BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 10/11 -
ob die §§ 4, 5 des Gesetzes über die
Vergütung von Vormündern und Betreuern in der im Juli 2010
geltenden Fassung betreffend die Vergütung von
Berufsbetreuern bei nicht mittellosen Betreuten, für die nur
die Aufgabenkreise Aufenthaltsbestimmung und
Gesundheitsfürsorge angeordnet sind, während der ersten sechs
Monate der Betreuung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar
sind
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Landgerichts München I vom 21. März 2011 (13 T 17192/10)
-
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Paulus
und die Richterin Britz
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 18.
August 2011 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Vorlageverfahren betrifft die Frage der
Verfassungsgemäßheit der §§ 4, 5 des Gesetzes über die
Vergütung von Vormündern und Betreuern (Vormünder- und
Betreuervergütungsgesetz - VBVG) vom 21. April 2005 (BGBl I
S. 1073 ).
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1. Dem Bundesverfassungsgericht ist die Frage
zur Prüfung vorgelegt, ob die Regelung der §§ 4, 5 VBVG
hinsichtlich der Vergütung von Berufsbetreuern bei nicht
mittellosen Betreuten, für die nur die Aufgabenkreise
Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge angeordnet
sind, während der ersten sechs Monate der Betreuung mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind.
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2. Die §§ 4 und 5 VBVG regeln die
Vergütung von Berufsbetreuern. § 4 VBVG bestimmt die
Höhe des einem Berufsbetreuer zu vergütenden Stundensatzes,
§ 5 VBVG den - pauschalierten - Stundenansatz. Alleinige
Differenzierungskriterien für den Stundenansatz sind der
gewöhnliche Aufenthaltsort des Betreuten, also ob dieser in
einem Heim lebt oder zu Hause, und die Dauer der Betreuung.
Auf den tatsächlichen Betreuungsaufwand kommt es nicht an.
§ 5 Abs. 1 VBVG regelt den einem Betreuer zu vergütenden
Zeitaufwand für die Betreuung eines bemittelten Betreuten,
§ 5 Abs. 2 VBVG den für die Betreuung eines mittellosen
Betreuten. In letzterem Fall ist die Vergütung aus der
Staatskasse zu entrichten. Der für die Betreuung eines
mittellosen Betreuten ansetzungsfähige und damit
vergütungsrelevante Zeitaufwand ist gegenüber dem bei
Betreuung eines bemittelten geringer bemessen.
4
3. a) Im Ausgangsverfahren stellte die Klinik
und Poliklinik für Psychiatrie und Psychotherapie einen
Antrag auf vorläufige Unterbringung der Betroffenen nach
§ 1846 BGB. Das Amtsgericht ordnete unter dem 12.
Februar 2010 eine vorläufige Betreuung mit den
Aufgabenkreisen Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge
an und bestellte eine vorläufige Betreuerin. Ende April 2010
leitete das Amtsgericht das Hauptsacheverfahren ein und holte
ein ärztliches Gutachten ein. Die über die
Kostenpflichtigkeit des Verfahrens unterrichtete Betroffene
gab ihr Vermögen mit ca. 300.000 € an. Mit Beschluss vom 28.
Juli 2010 wurde die Betreuung aufgehoben.
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Die Betreuerin machte auf der Grundlage der
§§ 4, 5 VBVG einen Vergütungsanspruch von insgesamt
1.870 € geltend. Das Amtsgericht setzte die Vergütung
antragsgemäß fest. Hiergegen wandte sich die Betroffene auf
dem Beschwerdeweg, wobei sie geltend machte, dass die
Betreuerin tatsächlich viel weniger Stunden tätig gewesen sei
als vergütet wurden.
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b) Das Landgericht hat das Verfahren
ausgesetzt. Dem gemäß § 5 VBVG pauschal zu
veranschlagenden Zeitaufwand stehe lediglich ein mit 15
Stunden zu bemessender tatsächlicher Zeitaufwand der
Betreuerin gegenüber, was effektiv einen Stundensatz von
124,67 € statt der nach § 4 VBVG anzusetzenden 44 €
bedeute. Angesichts der bestehenden Struktur des Rechts der
Betreuervergütung sei zugrunde zu legen, dass der gemäß
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VBVG bestimmte Stundensatz von
44 € als angemessen anzusehen sei. Der sich vorliegend
ergebende tatsächliche Stundensatz weiche hiervon um absolut
80,67 € je Stunde ab.
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Das Bundesverfassungsgericht erkenne in
ständiger Rechtsprechung an, dass der Gesetzgeber bei der
Ordnung von Massenerscheinungen typisierende Regelungen
treffen dürfe. Daraus folge auch, dass Härten im Einzelfall
unvermeidlich und hinzunehmen seien. Indessen rechtfertige
dies nicht jede Härte im Einzelfall. Eine noch hinzunehmende
Typisierung setze vielmehr voraus, dass die durch sie
eintretenden Härten oder Ungerechtigkeiten nur eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen beträfen und dass
der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv
sei. Wesentlich sei ebenfalls, ob eine entstehende
Ungerechtigkeit nur unter Schwierigkeiten vermeidbar sei
(Hinweis auf BVerfGE 63, 119 ).
Verwaltungstechnische Gründe könnten die
Verschiedenbehandlung vergleichbarer Sachverhalte
rechtfertigen. Das setze aber voraus, dass bei einer
Gleichbehandlung erhebliche verwaltungstechnische
Schwierigkeiten entstünden, die nicht durch einfachere,
weniger belastende Regelungen behoben werden könnten.
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Wenn nur die Aufgabenkreise
Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge angeordnet
würden, entspreche der Zeitaufwand nicht dem Zeitaufwand für
den Fall der Anordnung weiterer Aufgabenkreise. Bei nicht
mittellosen Betreuten werde kaum Obdachlosigkeit vorliegen.
Im Fall der Entlassung aus der stationären Behandlung könnten
sie regelmäßig in ihr bisheriges Wohnumfeld zurückkehren.
Daraus folge zunächst, dass sich der Zeitaufwand des
Betreuers häufig auf Besuche im Krankenhaus beschränke, bei
denen zugleich Ärzte oder Sozialpädagogen gesprochen werden
könnten. Der erforderliche Zeitaufwand dürfte dem hier
angefallenen entsprechen. Gespräche im Umfang von achteinhalb
beziehungsweise sieben Stunden im Monat (vgl. § 5
Abs. 1 Satz 2 VBVG) seien unwahrscheinlich. Hinzu
komme, dass nach Entlassung aus der stationären Behandlung in
vielen Fällen die Aufhebung der Betreuung erfolge. Der vom
Oberlandesgericht München (FamRZ 2007, S. 675 ff. =
NJW-RR 2007, S. 227 f.) angenommene Ausgleich durch
geringeren Zeitansatz in den folgenden Quartalen komme damit
nicht zum Tragen.
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Das Oberlandesgericht München (a.a.O.) sehe
einen sachlichen Grund für den angenommenen höheren
Zeitaufwand bei nicht mittellosen Betreuten im größeren
Zeitaufwand für die Vermögenssorge. Seien dieser oder andere
Aufgabenkreise nicht angeordnet, sprächen die vorhergehenden
Erwägungen eher dafür, dass der Zeitaufwand bei
ausschließlicher Anordnung der Aufgabenkreise
Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge bei nicht
mittellosen Personen angesichts der regelmäßig geordneten
Lebensverhältnisse geringer sein dürfte. Dementsprechend sehe
auch das Bundesverfassungsgericht, dass nicht jede Betreuung
bemittelter Personen notwendig besser vergütet werden müsse
als die Betreuung unbemittelter Personen (Hinweis auf BVerfG,
FamRZ 2000, S. 729 = NJW-RR 2000, S. 1241
). In den Gesetzgebungsmaterialien (vgl. BTDrucks
15/4874, S. 32) werde angenommen, die niedrigeren
Stundensätze für mittellose Betreute rechtfertigten sich mit
dem in der Regel niedrigeren Aufwand. Hier dürfte es indes so
liegen, dass der Aufwand für bemittelte Personen eher
geringer sei. Im Übrigen seien die niedrigeren Sätze bei
unbemittelten Personen durch das berechtigte Interesse der
Staatskasse bei der Gewährung von sozialen Leistungen
getragen. Die Gesetzesmaterialien nähmen jedoch nicht an,
dass fiskalische Gesichtspunkte oder Interessen der
Berufsbetreuer eine höhere Vergütung bei bemittelten Personen
rechtfertigen würden.
10
Bei der hier vorliegenden Abweichung der
tatsächlichen stündlichen Vergütung vom gesetzlichen Leitbild
könne nicht mehr die Rede davon sein, dass der Verstoß gegen
den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv sei. Dabei müsse
berücksichtigt werden, dass Regelungsalternativen zur
Verfügung stünden. Zwar sei das gesetzgeberische Anliegen,
Abrechnungsstreitigkeiten möglichst auszuschließen,
zutreffend. Allerdings erscheine es fernliegend, dass bei den
beschränkten Aufgabenkreisen relevante
Abgrenzungsstreitigkeiten aufkämen. Denkbar sei auch die
Festlegung eines geringeren Zeitansatzes für die hier
maßgebliche Fallgruppe. Auch sei daran zu denken, eine
Abweichung von der Pauschale nur auf Antrag zu ermöglichen.
Schließlich könne in einem Fall, in dem - wie hier - eine
wesentliche Einschränkung hinsichtlich der
Vermögensangelegenheiten nicht bestehe, eine vom Gericht
genehmigte Vereinbarung über den Zeitansatz mit dem Betreuten
getroffen werden.
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Die Vorlage ist unzulässig.
12
1. Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit
sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ).
13
Neben der Entscheidungserheblichkeit muss das
vorlegende Gericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm in
Auseinandersetzung mit den hierfür wesentlichen
Gesichtspunkten, insbesondere auch den Erwägungen des
Gesetzgebers, begründen (vgl. BVerfGE 86, 71 ).
Dieser Zulässigkeitsvoraussetzung genügt ein Vorlagebeschluss
nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
nur, wenn das Gericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm
nachvollziehbar darlegt und sich dabei jedenfalls mit
naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinandersetzt (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 86, 71
). Der Beschluss hat den
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, sich
eingehend mit der Rechtslage auseinanderzusetzen und dabei
die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten
Rechtsauffassungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 76, 100
; 79, 240 ; 86, 71 ).
Der Vorlagebeschluss muss auf die maßgebliche Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts eingehen.
14
2. Diesen Anforderungen genügt die zur
Entscheidung stehende Vorlage nicht. Das vorlegende Gericht
hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der
angegriffenen Normen nicht in hinreichend nachvollziehbarer
Weise begründet und sich nicht mit naheliegenden
Gesichtspunkten sowie der einschlägigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts auseinandergesetzt.
15
a) Hinsichtlich der zur Prüfung gestellten
Norm des § 4 VBVG enthält der Vorlagebeschluss keine
Ausführungen, weshalb das Gericht die Bestimmung für
verfassungswidrig erachtet. Das vorlegende Gericht geht im
Gegenteil ausdrücklich davon aus, dass der dort unter anderem
niedergelegte Stundensatz von 44 € angemessen sei.
16
b) Im Hinblick auf § 5 VBVG hat das
Vorlagegericht die Verfassungswidrigkeit nicht hinreichend
dargelegt.
17
aa) Zwar führt das Gericht aus, dass die
pauschalierten Stundenansätze in der von ihm betrachteten
Fallgruppe (Vergütung von Berufsbetreuern bei nicht
mittellosen Betreuten in den ersten sechs Monaten, für die
nur die Aufgabenkreise Aufenthaltsbestimmung und
Gesundheitsfürsorge angeordnet sind) die Grenze der bei
Pauschalisierungen im Einzelfall hinzunehmenden Härte
überschritten und daher eine Verletzung von Art. 3 Abs.
1 GG gegeben sei. Jedoch sind bereits die rechtstatsächlichen
Annahmen, die das Gericht seinen Überlegungen zugrunde legt,
nicht nachvollziehbar und rechtfertigen die hieraus gezogenen
Schlüsse nicht.
18
(1) Soweit das vorlegende Gericht davon
ausgeht, dass die Gruppe der nicht mittellosen Betreuten, für
die eine vorläufige Betreuung lediglich mit den
Aufgabenkreisen Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge
angeordnet ist, nicht verhältnismäßig klein sei, fehlt eine
zahlenmäßige Grundlage. Aus dem Vorlagebeschluss ist nicht
ersichtlich, von welcher zumindest ungefähren Größe der
gebildeten Personengruppe im Vergleich zur Gesamtzahl der
nicht mittellosen Betreuten das vorlegende Gericht ausgeht.
Auch das von ihm in Bezug genommene Zahlenmaterial ist
insoweit unergiebig. Die von dem Gericht nach Marschner (in:
Marschner/Volckart/Lesting, Freiheitsentziehung und
Unterbringung, 5. Aufl. 2010, A Rn. 69) zitierte Erhebung von
Bruns zur Anzahl der Zwangseinweisungen in ausgewählten
Großstädten aus dem Jahre 1987 kann schon deshalb nicht
herangezogen werden, weil sie sich nur auf
öffentlich-rechtliche Unterbringungen bezieht und
zivilrechtliche Unterbringungen gerade nicht berücksichtigt
(vgl. Marschner, a.a.O.). Aus der Darstellung von Crefeld
(BtPrax 1998, S. 47 ) über die Zugänge in
Rheinischen Landeskliniken nach Betreuungsrecht im Jahre
1994, auf die das vorlegende Gericht außerdem verweist, lässt
sich für seine Hypothese ebenfalls nichts ableiten. Daraus
geht weder hervor, in welchem Umfang es sich um vorläufige
Betreuungen gehandelt hat und welchen Aufgabenkreis die
Betreuungen jeweils umfassten, noch um wieviel
Betreuungsanordnungen es sich tatsächlich gehandelt hat und
wie lange sie andauerten. Aus der Statistik lässt sich
vielmehr nur das prozentuale Verhältnis der nach
Betreuungsrecht untergebrachten Personen zu den nach
Landesrecht untergebrachten und den freiwillig aufgenommenen
Patienten der Rheinischen Landeskliniken ablesen. Letztlich
geht das Vorlagegericht sogar selbst davon aus, dass
belastbare Zahlen für die zivilrechtliche Unterbringung
fehlten. Seine Schlussfolgerung, das Zahlenmaterial erlaube
dennoch die Feststellung, dass die Gruppe der unter
vorläufiger Unterbringung stehenden Personen nicht
verhältnismäßig klein sei, ist vor diesem Hintergrund nicht
nachvollziehbar.
19
(2) Auch die weitere Annahme des
Vorlagegerichts, bei vorläufigen Betreuungen, die nur die
Aufgabenkreise Aufenthaltsbestimmung und Gesundheitsfürsorge
umfassten, sei der Zeitaufwand regelmäßig erheblich geringer
als in den Pauschalen des § 5 Abs. 1 und 2 VBVG
vorgesehen, ist nicht ansatzweise belegt. Die Ausführungen
hierzu im Vorlagebeschluss basieren nicht auf einer
empirischen Datenermittlung, sondern stellen bloße
Vermutungen der vorlegenden Kammer dar. Die zur Prüfung
vorgelegte Frage, ob § 5 VBVG im Falle bestimmter
Betreuungen zu einer unangemessen hohen Belastung bemittelter
Betreuter führt, ist aber auf dieser rein spekulativen
Grundlage nicht zu beantworten. Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass der Gesetzgeber die Pauschalierung des
Zeitaufwandes für die Betreuungstätigkeit in § 5
Abs. 1 und 2 VBVG auf der Grundlage der im Auftrag des
Bundesministeriums der Justiz erstellten rechtstatsächlichen
Untersuchung des Instituts für Sozialforschung und
Gesellschaftspolitik (ISG) zur „Qualität, Aufgabenverteilung
und Verfahrensaufwand bei rechtlicher Betreuung“
(Bundesanzeiger Nr. 149a vom 13. August 2003) vorgenommen
hat.
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bb) Das Vorlagegericht setzt sich auch nicht
mit den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zur Pauschalierung von Vergütungsregelungen bereits
erarbeiteten verfassungsrechtlichen Maßstäben auseinander (zu
den Begründungsanforderungen insoweit bereits BVerfG,
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Februar 2007
- 1 BvL 10/06 -, FamRZ 2007, S. 622 ).
21
(1) Auf die Grundsätze zum gesetzgeberischen
Spielraum bei der Ausgestaltung von Gebührenordnungen, die
das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die Vergütung von
Berufsbetreuern entwickelt hat (vgl. BVerfGE 101, 331
), geht der Vorlagebeschluss nicht ein.
Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu festgestellt, dass
Gebührenordnungen jeder Art für die Betroffenen Vor- und
Nachteile aufweisen. Das gelte für ein Stundensatz-System
ebenso wie für Fallpauschalen oder die Anknüpfung an den
Gegenstandswert. Welchen gesetzlichen Regelungen in einer
bestimmten Situation der Vorzug gegeben werde, richte sich
nach der Einschätzung des Gesetzgebers auf der Grundlage
verfügbarer Erkenntnisse. Diese Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts findet im Vorlagebeschluss keine
Erwähnung.
22
(2) Das Vorlagegericht stellt zudem keine
Überlegungen dazu an, ob es nicht verfassungsrechtlich
hinzunehmen ist, dass Vergütungspauschalen auf der Grundlage
von Mischkalkulationen zwangsläufig dazu führen, dass in
Einzelfällen die gesetzlich festgelegte Vergütung nicht
leistungsäquivalent ist (vgl. bereits BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 6. Februar 2007 - 1 BvL
10/06 -, FamRZ 2007, S. 622 ).
23
Hinsichtlich der Annahme des Vorlagegerichts,
die Grenze des im Einzelfall Zumutbaren sei im
Ausgangsverfahren überschritten, fehlen nähere Darlegungen.
Laut Vorlagebeschluss betrug die Differenz zwischen der nach
den gesetzlichen Vorgaben abgerechneten und der nach dem
tatsächlichen Zeitaufwand fiktiv angenommenen Vergütung
weniger als 1.500 €. Dass dieser Betrag für die nach den
Feststellungen des vorlegenden Gerichts vermögende Betroffene
eine nicht mehr hinnehmbare Belastung darstellt, erschließt
sich jedenfalls nicht ohne weiteres.
24
Soweit das Vorlagegericht im Weiteren die
Auffassung vertritt, für die von ihm betrachtete Fallgruppe
sei die Festlegung eines geringeren Zeitansatzes denkbar,
setzt es sich nicht mit der naheliegenden - zudem von der
Betreuerin im Ausgangsverfahren ausdrücklich aufgeworfenen -
Frage auseinander, inwieweit sich das vom Gesetzgeber
eingeführte System einer auf Mischkalkulationen beruhenden
pauschalierten Vergütung mit der Schaffung derartiger
Ausnahmetatbestände vereinbaren lässt und ob es hierdurch
nicht ausgehebelt würde. Gleiches gilt hinsichtlich der
Überlegungen, eine Abweichung von den Pauschalvergütungen auf
Antrag zu ermöglichen oder Vereinbarungen über den Zeitansatz
zuzulassen. Hier stellte sich zudem die Frage, wie sich
derartige besondere Abrechnungsmöglichkeiten mit dem
legitimen Ziel des Gesetzgebers in Einklang bringen lassen,
ein möglichst einfaches Vergütungssystem vorzusehen.
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(3) Soweit im Vorlagebeschluss schließlich die
Verfassungsgemäßheit der höheren Zeitansätze in § 5 Abs.
1 und 2 VBVG bei der Betreuung von nicht mittellosen
gegenüber der Betreuung mittelloser Betreuter bezweifelt
wird, fehlt eine Auseinandersetzung mit den Entscheidungen
der 2. Kammer des Ersten Senats vom 16. März 2000 (FamRZ
2000, S. 729 ff. = NJW-RR 2000,
S. 1241 ff.) und insbesondere vom 20. August
2009 (FamRZ 2009, S. 1899 ff. = NJW-RR 2010,
S. 505 f.). Das Bundesverfassungsgericht hat in der
letztgenannten Entscheidung darauf hingewiesen, dass das vom
Gesetzgeber insoweit verfolgte Ziel der Schonung der
öffentlichen Kassen legitim sei und er bei der Herabsetzung
des Zeitaufwandes als Bemessungsfaktor für die Vergütung der
Betreuung eines Mittellosen auch nicht die Grenzen des
Zumutbaren überschritten habe (vgl. BVerfG, FamRZ 2009, S.
1899 = NJW-RR 2010, S. 505
).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.