L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 8. Mai
2013
- 1 BvL 1/08 -
Allgemeine Studiengebühren sind mit dem
Teilhaberecht auf Zulassung zum Hochschulstudium aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip
der Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
vereinbar, solange sie nicht prohibitiv wirken und sozial
verträglich ausgestaltet sind.
Die Bremische Landesregelung, die bei der
Auferlegung von Studiengebühren nach der Wohnung zugunsten
von Landeskindern unterscheidet, verstößt gegen Art. 12
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie
den danach notwendigen freien und gleichen Hochschulzugang in
einem bundesweit zusammenhängenden System ohne hinreichenden
Sachgrund beeinträchtigt.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 1/08 -
ob § 6 Satz 1 des Bremischen
Studienkontengesetzes vom 18. Oktober 2005 - BremStKG -
(BremGBl S. 550) in Verbindung mit § 3 Abs. 1, § 2
Abs. 1 BremStKG, soweit danach auswärtige Studierende -
anders als Studierende mit Wohnung beziehungsweise
Hauptwohnung in der Freien Hansestadt Bremen - vom dritten
bis zum 14. Semester zu einer Studiengebühr in Höhe von
500 € pro Semester herangezogen werden, gegen Art. 11 GG
sowie gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 GG verstößt
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 17.
September 2007 (6 K 1577/06) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 8. Mai 2013 beschlossen:
§ 6 Satz 1 des Bremischen
Studienkontengesetzes vom 18. Oktober 2005 - BremStKG -
(Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen Seite 550) in
Verbindung mit § 3 Absatz 1 und § 2 Absatz 1
BremStKG, soweit Studierende mit Wohnung außerhalb der Freien
Hansestadt Bremen vom dritten bis zum 14. Semester zu einer
Studiengebühr in Höhe von 500 € pro Semester herangezogen
wurden, ist mit Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel
3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
1
Das konkrete Normenkontrollverfahren betrifft
die Frage, ob eine landesrechtliche Regelung, nach der
auswärtige Studierende anders als Studierende mit Wohnsitz
oder - bei mehreren Wohnungen - Hauptwohnsitz im betreffenden
Bundesland vom dritten bis zum 14. Semester zu einer
allgemeinen Studiengebühr in Höhe von 500 € pro Semester
herangezogen werden, gegen das Grundgesetz verstößt.
2
1. In Bremen galt zum entscheidungserheblichen
Zeitpunkt eine Studiengebührenregelung, die Studierenden ein
Studienguthaben von 14 Semestern zubilligte und sie danach zu
Gebühren heranzog. Dies betraf jedoch nur „Landeskinder“ mit
Wohnung oder, soweit mehrere Wohnungen bestehen, Hauptwohnung
in Bremen; demgegenüber erhielten Auswärtige ein
Studienguthaben von lediglich zwei Semestern, zahlten also ab
dem dritten Semester Gebühren.
3
2. Nach § 109 Abs. 2 Satz 1 des
Bremischen Hochschulgesetzes vom 11. Juli 2003 (BremHG;
BremGBl S. 295) war das Studium bis zu einem ersten
berufsqualifizierenden Abschluss, bei nicht weiterbildenden
Studiengängen bis zu einem zweiten berufsqualifizierenden
Abschluss nach Maßgabe des § 109a BremHG und des
Bremischen Studienkontengesetzes vom 18. Oktober 2005
(BremStKG; BremGBl S. 550), das mit dem Wintersemester
2005/2006 in Kraft trat, gebührenfrei. Für einheimische
Studierende garantierte der damalige § 2 Abs. 1
Satz 1 BremStKG ein gebührenfreies Studium von 14
Semestern. Demgegenüber begrenzte der Gesetzgeber das
gebührenfreie Studium durch § 3 BremStKG, in Kraft vom
25. Oktober 2005 bis zum 30. Juni 2010, für
auswärtige Studierende auf zwei Semester. § 6 BremStKG
regelte die Erhebung von Gebühren in Höhe von 500 € pro
Semester nach dem Verbrauch des Studienguthabens. Die dort
vorgesehene Zahlungspflicht konnte allerdings auf Antrag aus
sozialen oder hochschulpolitischen Gründen erlassen werden.
Ein solcher Grund war die Pflege und Erziehung von Kindern
von bis zu zwölf Jahren. Zudem verabschiedete der Gesetzgeber
mit § 7 BremStKG eine Härtefallregelung. Auf Antrag
konnten die Gebühren gestundet, ermäßigt oder ganz erlassen
werden, wenn ihre Entrichtung zu einer unbilligen Härte
führen würde, die der Gesetzgeber für Regelfälle definierte.
Ein Regelfall war nach § 7 Nr. 1 BremStKG etwa eine
Behinderung oder schwere Erkrankung, die eine Hauptwohnung
außerhalb der Freien Hansestadt Bremen erforderte.
4
a) Die einschlägigen damals geltenden
Regelungen lauteten:
5
§ 109a BremHG
Studienkonten
Die Studierenden erhalten mit der Einschreibung
ein Studienkonto mit einem gebührenfreien Studienguthaben in
Form von gebührenfreien Studiensemestern. Die Höhe des
Studienguthabens, Art und Umfang der Berücksichtigung
besonderer Lebens- und Studienumstände der Studierenden, die
Gebührenhöhe nach Verbrauch des Studienguthabens und die
Nutzung von nicht verbrauchten Studienguthaben werden durch
gesondertes Gesetz bestimmt.
6
§ 2 BremStKG
Studienkonten und Studienguthaben für
Studierende
mit Wohnung in der Freien Hansestadt Bremen
(1) Die Studierenden mit Wohnung oder, soweit
mehrere Wohnungen bestehen, mit Hauptwohnung in der Freien
Hansestadt Bremen erhalten mit der Einschreibung nach den
§§ 34 oder 35 des Bremischen Hochschulgesetzes ein
einmaliges Studienguthaben von 14 Semestern.
…
7
§ 3 BremStKG
Studienkonten und Studienguthaben
für Studierende mit Wohnung außerhalb
der Freien Hansestadt Bremen
(1) Die Studierenden mit Wohnung oder, soweit
mehrere Wohnungen bestehen, mit Hauptwohnung außerhalb der
Freien Hansestadt Bremen erhalten mit der Einschreibung nach
den §§ 34 oder 35 des Bremischen Hochschulgesetzes ein
Studienkonto mit einem einmaligen Studienguthaben von zwei
Semestern.
(2) Wird zu einem späteren Zeitpunkt ein
Studienguthaben nach § 2 gewährt, erfolgt eine
vollständige Anrechnung.
(3) Nach Vollendung des 55. Lebensjahres wird
ein Studienguthaben nicht gewährt.
8
§ 6 BremStKG
Verbrauch des Studienguthabens
Von Studierenden, die ihr Studienguthaben nach
den §§ 2 oder 3 verbraucht haben, ohne das Studium
abzuschließen, oder ein Zweitstudium absolvieren, das nicht
die Voraussetzungen des § 2 Absatz 4 erfüllt, erheben
die Hochschulen Studiengebühren in Höhe von 500 € für jedes
Semester. Auf Antrag werden hiervon ausgenommen:
1. Beurlaubte Studierende für die Dauer der
Beurlaubung,
2. Studierende, die Leistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten,
3. Doktoranden, soweit sie ausschließlich nach
§ 34 Abs. 3 Bremisches Hochschulgesetz immatrikuliert
sind, und Meisterschüler sowie Studierende mit dem Ziel des
Konzertexamens an der Hochschule für Künste,
4. Studierende, denen aufgrund überregionaler
Abkommen ein gebührenfreies Studium zusteht,
5. Studierende, die bereits an einer anderen
Hochschule zum Studium in einem gemeinsamen Studiengang
eingeschrieben sind und dort Studiengebühren bezahlen,
6. Studierende, die während ihres Studiums
mindestens ein Kind im Alter von bis zu zwölf Jahren pflegen
und erziehen, für die Dauer von bis zu sechs Semestern,
7. Studierende, die während ihres Studiums als
gewählte Vertreter in Organen der Hochschule, der
Studierendenschaft oder des Studentenwerks mitwirken oder das
Amt einer Frauen- oder Gleichstellungsbeauftragten
wahrnehmen, für die Dauer von bis zu insgesamt zwei
Semestern.
9
§ 7 BremStKG
Stundung, Ermäßigung und Erlass
Die Studiengebühren können auf Antrag des
Studierenden im Einzelfall gestundet, ermäßigt oder ganz
erlassen werden, wenn die Entrichtung der Studiengebühren zu
einer unbilligen Härte führen würde. Eine unbillige Härte
liegt in der Regel insbesondere vor, wenn
1. eine Behinderung oder schwere Erkrankung
Studienzeit verlängernde Auswirkungen hat oder die Begründung
oder Beibehaltung der Wohnung oder, soweit mehrere Wohnungen
bestehen, der Hauptwohnung außerhalb der Freien Hansestadt
Bremen erfordert,
2. sich die Folgen als Opfer einer Straftat
Studienzeit verlängernd auswirken, oder
3. eine wirtschaftliche Notlage während des
Ablegens der Abschlussprüfungen aufgetreten ist.
In den Fällen der Nummern 2 und 3 kann eine
Stundung, Ermäßigung oder ein Erlass von Studiengebühren nur
erfolgen, wenn ein Studienguthaben nach § 2 verbraucht
worden ist.
10
b) Das Land Bremen verfolgte mit diesen
Regelungen ausweislich der Gesetzesbegründung
(Bürgerschafts-Drucks 16/758, S. 5 f.) mehrere Zwecke:
Sie dienten zunächst dazu, die Studierenden zu einem
effizienten und zügigen Studium anzuhalten. Weiterhin zielten
sie darauf, das Land Bremen in die finanzielle Lage zu
versetzen, eine angemessene und wettbewerbsfähige Ausstattung
der Hochschulen des Landes sowohl in personeller als auch in
sachlicher Hinsicht zu gewährleisten. Dies könne im Wege der
direkten Finanzierung durch die Studierenden per
Studiengebühren bei einem Wohnsitz außerhalb Bremens
geschehen oder über den Zuzug von Studierenden nach Bremen,
da dies die Einnahmen des Landes im Rahmen des
Länderfinanzausgleichs erhöhe. Die hochschulpolitische
Zielsetzung werde dadurch unterstrichen, dass die über die
Studiengebühren eingenommenen Mittel insbesondere zur
Verbesserung der Lehre verwendet werden. Die Studiengebühren
waren nach Auffassung der gesetzgebenden Körperschaft
notwendig, um diese Ziele zu erreichen. Die melderechtlichen
Bestimmungen verpflichteten nicht zum Erstwohnsitz am
Studienort. In der Bevorzugung von Studierenden mit Wohnsitz
in Bremen liege kein Eingriff in die freie Wahl der
Ausbildungsstätte sowie in das Recht auf Freizügigkeit. Eine
etwaige Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG
in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip sei gerechtfertigt,
weil es sich nicht um eine willkürliche, sachlich nicht
gerechtfertigte Schlechterstellung handele. Etwaige
Härtefälle seien in gesetzlichen Ausnahmeregelungen
berücksichtigt worden.
11
In der Einzelbegründung zu § 3 BremStKG
(Bürgerschafts-Drucks 16/758, S. 7) geht der Gesetzgeber
ebenfalls davon aus, dass eine Differenzierung zwischen
Ansässigen und Auswärtigen hinsichtlich des Studienguthabens
zulässig sei. Im Übrigen befinde sich der Studienwohnsitz bei
einem ernsthaft betriebenen Studium sowieso am
Studienort.
12
c) Im Jahr 2010 wurde durch Art. 13 Nr. 1
und 2 des Zweiten Hochschulreformgesetzes vom 22. Juni 2010
(BremGBl S. 375) die Landeskinderregelung des § 3
BremStKG aufgehoben und § 2 Abs. 1 Satz 1
BremStKG dem angepasst. Seit dem Wintersemester 2010/2011
erhalten alle Studierenden in Bremen mit der Einschreibung
ein einmaliges Studienguthaben von 14 Semestern, das ein
gebührenfreies Erststudium gewährleisten soll. Diese
Gesetzesänderung sollte dem Umstand Rechnung tragen, dass das
Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen das hier zur
Entscheidung stehende Vorlageverfahren eingeleitet hatte und
das Ergebnis der verfassungsrechtlichen Überprüfung
abgewartet werden sollte (Bürgerschafts-Drucks 17/1309,
S. 7).
13
d) Für die Finanzierung der staatlichen
Hochschulen in Bremen ist der Wohnsitz der Studierenden seit
2007 von Bedeutung. Nach § 106 Abs. 2 Satz 3
BremHG in der Fassung des Hochschulreformgesetzes vom 27.
Februar 2007 (BremGBl S. 157) erhalten die Hochschulen
von den Einnahmen des Landes aus den Steuereinnahmen nach
Länderfinanzausgleich 1.000 € jährlich für Studierende, die
als Einheimische ein Studienguthaben in Anspruch nehmen.
14
1. Die Klägerinnen und der Kläger des
Ausgangsverfahrens wehren sich gegen die
Studiengebührenpflicht als auswärtige Studierende. Mit
Gebührenbescheiden vom 16. Mai 2006 wurden sie für das
Wintersemester 2006/2007 zur Zahlung einer Studiengebühr nach
§ 6 BremStKG in Höhe von 500 € aufgefordert, weil sie
bereits nach einem Studium von zwei Semestern über kein
Studienguthaben mehr verfügten, das ein gebührenfreies
Studium ermöglichte. Die Universität Bremen wies ihre
Widersprüche dagegen als unbegründet zurück und lehnte die
Anträge auf Aussetzung der Vollziehung ab. Im nachfolgenden
Klageverfahren ordnete das Verwaltungsgericht die
aufschiebende Wirkung der Widersprüche und der Klagen an.
15
2. Sodann hat das Verwaltungsgericht das
Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur
Entscheidung vorgelegt, ob § 6 Satz 1 BremStKG in
Verbindung mit § 3 Abs. 1 und § 2 Abs. 1
BremStKG, soweit danach auswärtige Studierende - anders als
Studierende mit Wohnung beziehungsweise Hauptwohnsitz in
Bremen - vom dritten bis zum 14. Semester zu einer
Studiengebühr in Höhe von 500 € pro Semester herangezogen
werden, gegen Art. 11 GG sowie gegen
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung
mit Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.
16
Die Verfassungsmäßigkeit der zur Überprüfung
vorgelegten Vorschriften sei entscheidungserheblich, da das
Gericht bei Gültigkeit der Vorschriften anders entscheiden
würde als im Falle ihrer Ungültigkeit. Wäre die Regelung in
§ 6 Satz 1 BremStKG in Verbindung mit § 3
Abs. 1 und § 2 Abs. 1 BremStKG
verfassungsgemäß, seien die zulässigen Anfechtungsklagen als
unbegründet abzuweisen. Wäre die Heranziehung zur Zahlung von
Studiengebühren für auswärtige Studierende hingegen
verfassungswidrig, wären die Gebührenbescheide mangels
erforderlicher Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig, und den
Klagen müsste stattgegeben werden.
17
Die vorgelegte Regelung verstoße gegen
Art. 11 GG und Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Eine
verfassungskonforme Auslegung sei nicht möglich.
18
Es liege ein Verstoß gegen das Grundrecht auf
Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG vor, der das
Recht gewährleiste, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes
Aufenthalt und Wohnung zu nehmen. Zwar hindere die zur
Überprüfung gestellte Regelung Studierende nicht unmittelbar
an der freien Wahl ihres Wohnortes; gleichwohl werde aber an
diese Wahl eine nachteilige Rechtsfolge geknüpft. Die
Studiengebührenpflicht für auswärtige Studierende ziele auf
eine Einschränkung der Freizügigkeit und sei nicht nur eine
melderechtliche Formalität. Wollten Studierende von einem
Studienguthaben nach § 2 BremStKG profitieren, seien sie
gezwungen, ihre Wohnung und melderechtlich auch ihren
Lebensmittelpunkt nach Bremen zu verlegen. Die vorgelegten
Regelungen knüpften an die Ausübung des Grundrechts der
Freizügigkeit auch einen - gemessen an den typisierten
wirtschaftlichen Verhältnissen von Studierenden -
wirtschaftlich spürbaren Nachteil. Sie stellten damit eine
mittelbare, zielgerichtete Beeinträchtigung des Grundrechts
der Freizügigkeit dar. Dieser Eingriff in das Grundrecht der
Freizügigkeit sei nicht zu rechtfertigen, da keiner der in
Art. 11 Abs. 2 GG genannten Fälle vorliege.
19
Die Regelung in § 6 Satz 1 BremStKG
in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und § 2
Abs. 1 BremStKG verstoße auch gegen das in Art. 12
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG
gewährleistete Recht auf diskriminierungsfreien
Hochschulzugang. Die drohende Exmatrikulation bei
Nichtzahlung stelle einen Eingriff in die Ausbildungsfreiheit
dar. Dieser Eingriff in Art. 12 Abs. 1 Satz 1
GG lasse sich verfassungsrechtlich nicht mit den vom
Gesetzgeber verfolgten Zielen rechtfertigen. Soweit
einheimische und auswärtige Studierende ungleich behandelt
würden, verstießen die Studiengebührenregelungen des
Bremischen Studienkontengesetzes gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Die Landeskinderklausel sei weder mit
der Einwohnerprivilegierung auf kommunaler Ebene noch mit der
Erhebung von Gastschulbeiträgen von auswärtigen Schülern und
Schülerinnen im Rahmen der Subventionierung von Privatschulen
vergleichbar. Da die nach Art und Umfang gleiche
Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung regelmäßig
ohne Berücksichtigung persönlicher Eigenschaften der
Nutzenden in den Grenzen der Praktikabilität und
Wirtschaftlichkeit gleich hohe Gebühren auslöse, könne ferner
niemand zu einer höheren Abgabe herangezogen werden, nur weil
er oder sie nicht vor Ort wohne. Auch im Hinblick auf den
Gebührenzweck der Kostendeckung sei kein
Differenzierungsgrund ersichtlich. Soweit der Zweck darin
liege, höhere Mittel aus dem Länderfinanzausgleich zu
erhalten, fehle es an einem ausreichenden Zusammenhang
zwischen dessen Zweck und dem Benutzungsverhältnis. Die
Ausgleichszahlungen aus dem Finanzausgleich seien kein
sachnahes Surrogat für Studiengebühren.
20
Eine verfassungskonforme Auslegung des
§ 6 Satz 1 BremStKG in Verbindung mit § 3
Abs. 1, § 2 Abs. 1 BremStKG komme nicht in
Betracht. Sie scheitere daran, dass die ausdrückliche, in den
Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommende Zielsetzung des
Bremischen Studienkontengesetzes, Studierende zur
Wohnsitznahme in Bremen zu bewegen, nicht so verstanden
werden könne, dass damit lediglich oder vorrangig eine
effektive Durchsetzung des Melderechts bezweckt werde.
21
Zu der Vorlage haben der Senat der Freien
Hansestadt Bremen, die Niedersächsische Landesregierung, die
Landesregierung Nordrhein-Westfalen, der 6. Senat des
Bundesverwaltungsgerichts, die Hochschulrektorenkonferenz,
der Deutsche Hochschulverband, die Gewerkschaft Erziehung und
Wissenschaft, das Deutsche Studentenwerk, der Verband
Hochschule und Wissenschaft im Deutschen Beamtenbund, der
Freie Zusammenschluss von StudentInnenschaften e.V. und die
Klägerinnen und der Kläger des Ausgangsverfahrens Stellung
genommen.
22
1. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat
keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung
vorgelegten Normen.
23
Art. 11 Abs. 1 GG sei von den
vorgelegten Regelungen nicht berührt. Das Bremische
Studienkontengesetz sei auch mit Art. 12 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem
Sozialstaatsprinzip vereinbar. Der Gesetzgeber habe das
daraus folgende Teilhaberecht im Kern - den Zugang zur
Hochschule - nur unter den Vorbehalt des Möglichen als Folge
der Knappheit der Haushaltsmittel gestellt. Die
Gebührenpflicht sei nach den Vorgaben des
Sozialstaatsprinzips ausgestaltet und verhältnismäßig,
insbesondere zumutbar. Bremen verfolge das legitime Ziel,
sich gegen eine finanzielle Überlastung seiner Hochschulen
durch auswärtige Studierende zu schützen, indem auch von
diesen ein finanzieller Beitrag zu den Kosten ihres Studiums
verlangt werde. Studiengebühren in Höhe von 500 € pro
Semester seien zumutbar (Hinweis auf BVerfGE 112, 226
). Auf Antrag könnten Studierende zudem von der
Gebührenpflicht ausgenommen werden; § 7 BremStKG
ermögliche Stundung, Ermäßigung oder Erlass bei einer
unbilligen Härte.
24
Die Regelungen in § 2 Abs. 1 und
§ 3 Abs. 1 BremStKG seien mit Art. 3
Abs. 1 GG vereinbar. Sie behandelten Studierende mit
Wohnung in Bremen in Bezug auf das ihnen eingeräumte
Studienguthaben zwar anders als Studierende mit Wohnung
außerhalb Bremens. Dies sei jedoch gerechtfertigt. Anders als
bei der Zulassung zum Studium sei das Hochschulwesen in
Deutschland nicht als ein zusammenhängendes System anzusehen,
das im Interesse länderübergreifender Nutzung der
Ausbildungskapazitäten grundsätzlich eine bundesweite
Reglementierung erfordere. Vielmehr entsprächen
unterschiedliche Regelungen der bundesstaatlichen Ordnung.
Zudem sei die Differenzierung sachlich begründet. In Bremen
sollten alle Studierenden zu den erforderlichen Finanzmitteln
für die Bereithaltung der Ausbildungskapazität bei
angemessener Qualität beitragen (Bürgerschafts-Drucks 16/758,
S. 5). Studierende mit Wohnung in Bremen täten dies indirekt
über den Länderfinanzausgleich; Auswärtige zahlten
Studiengebühren.
25
Der Landesgesetzgeber dürfe bei der Belastung
mit Abgaben für die Benutzung von Einrichtungen des Landes
zwischen Personen mit Wohnsitz innerhalb und Personen mit
Wohnsitz außerhalb des Landes unterscheiden. Die Regelung sei
zudem mit der Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Erhebung
einer Zweitwohnungsteuer (BVerfGE 65, 325) vereinbar. Der
Gesetzgeber könne auch entscheiden, welche über die
Kostendeckung hinausgehenden Zwecke er mit einer Gebühr
verfolge. Dazu gehörten Zwecke „einer begrenzten
Verhaltenssteuerung“. Es sei ein sachlicher Grund für
differenzierte Abgaben, dass Auswärtige für eine
Gebietskörperschaft keine Teilhabe an Steuern beziehungsweise
Schlüsselzuweisungen bewirkten. Die Ausgleichszuweisungen aus
der primären Steuerverteilung und aus dem Finanzausgleich
seien ein sachnahes Surrogat für Studiengebühren.
26
2. Der 6. Senat des
Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, dass er sich
bislang zwar grundsätzlich zur Vereinbarkeit von
Studienbeiträgen beziehungsweise Studiengebühren mit
Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG geäußert
habe (BVerwGE 134, 1). Die Besonderheit einer an den Wohnsitz
anknüpfenden Studienabgabe habe dort jedoch keine Rolle
gespielt. Der Senat bezweifelt, dass die bremische Regelung
mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG vereinbar ist.
27
3. Die Hochschulrektorenkonferenz macht sich
hinsichtlich der Vereinbarkeit der vorgelegten Normen mit
Art. 12 Abs. 1 GG die Ausführungen des vorlegenden
Gerichts zu eigen. Mit der Erhebung eines Studienbeitrags in
Höhe von 500 € pro Semester sei jedoch kein spürbarer
wirtschaftlicher Nachteil im Sinne eines Eingriffs in
Art. 11 GG verbunden.
28
4. Der Deutsche Hochschulverband hält § 6
Satz 1 BremStKG in Verbindung mit § 3 Abs. 1,
§ 2 Abs. 1 BremStKG für verfassungswidrig. Zwar
stehe das Grundgesetz der bislang praktizierten Erhebung von
Studienbeiträgen mit gesetzlich ausgestalteten Sicherungen
wie in §§ 6 und 7 BremStKG, durch die insbesondere
einkommensschwachen Bevölkerungsschichten ein
gleichberechtigter Hochschulzugang ermöglicht wird, nicht
entgegen. Doch sei die Landeskinderregelung ein nicht
gerechtfertigter Eingriff in Art. 11 Abs. 1 GG.
Studiengebühren in Höhe von 500 € für ein Semester seien ein
wirtschaftlich spürbarer Nachteil. Schließlich stehe der
primäre Gesetzeszweck der Einwohnergewinnung zur zusätzlichen
Einnahmenerzielung nicht in unmittelbarem Zusammenhang zur
Inanspruchnahme der Hochschulen Bremens.
29
5. Das Deutsche Studentenwerk, der Verband
Hochschule und Wissenschaft im Deutschen Beamtenbund, die
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft und der Freie
Zusammenschluss von StudentInnenschaften e.V. folgen im
Wesentlichen dem vorlegenden Gericht. Studiengebühren
stellten die Chancengleichheit beim Hochschulzugang und im
Studium in Frage und seien unsozial, insofern sie ein Studium
von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Einzelnen
abhängig machten. Die bestehenden Ungleichheiten im
Bildungssystem würden durch sie noch verstärkt. Die Länder
seien der Forderung des Bundesverfassungsgerichts (Hinweis
auf BVerfGE 112, 226) nach Sozialverträglichkeit von
Studiengebühren nicht nachgekommen.
30
6. Die Klägerinnen und der Kläger des
Ausgangsverfahrens halten die zur Prüfung gestellte Regelung
für verfassungswidrig. Auch sie teilen im Wesentlichen die
Auffassung des vorlegenden Gerichts. Die bremische Regelung
sei mit Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip
unvereinbar, da der Gesetzgeber seiner Regelungspflicht im
Hinblick auf soziale Ausgleichsmaßnahmen zur Vermeidung
faktischer Diskriminierung wegen der sozialen Herkunft
Studierwilliger nicht nachkomme. Das Land Bremen sehe keine
Darlehenslösung vor und habe Studierende nicht bereits
dadurch ausreichend von der Erhebung von Studiengebühren
befreit, indem es Empfänger von Leistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz von der
Studiengebührenpflicht ausgenommen habe. Allgemeine
Studiengebühren seien darüber hinaus mit Art. 3
Abs. 1 und 2 GG sowie Art. 13 Abs. 1 und 2 des
Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und
kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (IPwskR; in Kraft
getreten am 3. Januar 1976, UNTS Bd. 993, S. 3, BGBl II S.
428) und Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
vom 20. März 1952 (ZP I EMRK; in Kraft getreten am
13. Februar 1957, ETS Nr. 9, BGBl II S. 226) in
Verbindung mit Art. 14 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950
(EMRK; in Kraft getreten am 3. September 1953, ETS Nr. 5,
BGBl II 1954 S. 14) unvereinbar.
31
Die Vorlage ist zulässig.
32
§ 3 BremStKG in der Fassung der
Bekanntmachung des Bremischen Studienkontengesetzes vom 18.
Oktober 2005 (BremGBl S. 550) wurde zwar durch Art. 13
Nr. 2 des Zweiten Hochschulreformgesetzes vom 22. Juni
2010 (BremGBl S. 375) aufgehoben. Doch ist eine Vorlage im
Rahmen des Art. 100 GG weiter zulässig, solange sich die
Ausgangsverfahren mit dem Außerkrafttreten nicht erledigt
haben (vgl. BVerfGE 16, 6 ; 29, 325 ;
47, 46 ). Eine Erledigung ist hier nicht
eingetreten, denn die in den Ausgangsverfahren angegriffenen
Bescheide stützen sich auf die vom Verwaltungsgericht
vorgelegten Normen.
33
Die Anforderungen aus § 80 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG an die Begründung einer Vorlage nach Art. 100
Abs. 1 GG sind erfüllt.
34
Die in Bremen ehemals geltende Regelung, nach
der auswärtige Studierende – im Unterschied zu Studierenden
mit Wohnung in der Freien Hansestadt Bremen – zur
Zahlung von allgemeinen Studiengebühren in Höhe von
500 € vom dritten bis zum 14. Semester herangezogen
wurden, ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Zwar ergibt
sich aus der Verfassung kein grundsätzliches Verbot der
Erhebung allgemeiner Studiengebühren, wenn diese tatsächlich
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine sozial
zumutbare Ausgestaltung gerecht werden (I). Doch ist die
Belastung allein auswärtiger Studierender mit solchen
Gebühren verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen
(II).
35
Die Erhebung von allgemeinen Studiengebühren
ist im Ausgangspunkt mit dem Grundgesetz vereinbar, solange
und soweit die Gebühren nicht prohibitiv wirken und sozial
verträglich ausgestaltet sind.
36
1. Schafft der Staat mit öffentlichen Mitteln
Studienangebote, so muss er den freien und gleichen Zugang zu
ihnen gewährleisten (vgl. BVerfGE 85, 36 ). Aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip der
Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt
sich für diejenigen, die dafür die subjektiven
Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, im Rahmen der vom Staat
geschaffenen Ausbildungseinrichtungen ein Recht auf freien
und gleichen Zugang zum Hochschulstudium ihrer Wahl (vgl.
BVerfGE 85, 36 ; grundlegend BVerfGE 33,
303 ; vgl. auch BVerwGE 134, 1
).
37
a) Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet das
Recht, die Ausbildungsstätte frei zu wählen (BVerfGE 85, 36
). Dieses steht in engem Zusammenhang mit dem Recht
der freien Berufswahl, da die Ausbildung in der Regel die
Vorstufe einer Berufsaufnahme ist, beide also integrierende
Bestandteile eines zusammengehörenden Lebensvorganges
darstellen (vgl. BVerfGE 33, 303 , unter
Hinweis auf BVerfGE 7, 377 <401, 406>). Der
verfassungsrechtliche Grundrechtsschutz zielt dabei nicht nur
auf die Abwehr von Eingriffen der öffentlichen Gewalt,
sondern auch auf Teilhabe an staatlichen Leistungen
(vgl. BVerfGE 33, 303 ).
38
b) Aus diesem Teilhaberecht resultiert kein
Anspruch auf Kostenfreiheit des Hochschulstudiums, doch
dürfen Gebühren für ein Studium nicht prohibitiv wirken (aa)
und müssen sozial verträglich ausgestaltet sein (bb).
39
Die Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen
durch einen eingeschränkten Nutzerkreis kann eine
Abgabepflicht auslösen. Daher ist der Gesetzgeber nicht daran
gehindert, bestimmte öffentliche Leistungen der
Berufsausbildung, auch soweit diese bisher abgabenfrei waren,
künftig nicht mehr kostenlos anzubieten (vgl. BVerwGE 134, 1
m.w.N.).
40
aa) Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip
verpflichten den Gesetzgeber jedoch, auch im Bereich des
Hochschulzugangs für die Wahrung gleicher Bildungschancen zu
sorgen (vgl. BVerfGE 112, 226 ); er muss Auswahl
und Zugang nach sachgerechten, auch für die Benachteiligten
zumutbaren Kriterien regeln (vgl. BVerfGE 43, 291
). Der Gesetzgeber darf den Zugang zu staatlich
geschaffenen Ausbildungseinrichtungen nicht prohibitiv
gestalten. Gebühren dürfen keine unüberwindliche soziale
Barriere vor dem Hochschulzugang errichten (vgl. BVerwGE 102,
142 ; 115, 32 ; 134, 1 <8, 14>;
BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 6 C
9.09 -, juris, Rn. 19, 25). Unzulässig ist eine
Gebührenregelung, wenn sie ihrer Höhe nach in einem nicht
mehr hinnehmbaren Maße abschreckende Wirkung entfaltet (vgl.
BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 6 C 9.09 -,
juris, Rn. 25).
41
bb) Das bedeutet nicht, dass Erschwernisse,
die mit der Erhebung von Studienabgaben verbunden sind,
vollständig durch soziale Begleitmaßnahmen kompensiert werden
müssen (vgl. BVerwGE 134, 1 ). Die Verfassung
gebietet nicht den Ausgleich jeglicher sozialen, insbesondere
ökonomischen, Ungleichheit, die auch in der familiären,
sozialen oder individuellen Herkunft der Ausbildungswilligen
ihre Ursache haben kann (vgl. BVerwGE 134, 1 ). Der
Gesetzgeber darf diese Umstände jedoch nicht völlig
unberücksichtigt lassen, soweit sie zu ungleichen
Ausbildungschancen führen. Er darf Studierwillige also
beispielsweise nicht schlicht auf die Möglichkeit verweisen,
für die Finanzierung eines Studiums marktübliche Kredite in
Anspruch zu nehmen.
42
Verfassungsrechtlich geboten ist damit ein
sozial verträgliches, also entweder ein grundsätzlich für
alle finanziell tragbares oder aber ein um ein
Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot, das
im Rahmen der staatlich geschaffenen Ausbildungskapazitäten
allen entsprechend Qualifizierten ein Studium ermöglicht und
den Zugang zum Studium insbesondere nicht von den
Besitzverhältnissen der Eltern abhängig macht (vgl. BVerwGE
102, 142 ; 115, 32 ; 134, 1 ).
Das Grundgesetz verbietet es, die nur begrenzt verfügbaren
öffentlichen Mittel beim Hochschulzugang bevorzugt einem
privilegierten Teil der Bevölkerung zu Gute kommen zu lassen
(vgl. BVerfGE 33, 303 ). Bei der Erhebung
von Studiengebühren ist folglich den Belangen
einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung zu
tragen (vgl. BVerfGE 112, 226 ; BVerwGE 134, 1
); entscheidend ist, wie schwer eine
Gebührenlast unter den konkreten Bedingungen ihrer
Ausgestaltung wiegt und ob sie im Ergebnis allen Betroffenen
tatsächlich zumutbar ist. Der Gesetzgeber hat den Zugang zu
Einrichtungen zur Ausübung grundrechtlicher Freiheit
insgesamt so zu gestalten, dass die sozialen Gegensätze
hinreichend ausgeglichen werden und soziale Durchlässigkeit
gewährleistet wird (Rüfner, in: Bonner Kommentar, Bd. 1,
Art. 3 Abs. 1 Rn. 63, Oktober 1992; s.a. Jarass, in:
Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 20 Rn. 119;
Robbers, in: Bonner Kommentar, Bd. 5, Art. 20 Abs. 1 Rn.
1412, April 2009). Das Sozialstaatsprinzip verlangt darüber
hinaus eine Ausgestaltung der Studiengebühren, die angemessen
Rücksicht auf Belastungen Studierender nimmt, die aufgrund
persönlicher Lebensumstände oder gesellschaftlicher
Benachteiligung in ihrer persönlichen und sozialen Entfaltung
behindert sind (vgl. BVerfGE 45, 376 ). Das gilt
für Menschen mit Behinderungen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG)
ebenso wie für Studierende mit Kindern oder
Pflegeverantwortung in der Familie (Art. 6 Abs. 1 und 2
GG).
43
Wie der Gesetzgeber dem Verfassungsgebot zur
sozialen Ausgestaltung allgemeiner Studiengebühren im
Einzelnen Rechnung trägt, ist in weitem Umfang seiner freien
Gestaltung überlassen. Er kann die von der Verfassung
geforderte Chancengleichheit insbesondere durch die Höhe von
Studiengebühren, durch Stipendien, spezielle Studienkredite
und durch Härtefall- und Ausnahmeregelungen zu wahren suchen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat ausgeführt (BVerwGE 134, 1
; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2010 -
BVerwG 6 C 9.09 -, juris, Rn. 32), dass bei der
entsprechenden Ausgestaltung von Studiengebühren die
völkerrechtlichen Anforderungen zu beachten sind, hier aus
Art. 10 Nr. 4 Buchstabe a der Europäischen
Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 (ESC; in Kraft
getreten am 26. Februar 1965, ETS Nr. 35, BGBl II
S. 1122), aus Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 13 Abs. 2 Buchstabe c IPwskR (vgl. auch
UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The
right to education (Art. 13), UN Doc. E/C.12/1999/10 vom
8. Dezember 1999, Z. 19 f. zu Art. 13
Abs. 2 Buchstabe c IPwskR) und aus Art. 2 ZP I EMRK in
Verbindung mit Art. 14 EMRK. Dagegen ist von Verfassungs
wegen nichts zu erinnern.
44
2. Nach diesen Maßgaben sind Studiengebühren
im Umfang von 500 € je Semester bei Bereitstellung
hinreichender sozialer Ausgleichsmaßnahmen nicht schon
grundsätzlich verfassungsrechtlich ausgeschlossen.
45
a) Als Voraussetzung der Teilnahme am Studium
beschränken Studiengebühren den grundrechtlichen
Teilhabeanspruch. Diese Beschränkung stützt sich auf das
legitime Ziel, eine ergänzende Einnahmequelle zur
Finanzierung der Studienangebote zu schaffen, und ist hierfür
auch geeignet und erforderlich.
46
b) Der Teilhabeanspruch wird durch
Studiengebühren im hier in Rede stehenden Umfang nicht
übermäßig beschränkt. Eine prohibitive Wirkung ist bei einer
Studiengebühr in Höhe von 500 € derzeit nicht
ersichtlich (vgl. BVerwGE 134, 1 ; BayVerfGH,
Urteil vom 28. Mai 2009 - Vf. 4-VII-07 -, juris, Rn. 145).
Eine Gebühr in Höhe von 500 € im Semester wirkt nicht
abschreckend oder sonst von vornherein unangemessen.
47
Allerdings ist eine Gebühr in dieser Höhe
keine vernachlässigbare Größe. Zwar mag eine solche Gebühr in
Bezug auf die Gesamtkosten des Studiums geringfügig und
kompetenzrechtlich von nachrangiger Bedeutung sein (vgl.
BVerfGE 112, 226 ). Aus Sicht der Studierenden,
deren Gesamtunterhaltsbedarf je nach Quelle mit zwischen
circa 530 € und 812 € pro Monat angegeben wird
(vgl. auch HIS, Heine/Quast, Studienentscheidung im Kontext
der Studienfinanzierung, 2011, S. 26) ist auch dies als
deutlich spürbar einzustufen (so für Baden-Württemberg auch
BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 6 C 9.09 -,
juris, Rn. 21; Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 6 C
10.09 -, juris, Rn. 21).
48
Dass Studiengebühren in dem hier in Frage
stehenden Umfang eine abschreckende Wirkung begünstigen
können, ist nicht ausgeschlossen. So gaben bei einer
Befragung von 5.240 Schulabgängerinnen und -abgängern im Jahr
2006 in Nordrhein-Westfalen 2,4 % beziehungsweise
6,5 % der Studienberechtigten an, aufgrund von
Studiengebühren auf ein Studium zu verzichten oder es zu
verzögern (HIS, Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des
Ausschusses für Innovation, Wissenschaft, Forschung und
Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen, 2010, S. 10); im
bundesweiten Vergleich lag die Quote 2006 bei 3,6 %
(HIS, Heine/Quast/Spangenberg, Studiengebühren aus der Sicht
von Studienberechtigten, 2008, S. 15 f.) und im Jahr
2008 bei 5,3 % (HIS, Heine/Quast, Studienentscheidung im
Kontext der Studienfinanzierung, 2011, S. 58).
49
Aus der nicht unerheblichen Belastung von
Studierenden durch Studiengebühren in Höhe von 500 € je
Semester folgt jedoch nicht ohne weiteres, dass diese
angesichts der derzeitigen wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit von Studierenden insgesamt prohibitiv
wirkt. Eine „Gebührenflucht“ aus Ländern mit in Länder ohne
Studiengebühren ist nicht erkennbar. Nach der Einführung
allgemeiner Studiengebühren sank die Wahrscheinlichkeit, im
Heimatland ein Studium beginnen zu wollen, ausweislich der
vorliegenden Studien in Gebührenländern lediglich um rund
zwei Prozentpunkte (vgl. Deutsches Studentenwerk, Die
wirtschaftliche und soziale Lage der Studierenden in der
Bundesrepublik Deutschland 2009, 19. Sozialerhebung
2010, S. 63 f.; Dwenger/Storck/Wrohlich, Do Tuition Fees
Affect the Mobility of University Applicants? Evidence from a
Natural Experiment, Discussion Paper Nr. 926, 2009,
S. 15 f.). Eine prohibitive Wirkung von
Studiengebühren auf potentielle Studienanfängerinnen und
-anfänger war 2008 nicht nachzuweisen, soweit Studierquoten
und Studienanfängerzahlen von Ländern mit und ohne Gebühren
miteinander verglichen werden (vgl. HIS,
Heine/Quast/Spangenberg, Studiengebühren aus Sicht von
Studienberechtigten, 2008, S. 15).
50
c) Studiengebühren der hier in Rede stehenden
Art bedürfen allerdings flankierender Maßnahmen, die soziale
Verträglichkeit und damit den Anspruch auf einen möglichst
chancengleichen Zugang zum Studium gewährleisten.
51
aa) Fehlen flankierende Maßnahmen, verstärken
sich aufgrund unzureichender finanzieller Mittel und in
Familien ohne akademischen Bildungsabschluss bestehende
Nachteile beim Zugang zum Hochschulstudium und bei der
Erlangung eines entsprechenden Abschlusses. Nach der 19.
Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks 2009 studierten
71 % der Kinder aus Familien, in denen ein akademischer
Bildungsabschluss vorhanden war, dagegen nur 24 % der
Kinder aus Familien ohne einen solchen Abschluss (Deutsches
Studentenwerk, Die wirtschaftliche und soziale Lage der
Studierenden in der Bundesrepublik Deutschland 2009, 19.
Sozialerhebung 2010, S. 10 ff.; vgl. zur Entwicklung
auch Vodafone Stiftung, Schindler, Aufstiegsangst? Eine
Studie zur sozialen Ungleichheit im historischen Zeitverlauf,
2012). Bei der Entscheidung für oder gegen ein
Hochschulstudium ist die finanzielle Belastung von
erheblicher Bedeutung (vgl. Institut für Demoskopie
Allensbach, Chancengerechtigkeit? Studienfinanzierung als
wichtiger Faktor der Entscheidungsfindung für die Aufnahme
bzw. den Abbruch eines Hochschulstudiums, 2009, S. 13).
Bei der Studienentscheidung wächst die Unsicherheit, je
weniger die Finanzierung des Studiums von den Eltern
geleistet werden kann, was Kinder aus ökonomisch schwächeren
Familien benachteiligt. Studierende, die von ihren Eltern
finanziert werden, sehen ihr Studium weit häufiger als sicher
finanziert an als jene, die einen Kredit in Anspruch nehmen
müssen (vgl. HIS, Heine/Quast/Spangenberg, Studiengebühren
aus der Sicht von Studienberechtigten, 2008, S.
17 f.).
52
bb) Eines der zentralen Mittel zur
Gewährleistung einer sozialverträglichen Absicherung von
Studiengebühren ist die Bereitstellung von angemessen
ausgestalteten Studiendarlehen. Maßgeblich für eine
angemessene Ausgestaltung kann hierfür insbesondere sein,
dass diese erst nach dem Abschluss des Studiums
zurückzuzahlen und je nach persönlicher Situation Stundung,
Niederschlagung oder Erlass möglich sind (vgl. BVerwGE 134, 1
). Daneben kommen auch weitere Mittel in
Betracht wie Ausnahme-, Ermäßigungs- und Erlasstatbestände
für sozial schwächere Personen, also auch zur Rücksichtnahme
auf Belange einkommensschwacher Bevölkerungskreise (vgl.
BVerfGE 112, 226 ). Schließlich wird der
Gesetzgeber auch Maßnahmen in Blick auf besondere
Familiensituationen und die besonderen
Gleichbehandlungsgebote des Grundgesetzes in Erwägung zu
ziehen haben.
53
3. Ob die Bremer Regelung der Studiengebühren
den Anforderungen an eine soziale Ausgestaltung des
chancengleichen Zugangs zu einem Hochschulstudium in jeder
Hinsicht entspricht, ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Die Erhebung von Studiengebühren, wie sie mit der
Bremer Regelung ins Werk gesetzt wird, ist jedoch nicht von
vornherein mit der Verfassung unvereinbar. Ihr Umfang wirkt
als solcher nicht prohibitiv und ist von dem Anspruch
getragen, den Zugang zum Studium sozial verträglich
auszugestalten.
54
Die zur Prüfung gestellten Regelungen des
§ 6 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1, § 2
Abs. 1 BremStKG, die auswärtige Studierende anders als
Landeskinder behandeln, indem sie nach dem (Haupt-)Wohnsitz
in Bremen unterscheiden und nur Auswärtigen ab dem dritten
Semester eine Gebührenpflicht auferlegten, verstoßen gegen
das Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 3 Abs. 1 GG auf freien und gleichen
Hochschulzugang in einem bundesweit zusammenhängenden
System.
55
1. Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu
behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 ; stRspr). Er gilt
sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche
Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 ; 126, 400
m.w.N.).
56
Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht
abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen
unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen
lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 ; 93, 319
; 107, 27 ; 126, 400
; 129, 49 m.w.N.). Eine strengere
Bindung des Gesetzgebers ergibt sich unter anderem aus
jeweils betroffenen Grundrechten (vgl. BVerfGE 88, 87
). Hier folgt ein strengerer Rechtfertigungsmaßstab
aus dem Teilhaberecht des Art. 12 Abs. 1 GG für den
besonderen Sachbereich des Hochschulzugangs (vgl. BVerfGE 33,
303 ).
57
2. Die vorgelegten Regelungen begründen eine
rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung gleicher
Sachverhalte.
58
Studierende, die an Hochschulen in Bremen
studieren und in Bremen wohnen, und solche, die in Bremen
studieren, aber außerhalb Bremens ihren Wohnsitz haben,
befinden sich hinsichtlich der Ausbildung, für die in den
vorgelegten Vorschriften Gebühren erhoben werden, in einer
vergleichbaren Lage. Beide nehmen das Studienangebot Bremens
in gleicher Weise in Anspruch. Werden nur auswärtige
Studierende zwischen dem dritten und 14. Semester mit
Gebühren belegt, ist dies eine an den Anforderungen des
Art. 3 Abs. 1 GG zu messende Ungleichbehandlung.
59
3. Es sind keine tragfähigen Sachgründe für
die Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlung erkennbar.
60
a) Als Rechtfertigungsgrund kann nicht allein
auf den Wohnsitz oder Hauptwohnsitz und den hieraus folgenden
Zugehörigkeitsstatus zum Land Bremen als solchen verwiesen
werden.
61
aa) Allerdings sind unterschiedliche
Regelungen in verschiedenen Ländern und verschiedenen
Gemeinden verfassungsrechtlich nicht nur möglich, sondern
sogar gewollt. Die Ermöglichung von Vielfalt ist ein
wesentliches Element des Bundesstaatsprinzips wie auch der
kommunalen Selbstverwaltung. Der Gleichheitssatz ist daher
nicht anwendbar, wenn es um eine Ungleichbehandlung durch
Regelungen verschiedener Kompetenzträger geht (vgl. BVerfGE
10, 354 ; 93, 319 ). Innerhalb des
eigenen Kompetenzbereichs ist der Landesgesetzgeber
prinzipiell nicht gehindert, von der Gesetzgebung anderer
Länder abweichende Regelungen zu treffen, auch wenn dadurch
Landeskinder praktisch begünstigt oder auch belastet werden
(vgl. BVerfGE 33, 303 ). Wenn insoweit in einigen
Ländern Studiengebühren erhoben werden, in anderen dagegen
nicht, ist dies aus Gleichheitsgesichtspunkten schon
grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. aus
kompetenzrechtlicher Sicht BVerfGE 112, 226
). Anwendbar ist der Gleichheitssatz
dagegen, soweit es wie hier um die Ungleichbehandlung von
Landeskindern und anderen Personen in einer Landesregelung
geht.
62
bb) Vorliegend scheidet eine Rechtfertigung
der Ungleichbehandlung in bloßer Anknüpfung an den Wohnsitz
aufgrund der Besonderheiten des geregelten Sachbereichs aus.
Landesrechtliche Regelungen im Bereich des Hochschulwesens
haben eine spezifische gesamtstaatliche Dimension, die
besondere Rücksichtnahme der Länder untereinander verlangt.
Fällt eine Materie in die Zuständigkeit des
Landesgesetzgebers, greift aber der zu regelnde
Lebenssachverhalt seiner Natur nach über Ländergrenzen hinaus
und berührt wie hier das in allen Ländern gleichermaßen
anerkannte Teilhaberecht auf freien und gleichen
Hochschulzugang, dann sind einseitige Begünstigungen der
Angehörigen eines Landes nur unter gesteigerten Anforderungen
an ihre Rechtfertigung zulässig. Das Hochschulwesen ist ein
solches bundesweit zusammenhängendes System, das zwar weithin
in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fällt, in dem
aber nicht alle Studiengänge überall angeboten werden und
eine Nutzung der Ausbildungskapazitäten über die
Ländergrenzen hinweg erforderlich ist (vgl. BVerfGE 33, 303
). Daher darf beim Zugang zum Studium nicht
pauschal nach Ländern differenziert werden (vgl. BVerfGE 33,
303 ; 37, 104 ).
Entsprechend hatte sich auch der Parlamentarische Rat
ausdrücklich gegen Landeskinder-Privilegien beim Zugang zu
universitären Studien ausgesprochen (Parlamentarischer Rat,
StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses vom 19.
Januar 1949, S. 569 ; zitiert bereits
in BVerfGE 33, 303 ).
63
b) Tragfähige Sachgründe für die
Rechtfertigung der differenzierenden bremischen
Gebührenregelung, die mit der Hochschulausbildung in
Zusammenhang stehen, sind vorliegend nicht ersichtlich. Die
in der bremischen Regelung vorgenommene
Gebührendifferenzierung ist nicht durch eine unterschiedliche
Nutzung des Studienangebots gerechtfertigt (aa). Auch kann
sich der Gesetzgeber zur Rechtfertigung nicht darauf berufen,
mit der Regelung zur Wohnsitznahme in Bremen motivieren zu
wollen, um so erhöhte Mittelzuweisungen im Rahmen des
Länderfinanzausgleichs zu erlangen (bb): Die Gebühr lässt
sich nicht mit dem Argument rechtfertigen, die aus dem
Finanzausgleich dem Land zufließenden Zuweisungen enthielten
einen Betrag zur Finanzierung der Ausbildung der Studierenden
mit Wohnung in Bremen; deshalb dürften auswärtige Studierende
landesgesetzlich verpflichtet werden, gleichfalls
- statt über den Finanzausgleich durch Gebühren -
ihren bremischen Studiengang finanziell mitzutragen. Das
Gleiche gilt bei einer gezielten Zuweisung im
Landeshaushaltsgesetz ausschließlich für Studierende mit
Wohnung in Bremen.
64
aa) Die Gebührendifferenzierung dient nicht
dem Ausgleich einer unterschiedlichen Inanspruchnahme des
Studienangebots. Es ist nicht ersichtlich, dass Studierende
mit (Haupt-)Wohnsitz außerhalb von Bremen Leistungen der
bremischen Hochschulen in anderer Weise nutzten als
Studierende mit (Haupt-)Wohnsitz in Bremen. Auswärtige
Studierende verursachen weder höhere Kosten noch ziehen sie
einen größeren Vorteil aus den von einer bremischen
Hochschule angebotenen Leistungen. Der Wohnsitz, an den das
Studienkontengesetz die Studiengebührenpflicht knüpft, hat
keinen unmittelbaren Bezug zum Benutzungsverhältnis (so auch
Kugler, Allgemeine Studiengebühren und die Grundrechte der
Studierenden, 2009, S. 194).
65
bb) Auch das Ziel des Landes Bremen, durch
finanziellen Druck Studierende zu einer Wohnsitznahme in
Bremen zu veranlassen, damit das Land erhöhte Mittel im
Rahmen des Finanzausgleichs erhält, trägt die
Ungleichbehandlung nicht. Zwar sind die Länder und auch
Gemeinden grundsätzlich nicht gehindert, Personen, die ihre
Einrichtungen nutzen wollen, durch finanzielle Anreize oder
finanziellen Druck zu veranlassen, auch ihren
(Haupt-)Wohnsitz in das eigene Gebiet zu verlegen. So kann
bei doppeltem Wohnsitz etwa auf das Melde- oder - in Form
einer Zweitwohnungsteuer - auf das Steuerrecht
zurückgegriffen werden. Für die Erhebung von Studiengebühren,
die (auch) dazu dienen, zur Wohnsitznahme zu motivieren, um
so zusätzliche Mittel aus dem Länderfinanzausgleich zu
erlangen, fehlt es jedoch an dem im Bereich des
Hochschulwesens erforderlichen Sachzusammenhang.
66
Das Land Bremen erhält zwar
Ausgleichszuweisungen nach §§ 4 ff.
Finanzausgleichsgesetz (FAG) und Bundesergänzungszuweisungen
nach § 11 FAG aus dem Finanzausgleich. Sie dienen aber
in der Regel der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des
Landes (§§ 4 ff. und § 11 Abs. 1 und 2 FAG);
die sonstigen Bundesergänzungszuweisungen nach § 11 Abs.
3 bis 4 FAG sind anderen Zwecken als der
Hochschulfinanzierung gewidmet. Alle Zuweisungen fließen
zudem in den Haushalt des Landes Bremen. Der bremische
Haushaltsgesetzgeber entscheidet dann in eigener
Verantwortung in seinem Budget über die Verwendung dieser
Finanzmittel. Damit ist der Sachzusammenhang zwischen den
Ausgleichszuweisungen des Finanzausgleichs und der
Finanzierung der Hochschulen gelöst. Deswegen können auch
keine bestimmten Beträge daraus allein den Studierenden mit
Wohnung in Bremen zugeordnet werden; ebenso wenig kann ein
Fehlbetrag den Studierenden ohne Wohnung in Bremen
zugerechnet werden (vgl. auch BVerfGE 65, 325
). Eine Rechtfertigung der Studiengebühr
für auswärtige Studierende vom dritten bis zum 14. Semester
ist sachlich nicht möglich, denn es fehlt an einem
hinreichenden Sachzusammenhang zwischen den
Finanzausgleichsmitteln als allgemeinen Einnahmen des
Landeshaushalts, der Verwendungsentscheidung des
Landeshaushaltsgesetzgebers sowie der Studiengebühr für
Auswärtige. Ein Versuch einer Rechtfertigung der
Studiengebühr durch Zuordnung von Ausgleichszuweisungen zum
Aufwand für Ausbildungsplätze bremischer Studierender würde
außerdem zugleich den berechtigten Einwand hervorrufen,
gerade diese Ausbildungsplätze seien von dritter Seite -
nämlich den Geberländern des Finanzausgleichs - mitfinanziert
worden; auf diese Weise würde das Land Bremen letztlich aus
einer Zuwendung von außen eine Studiengebühr für auswärtige
Studierende zu legitimieren versuchen.
67
Gleiches würde gelten, falls das bremische
Landeshaushaltsgesetz selbst den Hochschulen Finanzmittel
ausschließlich für die Finanzierung der Studierenden mit
Wohnung in Bremen zuwiese, denn es besteht angesichts des
bundesweiten Zusammenhangs des Hochschulsystems kein
Sachgrund, auswärtige Studierende gezielt vom Studium
fernzuhalten. Jedenfalls könnte eine derartige Vorschrift
nicht dazu eingesetzt werden, den Aufwand für bremische
Studierende als finanziert, den für auswärtige Studierende
aber für ungedeckt zu betrachten, denn damit würde das
Teilhabegrundrecht des Art. 12 GG, das ein bundesweit
zusammenhängendes Hochschulangebot gleicher
Zugangskonditionen verlangt (vgl. grundlegend dazu BVerfGE
33, 303 ), verkannt, indem das Land im
Haushalt nur Ausgaben für Studierende mit Wohnung in Bremen
vorsähe. In haushaltsrechtlicher Hinsicht würde es dann ein
Hochschulangebot allein für bremische Studenten schaffen. Ob
eine solche Vorschrift allein als Berechnungsmethode für die
Gesamtaufwendungen der bremischen Hochschulen zulässig wäre,
war vom Senat nicht zu entscheiden.
68
Die Entscheidung ist zu C. II. mit 6 : 2
Stimmen ergangen.