE 17,
210 ; 110, 274 ). Was für die
Abgrenzung des Kreises der Begünstigten gilt, muss erst
recht zugrunde gelegt werden, wenn aufgrund einer
Umstellung des Fördersystems staatliche Gewährungen
fortan nach modifizierten Regeln verteilt werden und in
der Folge einige Gruppen schon bisher Begünstigter
weniger, andere bis dahin bereits geförderte Gruppen
hingegen mehr Förderung erhalten. Unter diesen Umständen
müssen die gesetzlichen Differenzierungen lediglich auf
hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht
vertretbaren Gründen beruhen (vgl. BVerfGE 99, 367
).
93
2. Eine rechtliche Ungleichbehandlung, die
der Rechtfertigung bedarf, ist zwischen den
Vergleichsgruppen der in den verschiedenen Regionen
ansässigen Betriebsinhaber feststellbar.
94
Die Verteilung des jeweiligen regionalen
Prämienvolumens („regionale Obergrenze“ im Sinne des
§ 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG) innerhalb der Regionen
erfolgt zwar nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz
bundesweit in gleicher Weise. Dennoch ergeben sich
- auch bei vergleichbar strukturierten
Betrieben - allein aufgrund des regionalen Standorts
unterschiedliche Prämienhöhen, weil das nationale
Beihilfevolumen in einer bestimmten Art und Weise auf
regionale Plafonds verteilt wird: Der in Anlage 1
zum Gesetz geregelte Verteilungsschlüssel berücksichtigt
zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region an der
bundesweit beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO
(EG) 1782/2003, während er zu 65 %
- vergangenheitsbezogen - darauf zurückgeht,
welcher Anteil am Prämienvolumen der in die
Betriebsprämienregelung einbezogenen Stützungsregelungen
bisher auf die jeweilige Region entfiel.
Auch nach Abschluss der Übergangsphase von 2009 bis 2013
werden sich daher für die Landwirte in unterschiedlichen
Regionen zum Teil deutlich voneinander abweichende
regionale Prämien pro Hektar ergeben. Dies belegen die
Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Stand vom April
2007), wonach sich etwa für einen saarländischen Landwirt
eine Prämie von 258 € je Hektar und für einen
Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in
Schleswig-Holstein und Hamburg eine Prämie von 359 €
je Hektar ergeben dürfte.
95
In der gesetzlichen Übergangsphase besteht
das gleiche Grundproblem. Dieses wird jedoch dadurch
modifiziert, dass die Verteilung des Prämienvolumens auch
innerhalb der Regionen nicht nur von der beihilfefähigen
Fläche eines Betriebes, sondern überdies zu einem
gewissen, mit dem Lauf der Zeit jedoch abnehmenden Anteil
von dessen früheren Beihilfenbezug in dem
Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 abhängt
(Kombinationsmodell), der erst ab dem Jahr 2013 bei der
Verteilung innerhalb einer Region nicht mehr
berücksichtigt wird. Dieser zusätzliche Effekt der
Fortschreibung in der Vergangenheit gezahlter Beihilfen
in der Übergangsphase bis zum Jahre 2013 stellt sich als
weiteres Gleichheitsproblem dar, unterliegt aber
grundsätzlich dem gleichen rechtlichen Prüfungsmaßstab
wie die Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die
Regionen anhand vergangenheitsbezogener
Referenzwerte.
96
Die daraus folgende Kumulation der
vergangenheitsbezogenen Fortschreibungseffekte in der
Übergangsphase verstärkt die - an den
Differenzierungsgründen des früheren Stützungssystems
ausgerichtete - Ungleichbehandlung der Betriebsinhaber.
Das Kombinationsmodell beruht einerseits auf der
Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auch anhand
regionaler Referenzwerte („65:35-Lösung“) und
andererseits auf der Verteilung der regionalen Plafonds
auch anhand betriebsindividueller Referenzwerte.
97
3. Die im
Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehenen
Differenzierungen für die Aufteilung des Fördervolumens
sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine an
Regionen ausgerichtete Differenzierung in einem
Bundesgesetz ist von Verfassungs wegen nicht
grundsätzlich ausgeschlossen (a). Auch die konkrete
Ausgestaltung des gewählten Grundmechanismus im
Betriebsprämiendurchführungsgesetz ist verfassungsgemäß
(b). Ferner verstoßen die zur Prüfung stehenden
Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes nicht
gegen sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben, die die
Antragstellerin anführt und die mit dem Gleichheitssatz
in Verbindung gebracht werden können (c).
98
a) Regionale Anknüpfungspunkte können in
einem Bundesgesetz ein zulässiges
Differenzierungskriterium sein.
99
Der Gleichheitssatz bindet jeden Träger
öffentlicher Gewalt in dessen konkretem
Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Erlässt der Bundesgesetzgeber ein Gesetz, so unterliegen
die darin getroffenen Differenzierungen einer auf den
Gesamtstaat bezogenen Gleichheitsprüfung. Hiervon kann
sich der Gesetzgeber auch nicht entbinden, indem er
besondere Regionen bildet oder bei seinen
Differenzierungen an vorgefundene Gebietskörperschaften,
etwa die Länder, anknüpft. Denn Referenzgebiet einer Norm
des Bundesgesetzgebers ist das gesamte Bundesgebiet (vgl.
BVerwGE 129, 116 ). Diese auf den
Gesamtstaat bezogene Rechtfertigungsbedürftigkeit von
Ungleichbehandlungen schließt es aber nicht aus, für
besondere Fallgestaltungen Differenzierungen nach
regionalen Merkmalen vorzunehmen, wenn sich für den
Zuschnitt der Regionen und vor allem gerade für deren
unterschiedliche Behandlung hinreichende sachliche
Rechtfertigungsgründe finden lassen und der Gesetzgeber
ein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde gelegt hat
(siehe BVerwGE 129, 116 ; vgl. auch BVerfGE
78, 249 zu räumlichen
Differenzierungen bei der Fehlbelegungsabgabe im Bereich
der Subventionierung des Wohnungsbaus).
100
b) Die Regelungen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes, die zu einer
Ungleichbehandlung der in verschiedenen Regionen
ansässigen Betriebsinhaber führen, beruhen auf solchen
hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht
vertretbaren Gründen. Ihnen liegt auch ein für den
Gesamtstaat einheitliches Regelungsprinzip zugrunde. Das
gilt sowohl für die gesetzliche Übergangsphase vom
Kombinations- zum Flächenmodell als auch für das
endgültige, rein regionale Flächenmodell.
101
aa) Für den nationalen Gesetzgeber waren
die divergierenden, zu einem Ausgleich zu bringenden
Ziele einer weitgehenden Entkoppelung der Produktion von
der Beihilfegewährung einerseits und des Bestandsschutzes
andererseits, die bereits in der VO (EG) 1782/2003
angelegt und vorgegeben waren, bei deren Konkretisierung
und Umsetzung leitend.
102
(1) Die gesamte Land- und
Ernährungswirtschaft ist in hohem Maße durch
Gemeinschaftsrecht geregelt (vgl. BVerfGE 82, 159
). Bei der Umsetzung der VO (EG) 1782/2003
musste der Gesetzgeber einem bereits in der Verordnung
selbst angelegten Zielkonflikt Rechnung tragen: Anliegen
der Verordnung ist es zum einen, die Betriebsprämie in
Abkehr von dem vorangegangenen Stützungsmodell von der
Produktion zu entkoppeln. Zum anderen ist es ein
- vom nationalen Gesetzgeber aufgegriffenes und
fortgeführtes - Anliegen der Verordnung, übermäßige
Verwerfungen zu Lasten der Betriebsinhaber wie auch zu
Lasten des Gemeinwohls infolge eines abrupten
Systemwechsels zu vermeiden.
103
Der Erwägungsgrund 28 zu der VO (EG)
1782/2003 bringt einerseits zum Ausdruck, dass die
Betriebsprämie grundsätzlich nicht an die Produktion
bestimmter Erzeugnisse gebunden sein soll. Die
Betriebsinhaber sollen im Sinne einer besseren
Marktorientierung frei entscheiden können, welche
Erzeugnisse sie auf ihren Flächen produzieren.
Andererseits sieht die VO (EG) 1782/2003 in ihrem
Standardmodell einen Bezug zu der Produktion bestimmter
Erzeugnisse vor, indem sie die Höhe der Zahlungsansprüche
mit den in der Vergangenheit (Bezugszeitraum der
Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002) empfangenen,
produktionsbezogenen Beihilfen verknüpft.
104
(2) Die im Entwurfsstadium der Verordnung
geäußerte Kritik des Wirtschafts- und Sozialausschusses
(vgl. Art. 257 Abs. 1 und Art. 262 EGV) an
der teilweisen „Rückwärtsgewandtheit“ des
Regelungsgehalts kann weder unmittelbar noch mittelbar
gegen das Ausgestaltungskonzept des nationalen
Gesetzgebers mit Erfolg eingewandt werden (vgl.
Stellungnahme, ABl Nr. C 208 vom
3. September 2003, S. 64 ff.; ähnlich
kritisch die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen,
ABl Nr. C 256 vom 24. Oktober 2003,
S. 18 ff.). Die grundsätzliche Konstruktion der
gemeinschaftsrechtlichen Betriebsprämienregelung ist
trotz der Stellungnahme des Wirtschafts- und
Sozialausschusses, die für das weitere Verfahren wegen
dessen nur beratender Aufgabe nicht bindend war, bewusst
beibehalten worden. Die Fassung der VO (EG) 1782/2003 war
letztlich das Ergebnis eines politischen Kompromisses
(vgl. dazu etwa Krüger/Böhme, NL-BzAR 2003, S. 434
). Es entspricht der Typik politischer
Kompromissfindung, dass partiell widerstreitende Ziele in
der Verordnung ihren Niederschlag gefunden haben.
Dementsprechend ist auch in der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die
Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der Ziele der
Gemeinsamen Agrarpolitik „für den ständigen Ausgleich zu
sorgen haben, den etwaige Widersprüche zwischen den
verfolgten Zielen, wenn diese isoliert betrachtet werden,
erforderlich machen können“ (vgl. EuGH, Urteil vom
17. Oktober 1995, Rs. C-44/94, Slg. 1995,
I-3115 ff. <3147, Tz. 37> m.w.N.). Das
war auch vorliegend ersichtlich das Bestreben der
Gemeinschaftsorgane (vgl. auch die auf Bewahrung der
Proportionen bedachte Bestimmung der nationalen
Obergrenzen in Anhang VIII der VO (EG)
1782/2003).
105
(3) Die divergierenden, zu einem Ausgleich
zu bringenden Ziele der Entkoppelung einerseits und des
Bestandsschutzes andererseits hat der nationale
Gesetzgeber aufgegriffen; sie waren auch für ihn bei der
Konkretisierung und Umsetzung der VO (EG) 1782/2003
leitend, wobei auch das nationale Umsetzungsgesetz das
Ergebnis eines politischen Diskussionsprozesses ist und
sich als Ausgleich unterschiedlicher Interessen erweist.
Dies kommt bereits in der Gesetzesbegründung der
Bundesregierung zum Ausdruck: Danach sollten die
gemeinschaftsrechtlich bestehenden Möglichkeiten zur
Entkoppelung in Deutschland zwar in vollem Umfang und so
früh wie möglich, das heißt ab dem Jahre 2005 genutzt
werden (BTDrucks 15/2553, S. 18). Die
Stützungswirkung der Direktzahlungen werde durch die
Entkoppelung der Produktion vom Erzeugnis hin zum
Erzeuger verlagert und die Einkommenseffizienz der
Direktzahlungen verbessert. Die Entscheidungsfreiheit der
Landwirte werde erhöht; sie könnten sich besser an den
Marktbedingungen orientieren und sich dadurch neue
Einkommensmöglichkeiten eröffnen. Auf der anderen Seite
hielt aber schon die Bundesregierung in ihrem
Gesetzentwurf eine gewisse Bestandsschutzregelung für
erforderlich: Die Umsetzung der Entkoppelung über ein
reines System gleich hoher flächenbezogener
Zahlungsansprüche bereits zu Beginn der Neuregelung würde
- so die Gesetzesbegründung - zu einer abrupten
Umverteilung von Prämienvolumen zwischen den
Betriebsinhabern führen. Dies würde die
Anpassungsfähigkeit vieler Betriebe mit teilweise
erheblich über dem Durchschnitt liegenden
Prämienzahlungen je Hektar bewirtschafteter Fläche
überfordern und die Gefahr struktureller Brüche
beinhalten (BTDrucks 15/2553, S. 18; siehe auch die
Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses, BTDrucks
15/3494; vgl. zu dem Problem einer abrupten Umstellung
weiter Ahner, AUR Beil. I/2005 S. 3 ;
Großkopf, AUR Beil. I/2005 S. 6 ).
106
(4) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz
bringt die Ziele der Entkoppelung von der Produktion und
des betrieblichen wie regionalen Bestandsschutzes in
seiner grundsätzlichen Anlage zu einem Ausgleich:
107
In einem ersten Schritt wird das
Bundesgebiet in eine Mehrzahl von Regionen aufgeteilt. In
einem zweiten Schritt wird das nationale Prämienvolumen
nach einem bestimmten Schlüssel auf die Regionen
verteilt. Der Verteilungsschlüssel enthält einerseits ein
historisches Moment und berücksichtigt andererseits den
Umfang der beihilfefähigen Fläche innerhalb der
jeweiligen Region. In einem dritten Schritt - dabei
unterschiedlich für die Startphase bis 2008, für die
Übergangsphase von 2009 bis 2013 und für die danach
einsetzende letzte Phase - regelt das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz einen
bundeseinheitlichen Modus für die Verteilung des
jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen
Regionen.
108
Das vom Gesetzgeber mit seiner
differenzierenden Regelung verfolgte Ziel, neben der
Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion auch
regionalen und betrieblichen Bestandsschutz zu
gewährleisten sowie starke, zu Verwerfungen führende
Umstrukturierungswirkungen zu vermeiden, ist aus
verfassungsrechtlicher Sicht legitim. Die getroffene
Regelung ist jedenfalls im Grundsatz ersichtlich
geeignet, dem gesetzgeberischen Ziel eines gewissen Maßes
an Bestandsschutz zu dienen. Sie beruht insoweit auf
hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht
vertretbaren Gründen.
109
bb) Die Regelung ist schließlich nicht
deshalb sachwidrig, weil sie in ihrer konkreten
Ausgestaltung zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung
derjenigen Betriebsinhaber führen würde, die aufgrund
ihrer regionalen Ansässigkeit weniger von dem
Bestandsschutz profitieren als Betriebsinhaber in anderen
Regionen, und die bei sonst vergleichbaren tatsächlichen
Bedingungen geringere Betriebsprämien erhalten.
110
(1) Die vom Gesetzgeber vorgenommene
regionale Gliederung des Bundesgebietes entlang der
Ländergrenzen (§ 2 Abs. 2 BetrPrämDurchfG)
rechtfertigt sich hier aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität. Praktischen Erfordernissen
der Verwaltung kann Bedeutung bei der Rechtfertigung
gesetzgeberischer Entscheidungen zukommen (vgl. BVerfGE
44, 283 ; 103, 225 ). Unter den bei
der Betriebsprämienregelung zu berücksichtigenden
Verhältnissen war die Anknüpfung an die vorgefundenen
Ländergrenzen auch in der speziellen Ausgestaltung des
§ 2 Abs. 2 BetrPrämDurchfG sachgerecht.
111
Die Gleichsetzung des gesamten
Bundesgebiets mit einer einzigen Region im Sinne der
regionalen Durchführung verbot sich ersichtlich aufgrund
der Regelung in Art. 58 Abs. 2 VO (EG)
1782/2003. Danach können Mitgliedstaaten mit einer
beihilfefähigen Fläche von weniger als drei Millionen
Hektar als eine Region angesehen werden. In Deutschland
liegt die maßgebliche Gesamtfläche weit höher (vgl.
Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2008,
S. 335, Tabelle 13.1, wonach die
landwirtschaftlich genutzte Fläche im Jahre 2007 nach den
dort zugrunde gelegten Maßstäben 16,9543 Millionen Hektar
betrug). Der Gesetzgeber hätte eine Untergliederung des
Gesamtstaates mithin allenfalls nach anderen Kriterien
als entlang der Ländergrenzen vorsehen können. Dabei wäre
indes mit einem weniger effektiven Verwaltungsvollzug zu
rechnen gewesen. Die bestehenden Verwaltungsstrukturen in
den Ländern sind nach allgemeinen Grundsätzen in erster
Linie auf einen an die Ländergrenzen gebundenen
Verwaltungsvollzug angelegt. Es bestehen auch keine
Anhaltspunkte dafür, dass eine nicht an den Ländergrenzen
ausgerichtete Unterteilung des Bundesgebiets, etwa nach
sogenannten „Naturräumen“, eine höhere
Einzelfallgerechtigkeit bei vergleichbarer
Rechtssicherheit und vertretbarem Verwaltungsaufwand
hätte erwarten lassen (vgl. zu einer ähnlichen
Problematik EuGH, Urteil vom 27. November 1997, Rs.
C-356/95, Slg. 1997 I-6589 Tz. 41>,
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung). Ob und
inwieweit der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt einer
naturraumbezogenen Abgrenzung auch andere Lösungen hätte
vorsehen können, ist hier unerheblich.
112
Die Einbeziehung der sogenannten
Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg in jeweils
angrenzende Flächenländer war ebenfalls ersichtlich
sachgerecht. Diese weisen strukturelle Eigenarten auf,
die eine Sonderbehandlung rechtfertigen können (vgl.
BVerfGE 72, 330 ). Bei der Betrachtung des
Agrarbereichs tritt nicht nur die flächenmäßig geringe
Größe dieser Länder besonders hervor, sondern auch die
geringe Zahl agrarischer Betriebe (vgl. zu den Motiven
der Zusammenfassung von Brandenburg und Berlin BTDrucks
15/2553, S. 23; zur Zusammenfassung der Länder
Bremen und Niedersachsen sowie Hamburg und
Schleswig-Holstein BTDrucks 15/2770, S. 1 und
S. 9).
113
(2) Der Modus der Aufteilung des
nationalen Prämienvolumens auf die Regionen hält sich
auch in seiner konkreten Ausgestaltung innerhalb des
Spielraumes, der dem Gesetzgeber zukommt. Dieser hat sich
nicht etwa davon leiten lassen, dass die im Gesetz
angelegten Unterscheidungen „historisch gewachsen“ seien,
was eine Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen könnte
(vgl. BVerfGE 62, 256 ; zur Gefahr der
Außerkraftsetzung des Art. 3 GG durch Berufung auf
die Tradition vgl. ferner BVerfGE 19, 1 ).
Vielmehr waren - wie bereits dargelegt -
Überlegungen zur Entkoppelung und zum betrieblichen wie
regionalen Bestandsschutz gleichermaßen tragend. Es lässt
sich nicht feststellen, dass der Gesetzgeber bei seinem
Ansatz, die Gedanken der flächenbezogenen Förderung
einerseits und des betrieblichen wie regionalen
Bestandsschutzes andererseits in einen angemessenen
Ausgleich zu bringen, von unzutreffenden oder
unvollständigen Tatsachen ausgegangen wäre. Die
eintretenden regionalen Umverteilungseffekte wurden auf
der Grundlage verschiedener Modelle ermittelt. Diese
regionalen Umverteilungseffekte sind beispielhaft für das
Jahr 2010 in der folgenden Tabelle - beruhend auf
Angaben der Bundesregierung, die in ihrem wesentlichen
Aussagegehalt von keiner Seite in Zweifel gezogen
worden sind - wiedergegeben, wobei die zweite Spalte
den Umverteilungseffekt gegenüber dem Zustand vor der
Reform und auf der Grundlage des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes wiedergibt, die
dritte Spalte die Umverteilungswirkung, die bei Annahme
eines zu 100 % flächenbezogenen
Verteilungsschlüssels eingetreten wäre:
114
115
Aus den Berechnungen ist zu ersehen, dass
bei dem gemischten Verteilungsschlüssel des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes im Vergleich zu
einem reinen Flächenschlüssel die Umverteilungseffekte
zwischen den Regionen gemindert, aber für keine Region
umgekehrt werden. Insbesondere werden besonders
auffällige Umverteilungen zu Lasten oder zu Gunsten
einzelner Regionen vermieden. Die Region Saarland gewinnt
etwa 14,5 % und nicht 41,5 % an Fördervolumen
hinzu, die Region Rheinland-Pfalz 10,3 % und nicht
29,3 %. Die Region Schleswig-Holstein/Hamburg
verliert auf der anderen Seite etwa nur 4,5 % und
nicht 13 %, die Region Sachsen nur 3,2 % und
nicht 9,1 %. Die Zahlen stützen das Ergebnis, dass
es sich, gemessen an dem Ziel der Vermeidung abrupter
Brüche, um eine Regelung handelt, für die gute Gründe ins
Feld geführt werden können. Den zugrunde liegenden
Erwägungen durfte der Gesetzgeber auch beachtliches
Gewicht beilegen. Die Aufteilung der nationalen
Obergrenze zu 65 % anhand historischer und nur zu
35 % anhand flächenbezogener Werte überschreitet
damit nicht den Wertungsrahmen des Gesetzgebers, den er
bei gewährender Staatstätigkeit in Anspruch nehmen
darf.
116
(3) Der nur in der gesetzlichen
Übergangsphase bis zum Jahre 2013 zusätzlich auftretende,
alle Regionen betreffende Effekt, dass die
Prämiengewährung an die Betriebsinhaber innerhalb einer
Region auch an dem Kriterium der individuellen Förderung
in einem zurückliegenden Referenzzeitraum ausgerichtet
ist, unterliegt keiner anderen Beurteilung. Die insofern
rechtfertigungsbedürftige Orientierung an historischen
Werten findet ihren Niederschlag bereits in der
Verteilung der regionalen Obergrenzen, und zwar in einer
stärker generalisierenden Form. Hält die Regionalisierung
nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz einer
verfassungsrechtlichen Prüfung aber stand, so gilt für
die Verfassungsmäßigkeit des bis zum Ende der
Übergangsphase innerhalb der Regionen abnehmenden und
auslaufende, vergangenheitsbezogenen Förderungsanteils
nichts anderes. Während der Vergangenheitsbezug in der
nationalen Verteilung Umbrüche in der interregionalen Vergleichssituation abzufedern
vermag, kann er auf regionaler Ebene, also intraregional , die Auswirkungen des
Systemwechsels für die Betriebsinhaber zusätzlich
abmildern.
117
Die Kumulation der vergangenheitsbezogenen
Verteilungsmechanismen auf nationaler (§ 4
Abs. 1 BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 1) und auf
regionaler Ebene (§§ 5 und 6 BetrPrämDurchfG
i.V.m. Anlage 3) in der gesetzlichen Übergangsphase
bis zum Jahre 2013 begegnet ebenfalls keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Regelungen bewirken
auch in ihrem Zusammenspiel keine erkennbar sachwidrigen
Härten für vergleichsweise geringer geförderte
Betriebsinhaber, die mit den vom Gleichheitssatz
gezogenen Grenzen unvereinbar wären.
118
(4) Ferner erweist sich nach dem
verfassungsrechtlichen Maßstab weder die Wahl des
Startzeitpunkts der Übergangsphase bis zur Herstellung
einheitlicher Flächenprämien innerhalb der Regionen (im
Jahre 2009) als unangemessen spät, noch ist die Dauer der
Übergangsphase (bis zum Jahre 2013) erkennbar
unangemessen lang angesetzt worden.
119
Dem Gesetzgeber kommt für die Einschätzung
der weiteren Entwicklung in der Landwirtschaft ein
Prognose- und Gestaltungsspielraum zu, der hier im Blick
auf die Komplexität der Materie sehr weit greift. Bei
dessen Ausgestaltung kann er sich zumal am Beginn einer
Systemänderung in der Subventionierung des Agrarbereichs
auch mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen
begnügen (vgl. BVerfGE 78, 249 ).
120
Die Bemessung der hier in Rede stehenden
Fristen für den Beginn des „Anpassungspfades“ in den
Regionen und dessen Dauer ist unter diesen Umständen
nicht unangemessen. Die Strukturierung des Systems im
Zeitverlauf ist erkennbar daran ausgerichtet, dass im
Bereich der Landwirtschaft die Produktionsbedingungen
vergleichsweise wenig flexibel sind. Tierhaltung und
unmittelbare Flächenproduktion unterliegen naturgegebenen
Zyklen. Investitionen in Bearbeitungsgeräte und
technische Ausstattungen, wie zum Beispiel Stallungen,
sind in der Regel langfristig kalkuliert und kurz- wie
mitunter selbst mittelfristig nur mit erheblichem Aufwand
korrigierbar und veränderbar. Die finanzielle Situation
der landwirtschaftlichen Betriebe ist generell nicht
durch das Vorhandensein beachtlicher Reserven und das
Anfallen großer Gewinnspannen gekennzeichnet. Die seit
Jahrzehnten für notwendig erachteten Stützungsregelungen
sprechen eher für das Gegenteil. Unter diesen Umständen
ist die Prognose des Gesetzgebers hinsichtlich des
Beginns und der Dauer der Übergangsphase nicht zu
beanstanden.
121
(5) Einer besonderen
verfassungsrechtlichen Bewertung bedarf allerdings die ab
dem Jahre 2013 eintretende „Zementierungswirkung“ im
Hinblick auf die Berücksichtigung der Förderung aus dem
zurückliegenden Referenzzeitraum bei der Aufteilung des
nationalen Prämienvolumens auf die Regionen. Der
Gesichtspunkt der Umstellung der Betriebe und der
Vermeidung von Verwerfungen auch zwischen den Regionen
wird im Laufe der Zeit zunehmend an Gewicht verlieren und
zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise ganz
entfallen. Nach der derzeitigen Konzeption des
Gesetzgebers wird das naheliegenderweise ab dem Jahr 2013
in Betracht zu ziehen sein, es sei denn, es würde sich
für die Fortschreibung dieses Fördereffektes nach alter
Systematik ein anderer sachgerechter Grund anführen
lassen. Da dieser Zeitpunkt aber deutlich in der Zukunft
liegt und ohnehin vorgesehen ist, die weitere Entwicklung
zu beobachten und gegebenenfalls Korrekturen
möglicherweise schon auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene
vorzunehmen (vgl. etwa aus letzter Zeit
„GAP-Health-check“, Mitteilung der Kommission an den Rat
und an das Europäische Parlament vom 20. November
2007, Vorbereitung auf den anstehenden
„GAP-Health-check“, KOM , 722 endgültig;
Verordnungsvorschläge der Kommission vom 20. Mai
2008, KOM , 306), lässt sich derzeit nicht
feststellen, dass diese in der Zukunft liegenden
Wirkungen schon aus heutiger Sicht mit dem
Gleichheitssatz unvereinbar wären.
122
Die zuständigen staatlichen Organe sind
indessen gehalten, die tatsächlichen Auswirkungen der
Betriebsprämienregelung insbesondere im Blick auf das mit
der Zeit abnehmende Gewicht des
Bestandsschutzgesichtspunktes und ein Sichaufbrauchen des
Zieles der Vermeidung von strukturellen Verwerfungen im
Agrarbereich zu beobachten und gegebenenfalls auch auf
eine Fortentwicklung im Bereich des Gemeinschaftsrechts
hinzuwirken, um einer sachlich etwa nicht mehr zu
rechtfertigenden „Zementierung“ des Einflusses
vergangenheitsbezogener Referenzwerte ohne zeitliche
Begrenzung entgegenzuwirken (vgl. zu gesetzgeberischen
Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten BVerfGE 88, 203
<269, 309 ff.>; 110, 141 <166, 169>;
111, 10 ). Dies ist nicht zuletzt auch in der
gemeinschaftsrechtlichen Verordnung selbst bereits
angelegt (vgl. Erwägungsgründe 22 und 28 der VO (EG)
1782/2003). Auch die Organe der Gemeinschaft werden das
aufgrund ihrer gemeinschaftsrechtlichen Pflicht zur
loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu
beachten haben (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober
2003, Rs. C-339/00, Slg. 2003, I-11757, Tz. 72).
123
c) Die zur Prüfung stehenden Regelungen
des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes verstoßen auch
nicht gegen sonstige von der Antragstellerin angeführte
verfassungsrechtliche Vorgaben, die sich aus dem
Gleichheitssatz oder in Verbindung mit ihm ergeben.
124
aa) Entgegen der Auffassung der
Antragstellerin sind die Bestimmungen nicht in sich oder
in einem übergeordneten Zusammenhang widersprüchlich oder
systemwidrig. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts führt die Systemwidrigkeit
einer Norm allein noch nicht zur Annahme eines Verstoßes
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz; sie kann
allenfalls ein Indiz für einen solchen sein. Entscheidend
kommt es darauf an, ob die Abweichung sachlich
hinreichend gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 9, 20
; 81, 156 ; 104, 74 ;
stRspr).
125
Für die hier zu beurteilenden Vorschriften
des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes lässt sich keine
solche Systemabweichung feststellen. Das Gesetz ist nach
Art eines gesetzgeberischen Kompromisses ausgestaltet,
der - wie dargelegt - auf mehreren hinreichend
sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen
beruht. Es ist dem Gesetzgeber nicht verwehrt, im Rahmen
eines umfassenden Systems, wie es die gemeinsamen
Marktordnungen darstellen, unterschiedliche
Regelungsziele zu verfolgen, auch wenn dies zu einer
geminderten Wirkung hinsichtlich der Einzelziele führen
mag. Eine verfassungsrechtlich beachtliche
Systemwidrigkeit lässt sich daraus nicht herleiten.
126
bb) Die in Rede stehenden Regelungen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes lassen keine
verfassungsrechtlichen Transparenzanforderungen
hinsichtlich der verfolgten Gesetzeszwecke außer Acht. Es
kann dahingestellt bleiben, inwieweit in einem Gesetz,
das Lenkungsziele verfolgt, der Lenkungszweck mit
hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet
sein muss (vgl. für Steuergesetze BVerfGE 93, 121
; zur spezifischen Transparenzpflicht des
Gesetzgebers bei der Berücksichtigung von Sonderlasten
der Länder im Rahmen von Bundesergänzungszuweisungen
BVerfGE 72, 330 ). Jedenfalls war der
Gesetzgeber des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes
nicht gehalten, über die Ausführungen in der
Gesetzesbegründung hinaus besondere Bestimmungen über die
von ihm verfolgten Ziele in den Gesetzestext aufzunehmen
(vgl. dazu, dass Lenkungszwecke im Steuerrecht lediglich
von „erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidungen
getragen“ sein müssen BVerfGE 117, 1 69>).
127
cc) Soweit das Bundesverwaltungsgericht
und andere Verwaltungsgerichte teilweise eine
Verfassungswidrigkeit der früher geltenden, im
Verordnungsrange stehenden Subventionsregelungen im
Agrarbereich angenommen haben, lassen sich die hierfür
maßgeblichen Erwägungen nicht auf das
Betriebsprämiendurchführungsgesetz übertragen. Die
gleichheitsrechtliche Problematik in den von der
Antragstellerin angeführten verwaltungsgerichtlichen
Verfahren wurde darin gesehen, dass der
Bundesverordnungsgeber dort seiner Regelung kein
bundesweit einheitliches Regelungsprinzip zugrunde
gelegt, sondern sich unterschiedliche Verfahren der
Länder zur Untergliederung ihres Gebietes zu Eigen
gemacht hatte (vgl. etwa zur Flächenzahlungs-Verordnung:
BVerwGE 129, 116; zur
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung: Nieders.
OVG, Urteil vom 28. April 1997
- 3 L 3851/95 -, RdL 1997,
S. 319 f., und Urteil vom 28. April 1997
- 3 L 2724/96 -, RdL 1998,
S. 12 f.). Beim
Betriebsprämiendurchführungsgesetz erfolgt die Verteilung
des Prämienvolumens innerhalb der Regionen dagegen
bundesweit nach einem einheitlichen Regelungsprinzip.
Lediglich die Differenzierung zwischen Dauergrünland und
sonstigen förderfähigen Flächen (Ackerflächen) bei der
Berechnung des flächenbezogenen Betrags der einheitlichen
Betriebsprämie folgt innerhalb der Regionen (gemäß
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BetrPrämDurchfG i.V.m. Anlage 2) regionsspezifisch
unterschiedlichen Wertverhältnissen von Dauergrünland und
sonstigen förderfähigen Flächen, worauf es hier aber
wegen der Beschränkung des Normenkontrollantrags nicht
ankommt, und wofür im Übrigen tragfähige sachliche Gründe
angeführt worden sind (vgl. zur Begründung des § 5
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V.m.
Anlage 2 BTDrucks 15/2553, S. 24 f.).
Zudem werden auch insoweit die regionsspezifisch
unterschiedlichen Wertverhältnisse nach einer bundesweit
einheitlichen Berechnungsformel bestimmt.
128
Die zu prüfenden Regelungen des
Betriebsprämiendurchführungsgesetzes stehen auch mit dem
föderativen Gleichbehandlungsgebot in Einklang.
129
Aus dem Bundesstaatsprinzip und dem
allgemeinen Gleichheitssatz folgt ein föderatives
Gleichbehandlungsgebot für den Bund im Verhältnis zu den
Ländern (vgl. BVerfGE 72, 330 404>; 119, 394 ). Das
Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass der Bund
dieses Gebot bei der Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107
Abs. 2 Satz 3 GG zu beachten hat. Hat die
Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen das Ziel, die
Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein
anzuheben, so ist der Bund zur Gleichbehandlung dieser
Länder verpflichtet (vgl. BVerfGE 72, 330 und 404>). Berücksichtigt der Bund bei der Gewährung
Sonderlasten der Länder, so folgen aus dem föderativen
Gleichbehandlungsgebot darüber hinaus erhöhte
Transparenzanforderungen, um die Gleichbehandlung der
Länder sicherzustellen; der Gesetzgeber ist verpflichtet,
die Sonderlasten zu benennen und zu begründen (vgl.
BVerfGE 72, 330 ). Auch ist der
Gesetzgeber verpflichtet, die berücksichtigten
Sonderlasten in angemessenen Abständen auf ihren
Fortbestand zu überprüfen (vgl. BVerfGE 72, 330
).
130
Das föderative Gleichbehandlungsgebot ist
in der Bundesstaatsordnung des Grundgesetzes angelegt. Es
versteht die Länder als staatliche Gebietskörperschaften
grundsätzlich gleichen Ranges und dient der Wahrung einer
Balance zwischen der Eigenstaatlichkeit der Länder und
der bundesstaatlichen Solidargemeinschaft (vgl. BVerfGE
101, 158 ). Es kann deshalb keine Anwendung
finden, wenn ein Bundesgesetz nicht die Länder zu
Adressaten hat, sondern sich lediglich auf die
Finanzkraft der Bürger in den Ländern unterschiedlich
auswirkt und so allenfalls mittelbar Einfluss auf die
Finanzkraft der Länder ausüben mag. Ob etwas anderes
gelten kann, wenn sich die mittelbaren Auswirkungen eines
solchen Bundesgesetzes als Umgehung bundesstaatlicher
Verpflichtungen erweisen, kann offen bleiben. Dem
Betriebsprämiendurchführungsgesetz kommt eine derartige
Wirkung nicht zu.
131
Die §§ 2, 4 Abs. 1 mit
Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6
Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG verstoßen
schließlich auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.
Der durch das Grundrecht der Berufsfreiheit vermittelte
Schutz reicht im vorliegenden Fall nicht weiter als
derjenige des allgemeinen Gleichheitssatzes.