BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 11/10 -
- 1 BvL 14/10 -
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Finanzgerichts Bremen vom 18. August 2010 - 2 K 19/10
(1) -
- 1 BvL 11/10 -,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 1. Oktober 2010 -
11 K 434/09 - und Beschluss vom 27. Mai 2011 - 3 K 434/09
-
- 1 BvL 14/10 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 12. Februar 2014 beschlossen:
1
Die Vorlagen betreffen die Frage, ob die im
Bremischen Vergnügungsteuergesetz vom 14. Dezember 1990
(GBl S. 467) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung
des Vergnügungsteuergesetzes vom 21. November 2006 (GBl
S. 470; im Folgenden: VergnStG BR a.F.) und im
Saarländischen Vergnügungsteuergesetz vom 19. Juni 1984
in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. April 1993
(ABl S. 496) und der Änderung durch Art. 4
Abs. 56 des Gesetzes Nr. 1484 zur Anpassung des
Landesrechts an die Einführung des Euro und zur Änderung von
Rechtsvorschriften (Siebtes Rechtsbereinigungsgesetz -
7. RBG) vom 7. November 2001 (ABl S. 2158; im
Folgenden: VgnStG SL a.F.) jeweils angeordnete Bemessung der
Vergnügungsteuer für Spiel- und Unterhaltungsautomaten mit
Gewinnmöglichkeit nach der Anzahl der aufgestellten Geräte
(sogenannter Stückzahlmaßstab) verfassungsgemäß ist.
2
1. Die Beteiligten der Ausgangsverfahren,
eine bremische Spielhallenbetreiberin (im Folgenden: Klägerin
zu 1) und das Finanzamt Bremen-Mitte sowie ein
saarländischer Spielhallenbetreiber (im Folgenden: Kläger
zu 2) und der Bürgermeister der Gemeinde, in der die
Spielhalle liegt, streiten über Vergnügungsteuerfestsetzungen
für Geldspielgeräte für die Monate Dezember 2007 bis Februar
2009 (Bremen) beziehungsweise Januar bis Dezember 2007
(Saarland).
3
2. Nach dem im maßgeblichen Zeitraum in
der Freien Hansestadt Bremen geltenden Vergnügungsteuergesetz
unterlag unter anderem der Betrieb von Spiel- und
Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit in Spielhallen
der Vergnügungsteuer (§ 1 Nr. 1 VergnStG BR a.F.).
Steuerschuldner war der Automatenaufsteller (§ 2
Abs. 1 VergnStG BR a.F.).
4
Gemäß § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F.
richtete sich die Besteuerung nach der Anzahl der
aufgestellten Automaten. § 3 Abs. 1 VergnStG BR
a.F. lautete:
5
Die Steuer beträgt in den Fällen des § 1
Nr. 1 für jedes Gerät und jeden angefangenen
Kalendermonat bei
a) Spiel- und Unterhaltungsautomaten in
Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen nach § 3
Abs. 2 der Spielverordnung
mit Gewinnmöglichkeit 199 Euro
ohne Gewinnmöglichkeit 60 Euro
b) Spiel- und Unterhaltungsautomaten an
sonstigen Aufstellorten, insbesondere Schankwirtschaften,
Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben und
Wettannahmestellen nach § 3 Abs. 1 der
Spielverordnung
mit Gewinnmöglichkeit 50 Euro
ohne Gewinnmöglichkeit 20 Euro
c) Spiel- und Unterhaltungsautomaten, mit denen
Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder eine Verherrlichung
oder Verharmlosung des Krieges dargestellt werden, unabhängig
vom Aufstellort 307 Euro
d) Musikautomaten, unabhängig vom Aufstellort
15 Euro.
6
Die Klägerin zu 1) wurde vom Finanzamt
für die von Dezember 2007 bis einschließlich Februar 2009 in
ihrer Spielhalle aufgestellten Geldspielgeräte mit
Gewinnmöglichkeit zur Vergnügungsteuer herangezogen. Nach
erfolglosem Einspruchsverfahren erhob sie beim Finanzgericht
Bremen - dem vorlegenden Gericht - Klage mit dem Antrag, die
entsprechenden Vergnügungsteuerbescheide aufzuheben, soweit
sie Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit betrafen.
7
Während des Einspruchsverfahrens wurde
§ 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. durch das Gesetz zur
Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 22. Dezember
2009 (GBl S. 560) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2010
geändert (im Folgenden: VergnStG BR n.F.). § 3
Abs. 1 VergnStG BR n.F. lautet seitdem wie folgt:
8
Die Steuer für den in § 1 Nummer 1
bezeichneten Aufwand beträgt für Spiel- und
Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit sowie in ihrer
Art ähnliche Geräte, die über ein manipulationssicheres
Zählwerk verfügen, 10 vom Hundert des
Einspielergebnisses.
9
3. Das im hier maßgeblichen Zeitraum im
Saarland geltende Vergnügungsteuergesetz ermächtigte die
Gemeinden zur Erhebung einer Vergnügungsteuer für das Halten
von Spielapparaten in Spielhallen und sonstigen der
Öffentlichkeit zugänglichen Orten (§ 2 Abs. 1
Nr. 6 VgnStG SL a.F.). Steuerschuldner war der Halter
der Geräte (§ 4 Abs. 1 VgnStG SL a.F.).
10
Gemäß § 14 Abs. 1 und 2 VgnStG SL
a.F. war die Steuer als Pauschsteuer „nach festen Sätzen“ zu
berechnen und durch gemeindliche Satzung bis zu gesetzlich
festgelegten Höchstsätzen festzusetzen. § 14 VgnStG SL
a.F., dessen Absatz 1 zur Prüfung vorgelegt wird, soweit er
Apparate mit Gewinnmöglichkeit betrifft, lautete wie
folgt:
11
Steuer nach festen Sätzen
(1) Die Pauschsteuer für das Halten
von Apparaten nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 wird nach
festen Sätzen berechnet und ist durch Satzung von der
Gemeinde festzusetzen.
(2) Der höchstzulässige Steuersatz
beträgt für jeden angefangenen Betriebsmonat
(Kalendermonat)
1. für Musikapparate 20,45 Euro
2. in den Fällen des § 2 Abs. 1
Nr. 6 Buchst. a
für Apparate mit Gewinnmöglichkeit
138 Euro
für Apparate ohne Gewinnmöglichkeit 30,70
Euro
3. in den Fällen des § 2 Abs. 1
Nr. 6 Buchst. b
für Apparate mit Gewinnmöglichkeit 30,70
Euro
und für Apparate ohne Gewinnmöglichkeit 15,35
Euro.
12
Die Gemeinde, in der der Kläger zu 2)
seine Spielhalle betreibt, machte von der Möglichkeit der
Erhebung einer Vergnügungsteuer für das Halten von
Spielapparaten Gebrauch. Sie setzte in der entsprechenden
Satzung für Apparate in Spielhallen die gesetzlich
zugelassenen Höchstbeträge fest, und zwar von 138,00 €
pro Monat für Apparate mit Gewinnmöglichkeit und von
30,70 € für solche ohne Gewinnmöglichkeit.
13
Auf dieser Grundlage zog die Gemeinde den
Kläger zu 2) für die im Jahre 2007 in seiner Spielhalle
unter anderem aufgestellten zehn Geldspielgeräte mit
Gewinnmöglichkeit zur Vergnügungsteuer heran. Nach
erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger zu 2) hiergegen
Klage beim vorlegenden Verwaltungsgericht.
14
Aufgrund des Gesetzes Nr. 1773 zur
Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 20. Juni 2012
(ABl S. 264) wurde das Vergnügungsteuergesetz mit
Wirkung ab dem 1. März 2013 im Hinblick auf den
Stückzahlmaßstab geändert (im Folgenden: VgnStG SL n.F.).
§ 14 VgnStG SL n.F. lautet nunmehr wie folgt:
15
Steuer nach festen Sätzen und nach dem
Einspielergebnis
(1) Die Steuer für das Halten von
Apparaten nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 wird nach
festen Sätzen und nach dem Einspielergebnis berechnet und ist
durch Satzung von der Gemeinde festzusetzen.
(2) Der höchstzulässige Steuersatz
beträgt für jeden angefangenen Betriebsmonat
(Kalendermonat)
(...)
2. in den Fällen des § 2 Abs. 1
Nr. 6 Buchst. a
für Apparate mit Gewinnmöglichkeit
12 vom Hundert des Einspielergebnisses
und für Apparate ohne Gewinnmöglichkeit 30,70
Euro
(...)
(3) Einspielergebnis ist der Gesamtbetrag der
in Apparaten mit Gewinnmöglichkeit eingesetzten Spielbeträge
abzüglich der ausgezahlten Gewinne, bereinigt um
Veränderungen der Röhreninhalte, Falschgeld, Prüftestgeld und
Fehlgeld.
16
1. Die vorlegenden Gerichte haben unter
Berufung auf Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit
§ 80 BVerfGG beschlossen, das jeweilige Verfahren
auszusetzen und die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 3
Abs. 1 VergnStG BR a.F. beziehungsweise § 14
Abs. 1 VgnStG SL a.F. - soweit sie sich auf
Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit beziehen - mit dem
Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig sind. Sie sind
jeweils davon überzeugt, dass die vorgelegten Vorschriften
mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sind, weil die
Anwendung des Stückzahlmaßstabs als Bemessungsgrundlage für
die Vergnügungsteuer bei Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit
den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt. Zur Begründung
beziehen sich beide Gerichte auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009 zur
hamburgischen Spielgerätesteuer
(BVerfGE 123, 1).
17
2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen
und das Saarländische Ministerium für Inneres, Kultur und
Europa sowie die Kläger der Ausgangsverfahren haben zu der
jeweiligen Vorlage Stellung genommen. Alle Stellungnahmen
gehen davon aus, dass der Stückzahlmaßstab jedenfalls seit
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) als
verfassungswidrig anzusehen ist.
18
a) Der Senat der Freien Hansestadt Bremen
ist aber der Ansicht, dass der Stückzahlmaßstab des § 3
Abs. 1 VergnStG BR a.F. noch bis zum Inkrafttreten der
Neuregelung am 1. Januar 2010 angewandt werden durfte.
Die abschließende Klärung der in der Rechtsprechung
uneinheitlich behandelten Frage sei erst durch die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) erfolgt. Aufgrund
von Erwägungen der Haushaltssicherheit, einer verlässlichen
Finanz- und Haushaltsplanung sowie eines gleichmäßigen
Verwaltungsvollzugs sei im Falle eines Verstoßes gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz § 3 Abs. 1 VergnStG BR
a.F. lediglich für mit der Verfassung unvereinbar, für einen
Übergangszeitraum aber für weiter anwendbar zu erklären.
19
b) Das Saarländische Ministerium für
Inneres, Kultur und Europa ist ebenfalls der Ansicht, dass
erst aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
vom 4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) eine Änderung des
§ 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. erforderlich geworden
sei. Zuvor habe der saarländische Gesetzgeber noch auf die
Verfassungsmäßigkeit des Stückzahlmaßstabs vertrauen dürfen,
da das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 2005 nur unter
bestimmten Umständen - die im Anwendungsbereich des
Saarländischen Vergnügungsteuergesetzes zwar vereinzelt
behauptet, aber nicht näher dargelegt oder unter Beweis
gestellt worden seien - einen Verstoß des
Stückzahlmaßstabs gegen den allgemeinen Gleichheitssatz
gesehen habe (BVerwGE 123, 218 ). Dafür, § 14
Abs. 1 VgnStG SL a.F. lediglich für mit der Verfassung
unvereinbar und für in einem Übergangszeitraum weiter
anwendbar zu erklären, spreche auch ein erhebliches
haushälterisches Interesse der abgabenerhebenden
Kommunen.
20
Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100
Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 ff.
BVerfGG).
21
Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung
vorgelegten gesetzlichen Regelungen sowie die Überzeugung der
vorlegenden Gerichte von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in
einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG genügenden Weise dargelegt (vgl. BVerfGE
132, 360 m.w.N.).
22
§ 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und
§ 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. verletzen - soweit sie
Geldspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit betreffen - den
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
23
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich
zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für
ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE
126, 400 ; 132, 372 ;
stRspr). Auf dem Gebiet des Steuerrechts verbürgt der
allgemeine Gleichheitssatz den Grundsatz der gleichen
Zuteilung steuerlicher Lasten (vgl. BVerfGE 35, 324
m.w.N.; 110, 274 ; 120, 1
; stRspr).
24
Das Bundesverfassungsgericht hat die Maßstäbe
für die Anwendung des Gleichheitssatzes auf die
Spielgerätesteuer bereits geklärt (BVerfGE 123, 1
). Es ist kein Gesichtspunkt vorgetragen
oder ersichtlich, der zu einer abweichenden Bewertung Anlass
gäbe.
25
Die vorgelegten Vorschriften halten einer
Prüfung anhand dieser verfassungsrechtlichen Maßstäbe nicht
stand. Eine tragfähige Rechtfertigung dafür, statt des auf
den Vergnügungsaufwand der einzelnen Spieler bezogenen
Wirklichkeitsmaßstabs auch nach Einführung der
manipulationssicheren Zählwerke für Gewinnspielautomaten zum
1. Januar 1997 einen an der Automatenstückzahl
orientierten pauschalierenden Ersatzmaßstab für die
Besteuerung zu verwenden, besteht nicht (BVerfGE 123, 1
). Es ist auch
nicht ersichtlich, dass ein wirklichkeitsnäherer Maßstab als
der Stückzahlmaßstab aus anderen rechtlichen Gründen nicht
zur Verfügung stünde, weil ein stärker am Aufwand der Spieler
orientierter Maßstab mit dem Unionsrecht nicht vereinbar wäre
(vgl. BVerfGE 123, 1 ). Auch der Gerichtshof
der Europäischen Union hat eine Vereinbarkeit der
Spielgerätesteuer mit dem gemeinsamen europäischen
Mehrwertsteuersystem bejaht, solange diese nicht den
Charakter einer Umsatzsteuer annimmt. Letzteres trifft auf
die Spielgerätesteuer nicht zu (vgl. EuGH, Urteil vom
24. Oktober 2013 - C-440/12 - Metropol
Spielstätten, www.curia.eu).
26
§ 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und
§ 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. konnten nur noch bis zum
31. Dezember 2005 angewendet werden.
27
Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen
Vorschrift führt in der Regel zu ihrer Nichtigkeit (§ 82
Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG, vgl.
BVerfGE 108, 1 ; 127, 293 ;
130, 240 ; stRspr).
28
Etwas anderes gilt regelmäßig dann, wenn der
Verfassungsverstoß seine Ursache in einer Verletzung von
Art. 3 Abs. 1 GG hat. In diesen Fällen erklärt das
Bundesverfassungsgericht die Vorschrift grundsätzlich für
unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil der Gesetzgeber
verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu
beseitigen (vgl. BVerfGE 99, 280 ; 105, 73
; 117, 1 ; 122, 210 ; 126,
400 m.w.N.). Gerichte und Verwaltungsbehörden
dürfen dann die Norm im Umfang der festgestellten
Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden, laufende Verfahren sind
auszusetzen (vgl. BVerfGE 126, 400 m.w.N.).
29
Das Bundesverfassungsgericht kann die
zeitweilige Fortgeltung der für unvereinbar mit dem
Grundgesetz erklärten Norm anordnen, wenn die hierfür
sprechenden verfassungsrechtichen Belange überwiegen (BVerfGE
118, 168 ; 126, 400 m.w.N.).
Das gilt auch im Fall verfassungswidriger Abgabennormen (vgl.
BVerfGE 123, 1 ).
30
Die vorgelegten Normen sind ungeachtet des
festgestellten Gleichheitsverstoßes bis zum 31. Dezember
2005 für weiter anwendbar zu erklären (1.), nicht aber
darüber hinaus; insoweit verbleibt es bei der Feststellung
der Unvereinbarkeit der Vorschriften als Regelfolge ihres
Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (2.).
31
1. Für die Erklärung der Unvereinbarkeit
und befristeten Fortgeltung von § 3 Abs. 1 VergnStG
BR a.F. und § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. bis zum 31.
Dezember 2005 sprechen zum einen Erfordernisse einer
verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung der Freien
Hansestadt Bremen und des Saarlands. Die Spielgerätesteuer
ist dem Grunde nach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
ausgesetzt. Wollten die beiden Landesgesetzgeber im Falle der
Unanwendbarkeit der bisherigen Regelung die Spielgerätesteuer
rückwirkend mit einem wirklichkeitsnahen, am Spieleinsatz
orientierten Maßstab versehen, dürfte dies nicht zuletzt
erheblichen tatsächlichen Schwierigkeiten bei der
nachträglichen Ermittlung dieser Spieleinsätze begegnen. Zum
anderen erscheint die Belastung der Automatenhalter durch die
Anwendung des Stückzahlmaßstabs relativ gering. Durch die
verfassungswidrige Gleichbehandlung im Steuersatz müssen sie
nicht notwendig benachteiligt werden, sondern können je nach
den von ihnen im Einzelfall erzielten Spielgeräteumsätzen
auch einer vergleichsweise günstigen Besteuerung unterliegen.
Entsprechend ihrer Erhebungsform als indirekte Steuer ist
außerdem davon auszugehen, dass sie von den Automatenhaltern
im Rahmen ihrer unternehmerischen Möglichkeiten bereits auf
die Nutzer der Geräte abgewälzt worden ist (BVerfGE 123, 1
). Auch kommt eine Rückabwicklung nicht den
eigentlichen Steuerschuldnern - den Automatennutzern -,
sondern ausschließlich den Automatenaufstellern zugute (vgl.
BVerfGE 123, 1 ).
32
2. Die Weitergeltung des § 3
Abs. 1 VergnStG BR a.F. und des § 14 Abs. 1
VgnStG SL a.F. kommt hier aber nur bis zu dem Zeitpunkt in
Betracht, in dem die Normgeber aufgrund der
Rechtsprechungsänderung des Bundesverwaltungsgerichts
erkennen mussten, dass der Stückzahlmaßstab nicht
verfassungsgemäß ist, wobei eine etwa sechsmonatige Frist zur
Umsetzung der Erkenntnis einzuräumen ist. Ein Zuwarten bis
zur Veröffentlichung dieser Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 2009 (BVerfGE 123, 1)
war hingegen nicht gerechtfertigt.
33
Die Normgeber in den Ausgangsverfahren durften
sich nur bis zur Rechtsprechungsänderung des
Bundesverwaltungsgerichts durch die Urteile vom
13. April 2005 (vgl. nur BVerwGE 123, 218) bei der
Verwendung des Stückzahlmaßstabs im Einklang mit der
höchstrichterlichen Rechtsprechung sehen (vgl.
BVerfGE 123, 1 ). Danach bestand Anlass,
zu überprüfen, ob die vom Bundesverwaltungsgericht
aufgestellten Voraussetzungen für die Beibehaltung des
Stückzahlmaßstabs in ihrem Zuständigkeitsgebiet vorlagen.
Jedenfalls mit den Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2005 war der
fehlende Bezug des Steuermaßstabs zum Vergnügungsaufwand
erkennbar und hätte die Gesetzgeber zum Tätigwerden
veranlassen müssen. Das Gericht hatte ausdrücklich
klargestellt, dass ein Stückzahlmaßstab für Spielgeräte nur
noch mit der Verfassung zu vereinbaren sei, wenn bestimmte
Toleranzgrenzen eingehalten würden (vgl. BVerwGE 123, 218
), eine Neuregelung der Spielgerätesteuer aber
nicht auf die Stückzahl abheben dürfe, die nur noch als
Ersatzmaßstab in Betracht komme (vgl. BVerwGE 123, 218
). Ob diese Toleranzgrenzen eingehalten sind,
haben die Freie Hansestadt Bremen und das Saarland jedoch
nicht geprüft und auch nicht sonst dargelegt, warum sie am
Stückzahlmaßstab festhielten, obwohl mit neuen
Gerätezulassungsregeln schon seit 1997 die Umstellung der
Steuer auf einen am Spielergebnis orientierten
Wirklichkeitsmaßstab möglich war.
34
Der Freien Hansestadt Bremen und dem Saarland
war es auch möglich und zumutbar, binnen etwa sechs Monaten
nach der Rechtsprechungsänderung des
Bundesverwaltungsgerichts, also bis Ende des Jahres 2005, zu
reagieren (zu vergleichbaren Bemessungen einer
Nachbesserungsfrist vgl. BVerfGE 126, 400 ;
129, 49 ; 130, 240 ). So
hatte auch die Freie und Hansestadt Hamburg innerhalb von
sechs Monaten nach den Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts durch Gesetz vom 29. September
2005 mit Wirkung zum 1. Oktober 2005 eine Neuregelung
verabschiedet, die auf den Stückzahlmaßstab verzichtete (vgl.
BVerfGE 123, 1 <3, 11>). Nach einer
Anpassungsfrist von sechs Monaten überwiegt das
rechtsstaatliche Interesse der Steuererhebung auf der
Grundlage eines verfassungsgemäßen Maßstabs die vorgenannten
Gründe für die ausnahmsweise Weitergeltung der beanstandeten
Regelungen.
35
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht
auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE
79, 365 ).