L e i t s ä t z e
zum Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli
2012
- 1 BvL 10/10 -
- 1 BvL 2/11 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 10/10 -
- 1 BvL 2/11 -
ob § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 sowie § 3
Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 des
Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 5. August 1997 (BGBl I S. 2022) mit
dem Grundgesetz vereinbar sind
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 26. Juli 2010
- L 20 AY 13/09 -
- 1 BvL 10/10 -,
ob § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3
sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4
Nr. 1 des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1997 (BGBl I S.
2022) mit dem Grundgesetz vereinbar sind
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 22. November
2010 - L 20 AY 1/09 -
- 1 BvL 2/11 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20.
Juni 2012 durch
für Recht erkannt:
1
Die konkreten Normenkontrollverfahren
betreffen die Frage, ob die Höhe der im
Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) vorgesehenen
existenzsichernden Geldleistungen mit dem Grundgesetz
vereinbar ist.
2
1. Mit dem Asylbewerberleistungsgesetz wurde
mit Wirkung ab 1. November 1993 ein Gesetz zum
Mindestunterhalt für Asylbewerber und bestimmte andere
ausländische Staatsangehörige geschaffen, das außerhalb des
für Deutsche und diesen gleichgestellte ausländische
Staatsangehörige geltenden materiellen Rechts deutlich
abgesenkte Leistungen und vorrangig Sachleistungen anstelle
von Geldleistungen vorsah (vgl. Artikel 1 des Gesetzes zur
Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 30. Juni 1993
- AsylbLG -, BGBl I S. 1074).
3
Der Gesetzgeber verfolgte bei den
Sozialleistungen für Asylbewerberinnen und Asylbewerber schon
seit den 1980er Jahren die Ziele, die Leistungen insgesamt zu
beschränken und eher Sachleistungen als Geldleistungen
auszugeben; diese Entwicklung begann 1981 mit dem Zweiten
Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur
(2. Haushaltsstrukturgesetz vom 22. Dezember 1981, BGBl
I S. 1523). Die Bundesregierung war in den Jahren 1990
bis 1993 in erster Linie bemüht, die Zahl der nach
Deutschland einreisenden Asylbewerber zu begrenzen und die
Kosten für ihre Aufnahme und allgemeine Versorgung gering zu
halten (vgl. BTDrucks 12/4451, S. 1 und 5). Diese Erwägungen
stehen auch hinter den Regelungen zu Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz. Der Deutsche Bundestag beschloss
das Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom
30. Juni 1993 (BGBl I S. 1074) als eine Sonderregelung
außerhalb des damaligen Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) für
Leistungen für den notwendigen Lebensunterhalt von
Asylbewerberinnen und Asylbewerbern und ihnen
gleichgestellten ausländischen Staatsangehörigen. Mit Artikel
2 dieses Gesetzes wurde § 120 BSHG dahin geändert, dass
Leistungsberechtigte nach § 1 AsylbLG keine Leistungen
der Sozialhilfe mehr erhielten. Gleichzeitig wurde das
Asylbewerberleistungsgesetz eingeführt. Es definiert die
Leistungsberechtigten (§ 1), die Grundleistungen
hinsichtlich der anerkannten Bedarfe und der Höhe (§ 3)
und weitere besondere Leistungen (§ 4 und § 6)
sowie den Wechsel in den Bezug von Leistungen in Höhe des
allgemeinen Fürsorgerechts (§ 2). Gegen die Vorschriften
zur Leistungshöhe in § 3 AsylbLG richten sich die
Bedenken des vorlegenden Gerichts.
4
2. Das Asylbewerberleistungsgesetz findet nach
zwischenzeitlichen Gesetzesänderungen als Sonderregelung
außerhalb des Sozialhilferechts heute - entgegen seiner
Bezeichnung - nicht nur Anwendung auf Asylsuchende, sondern
auch auf zahlreiche weitere Personengruppen.
5
a) Ursprünglich war der Anwendungsbereich des
Gesetzes auf wenige Personengruppen beschränkt, bei denen
eine kurze Aufenthaltsdauer in Deutschland zu erwarten war.
Erfasst wurden nur Personen, die eine Aufenthaltsgestattung
nach dem Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) besaßen oder
vollziehbar zur Ausreise verpflichtet waren, sofern ihnen
nicht eine Aufenthaltsgenehmigung mit einer
Gesamtgeltungsdauer von mehr als sechs Monaten oder eine
Aufenthaltsbefugnis erteilt war, sowie deren Ehegatten und
minderjährige Kinder.
6
Den persönlichen Anwendungsbereich hat der
Gesetzgeber im Jahr 1997 durch das Erste Gesetz zur Änderung
des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 26. Mai 1997
(BGBl I S. 1130) in der Fassung der Bekanntmachung der
Neufassung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 5. August
1997 (BGBl I S. 2022) neu geregelt und erweitert. Der Kreis
der leistungsberechtigten Personen sollte nun grundsätzlich
alle Ausländerinnen und Ausländer erfassen, die sich
typischerweise vorübergehend, also ohne verfestigten
ausländerrechtlichen Status, in Deutschland aufhalten (vgl.
Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. vom 24.
Oktober 1995, BTDrucks 13/2746, S. 11, und den
inhaltsgleichen Gesetzentwurf der Bundesregierung vom
12. Januar 1996, BTDrucks 13/3475, S. 2).
7
Der Kreis der Leistungsberechtigten nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz wurde auch in der Folge noch
mehrfach erweitert. Das geschah mit dem Zuwanderungsgesetz
(Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur
Regelung des Aufenthalts und der Integration von
Unionsbürgern und Ausländern vom 30. Juli 2004, BGBl I S.
1950) sowie mit dem Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und
asylrechtlicher Richtlinien der EU vom 19. August 2007 (BGBl
I S. 1970). Seitdem findet das
Asylbewerberleistungsgesetz Anwendung auf Asylsuchende, auf
Kriegsflüchtlinge und auf Opfer von Menschenhandel, also
ausländische Staatsangehörige mit Besitz einer
Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4a Aufenthaltsgesetz
(AufenthG), auf Geduldete und vollziehbar Ausreisepflichtige
sowie auf deren Ehegatten, Lebenspartner und minderjährige
Kinder. Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung
aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der EU und zur Anpassung
nationaler Rechtsvorschriften an den EU-Visakodex vom 22.
November 2011 (BGBl I S. 2258) werden von § 1 Abs. 1 Nr.
3 AsylbLG auch Drittstaatsangehörige erfasst, die im Inland
ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigt sind. Insgesamt
handelte es sich bei den Leistungsberechtigten nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz damit um Personen, die zwar alle
kein Daueraufenthaltsrecht, ansonsten aber einen sehr
unterschiedlichen Aufenthaltsstatus haben und deren
Aufenthalt in Deutschland auf unterschiedlichen
Lebenssituationen beruht.
8
b) Wer Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz erhält, richtet sich heute
außerdem nach der sogenannten Vorbezugsdauer, früher nach
einer Vorbezugszeit. Dies war 1993 der Zeitraum, in dem nach
der Einreise nach Deutschland das Leistungsrecht der
§§ 3 bis 7 AsylbLG galt, bevor nach § 2 AsylbLG ein
Anspruch auf sogenannte Analogleistungen entsprechend dem
Zwölften Buch Sozialgesetzbuch bestand. Er belief sich 1993
auf zwölf Monate des Aufenthalts in Deutschland. Seit 28.
August 2007 ist nicht mehr entscheidend, wie lange der
Aufenthalt tatsächlich dauert, sondern entscheidend ist nach
§ 2 AsylbLG (BGBl I 2007, S. 1970), ob über eine Dauer
von 48 Monaten Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz bezogen worden sind (vgl. BSGE
101, 49).
9
Die einschlägige Regelung lautet heute:
10
§ 2
Leistungen in besonderen Fällen
(1) Abweichend von den §§ 3 bis 7 ist das
Zwölfte Buch Sozialgesetzbuch auf diejenigen
Leistungsberechtigten entsprechend anzuwenden, die über eine
Dauer von insgesamt 48 Monaten Leistungen nach § 3
erhalten haben und die Dauer des Aufenthalts nicht
rechtsmissbräuchlich selbst beeinflusst haben.
(2) Bei der Unterbringung von
Leistungsberechtigten nach Absatz 1 in einer
Gemeinschaftsunterkunft bestimmt die zuständige Behörde die
Form der Leistung auf Grund der örtlichen Umstände.
(3) Minderjährige Kinder, die mit ihren Eltern
oder einem Elternteil in einer Haushaltsgemeinschaft leben,
erhalten Leistungen nach Absatz 1 nur, wenn mindestens ein
Elternteil in der Haushaltsgemeinschaft Leistungen nach
Absatz 1 erhält.
11
c) Im Jahr 2009 fand das
Asylbewerberleistungsgesetz auf insgesamt annähernd 150.000
Menschen Anwendung (vgl. die Antwort der Bundesregierung auf
die Kleine Anfrage verschiedener Abgeordneter und der
Fraktion DIE LINKE vom 5. Februar 2010, BTDrucks 17/642, zum
Stichtag des 31. Dezember 2009; vgl. auch BTDrucks 17/3160,
S. 7 ff. zu den Stichtagen 30. Juni und 31. August
2010). Die tatsächliche Dauer des Aufenthalts in Deutschland
variiert ausweislich der Daten aus dem Jahr 2009 bei den
Leistungsberechtigten im Anwendungsbereich des
Asylbewerberleistungsgesetzes stark. Über zwei Drittel von
ihnen hielten sich seit über sechs Jahren in Deutschland auf.
Insgesamt war 34.460 Personen der Aufenthalt nach dem
Asylverfahrensgesetz gestattet (§ 1 Abs. 1 Nr. 1
AsylbLG); von ihnen waren 3.731 Personen (also 10,8 %) länger
als sechs Jahre hier. Insgesamt 51.637 Menschen suchten
Schutz vor einem Krieg in ihrem Heimatland (§ 1
Abs. 1 Nr. 3 Var. 1 AsylbLG i.V.m. § 23
Abs. 1 AufenthG); von ihnen lebten die meisten
(46.730 oder 90,5 %) länger als sechs Jahre in Deutschland.
Aus humanitären Gründen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 Var. 3 AsylbLG
i.V.m. § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG) hielten
sich insgesamt 8.428 Menschen in Deutschland auf, davon über
die Hälfte (4.517 oder 53,6 %) länger als sechs Jahre. Dazu
kamen 47.844 Menschen, denen eine Ausreise aus rechtlichen
oder tatsächlichen Gründen unmöglich war (§ 1 Abs. 1 Nr.
3 Var. 6 AsylbLG i.V.m. § 25 Abs. 5 AufenthG), wovon die
allermeisten (40.397 oder 84,4 %) bereits mehr als sechs
Jahre in Deutschland lebten. Von den insgesamt 89.498 in
Deutschland geduldeten Menschen waren 5.247 Personen nach
§ 60a Abs. 1 AufenthG geduldet (§ 1 Abs. 1 Nr. 4
AsylbLG).
12
d) Soweit die nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz Leistungsberechtigten nicht über
eigenes Vermögen verfügen, sind sie weithin auf
existenzsichernde Leistungen angewiesen. Eine
Erwerbstätigkeit ist regelmäßig im ersten Jahr des
Aufenthaltes untersagt und in der Folgezeit meist nur
nachrangig zu genehmigen, wenn also Deutsche und diesen
gleichgestellte ausländische Staatsangehörige für die
Tätigkeit nicht in Betracht kommen (vgl. § 61 Abs. 2
AsylVfG i.V.m. § 39 Abs. 2 AufenthG). Die gemeinnützigen
Arbeiten, zu denen arbeitsfähige, nicht erwerbstätige
Leistungsberechtigte gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 AsylbLG
verpflichtet sind, können die Existenz nicht sichern, da
hierfür lediglich eine geringe Aufwandsentschädigung
ausgezahlt wird (§ 5 Abs. 2 AsylbLG).
13
3. Das Asylbewerberleistungsgesetz regelt in
seinem Anwendungsbereich Leistungen zur Sicherung der
Existenz.
14
a) Der Gesetzgeber hat diese Leistungen in
mehrere Leistungsarten unterteilt. § 3 AsylbLG regelt
die Deckung des notwendigen Bedarfs an Ernährung, Unterkunft,
Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege und
Gebrauchs- und Verbrauchsgüter des Haushalts sowie die
Deckung der persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens mit
einer Anspruchsnorm. Daneben normiert § 4 AsylbLG einen
Anspruch auf die Erbringung von Leistungen bei Krankheit,
Schwangerschaft und Geburt. Außerdem hat der Gesetzgeber in
§ 6 AsylbLG eine Ermessensregelung zur Erbringung von
sonstigen, über den Grundbedarf hinausgehenden Leistungen im
Einzelfall getroffen. Die Regelungen lauten in der für die
Vorlageverfahren maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom
5. August 1997 (BGBl I S. 2022):
15
§ 3
Grundleistungen
(1) Der notwendige Bedarf an Ernährung,
Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege
und Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushalts wird durch
Sachleistungen gedeckt. Kann Kleidung nicht geleistet werden,
so kann sie in Form von Wertgutscheinen oder anderen
vergleichbaren unbaren Abrechnungen gewährt werden.
Gebrauchsgüter des Haushalts können leihweise zur Verfügung
gestellt werden. Zusätzlich erhalten Leistungsberechtigte
1. bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres 40
Deutsche Mark,
2. von Beginn des 15. Lebensjahres an 80
Deutsche Mark
monatlich als Geldbetrag zur Deckung
persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens. Der Geldbetrag
für in Abschiebungshaft genommene Leistungsberechtigte
beträgt 70 vom Hundert des Geldbetrages nach Satz 4.
(2) Bei einer Unterbringung außerhalb von
Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 des
Asylverfahrensgesetzes können, soweit es nach den Umständen
erforderlich ist, anstelle von vorrangig zu gewährenden
Sachleistungen nach Absatz 1 Satz 1 Leistungen in Form von
Wertgutscheinen, von anderen vergleichbaren unbaren
Abrechnungen oder von Geldleistungen im gleichen Wert gewährt
werden. Der Wert beträgt
1. für den Haushaltsvorstand 360 Deutsche
Mark,
2. für Haushaltsangehörige bis zur Vollendung
des 7. Lebensjahres 220 Deutsche Mark,
3. für Haushaltsangehörige von Beginn des 8.
Lebensjahres an 310 Deutsche Mark
monatlich zuzüglich der notwendigen Kosten für
Unterkunft, Heizung und Hausrat. Absatz 1 Satz 3 und 4 findet
Anwendung.
...
16
§ 4
Leistungen
bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt
(1) Zur Behandlung akuter Erkrankungen und
Schmerzzustände sind die erforderliche ärztliche und
zahnärztliche Behandlung einschließlich der Versorgung mit
Arznei- und Verbandmitteln sowie sonstiger zur Genesung, zur
Besserung oder zur Linderung von Krankheiten oder
Krankheitsfolgen erforderlichen Leistungen zu gewähren. Eine
Versorgung mit Zahnersatz erfolgt nur, soweit dies im
Einzelfall aus medizinischen Gründen unaufschiebbar ist.
(2) Werdenden Müttern und Wöchnerinnen sind
ärztliche und pflegerische Hilfe und Betreuung,
Hebammenhilfe, Arznei-, Verband- und Heilmittel zu
gewähren.
(3) Die zuständige Behörde stellt die ärztliche
und zahnärztliche Versorgung einschließlich der amtlich
empfohlenen Schutzimpfungen und medizinisch gebotenen
Vorsorgeuntersuchungen sicher. Soweit die Leistungen durch
niedergelassene Ärzte oder Zahnärzte erfolgen, richtet sich
die Vergütung nach den am Ort der Niederlassung des Arztes
oder Zahnarztes geltenden Verträgen nach § 72 Abs. 2 des
Fünften Buches Sozialgesetzbuch. Die zuständige Behörde
bestimmt, welcher Vertrag Anwendung findet.
…
17
§ 6
Sonstige Leistungen
Sonstige Leistungen können insbesondere gewährt
werden, wenn sie im Einzelfall zur Sicherung des
Lebensunterhalts oder der Gesundheit unerläßlich, zur Deckung
besonderer Bedürfnisse von Kindern geboten oder zur Erfüllung
einer verwaltungsrechtlichen Mitwirkungspflicht erforderlich
sind. Die Leistungen sind als Sachleistungen, bei Vorliegen
besonderer Umstände als Geldleistung zu gewähren.
18
b) Im Unterschied zum allgemeinen
Fürsorgerecht gilt im Asylbewerberleistungsrecht ein Vorrang
von Sachleistungen vor anderen Leistungsformen; allerdings
werden die Sachleistungen in der Praxis meist durch
Geldleistungen ersetzt. Deren Höhe wird in § 3 Abs. 2
Satz 2 und Abs. 1 Satz 4 AsylbLG festgelegt.
19
aa) Die Grundleistungen nach § 3
Abs. 1 Satz 1 AsylbLG zur Deckung des notwendigen
Bedarfs an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Gesundheits- und
Körperpflege sowie Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des
Haushalts sollen vorrangig durch Sachleistungen erbracht
werden. Dies gilt in den durch die Länder zu schaffenden und
zu unterhaltenden Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des
§ 44 AsylVfG, den sogenannten Erstaufnahmeeinrichtungen
für Asylsuchende. Diese sind nach § 47 Abs. 1 Satz 1
AsylVfG verpflichtet, in solchen Erstaufnahmeeinrichtungen
für bis zu sechs Wochen, längstens jedoch bis zu drei Monate
zu leben. Ende 2009 waren dies über 12 % derjenigen, die
Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bezogen. In
Gemeinschaftsunterkünften im Sinne des § 53 AsylVfG
lebten über 31 % der Leistungsberechtigten. Über 56 % waren
dezentral untergebracht (vgl. BTDrucks 17/3660,
S. 16).
20
Bei einer Unterbringung außerhalb einer
Aufnahmeeinrichtung im Sinne des § 44 AsylVfG können
nach § 3 Abs. 2 AsylbLG für sämtliche Bedarfspositionen
neben der Geldleistung für persönliche Bedürfnisse des
täglichen Lebens, anstelle der vorrangigen Sachleistungen
Wertgutscheine, vergleichbare unbare Leistungen oder auch
insgesamt nur Geldleistungen gewährt werden.
21
bb) Die Mehrzahl der Länder und Kreise
erbringt heute im Rahmen des § 3 AsylbLG Geldleistungen.
Das gilt flächendeckend in Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen,
Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt, mit nur wenigen
Ausnahmen auch in Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen und
Rheinland-Pfalz. In Brandenburg geben 12 von 18 Kreisen
Geldleistungen, ebenso 9 von 13 Kreisen in Sachsen und 4 von
24 Kreisen in Thüringen. In Niedersachsen werden
flächendeckend, in Thüringen überwiegend und in
Baden-Württemberg, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und
Sachsen teilweise Wertgutscheine für Lebensmittel und
Kleidung ausgegeben. Im Saarland ist die Leistungsform
regional unterschiedlich. Nur in Bayern werden ganz
überwiegend Sachleistungen gewährt.
22
cc) Der dem Bundesverfassungsgericht zur
Prüfung vorgelegte § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG legt die
Höhe der Geldleistungen fest, die als Wertersatz für
Sachleistungen zu zahlen ist. Die Vorschrift bestimmt die
Höhe der Geldleistung für den Haushaltsvorstand mit 360
Deutsche Mark, für Haushaltsangehörige bis zur Vollendung des
7. Lebensjahres mit 220 Deutsche Mark und für
Haushaltsangehörige von Beginn des 8. Lebensjahres an mit 310
Deutsche Mark zuzüglich der notwendigen Kosten für
Unterkunft, Heizung und Hausrat. Nach § 3 Abs. 2 Satz 3
in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG sind zur
Deckung der persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens
zusätzlich bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres
40 Deutsche Mark und danach 80 Deutsche Mark zu zahlen.
Eine formalisierte Umstellung auf Eurobeträge fand nicht
statt. Nach dem amtlichen Umrechnungskurs belaufen sich heute
die Beträge gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG auf
184,07 €, 112,48 € oder 158,50 € und gemäß § 3 Abs.
1 Satz 4 AsylbLG auf 20,45 € oder 40,90 €.
23
4. Das Asylbewerberleistungsgesetz
unterscheidet sich hinsichtlich der anerkannten Bedarfe
vielfach von den Bestimmungen zu den Leistungen für den
Regelbedarf nach dem allgemeinen Fürsorgerecht.
24
a) Nach dem Asylbewerberleistungsgesetz werden
nicht alle Bedarfe berücksichtigt, die nach dem Zweiten und
dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch neben den dortigen
Regelbedarfen als Mehrbedarfe anerkannt werden können. Auch
werden im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes Bedarfe
bei Krankheit im Vergleich mit dem allgemeinen Fürsorgerecht
eingeschränkt (vgl. § 4 Abs. 1 AsylbLG) und ausnahmslos
in Form von Sachleistungen gedeckt; es ist ein Krankenschein
erforderlich, den die Verwaltungsträger in jedem Einzelfall
gesondert ausstellen und den die Leistungsberechtigten selbst
vor Ort beantragen müssen, was häufig Reisekosten nach sich
zieht. In die Versorgung mit dem „Bildungspaket“ werden
Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
zwar in einigen Ländern einbezogen; sie haben aber bislang
keinen Anspruch auf diese Leistungen nach §§ 28 f.
SGB II und §§ 34 f. SGB XII (Fassungen gemäß
Art. 2 und Art. 3 des Gesetzes zur Ermittlung von
Regelbedarfen und zur Änderung des SGB II und SGB XII
vom 24. März 2011, BGBl I S. 453).
25
b) Schließlich besteht im Rahmen der
allgemeinen Regeln ein Anspruch auf die Grundversorgung in
atypischen Bedarfslagen nach § 21 Abs. 6 Satz 1 SGB II.
Eine vergleichbare Anspruchsnorm gibt es im
Asylbewerberleistungsgesetz nicht. Nach § 6 AsylbLG
„können“ sonstige Leistungen im Einzelfall gewährt werden,
wenn sie zur Sicherung des Lebensunterhalts oder der
Gesundheit unerlässlich oder für besondere Bedürfnisse von
Kindern geboten oder für eine verwaltungsrechtlich
verpflichtende Mitwirkung erforderlich sind. Nach Wortlaut
und Systematik zielt diese Regelung jedoch nicht auf den
Grundbedarf. In der Praxis wird, was in der mündlichen
Verhandlung mehrfach bestätigt wurde, eine Deckung
regelmäßiger Bedarfe nach § 6 AsylbLG in aller Regel
abgelehnt (vgl. Wahrendorf, in: Grube/Wahrendorf,
Sozialhilfe, 4. Aufl. 2012, § 6 AsylbLG Rn. 1). Zwar hat
das Bundessozialgericht in der Stellungnahme zum Verfahren 1
BvL 10/10 ausgeführt, dass die Leistungen zur Deckung des
Lebensunterhalts mit Blick auf § 3 Abs. 2 Satz 3 in
Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG durch sonstige
Leistungen nach § 6 Abs. 1 AsylbLG „aufgestockt“ werden
können. Hierbei seien sogar Geldleistungen möglich, sodass
sich die Leistungsbeträge zur Deckung der persönlichen
Bedürfnisse des täglichen Lebens wie Sockelbeträge
auswirkten. Zudem hat es in dem Beschluss vom 5. Februar 2009
- B 8 AY 5/08 R - (nicht veröffentlicht) über einen
Prozesskostenhilfeantrag darauf hingewiesen, dass den
besonderen Bedürfnissen von Kindern durch die Gewährung
sonstiger Leistungen nach § 6 AsylbLG Rechnung getragen
werden könne. In einem weiteren Beschluss über ein erneutes
Prozesskostenhilfegesuch in derselben Sache vom 21. Dezember
2009 hat das Gericht ergänzt, dass sich die Bedürftigen, auch
wenn diese Norm von den Leistungsträgern nur restriktiv
angewandt werde und zusätzliche Leistungen für die in den
Grundleistungen enthaltenen Leistungsanteile generell
abgelehnt würden, gegen diese Ablehnung zur Wehr setzen
müssten. Doch hat das Landessozialgericht
Niedersachsen-Bremen in einem entsprechenden Fall einen
solchen Anspruch verneint (vgl. Beschluss vom 17. November
2011 - L 8 AY 80/11 B ER, L 8 AY 81/11 B ER -, juris, Rn.
9).
26
5. Der Gesetzgeber hat bereits in das
Asylbewerberleistungsgesetz 1993 eine bis heute geltende
Verordnungsermächtigung zur Anpassung der Leistungen an die
Entwicklung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten
aufgenommen, von der jedoch trotz der seither erheblichen
Preissteigerungen nie Gebrauch gemacht wurde. Eine Anpassung
der Beträge nach § 3 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 Satz
2 AsylbLG an die gestiegenen Lebenshaltungskosten lehnte der
Bundesrat mit Beschluss vom 20. Dezember 2001 ab (BRDrucks
956/01).
27
§ 3 Abs. 3 AsylbLG in der Fassung des
Gesetzes zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom
30. Juni 1993 (BGBl I S. 1074) lautete:
28
§ 3
Grundleistungen
...
(3) Das Bundesministerium für Familie und
Senioren setzt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des
Innern und dem Bundesministerium der Finanzen durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Beträge
nach Absatz 1 Satz 4 und Absatz 2 Satz 2 jeweils zum 1.
Januar eines Jahres neu fest, wenn und soweit dies unter
Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten zur
Deckung des in Absatz 1 genannten Bedarfs erforderlich
ist.
29
6. Die Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz sind - hinsichtlich des dem
Regelbedarf vergleichbaren Bedarfs - in der Regel deutlich
niedriger als diejenigen nach dem sonstigen Fürsorgerecht des
Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch.
30
Die Geldleistung nach § 3 Abs. 2 Satz 2
Nr. 1 und Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2
AsylbLG für Haushaltsvorstände beträgt zum Beispiel, neben
den Leistungen für Unterkunft, Heizung und Hausrat, monatlich
224,97 €. Demgegenüber erhalten Anspruchsberechtigte nach dem
allgemeinen Fürsorgerecht seit Januar 2012 insoweit bereinigt
um die diesen nicht gewährten Sachleistungen für Hausrat
monatliche Leistungen in Höhe von 346,59 €. Diese Leistungen
nach dem Asylbewerberleistungsgesetz liegen also seit Januar
2012 um mehr als 35 % unter denjenigen nach dem allgemeinen
Fürsorgerecht. Insbesondere die Geldbeträge für die Deckung
der persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens, die in
§ 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG normiert sind, unterscheiden
sich von den Leistungen, die ausweislich der Sonderauswertung
zur Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2008 (vgl. § 1
Abs. 1 des Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur
Änderung des SGB II und SGB XII vom 24. März 2011, BGBl I S.
453) zu § 28 SGB XII gezahlt werden.
31
Die Differenzen stellen sich wie folgt
dar:
32
33
7. Die Belastung der öffentlichen Haushalte
durch Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hat
sich seit der ersten Regelung 1993 erheblich verringert. Im
Jahr 2009 bezogen 121.918 Personen Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz. Davon erhielten 81.314
Grundleistungen nach § 3 AsylbLG, 39.921 entsprechende
Leistungen nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch gemäß
§ 2 AsylbLG und 683 Personen erhielten ausschließlich
sonstige Leistungen nach § 6 AsylbLG (vgl. die Antwort
der Bundesregierung auf die Große Anfrage verschiedener
Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE vom 10. November
2010, BTDrucks 17/3660, S. 16). Die Zahl der
Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger lag
demgegenüber in den Anfangsjahren des
Asylbewerberleistungsgesetzes bei knapp 500.000 Personen. Die
Ausgaben für soziale Leistungen in diesem Bereich reduzierten
sich entsprechend von 5,6 Mrd. auf 0,77 Mrd. € (vgl.
Stellungnahme und Dokumentation des Flüchtlingsrates Berlin
e.V. zur Gewährung von Sachleistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz vom 15. Dezember 2010, S.
3 f.).
34
1. a) Der 1977 geborene Kläger des
Ausgangsverfahrens der Vorlage 1 BvL 10/10 ist irakischer
Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit. Er reiste
2003 in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragte
erfolglos Asyl. Sein Aufenthalt wird seither nach § 60a
Abs. 2 Satz 1 AufenthG geduldet. Er wurde im Rahmen des
Asylverfahrens der Stadt E., der Beklagten des
Ausgangsverfahrens, zugeteilt. Mit Ausnahme zweier Monate
hielt er sich dort seit dem 8. April 2003 in einer
Gemeinschaftsunterkunft auf. Die Beklagte bewilligte dem
Kläger für die Zeit vom 8. April 2003 bis zum 23. März
2006 Geldleistungen nach § 3 AsylbLG. Im Anschluss an
diesen 36-monatigen Leistungsbezug erhielt er sogenannte
Analogleistungen nach § 2 AsylbLG, zuletzt im Dezember
2008 in Höhe von 580,71 €. Für Januar 2009 bewilligte die
Beklagte angesichts der nach Änderung des § 2 AsylbLG
nun geltenden Vorbezugsdauer von 48 Monaten wiederum nur die
Geldleistung nach § 3 AsylbLG, nun in Höhe von 224,97 €.
Dieser Betrag setzte sich zusammen aus einem Geldbetrag nach
§ 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2
AsylbLG in Höhe von 40,90 € und Leistungen nach § 3 Abs.
2 Satz 2 Nr. 1 AsylbLG in Höhe von 184,07 €, wovon 15,34 €
auf die Stromkosten für die Unterkunft entfielen.
35
b) Der Kläger machte vor dem Sozialgericht
einen Anspruch auf (höhere) Leistungen für Januar 2009
geltend. Das Sozialgericht wies die Klage ab.
36
Auf die Berufung des Klägers hat das
Landessozialgericht das Verfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 3 Abs.
2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1997 (BGBl I S.
2022) mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
37
Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die
Klage in Anwendung des „einfachen“ Bundesrechts unbegründet
und die Berufung zurückzuweisen wäre. Der Kläger gehöre als
nach § 60a Abs. 2 AufenthG geduldeter Ausländer zum
Kreis der Leistungsberechtigten nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz. Er habe für den streitigen Monat
- neben einem Anspruch auf Leistungen bei Krankheit nach
§ 4 AsylbLG - allein einen Anspruch auf Leistungen nach
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in
Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG. Diese seien
ihm auch gewährt worden. Ein Anspruch auf höhere Leistungen
nach § 2 Abs. 1 AsylbLG scheide aus, da der Kläger die
Voraussetzung des Vorbezugs von Leistungen nach § 3
AsylbLG über eine Gesamtdauer von 48 Monaten nicht erfülle.
Auch lägen die Voraussetzungen anderer Vorschriften, wie etwa
§ 6 Abs. 1 AsylbLG, nicht vor. Eine erweiternde
Auslegung dieser Vorschriften sei nicht möglich.
38
Die somit entscheidungserheblichen
Vorschriften der § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AsylbLG und
§ 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2
AsylbLG verstießen gegen das Grundrecht auf Gewährleistung
eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs.
1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG. Die dort
normierten Grundleistungen lägen um gut 31 % unter den
Leistungen, die das Existenzminimum nach dem Zweiten und dem
Zwölften Buch Sozialgesetzbuch sicherstellen sollen und seien
damit - vor dem Hintergrund der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 2010 (BVerfGE 125,
175) - evident unzureichend. Dies könne nicht mit
Besonderheiten in der Situation von Asylbewerberinnen und
Asylbewerbern gerechtfertigt werden. Selbst wenn die
Leistungen nicht als evident unzureichend bewertet würden,
seien die Bedarfe jedenfalls methodisch nicht in
verfassungsgemäßer Weise ermittelt worden.
39
Eine verfassungskonforme Auslegung des
Asylbewerberleistungsgesetzes sei nicht möglich. Der
Gesetzgeber habe für die Geldleistungen bestimmte Beträge
fixiert. Der Gesetzeswortlaut sei insofern zwingend. Zudem
habe der Gesetzgeber mit § 3 Abs. 3 AsylbLG selbst nur
das Verfahren der Verordnung vorgegeben, um eine Erhöhung der
Leistungsbeträge zu erreichen. Auch § 6 Abs. 1 AsylbLG
helfe hier nicht weiter. Die Regelung ziele auf atypische
Bedarfslagen und gerade nicht auf typische, regelmäßig
anfallende und von § 3 AsylbLG erfasste Bedarfe.
Überdies handele es sich um eine Ermessensvorschrift.
40
2. a) Die Mutter der im Jahr 2000 in A.
geborenen Klägerin des Ausgangsverfahrens zur Vorlage 1 BvL
2/11 war aus Liberia nach Deutschland gekommen. Die Klägerin
hatte von Geburt an eine Aufenthaltserlaubnis, im
fachgerichtlich streitigen Zeitraum nach § 25 Abs. 5
AufenthG. Seit März 2010 ist sie deutsche Staatsangehörige.
Sie erhielt ab ihrer Geburt bis Dezember 2002 Leistungen nach
dem Bundessozialhilfegesetz; danach bestritt die Mutter ihren
Lebensunterhalt bis Dezember 2006 durch Erwerbseinkommen. Im
Jahr 2007 bewilligte die Stadt A., die Beklagte des
Ausgangsverfahrens, der Klägerin Geldleistungen nach § 3
AsylbLG, zunächst in Höhe von monatlich 132,93 €, von
September bis November in Höhe von 178,95 € pro Monat. Der
Widerspruch der Klägerin war erfolglos. Die Stadt war der
Auffassung, der Gesetzgeber dürfe zwar Ausländerinnen und
Ausländern, die aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen an
einer Ausreise gehindert seien, nicht durch Vorenthaltung von
Leistungen, die das absolute Existenzminimum sicherten, in
eine ausweglose Lage bringen. Er könne jedoch bei der Höhe
der Leistungen berücksichtigen, dass es sich um Personen
handele, für die er nach der deutschen Rechtsordnung keine
Verantwortung übernehmen wolle, weil sie im Grunde
ausreisepflichtig seien. Die Klägerin machte daher einen
Anspruch auf höhere Leistungen vor dem Sozialgericht für
Januar bis November 2007 geltend.
41
b) Das Sozialgericht wies die Klage ab und
ließ die Berufung zu. Das Landessozialgericht hat das
Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die
Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 2 Satz 2
Nr. 2 und Nr. 3 AsylbLG sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in
Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AsylbLG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 5. August 1997 (BGBl I S. 2022) mit dem
Grundgesetz vereinbar sind.
42
Die Frage sei entscheidungserheblich, denn in
Anwendung des einfachen Bundesrechts wäre die Klage
unbegründet und die Berufung müsse zurückgewiesen werden. Die
Klägerin habe weder einen Anspruch auf höhere Leistungen nach
§ 2 Abs. 1 AsylbLG noch nach anderen Vorschriften.
43
Die vorgelegten Regelungen verstießen gegen
das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen
Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 GG. Die 2007 gewährten Leistungen in Höhe
von monatlich 132,93 € beziehungsweise 178,95 € seien evident
unzureichend, den Bedarf für ein menschenwürdiges
Existenzminimum - mit Ausnahme von Unterkunft, Heizung und
Hausrat - zu decken. Vor Vollendung ihres siebten
Lebensjahres habe der der Klägerin gezahlte Betrag etwa 31 %
unterhalb des um die Leistungen für Hausrat bereinigten
Betrages nach dem Zweiten Buch beziehungsweise dem Zwölften
Buch Sozialgesetzbuch für funktional entsprechende Bedarfe
gelegen. Nach Vollendung des siebten Lebensjahres habe die
Klägerin zwar nur 7,4 % weniger als entsprechende
Leistungsberechtigte nach dem allgemeinen Fürsorgerecht
erhalten, doch bestünden auch an den Leistungen nach dem
Zweiten Buch Sozialgesetzbuch Zweifel. So halte zwar das
Bundesverfassungsgericht die Regelbeträge für Kinder bis 14
Jahre nicht für evident unzureichend, doch sei das
Leistungsniveau im Vergleich zur Rechtslage nach dem
Bundessozialhilfegesetz bereits gesunken und die schlichte
Ableitung aus 60 % der Regelleistung für einen
alleinstehenden Erwachsenen als Methode der Bedarfsermittlung
als eine freihändige Schätzung und ohne jede empirische oder
methodische Fundierung unvertretbar. Jedenfalls fehle eine
verfassungsgemäße Methode der Bedarfsermittlung.
44
Eine verfassungskonforme Auslegung sei nicht
möglich. Es handele sich um gesetzlich fixierte
Leistungsbeträge, die nur im Wege des § 3 Abs. 3 AsylbLG
zu ändern seien.
45
Zu den Vorlagebeschlüssen haben die
Bundesregierung, der Senat von Berlin, der Präsident des
Bundessozialgerichts, der Hohe Flüchtlingskommissar der
Vereinten Nationen (UNHCR), PRO ASYL - Bundesweite
Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge e.V., Amnesty
International (ai Sektion der Bundesrepublik Deutschland e.V.
- Länder und Asyl), der Flüchtlingsrat Berlin e.V., der
Bevollmächtigte des Rates der Evangelischen Kirche in
Deutschland (EKD) bei der Bundesrepublik Deutschland und der
Europäischen Union, das Kommissariat der deutschen Bischöfe,
die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege
e.V., der Deutsche Sozialgerichtstag e.V., das Deutsche
Institut für Menschenrechte sowie die Klägerin und der Kläger
der Ausgangsverfahren Stellung genommen.
46
1. Das Bundesministerium für Arbeit und
Soziales hat namens der Bundesregierung mitgeteilt, dass die
Höhe der Grundleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2
Nr. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs.
1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG im Jahre 1993 auf der Grundlage
von Kostenschätzungen bestimmt worden sei. Da die Festsetzung
der Leistungssätze im Asylbewerberleistungsgesetz damit nicht
den Anforderungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
9. Februar 2010 (BVerfGE 125, 175) zu den Regelleistungen
nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch entspreche, würden die
Leistungssätze im Asylbewerberleistungsgesetz von der
Bundesregierung gemäß den Anforderungen des
Bundesverfassungsgerichts überprüft. Dabei werde auch
geprüft, mit welchem Anpassungsmechanismus im
Asylbewerberleistungsgesetz der verfassungsrechtlichen
Pflicht zur fortwährenden Überprüfung und Weiterentwicklung
der festgesetzten Leistungen bei sich ändernden
wirtschaftlichen Rahmenbedingungen entsprochen werden könne.
Es sei geplant, die Neufestsetzung der Leistungssätze im
Asylbewerberleistungsgesetz nach Abschluss des
Gesetzgebungsverfahrens zur Neufestsetzung der Regelbedarfe
nach dem allgemeinen Fürsorgerecht vorzunehmen.
47
2. Der für Streitigkeiten in Angelegenheiten
des Asylbewerberleistungsgesetzes zuständige 8. Senat des
Bundessozialgerichts meint, die Differenz zwischen Leistungen
nach dem Bundessozialhilfegesetz beziehungsweise dem Zwölften
Buch Sozialgesetzbuch und § 3 AsylbLG rechtfertige nicht
die Annahme, der Bundesgesetzgeber sichere nicht das
verfassungsrechtlich gebotene Existenzminimum. Es stehe im
sozialpolitischen Ermessen des Gesetzgebers, für Ausländer
mit ungesichertem Aufenthaltsstatuts ein eigenes Konzept zur
Sicherung ihres Lebensbedarfs zu entwickeln. Zwar sei
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AsylbLG isoliert betrachtet -
gemessen an den Anforderungen, die das
Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 9. Februar 2010
an die Nachvollziehbarkeit des Umfangs gesetzlicher
Hilfeleistungen auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und
schlüssiger Berechnungsverfahren gestellt habe -
verfassungsrechtlich nicht haltbar. Gleichwohl sicherten die
Regelungen des Asylbewerberleistungsgesetzes insgesamt bei
verfassungskonformer Anwendung in einem transparenten
Verfahren das Existenzminimum. Der Senat werde bei Anwendung
des § 3 Abs. 2 AsylbLG die Vorschrift verfassungskonform
dahin auslegen, dass Abs. 2 Satz 2 entweder nicht mehr
anzuwenden ist oder ergänzend Sachleistungen nach Abs. 1 Satz
1 beziehungsweise Sachleistungen im weiteren Sinn oder auch
Geldleistungen nach Abs. 2 Satz 1 zu erbringen sind. Damit
würden Leistungen auf den in § 3 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG
verankerten Grundsatz zurückgeführt, dass der notwendige
Bedarf durch Sachleistungen gedeckt wird. Bei Anwendung des
§ 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2
AsylbLG könnten in verfassungskonformer Auslegung die
Leistungen zur Deckung des Lebensunterhalts gestaffelt nach
der Aufenthaltsdauer der Leistungsempfänger durch sonstige
Leistungen nach § 6 Abs. 1 AsylbLG aufgestockt werden,
um das soziokulturelle Existenzminimum der Berechtigten zu
gewährleisten.
48
3. Nach Auffassung des Hohen
Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) spricht
die fehlende Anpassung der Leistungshöhe trotz deutlich
gestiegener Lebenshaltungskosten seit 1993 und der Abstand
von über 30 % vom Niveau der Leistungen für Deutsche für eine
Unterschreitung des völkerrechtlich zu gewährenden Minimums
an Sozialhilfe. Zudem widerspreche der Leistungsumfang den
Anforderungen im Rahmen des Internationalen Paktes für
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR);
insbesondere habe ein völliger Ausschluss vom kulturellen
Leben vor Art. 15 Abs. 1 Buchstabe a IPwskR - dem Recht
auf Teilnahme am kulturellen Leben - schwerlich Bestand.
49
4. Das Deutsche Institut für Menschenrechte
geht davon aus, dass das Grundrecht auf Gewährleistung eines
menschenwürdigen Existenzminimums wegen der fehlenden
transparenten und nachvollziehbaren Bedarfsermittlung und
regelmäßigen Überprüfung der Grundleistungen nach § 3
AsylbLG verletzt sei. Daneben seien Art. 9 IPwskR und
diverse Bestimmungen der Kinderrechtskonvention der Vereinten
Nationen (KRK), insbesondere Art. 22 Abs. 1 KRK,
verletzt.
50
5. Die Landesregierung von Berlin, PRO ASYL -
Bundesweite Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge e.V., Amnesty
International (ai Sektion der Bundesrepublik Deutschland e.V.
- Länder und Asyl), der Flüchtlingsrat Berlin e.V., der
Bevollmächtigte des Rates der Evangelischen Kirche in
Deutschland, das Kommissariat der deutschen Bischöfe, die
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V.,
der Deutsche Sozialgerichtstag e.V. sowie die Klägerin und
der Kläger der Ausgangsverfahren gehen davon aus, dass die
Regelungen in § 3 AsylbLG mit dem Grundrecht auf
Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums nicht
vereinbar seien. Bis auf den Deutschen Sozialgerichtstag e.V.
halten alle die Grundleistungen für evident unzureichend. Die
Leistungssätze stünden zudem nicht im Einklang mit den vom
Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 9. Februar 2010
(BVerfGE 125, 175) aufgestellten methodischen Grundsätzen für
die Leistungsbemessung.
51
a) PRO ASYL legt dar, die unzureichenden,
strukturell niedrigen Leistungen nach § 3 AsylbLG
könnten nicht durch Leistungen nach § 6 AsylbLG
kompensiert werden, denn dies sei eine bloße
Ausnahmevorschrift. Zudem genüge § 6 AsylbLG nicht den
Vorgaben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
9. Februar 2010 (BVerfGE 125, 175) im Hinblick auf eine
Härtefallregelung für besondere, laufende, nicht nur
einmalige und unabweisbare Bedarfe.
52
b) Amnesty International ist der Auffassung,
dass der generalpräventive Ansatz, Zuwanderungsanreize zu
beseitigen, die Absenkung der Sozialleistungen nicht
rechtfertigen könne. Es sei bereits in hohem Maße fraglich,
ob die Absenkung der Sozialleistung für bestimmte
Personengruppen in Deutschland geeignet sei,
Zuwanderungsprozesse zu steuern. Diese Zielstaatsbestimmung
in den vom Asylbewerberleistungsgesetz angesprochenen
Zuwanderungsformen werde innerhalb der Europäischen Union
durch die Dublin II-Verordnung vorgegeben. Zuwanderung
erfolge in diesem Bereich der Migration de jure nicht mehr in
einen von den Flüchtenden oder von Migranten und Migrantinnen
selbst bestimmten Einzelstaat, sondern in die Europäische
Union als Gesamtheit. Damit könne der Einzelstaat aber auch
keine Anreizsteuerung mehr bewirken. Zudem sei die
zuwanderungspolitische Begründung des
Asylbewerberleistungsgesetzes eine sachfremde Erwägung. Von
der Schlechterstellung seien Menschen betroffen, die sich
bereits in Deutschland aufhielten, wohingegen die
Abschreckung auf Menschen ziele, die zukünftig und potentiell
mit wirtschaftlichen Motiven einreisen würden.
53
c) Der Flüchtlingsrat Berlin hält die Annahme,
der vom Asylbewerberleistungsgesetz betroffene Personenkreis
habe einen geringeren Bedarf, für sachlich unzutreffend. Im
Gegenteil sei davon auszugehen, dass Schutz suchende
Flüchtlinge im Vergleich zu deutschen Staatsangehörigen einen
eventuell auch höheren, nämlich flüchtlingsspezifischen
Sonderbedarf hätten.
54
d) Der Bevollmächtigte des Rates der
Evangelischen Kirche in Deutschland ist der Meinung,
angesichts der Erkenntnis, dass der Mensch als Person
notwendig in sozialen Bezügen existiere, widerspreche ein
Verzicht auf die Einstellung von Mitteln zur Pflege
menschlicher Beziehungen und kultureller Teilhabe selbst für
einen vorübergehenden, kurz bemessenen Zeitraum dem
Grundrecht aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 GG. Der frappierend geringe Geldbetrag
zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens sei
als Ausgestaltung der sozialen Seite des Existenzminimums als
evident unzureichend anzusehen; einer erwachsenen Person
stünden insoweit lediglich 1,34 € pro Tag zur Verfügung.
55
e) Nach Ansicht des Kommissariats der
deutschen Bischöfe eignet sich der Aufenthaltsstatus, an den
§ 1 AsylbLG die Leistungsberechtigung knüpft, nicht als
Grundlage einer Prognose über die Dauer des Aufenthalts in
Deutschland. Vielmehr komme den Tatsachen im Einzelfall
Bedeutung zu. Der Aufenthaltsstatus könne nicht den Ausschlag
geben, wenn eine tatsächliche Entwicklung in eine andere
Richtung weise. Es könne nicht ohne Bedeutung sein, wenn sich
eine dem Recht zugrunde liegende und zur Rechtfertigung
vorgetragene Erwartung in der Praxis als tatsächlich weithin
unzutreffend erwiesen habe. Es gehöre dann zur Beobachtungs-
und Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, die gesetzlichen
Bestimmungen an die realen Bedürfnisse anzupassen. Dies gelte
in besonderem Maße dort, wo es um die Wahrung höchstrangiger
Rechtsgüter gehe.
56
f) Der Deutsche Sozialgerichtstag hält die
aufgrund der zur Prüfung gestellten Normen erbrachten
Leistungen für noch nicht evident unzureichend. Die relativ
geringe Zahl dokumentierter Entscheidungen, in denen der
existenzsichernde Umfang der Leistungen nach § 3 AsylbLG
bestritten oder in denen sonstige Leistungen nach § 6
AsylbLG unabhängig von einer besonderen Bedarfslage wegen
unzureichender Grundleistungen begehrt worden seien, spreche
für eine gewährleistete Existenz, wenn auch auf sehr geringem
Niveau. Die Evidenz unzureichender Leistungen könne nicht
allein auf die erhebliche Unterschreitung der Leistungssätze
nach dem Zweiten Buch oder dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch
gestützt werden. Der Deutsche Sozialgerichtstag ist
allerdings der Auffassung, dass es naheliegend sei, dass die
Leistungen jedenfalls über einen längeren Zeitraum betrachtet
nicht ausreichen, um das Existenzminimum zu decken. Die
Festsetzung der Leistungssätze sei jedenfalls mit den vom
Bundesverfassungsgericht aufgestellten methodischen
Grundsätzen unvereinbar.
57
In der mündlichen Verhandlung haben die
angehörten sachkundigen Dritten die Auffassung vertreten,
dass die Grundleistungen im Lichte des Grundgesetzes und auch
hinsichtlich völkerrechtlicher Bindungen mit Blick auf die
tatsächlichen Bedarfe der Betroffenen evident unzureichend
seien; die Lebenssituationen derjenigen, auf die das
Asylbewerberleistungsgesetz Anwendung finde, seien zudem sehr
unterschiedlich und die Existenz auch durch Sachleistungen
und unbare Leistungen oft nicht menschenwürdig gesichert. Die
Bundesregierung hat angekündigt, die hier in Rede stehenden
Leistungen nach Maßgabe der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 2010 (BVerfGE 125,
175) neu zu regeln; sie hat allerdings ebenso wie die
Landesregierung Rheinland-Pfalz bekundet, dass nicht absehbar
ist, wann mit einem Gesetzentwurf zu rechnen sei. Das Land
Rheinland-Pfalz hat mitgeteilt, dass es bereits in die
Landeshaushalte für die Jahre 2010, 2011 und 2012 ein
Haushaltsrisiko in Orientierung an Leistungen nach dem
Zwölften Buch Sozialgesetzbuch eingestellt habe.
58
Die Vorlagen sind zulässig. Gegenstand der
Vorlagebeschlüsse sind ausschließlich § 3 Abs. 2 Satz 2
und Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG
jeweils in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1997
(BGBl I S. 2022). Denn allein von diesen
Vorschriften hängen die Entscheidungen des vorlegenden
Gerichts ab. In der Sache geht es um die Höhe der nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz zu bewilligenden Geldleistungen,
soweit diese für den persönlichen Bedarf sowie gegebenenfalls
als Wertersatz für Sachleistungen gewährt werden.
59
Die zur Prüfung vorgelegten Vorschriften
bestimmen die Höhe der Geldleistungen für den
streitgegenständlichen Zeitraum. Das Verfahren 1 BvL 10/10
betrifft Leistungen für den Monat Januar 2009, das Verfahren
1 BvL 2/11 Leistungen für den Zeitraum Januar bis November
2007. Die Klagen in den Ausgangsverfahren werden keinen
Erfolg haben, wenn diese Bestimmungen mit dem Grundgesetz
vereinbar sind.
60
Das vorlegende Gericht ist von der
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen auch
überzeugt (vgl. BVerfGE 105, 61 ; 121, 241
; 126, 77 jeweils
m.w.N.). Es hat hinreichend dargelegt, inwiefern diese mit
übergeordneten Rechtsnormen nicht vereinbar seien, und unter
Auswertung von Rechtsprechung und Literatur ausgeführt, dass
in den Ausgangsverfahren keine höheren Leistungen in Betracht
kämen und seine Entscheidung deshalb allein von der
Verfassungsgemäßheit der Geldleistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz abhänge.
61
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 3 Abs.
2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2
AsylbLG sowie § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 sowie
§ 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 1
AsylbLG, jeweils in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.
August 1997 (BGBl I S. 2022), sind mit dem Grundrecht
auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums
aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG
unvereinbar.
62
1. Das Grundrecht auf Gewährleistung eines
menschenwürdigen Existenzminimums ergibt sich aus Art. 1
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG.
Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als
Menschenrecht. Das Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1
GG wiederum erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, ein
menschenwürdiges Existenzminimum zu sichern. Dem Gesetzgeber
kommt ein Gestaltungsspielraum bei den unausweichlichen
Wertungen zu, die mit der Bestimmung der Höhe dessen
verbunden sind, was die physische und soziale Existenz eines
Menschen sichert. Dieses Grundrecht ist dem Grunde nach
unverfügbar und muss durch einen Leistungsanspruch eingelöst
werden, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen
Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden
Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des
Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen im
Hinblick auf die konkreten Bedarfe der Betroffenen
auszurichten hat. Dabei steht ihm ein Gestaltungsspielraum zu
(vgl. BVerfGE 125, 175 m.w.N.).
63
a) Art. 1 Abs. 1 GG erklärt die Würde des
Menschen für unantastbar und verpflichtet alle staatliche
Gewalt, sie zu achten und zu schützen. Wenn Menschen die zur
Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins notwendigen
materiellen Mittel fehlen, weil sie weder aus einer
Erwerbstätigkeit noch aus eigenem Vermögen noch durch
Zuwendungen Dritter zu erlangen sind, ist der Staat im Rahmen
seines Auftrages zum Schutz der Menschenwürde und in
Ausfüllung seines sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages
verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die materiellen
Voraussetzungen dafür Hilfebedürftigen zur Verfügung stehen
(vgl. BVerfGE 125, 175 ). Als Menschenrecht steht
dieses Grundrecht deutschen und ausländischen
Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland
aufhalten, gleichermaßen zu. Dieser objektiven Verpflichtung
aus Art. 1 Abs. 1 GG korrespondiert ein individueller
Leistungsanspruch, da das Grundrecht die Würde jedes
einzelnen Menschen schützt (vgl. BVerfGE 87, 209 )
und sie in solchen Notlagen nur durch materielle
Unterstützung gesichert werden kann (vgl. BVerfGE 125, 175
).
64
b) Der unmittelbar verfassungsrechtliche
Leistungsanspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen
Existenzminimums erstreckt sich nur auf diejenigen Mittel,
die zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen Daseins
unbedingt erforderlich sind. Er gewährleistet das gesamte
Existenzminimum durch eine einheitliche grundrechtliche
Garantie, die sowohl die physische Existenz des Menschen,
also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene
und Gesundheit, als auch die Sicherung der Möglichkeit zur
Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem
Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und
politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person
existiert notwendig in sozialen Bezügen (vgl. BVerfGE 125,
175 m.w.N.).
65
c) Die Gewährleistung eines menschenwürdigen
Existenzminimums muss durch einen gesetzlichen Anspruch
gesichert sein. Dies verlangt bereits unmittelbar der
Schutzgehalt des Art. 1 Abs. 1 GG. Ein Hilfebedürftiger
darf nicht auf freiwillige Leistungen des Staates oder
Dritter verwiesen werden, deren Erbringung nicht durch ein
subjektives Recht des Hilfebedürftigen gewährleistet ist. Der
gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass
er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes
individuellen Grundrechtsträgers deckt. Wenn der Gesetzgeber
seiner verfassungsmäßigen Pflicht zur Bestimmung des
Existenzminimums nicht hinreichend nachkommt, ist das
einfache Recht im Umfang seiner defizitären Gestaltung
verfassungswidrig (vgl. BVerfGE 125, 175
).
66
d) Der Leistungsanspruch aus Art. 1 Abs.
1 GG ist dem Grunde nach von der Verfassung vorgegeben. Sein
Umfang kann jedoch nicht unmittelbar aus der Verfassung
abgeleitet werden. Er hängt von den gesellschaftlichen
Anschauungen über das für ein menschenwürdiges Dasein
Erforderliche, der konkreten Lebenssituation der
Hilfebedürftigen sowie den jeweiligen wirtschaftlichen und
technischen Gegebenheiten ab und ist danach vom Gesetzgeber
konkret zu bestimmen (vgl. BVerfGE 125, 175 ).
67
Das Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1
GG hält den Gesetzgeber an, die soziale Wirklichkeit zeit-
und realitätsgerecht im Hinblick auf die Gewährleistung des
menschenwürdigen Existenzminimums zu erfassen. Die hierbei
erforderlichen Wertungen kommen dem parlamentarischen
Gesetzgeber zu. Ihm obliegt es, den Leistungsanspruch in
Tatbestand und Rechtsfolge zu konkretisieren. Ob er das
Existenzminimum durch Geld-, Sach- oder Dienstleistungen
sichert, bleibt grundsätzlich ihm überlassen. Ihm kommt zudem
Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs der
Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums zu. Dieser
Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs der
Leistungen umfasst die Beurteilung der tatsächlichen
Verhältnisse ebenso wie die wertende Einschätzung des
notwendigen Bedarfs und ist zudem von unterschiedlicher
Weite: Er ist enger, soweit der Gesetzgeber das zur Sicherung
der physischen Existenz eines Menschen Notwendige
konkretisiert, und weiter, wo es um Art und Umfang der
Möglichkeit zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben geht
(vgl. BVerfGE 125, 175 ). Entscheidend
ist, dass der Gesetzgeber seine Entscheidung an den konkreten
Bedarfen der Hilfebedürftigen ausrichtet. Maßgeblich für die
Bestimmung des Existenzminimums können dabei nur die
Gegebenheiten in Deutschland sein, dem Land, in dem dieses
Existenzminimum gewährleistet sein muss. Daher erlaubt es die
Verfassung nicht, das in Deutschland zu einem
menschenwürdigen Leben Notwendige unter Hinweis auf das
Existenzniveau des Herkunftslandes von Hilfebedürftigen oder
auf das Existenzniveau in anderen Ländern niedriger als nach
den hiesigen Lebensverhältnissen geboten festzulegen.
68
e) Im Übrigen ist der Gesetzgeber durch
weitere Vorgaben verpflichtet, die sich aus dem Recht der
Europäischen Union und aus völkerrechtlichen Verpflichtungen
ergeben. Dazu gehört die Richtlinie 2003/9/EG des Rates zur
Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von
Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (ABl. EU Nr. L 31 vom
27. Januar 2003, S. 18). Sie gibt in ihrem Art. 10 Abs.
2 vor, Kindern spätestens nach drei Monaten Schulunterricht
und nach zwölf Monaten die Aufnahme in das allgemeine
Schulsystem zu gewähren. Zu den Regeln über das
Existenzminimum, die in Deutschland gelten, gehört auch der
Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und
kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (IPwskR, in
Kraft getreten am 3. Januar 1976, UNTS Bd. 993, S. 3;
BGBl II 1976, S. 428), dem der Deutsche Bundestag mit Gesetz
vom 23. November 1973 (BGBl II S. 1569) zugestimmt hat.
Der Pakt statuiert in Art. 9 ein Recht auf Soziale
Sicherheit und in Art. 15 Abs. 1 Buchstabe a das
Menschenrecht auf Teilnahme am kulturellen Leben. Zudem gilt
insoweit das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.
November 1989 (KRK; UNTS Bd. 1577, S. 3; BGBl II 1992,
S. 122, in Kraft getreten am 2. September 1990, für die
Bundesrepublik Deutschland am 5. April 1992, BGBl II S. 990),
das in Deutschland seit 15. Juli 2010 vorbehaltlos gilt (BGBl
II 2011, S. 600). Art. 3 KRK verpflichtet dazu, bei
allen Regelungen das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen,
während Art. 22 Abs. 1 KRK insbesondere für Kinder, die
einen Flüchtlingsstatus nach nationalem oder internationalem
(Asyl-)Recht begehren, bestimmt, dass diese in der Ausübung
ihrer Rechte nicht benachteiligt werden dürfen, und
schließlich Art. 28 KRK ein Menschenrecht von Kindern
auf Bildung statuiert.
69
f) Die Leistungen zur Sicherung einer
menschenwürdigen Existenz müssen zur Konkretisierung des
grundrechtlich fundierten Anspruchs folgerichtig in einem
inhaltlich transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem
tatsächlichen und jeweils aktuellen Bedarf, also
realitätsgerecht bemessen, begründet werden können (vgl.
BVerfGE 125, 175 m.w.N.).
70
aa) Die sich aus der Verfassung ergebenden
Anforderungen an die methodisch sachgerechte Bestimmung
grundrechtlich garantierter Leistungen beziehen sich nicht
auf das Verfahren der Gesetzgebung, sondern auf dessen
Ergebnisse. Das Grundgesetz beinhaltet in den
Art. 76 ff. GG Vorgaben für das
Gesetzgebungsverfahren, die auch die Transparenz der
Entscheidungen des Gesetzgebers sichern. Das Grundgesetz
schreibt jedoch nicht vor, was, wie und wann genau im
Gesetzgebungsverfahren zu begründen und berechnen ist. Es
lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen
Kompromiss. Entscheidend ist, dass im Ergebnis die
Anforderungen des Grundgesetzes nicht verfehlt werden,
tatsächlich für eine menschenwürdige Existenz Sorge zu
tragen. Das Grundrecht auf Gewährleistung eines
menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 20 Abs.1 GG bringt insofern für
den Gesetzgeber keine spezifischen Pflichten im Verfahren mit
sich; entscheidend ist, ob sich der Rechtsanspruch auf
existenzsichernde Leistungen durch realitätsgerechte,
schlüssige Berechnungen sachlich differenziert begründen
lässt.
71
bb) Das Grundgesetz schreibt insofern auch
keine bestimmte Methode vor, wodurch der dem Gesetzgeber
zustehende Gestaltungsspielraum begrenzt würde. Vielmehr darf
er die Methode zur Ermittlung der Bedarfe und zur Berechnung
der Leistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz
im Rahmen der Tauglichkeit und Sachgerechtigkeit selbst
auswählen (vgl. BVerfGE 125, 175 ). Werden
hinsichtlich bestimmter Personengruppen unterschiedliche
Methoden zugrunde gelegt, muss dies allerdings sachlich zu
rechtfertigen sein (vgl. BVerfGE 125, 175 ). Die
Entscheidung für oder gegen eine bestimmte Methode zur
Ermittlung von Bedarfen und zur Bestimmung von Leistungshöhen
verändert nicht die grundrechtlichen Maßstäbe; diese sind in
jedem Fall gleichermaßen zu beachten. Daher darf bei der
Bestimmung der konkreten Leistungen zur Existenzsicherung
keine Methode gewählt werden, die Bedarfe von vornherein
ausblendet, wenn diese ansonsten als existenzsichernd
anerkannt worden sind.
72
cc) Die Ergebnisse eines sachgerechten
Verfahrens zur Bestimmung grundrechtlich garantierter,
pauschalierter Ansprüche sind fortwährend zu überprüfen und
weiterzuentwickeln (vgl. BVerfGE 125, 175 ). Der
elementare Lebensbedarf eines Menschen kann grundsätzlich
nur, er muss aber auch in dem Augenblick befriedigt werden,
in dem er entsteht. Auf Änderungen der wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen wie auf Preissteigerungen oder auf die
Erhöhung von Verbrauchsteuern muss daher auch in der
Normsetzung zeitnah reagiert werden, um sicherzustellen, dass
der aktuelle Bedarf gedeckt wird (vgl. BVerfGE 125, 175
).
73
dd) Falls der Gesetzgeber bei der Festlegung
des menschenwürdigen Existenzminimums die Besonderheiten
bestimmter Personengruppen berücksichtigen will (vgl. BVerfGE
116, 229 ), darf er bei der konkreten
Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen nicht pauschal
nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren. Eine
Differenzierung ist nur möglich, sofern deren Bedarf an
existenznotwendigen Leistungen von dem anderer Bedürftiger
signifikant abweicht und dies folgerichtig in einem
inhaltlich transparenten Verfahren anhand des tatsächlichen
Bedarfs gerade dieser Gruppe belegt werden kann (zu diesen
Obliegenheiten vgl. wiederum BVerfGE 125, 175
).
74
(1) Ob und in welchem Umfang der Bedarf an
existenznotwendigen Leistungen für Menschen mit nur
vorübergehendem Aufenthaltsrecht in Deutschland gesetzlich
abweichend von dem gesetzlich bestimmten Bedarf anderer
Hilfebedürftiger bestimmt werden kann, hängt allein davon ab,
ob wegen eines nur kurzfristigen Aufenthalts konkrete
Minderbedarfe gegenüber Hilfsempfängern mit
Daueraufenthaltsrecht nachvollziehbar festgestellt und
bemessen werden können. Hierbei ist auch zu berücksichtigen,
ob durch die Kürze des Aufenthalts Minderbedarfe durch
Mehrbedarfe kompensiert werden, die typischerweise gerade
unter den Bedingungen eines nur vorübergehenden Aufenthalts
anfallen. Auch hier kommt dem Gesetzgeber ein
Gestaltungsspielraum zu, der die Beurteilung der
tatsächlichen Verhältnisse dieser Personengruppe wie auch die
wertende Einschätzung ihres notwendigen Bedarfs umfasst (vgl.
BVerfGE 125, 175 ), aber nicht davon entbindet,
das Existenzminimum hinsichtlich der konkreten Bedarfe zeit-
und realitätsgerecht zu bestimmen.
75
(2) Lassen sich tatsächlich spezifische
Minderbedarfe bei einem nur kurzfristigen, nicht auf Dauer
angelegten Aufenthalt feststellen, und will der Gesetzgeber
die existenznotwendigen Leistungen für eine Personengruppe
deshalb gesondert bestimmen, muss er sicherstellen, dass die
gesetzliche Umschreibung dieser Gruppe hinreichend
zuverlässig tatsächlich nur diejenigen erfasst, die sich
regelmäßig nur kurzfristig in Deutschland aufhalten. Dies
lässt sich zu Beginn des Aufenthalts nur anhand einer
Prognose beurteilen. Diese bemisst sich zwar nicht allein,
aber auch am jeweiligen Aufenthaltsstatus. Dabei ist stets
dessen Einbindung in die tatsächlichen Verhältnisse zu
berücksichtigen.
76
(3) Eine Beschränkung auf ein durch etwaige
Minderbedarfe für Kurzaufenthalte geprägtes Existenzminimum
ist unabhängig vom jeweiligen Aufenthaltsstatus und ohne
Rücksicht auf die Berechtigung einer ursprünglich
gegenteiligen Prognose jedenfalls dann nicht mehr
gerechtfertigt, wenn der tatsächliche Aufenthalt die Spanne
eines Kurzaufenthalts deutlich überschritten hat. Für diese
Fälle ist ein zeitnaher, an den Gründen des unterschiedlichen
Bedarfs orientierter Übergang von den existenzsichernden
Leistungen für Kurzaufenthalte zu den Normalfällen im Gesetz
vorzusehen.
77
2. Dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
bei der Bemessung des Existenzminimums entspricht eine
zurückhaltende Kontrolle durch das
Bundesverfassungsgericht.
78
a) Da das Grundgesetz selbst keine exakte
Bezifferung des Anspruchs auf existenzsichernde Leistungen
vorgibt, beschränkt sich die materielle Kontrolle der Höhe
von Sozialleistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen
Existenz darauf, ob die Leistungen evident unzureichend sind
(BVerfGE 125, 175 ).
79
b) Jenseits dieser Evidenzkontrolle überprüft
das Bundesverfassungsgericht, ob Leistungen jeweils aktuell
auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger
Berechnungsverfahren tragfähig zu rechtfertigen sind (vgl.
BVerfGE 125, 175 ). Die Art und die Höhe der
Leistungen müssen sich mit einer Methode erklären lassen,
nach der die erforderlichen Tatsachen im Wesentlichen
vollständig und zutreffend ermittelt werden und nach der sich
alle Berechnungsschritte mit einem nachvollziehbaren
Zahlenwerk innerhalb dieses Verfahrens und dessen
Strukturprinzipien im Rahmen des Vertretbaren bewegen. Zudem
muss der Pflicht zur Aktualisierung von Leistungsbeträgen
nachgekommen werden, wenn und soweit dies unter
Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten zur
Deckung des existenznotwendigen Bedarfs erforderlich geworden
ist (vgl. BVerfGE 125, 175 ). Lassen sich die
Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums nicht
nachvollziehbar und sachlich differenziert, also
bedarfsgerecht berechnen, stehen diese Leistungsregeln nicht
mehr mit Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20
Abs. 1 GG in Einklang.
80
Nach diesen Grundsätzen genügen die
vorgelegten Vorschriften den Vorgaben von Art. 1
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG
nicht. Die vorgelegten Regelungen sind jedenfalls evident
unzureichend, um das menschenwürdige Existenzminimum zu
gewährleisten. Zudem ist die Leistungshöhe weder
nachvollziehbar berechnet worden noch ist eine
realitätsgerechte, auf Bedarfe orientierte und insofern
aktuell existenzsichernde Berechnung ersichtlich.
81
1. Die hier verfahrensgegenständlichen
Geldleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 in
Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG sind evident
unzureichend.
82
a) Die Höhe der Geldleistungen im
Asylbewerberleistungsgesetz ist trotz erheblicher
Preissteigerungen seit 1993 nicht verändert worden.
83
aa) Seitdem ist das Preisniveau in Deutschland
um mehr als 30 % gestiegen. Der durch das Statistische
Bundesamt regelmäßig berechnete Verbraucherpreisindex hatte,
ausgehend von einem Indexwert von 100 für das Jahr 2005, im
November 1993, dem Monat des Inkrafttretens des
Asylbewerberleistungsgesetzes, einen Wert von 83,8 und im
Januar 2011, dem Monat des Inkrafttretens der Neuregelungen
des Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, einen
Wert von 109,2 (vgl. Statistisches Bundesamt,
Verbraucherpreise; im Internet unter
www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Preise/Verbraucherpreise/VerbraucherpreisindexLargeReihen).
Daraus ergibt sich ein Preisanstieg von 30,3 %. Wird der
derzeit aktuellste Indexwert für Mai 2012 von 112,6
herangezogen, errechnet sich ein Preisanstieg um 34,4 % seit
Inkrafttreten des Gesetzes; wird als Ausgangsdatum der
Zeitpunkt des Entwurfs des Gesetzes im März 1993 (BTDrucks
12/4451) gewählt, liegt der Preisanstieg bei 36 %. Der Index
misst die durchschnittliche Preisänderung aller Waren und
Dienstleistungen, die von privaten Haushalten für
Konsumzwecke gekauft werden. Er erfasst Güter, für die das
Asylbewerberleistungsgesetz existenzsichernde Leistungen
vorsieht, wie etwa Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke,
Bekleidung, Schuhe und Gesundheitspflege. Erfasst werden
jedoch auch Kosten für Benzin, die nicht in die
Bedarfsbemessung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
einfließen. Zudem erfasst das Statistische Bundesamt mit dem
Preisindex auch Kosten für Unterkunft und Heizöl, die nach
dem Asylbewerberleistungsgesetz in tatsächlicher Höhe gedeckt
werden. Schließlich erfasst der Preisindex Kosten für Strom,
die im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes nur von
denen, die außerhalb von Gemeinschaftsunterkünften leben, aus
der Grundleistung bestritten werden müssen. Auch wenn dabei
Güter berücksichtigt werden, für die das
Asylbewerberleistungsgesetz keine existenzsichernden
Leistungen vorsieht (vgl. die Antwort der Bundesregierung auf
die Kleine Anfrage verschiedener Abgeordneter und der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 14. Dezember 2007,
BTDrucks 16/7574, S. 5), ist doch von einem erheblichen, etwa
bei einem Drittel der Grundleistung liegenden Preisanstieg
auszugehen.
84
bb) Dass die im Jahr 1993 das Existenzminimum
abdeckenden Geldleistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz den existenznotwendigen Bedarf
eines auch nur kurzzeitigen Aufenthalts bereits 2007 nicht
mehr sichern konnten, ist offensichtlich. Den
Gesetzgebungsmaterialien zum Asylbewerberleistungsgesetz
lässt sich zwar keine ausdrückliche Aussage dazu entnehmen,
ob die in § 3 AsylbLG festgesetzten Geldbeträge
lediglich das Existenzminimum eines Asylbewerbers sichern
sollten. Doch wollte der damalige Gesetzgeber jedenfalls
keine Beträge festsetzen, die deutlich über dem
existenziellen Bedarf liegen. Der Mindestunterhalt für die
Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
wurde eigenständig geregelt, um angesichts der „drängenden
Probleme“, die damals in Verbindung mit der „großen Zahl der
Asylbewerber“ gesehen wurden, aus migrationspolitischen
Gründen die vorherigen Leistungen deutlich zu reduzieren
(vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. vom
2. März 1993, BTDrucks 12/4451, S. 5), die ihrerseits dem
Sozialhilferecht folgten und damit schon selbst an der
Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums
orientiert waren. Die Entstehungsgeschichte des
Asylbewerberleistungsgesetzes lässt insofern keinen
ernsthaften Zweifel daran zu, dass der Gesetzgeber damit an
die Grenze des zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz
Notwendigen auch unter Berücksichtigung eines nur kurzen
Aufenthalts gehen wollte (vgl. BTDrucks 12/4451, S. 5 und
6).
85
b) Der Gesetzgeber hatte im Jahr 1993 selbst
einen Anpassungsmechanismus vorgesehen, der Verordnungsgeber
diesen aber nie umgesetzt. 1993 hat der Gesetzgeber in
§ 3 Abs. 3 AsylbLG bestimmt, dass die Leistungssätze
regelmäßig an die Lebenshaltungskosten anzugleichen sind. Das
Bundesministerium für Arbeit und Soziales hätte danach im
Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern und dem
Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung mit
Zustimmung des Bundesrates die Beträge nach § 3
Abs. 1 Satz 4 und § 3 Abs. 2 Satz 2
AsylbLG jeweils zum 1. Januar eines Jahres neu
festsetzen müssen, wenn und soweit dies unter
Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten
erforderlich war. Dies ist trotz des allgemeinen
Preisanstiegs nicht geschehen.
86
c) Dass die Höhe der Geldleistungen evident
unzureichend ist, zeigt sich beispielsweise an den Leistungen
für einen erwachsenen Haushaltsvorstand im Vergleich mit der
aktuellen Leistungshöhe des allgemeinen Fürsorgerechts des
Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch. Zwar sind
die Leistungen angesichts der unterschiedlichen
Regelungsstruktur nicht unmittelbar vergleichbar. Doch
offenbart ein erheblicher Abstand von einem Drittel zu
Leistungen nach dem Zweiten und Zwölften Buch
Sozialgesetzbuch, deren Höhe erst in jüngster Zeit zur
Sicherung des Existenzminimums bestimmt wurde (vgl. Entwurf
eines Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur
Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 26. Oktober 2010, BTDrucks
17/3404, S. 1 unter A.), ein Defizit in der Sicherung der
menschenwürdigen Existenz.
87
aa) Die Grundleistung als Geldleistung nach
dem Asylbewerberleistungsgesetz für Haushaltsvorstände
beträgt monatlich 224,97 €, während alleinstehende erwachsene
Anspruchsberechtigte nach dem Zweiten und dem Zwölften Buch
Sozialgesetzbuch seit Januar 2012 insoweit monatliche
Leistungen in Höhe von 346,59 € beziehen; dies ist eine
Differenz für Januar 2012 in Höhe von 35 %. Dabei sind
von dem anerkannten Regelbedarf in Höhe von 374 € (§ 20
Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 SGB II i.V.m. Ziff. 1 der
Bekanntmachung über die Höhe der Regelbedarfe nach § 20
Abs. 5 SGB II für die Zeit ab 1. Januar 2012 vom 20. Oktober
2011, BGBl I S. 2093 und § 27a Abs. 3 SGB XII
i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII, geändert mit Wirkung
vom 1. Januar 2012 durch die
Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung 2012 vom
17. Oktober 2011, BGBl I S. 2090) 27,41 € für Hausrat
abgezogen, denn dafür werden nach § 3 Abs. 2 Satz 2
AsylbLG zusätzliche Leistungen erbracht (oben A I 6).
88
bb) Insbesondere zeigt sich trotz erheblicher
Preissteigerungen seit 1993 ein erheblicher Abstand zwischen
den Geldbeträgen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung
mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG und den im allgemeinen
Fürsorgerecht festgelegten Leistungen für den
soziokulturellen Bedarf. Im Asylbewerberleistungsgesetz sind
Leistungen in Höhe von umgerechnet 20,45 € und 40,90 €
festgelegt, die die soziale Seite des Existenzminimums decken
sollen. Demgegenüber liegen die Beträge, die auf der
Grundlage von Sonderauswertungen zur Einkommens- und
Verbrauchsstichprobe 2008 nach § 28 SGB XII für
Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger nach dem
Zweiten und dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch ermittelt
wurden (vgl. Art. 1 des Gesetzes zur Ermittlung von
Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften
Buches Sozialgesetzbuch vom 24. März 2011,
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz - RBEG -, BGBl I S.
453) weit darüber. Der Abstand beläuft sich bei Kindern und
Jugendlichen insoweit auf zwischen 27 und 54 %. So erhält ein
Kind bis zum Alter von sechs Jahren nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz monatlich 20,45 €, also 27 % der
ermittelten regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben in den
Abteilungen 7 (Verkehr), 8 (Nachrichtenübermittlung), 9
(Freizeit, Unterhaltung, Kultur), 10 (Bildung), 11
(Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen) und 12
(Andere Waren und Dienstleistungen) gemäß § 6 Abs. 1 Nr.
1 RBEG in der Höhe von 75,07 €. Jugendliche von Beginn des
15. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres erhalten
nach dem Asylbewerberleistungsgesetz 40,90 €, also 54 % der
regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben nach § 6 Abs.
1 Nr. 3 RBEG in Höhe von 75,77 €.
89
d) Die evident unzureichende Höhe der
Geldleistungen nach § 3 AsylbLG lässt sich auch nicht
durch Anwendung von § 6 AsylbLG kompensieren. Die
Vorschrift ist als Ausnahmebestimmung für den atypischen
Bedarfsfall konzipiert und daher von vornherein nicht
geeignet, strukturelle Leistungsdefizite im Regelbereich des
§ 3 AsylbLG zu kompensieren. Schon der Wortlaut des
§ 6 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG zeigt, dass es nicht um die
Grundsicherung geht, sondern um Leistungen, die „im
Einzelfall zur Sicherung des Lebensunterhalts oder der
Gesundheit unerlässlich“ oder „zur Deckung besonderer
Bedürfnisse von Kindern geboten“ sind. Der erkennbare
Gesetzeszweck rechtfertigt die Überlegung nicht, die
Ermessensvorschrift des § 6 AsylbLG könne sich bei
verfassungskonformer Auslegung zu einem von der Verfassung
für die Existenzsicherung geforderten Anspruch wandeln.
90
2. Die Grundleistungen nach § 3 Abs. 2
Satz 2 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1
Satz 4 AsylbLG sind außerdem nicht realitätsgerecht und
begründbar bemessen. Sie sind nicht in einem inhaltlich
transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem
tatsächlichen Bedarf bemessen; der Bestimmung der
Leistungshöhe für die Geldleistungen lagen damals und liegen
auch heute keine verlässlichen Daten zugrunde. Die
Gesetzgebung hat sich damals auf eine bloße Kostenschätzung
gestützt. Das steht mit den Anforderungen des Grundgesetzes
an die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz nicht in
Einklang (vgl. BVerfGE 125, 175 ).
91
a) Den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 12/4451
und 12/5008) zum Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an
Asylbewerber vom 30. Juni 1993 (BGBl I S. 1074) lassen sich
keine Hinweise auf ein Bemessungsverfahren zur Bestimmung der
Geldleistungen entnehmen. Im Rahmen der Gesetzgebung ist
insbesondere für minderjährige Leistungsberechtigte nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz nicht ermittelt worden, welche
besonderen kinder- und altersspezifischen Bedarfe bestehen
(vgl. BVerfGE 125, 175 ). Die Materialien
weisen lediglich die Beträge aus, die - nach dem
Gesetzentwurf der Bundesregierung - ausreichen sollen, um
einen unterstellten Bedarf zu decken (vgl. BTDrucks 12/4451,
S. 8 zu § 2). Auch sonst sind belastbare
Bemessungsgrundlagen nicht erkennbar geworden. Dies genügt
nicht den in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9.
Februar 2010 umschriebenen Anforderungen an eine inhaltlich
transparente, sachgerechte und realitätsnahe Ermittlung der
existenznotwendigen Aufwendungen (vgl. BVerfGE 125, 175
sowie oben unter C I 1).
92
b) Ohne hinreichend verlässliche Grundlage
bleibt auch die dem Gesetz ersichtlich zugrunde liegende
Annahme, dass eine kurze Aufenthaltsdauer die begrenzte
Leistungshöhe rechtfertigt. Weder dem
Asylbewerberleistungsgesetz noch den Gesetzesmaterialien oder
den Stellungnahmen zu diesem Verfahren lassen sich
Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Aufenthaltsdauer
konkret auf existenzsichernde Bedarfe auswirkt und inwiefern
dies die gesetzlich festgestellte Höhe der Geldleistungen
tragen könnte. Es liegt auch kein plausibler Beleg dafür vor,
dass die vom Asylbewerberleistungsgesetz erfassten
Leistungsberechtigten sich typischerweise nur für kurze Zeit
in Deutschland aufhalten.
93
aa) Der Anwendungsbereich des
Asylbewerberleistungsgesetzes ist seit 1993 mehrfach
erweitert worden und umfasst heute Menschen mit einem sehr
unterschiedlichen Aufenthaltsstatus (oben A I 2). Dieses
Regelungskonzept geht davon aus, dass dies ein kurzfristiger
und vorübergehender Aufenthalt sei (vgl. BTDrucks 13/2746, S.
11 und 13/3475, S. 2). Das wird jedoch der tatsächlichen
Situation nicht gerecht. Der überwiegende Teil der Personen,
die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten,
hält sich bereits länger als sechs Jahre in Deutschland auf
(vgl. BTDrucks 17/642). Es liegen zwar keine Daten dazu vor,
wie viele Personen aus einem ungesicherten Aufenthaltsstatus
in ein gesichertes Aufenthaltsrecht wechseln und ebenso wenig
dazu, wie viele binnen kurzer Zeit freiwillig das Land
verlassen. Die Möglichkeit der Aufenthaltsverfestigung räumt
der Gesetzgeber jedoch im Aufenthaltsrecht ausdrücklich ein.
Unklar ist zudem, wie viele Menschen, wie die Klägerin im
Ausgangsverfahren 1 BvL 2/11, die deutsche
Staatsangehörigkeit erwerben. Die im
Asylbewerberleistungsgesetz in der Festlegung des Kreises der
Berechtigten in § 1 AsylbLG angelegte Vermutung, sie
alle hielten sich nur kurzzeitig in Deutschland auf, ist vor
diesem Hintergrund jedenfalls erheblichen
verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Selbst wenn die
Prognose für die Anfangszeit des Aufenthalts der Betroffenen
noch aus dem Aufenthaltsstatus abgeleitet werden könnte, ist
es jedenfalls für die in § 2 Abs. 1 AsylbLG vorgesehene
Dauer von mittlerweile vier Jahren des Leistungsbezugs und
folglich einem eventuell auch längeren Aufenthalt nicht mehr
gerechtfertigt, von einem nur kurzen Aufenthalt mit
möglicherweise spezifisch niedrigem Bedarf auszugehen.
94
bb) Auch eine kurze Aufenthaltsdauer oder
Aufenthaltsperspektive in Deutschland rechtfertigte es im
Übrigen nicht, den Anspruch auf Gewährleistung eines
menschenwürdigen Existenzminimums auf die Sicherung der
physischen Existenz zu beschränken. Art. 1 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG verlangt, dass das
Existenzminimum in jedem Fall und zu jeder Zeit
sichergestellt sein muss (vgl. BVerfGE 125, 175 ).
Art. 1 Abs. 1 GG garantiert ein menschenwürdiges
Existenzminimum, das durch im Sozialstaat des Art. 20
Abs. 1 GG auszugestaltende Leistungen zu sichern ist, als
einheitliches, das physische und soziokulturelle Minimum
umfassendes Grundrecht. Ausländische Staatsangehörige
verlieren den Geltungsanspruch als soziale Individuen nicht
dadurch, dass sie ihre Heimat verlassen und sich in der
Bundesrepublik Deutschland nicht auf Dauer aufhalten (vgl.
Rothkegel, ZAR 2010, S. 373 ). Die einheitlich zu
verstehende menschenwürdige Existenz muss daher ab Beginn des
Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland realisiert
werden.
95
c) Migrationspolitische Erwägungen, die
Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten,
um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im
internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu
vermeiden, können von vornherein kein Absenken des
Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle
Existenzminimum rechtfertigen (vgl. Beschlussempfehlung und
Bericht des Ausschusses für Familie und Senioren
<13. Ausschuss> vom 24. Mai 1993, BTDrucks
12/5008, S. 13 f.). Die in Art. 1 Abs. 1 GG
garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu
relativieren.
96
3. Zudem fehlt im Asylbewerberleistungsgesetz
eine § 28 Abs. 1 Satz 1 SGB II beziehungsweise § 34
Abs. 1 Satz 1 SGB XII entsprechende Regelung, wonach bei
Kindern und Jugendlichen auch die Bedarfe für Bildung und
Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der
Gemeinschaft als Anspruch gesichert werden. Eine Regelung zur
Existenzsicherung hat vor der Verfassung nur Bestand, wenn
Bedarfe durch Anspruchsnormen gesichert werden (vgl. BVerfGE
125, 175 ).
97
Die vorgelegten Vorschriften über die Höhe der
Grundleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und
§ 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1
Satz 4 Nr. 2 AsylbLG sowie § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2
und Nr. 3 sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs.
1 Satz 4 Nr. 1 AsylbLG sind mit dem Grundgesetz für
unvereinbar zu erklären (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m.
§ 79 Abs. 1 und § 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG). Eine
Nichtigerklärung (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78
BVerfGG) oder der Verzicht auf eine Übergangsregelung würden
dazu führen, dass es an der nach Art. 1 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG erforderlichen
gesetzlichen Grundlage für die Gewährung von Leistungen zur
Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums fehlte
und Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
wegen des durch die Verfassung vorgegebenen
Gesetzesvorbehalts keine Leistungen erhalten könnten (vgl.
BVerfGE 125, 175 ). Damit würde ein Zustand
geschaffen, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch
weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. BVerfGE 99, 216
; 119, 331 m.w.N.).
98
Im Hinblick auf die gesetzlich festgesetzten,
jedoch evident unzureichenden Geldleistungsbeträge ist eine
Übergangsregelung durch das Bundesverfassungsgericht
geboten.
99
1. Die fortdauernde Anwendung der
verfassungswidrigen Normen ist angesichts der
existenzsichernden Bedeutung der Grundleistungen nicht
hinnehmbar. Der elementare Lebensbedarf der
Leistungsberechtigten ist in dem Augenblick zu befriedigen,
in dem er entsteht. Der Zeitraum bis zu einer Neuregelung ist
nach eigenem Bekunden der Bundesregierung und auch der
Landesregierung von Rheinland-Pfalz nicht absehbar. Die
Bundesregierung hat eine Überprüfung der maßgeblichen
Vorschriften im Jahre 2010 zwar angekündigt; bis heute liegt
jedoch kein Gesetzentwurf vor. Es besteht jedoch ein
unabwendbares Bedürfnis nach einer einheitlichen,
abstrakt-generellen Regelung (vgl. auch BVerfGE 39, 1; 48,
127; 84, 9; 88, 203; 99, 341; 101, 106 ; 103, 111;
109, 256), da das grundrechtlich garantierte Existenzminimum
sonst nicht gesichert ist.
100
2. Für das Bundesverfassungsgericht besteht
die Möglichkeit, für eine sachgerechte Übergangsregelung zur
Sicherung existenzieller Bedarfe auf das
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (BGBl I 2011, S. 453)
zurückzugreifen. Die lediglich geschätzten Beträge von 1993
in Orientierung am Preisindex des Statistischen Bundesamtes
(oben C II 1a aa) fortzuschreiben, wäre keine sachgerechte
Orientierung an den Bedarfen der Betroffenen, denn die
Ausgangsbeträge von 1993 gehen auf schlichte Schätzungen
zurück. Die Normen des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes sind
ausweislich der Stellungnahme der Bundesregierung in diesem
Verfahren die einzig verfügbare, durch den Gesetzgeber
vorgenommene und angesichts seines Gestaltungsspielraums
wertende Bestimmung der Höhe von Leistungen zur
Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Ob
damit auch die möglicherweise abweichenden Bedarfe derjenigen
realitätsgerecht abgebildet werden, auf die das
Asylbewerberleistungsgesetz Anwendung findet, ist nicht
gesichert. Ebenso wenig kann eine Aussage darüber erfolgen,
ob auf dieser Grundlage ermittelte Leistungen an Berechtigte
in anderen Fürsorgesystemen einer verfassungsrechtlichen
Kontrolle Stand halten können. Da jedoch derzeit keine
anderen tauglichen Daten zur Verfügung stehen, bleibt dem
Senat nur die Annahme, dass jedenfalls die wesentlichen
Grundbedarfe durch Leistungen in einer am
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz orientierten Höhe
vorübergehend gedeckt werden können.
101
3. Diese Übergangsregelung ersetzt die
Entscheidung des Gesetzgebers nicht. Diesen trifft von
Verfassungs wegen die Pflicht, eine den grundgesetzlichen
Maßgaben entsprechende eigene Entscheidung zu treffen, wie
und in welcher Höhe künftig das Existenzminimum des von den
für verfassungswidrig erklärten Vorschriften betroffenen
Personenkreises gewährleistet werden soll.
102
4. Die Orientierung der Übergangsregelung an
den §§ 5 bis 8 RBEG erfolgt in Ansehung der
Regelungssystematik, für die sich der Gesetzgeber entschieden
hat. Damit ist gewährleistet, dass jede dem
Asylbewerberleistungsgesetz unterfallende Person Leistungen
in der Höhe erhält, die nach den Ermittlungen des
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes das jeweilige
Existenzminimum gewährleisten.
103
a) Die Bestimmung der Höhe der Geldbeträge des
§ 3 AsylbLG entsprechend dem
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz ermöglicht es, Leistungen zur
Sicherung des physischen Existenzminimums (vgl. § 3 Abs.
2 Satz 2 AsylbLG) und Leistungen zur Sicherung des
soziokulturellen Existenzminimums (vgl. § 3 Abs. 1 Satz
4 AsylbLG) voneinander zu trennen, auch wenn sie
grundrechtlich als einheitliche Leistung zu betrachten sind.
Eine unmittelbare Übernahme der Sätze, die nach dem
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz und nach dem allgemeinen
Fürsorgerecht gelten, kommt allerdings wegen der
unterschiedlichen Formen der Leistungserbringung nicht in
Betracht. Es ist vielmehr in entsprechender Anwendung des
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes eine Berechnung anzustellen,
bei der die Leistungen, welche nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz nicht in Form von Geldleistungen
im Rahmen des § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG erbracht werden,
unberücksichtigt bleiben.
104
aa) Die Werte nach § 3 Abs. 2 Satz 2
AsylbLG beziehen sich auf das physische Existenzminimum, wie
es in § 3 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG bestimmt wird.
Dementsprechend sind hier die Werte für die sich aus den
Sonderauswertungen für den Regelbedarf nach §§ 5 bis 7
RBEG ergebenden regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben für
die Abteilungen 1 (Nahrungsmittel, alkoholfreie Getränke), 3
(Bekleidung und Schuhe), 4 (Wohnen, Energie und
Wohnungsinstandhaltung) und 6 (Gesundheitspflege) zu
berücksichtigen. Demgegenüber bleiben die Verbrauchsausgaben
für die Abteilung 5 (Innenausstattung, Haushaltsgeräte und
-gegenstände) unberücksichtigt, denn nach § 3 AsylbLG
werden nur Gebrauchsgüter des Haushalts, aber nicht der
Hausrat zu den Grundleistungen gerechnet.
105
Die Werte nach § 3 Abs. 1 Satz 4
Nr. 1 und Nr. 2 AsylbLG (gegebenenfalls i.V.m. § 3
Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) beziehen sich auf die
Verbrauchsausgaben für die Abteilungen 7 (Verkehr), 8
(Nachrichtenübermittlung), 9 (Freizeit, Unterhaltung,
Kultur), 10 (Bildung), 11 (Beherbergungs- und
Gaststättendienstleistungen) und 12 (Andere Waren und
Dienstleistungen).
106
bb) Die Übergangsregelung orientiert sich an
den Regelbedarfsstufen des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes,
um eine eventuelle Ungleichbehandlung der Betroffenen
auszuschließen. Das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz sieht
besondere Leistungssätze für Ehegatten, Lebenspartner und
eheähnliche oder lebenspartnerschaftsähnliche Gemeinschaften
vor, die einen gemeinsamen Haushalt führen (§ 8 Abs. 1
Nr. 2 RBEG). Daneben fixiert § 8 Abs. 2 RBEG die
Leistungshöhe für Kinder und Jugendliche.
107
Die Regelbedarfsstufen 1 bis 6 nach § 8
RBEG können für die Abgrenzung des jeweiligen von diesen
Regelbedarfsstufen erfassten Personenkreises auf
Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für
die Leistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 3 Abs.
1 Satz 4 AsylbLG entsprechend herangezogen werden. Für
Personen, die der Regelbedarfsstufe 2 oder 3 unterfallen,
bedeutet das, dass die für das Asylbewerberleistungsgesetz
relevanten Verbrauchsausgaben der Einpersonenhaushalte nach
§ 5 RBEG mit der Maßgabe Anwendung finden, dass für
Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz,
die der Regelbedarfsstufe 2 unterfallen, 90 % der Werte und
Geldbeträge und für Leistungsberechtigte nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz, die der Regelbedarfsstufe 3
unterfallen, 80 % der Werte und Geldbeträge maßgeblich
sind.
108
cc) Konkret ergeben sich daraus jeweils
angehobene Grundleistungen. So haben Personen, die der
Regelbedarfsstufe 1 zuzuordnen sind, unabhängig davon, ob sie
vorrangige Sachleistungen beziehen oder insgesamt
Geldleistungen beziehen, im Jahr 2011 Anspruch auf einen
monatlichen Geldbetrag zur Deckung persönlicher Bedürfnisse
des täglichen Lebens (§ 3 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG,
gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) in Höhe
von 130 €: Die regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben zur
Deckung des sozialen Existenzminimums belaufen sich auf
129,75 € (§ 5 Abs. 1 RBEG); dieser Betrag ist um die
Veränderungsrate von 0,55 % zu erhöhen (§ 7 Abs. 2 RBEG)
und der errechnete Wert entsprechend § 28 Abs. 4 Satz 5
SGB XII zu runden. Der Anspruch mindert sich, soweit es um
Leistungszeiträume geht, in denen bereits
Grundsicherungsleistungen erbracht worden sind, um bereits
erhaltene Leistungen für denselben Zeitraum, regelmäßig also
um den Betrag von 40,90 €; es bestünde dann ein weiterer
Anspruch auf Leistungen zur Deckung persönlicher Bedürfnisse
des täglichen Lebens in Höhe von 89,10 €. Vergleichbares gilt
für die nachrangigen Leistungsarten, die § 3 Abs. 2 Satz
1 AsylbLG zur Deckung des physischen Existenzminimums neben
der Geldleistung vorsieht.
109
b) Auch die Entscheidung des Gesetzgebers in
§ 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG, zur Deckung des
existenzsichernden Bedarfs vorrangig Sachleistungen
vorzusehen, wird durch diese Übergangsregelung nicht berührt.
Unter der Voraussetzung und in der Annahme, dass
Sachleistungen aktuell das menschenwürdige Existenzminimum
tatsächlich decken, greift die Übergangsregelung nicht in die
Regelungssystematik des Asylbewerberleistungsgesetzes
hinsichtlich der Art der Leistungen ein. Wer
existenzsichernde Sachleistungen bezieht, erhält daher nach
der Übergangsregelung keine ergänzende Geldleistung zur
Deckung des notwendigen Bedarfs an Ernährung, Unterkunft,
Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege und
Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushalts (§ 3 Abs.
1 Satz 1 AsylbLG), hat aber an der Erhöhung des Geldbetrages
zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens
(§ 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG, gegebenenfalls i.V.m.
§ 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) teil.
110
5. Die Übergangsregelung gilt, bis eine
Neuregelung in Kraft tritt. Solange keine Neuermittlung nach
§ 28 SGB XII erfolgt, werden die Werte und Geldbeträge
gemäß § 7 RBEG entsprechend der Veränderungsrate des
Mischindexes nach § 138 in Verbindung mit § 28a SGB
XII fortgeschrieben.
111
Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber nicht
dazu, die Leistungen rückwirkend neu festzusetzen.
112
Eine Rückwirkung bis zum 1. Januar 2011 ist
jedoch angemessen, weil sich der Gesetzgeber spätestens mit
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar
2010 (BVerfGE 125, 175) auch im Hinblick auf das
Asylbewerberleistungsgesetz auf die Notwendigkeit einer
Neuregelung einstellen musste.
113
Eine Rückwirkung der Übergangsregelung ist
hinsichtlich nicht bestandskräftiger Bescheide für
Leistungszeiträume ab dem 1. Januar 2011 vertretbar. Mit
Geltung ab diesem Datum liegt mit dem
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz eine durch den Gesetzgeber
vorgenommene und wertende Bestimmung der Höhe von Leistungen
zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums vor. Für
Leistungszeiträume vor 2011 können Hilfebedürftige
demgegenüber nicht deshalb höhere Leistungen erhalten, weil
die gesetzlichen Vorschriften über die Höhe der
Grundleistungen mit dem Grundgesetz unvereinbar sind. Die
nach § 9 Abs. 3 AsylbLG grundsätzlich vorgegebene
entsprechende Anwendung des § 44 SGB X über die
Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte und
die entsprechende Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1
SGB X über die Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit
Dauerwirkung bei Änderung der rechtlichen Verhältnisse
zugunsten der Betroffenen werden daneben in Bezug auf den
Regelungsgegenstand dieses Urteils für Zeiträume bis Ende
Juli 2012 ausgeschlossen. Sind jedoch Bescheide über
Grundleistungen für einen Zeitraum ab dem 1. Januar 2011 noch
nicht bestandskräftig geworden, haben die Betroffenen
Anspruch auf nach der Übergangsregelung berechnete
Leistungen. Die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten
Vorschriften ist im Übrigen bei Kostenentscheidungen
zugunsten der klagenden Hilfebedürftigen angemessen zu
berücksichtigen, soweit dies die gesetzlichen Bestimmungen
ermöglichen (vgl. BVerfGE 125, 175 ).
114
Die Entscheidung ist mit jeweils 6 : 2 Stimmen
ergangen, soweit der Senat davon abgesehen hat, eine Frist
für eine Neuregelung zu bestimmen (Ziff. 2 des Tenors), und
soweit er eine Übergangsregelung getroffen hat, der die
modifizierten Bestimmungen des Gesetzes zur Ermittlung der
Regelbedarfe (Ziff. 3 des Tenors) zugrunde gelegt sind.