BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 1/14 -
ob § 6c Absatz 1 Satz 1 des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch (SGB II) in der Fassung des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 3. August 2010 (BGBl I S. 1112) bezüglich des Übertritts von Arbeitnehmern auf weitere kommunale Träger wegen Verstoßes gegen Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes nichtig ist
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Eichberger,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz,
Ott,
Christ
am 21. März 2018 beschlossen:
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Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 6c Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch (SGB II) - Grundsicherung für Arbeitsuchende - in der Fassung des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 3. August 2010 (BGBl I S. 1112) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
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I. Durch das Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurde die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben neu geregelt. In § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II ist ein Personalübergang von der Bundesagentur für Arbeit auf kommunale Träger normiert.
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Die Norm lautete - soweit hier von Bedeutung -:
„§ 6c Personalübergang bei Zulassung weiterer kommunaler Träger und bei Beendigung der Trägerschaft
(1) 1 Die Beamten und Arbeitnehmer der Bundesagentur, die am Tag vor der Zulassung eines weiteren kommunalen Trägers nach § 6a Absatz 2 und mindestens seit 24 Monaten Aufgaben der Bundesagentur als Träger nach § 6 Absatz 1 Nummer 1 in dem Gebiet des kommunalen Trägers wahrgenommen haben, treten zum Zeitpunkt der Neuzulassung kraft Gesetzes in den Dienst des kommunalen Trägers über. … 6 Die Sätze 1 bis 5 gelten entsprechend für … Erweiterungen der Zulassung nach § 6a Absatz 7.“
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II. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens wendet sich gegen einen solchen Personalübergang.
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1. Die Klägerin ist langjährig bei der Bundesagentur für Arbeit angestellt und wurde zum November 2008 erprobungsweise und ab Mai 2009 förmlich in eine Agentur für Arbeit versetzt und dort zunächst mit Leitungsaufgaben im Bereich des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und später mit der Führung eines „gemeinsamen Arbeitgeberserviceteams“ betraut, das in den Aufgabenbereichen des Zweiten und Dritten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II und III) tätig war. Im Zuge einer Verwaltungsreform wurden die Zuständigkeiten verändert. Ab Januar 2011 war nur noch der Landkreis für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Zweiten Buch zugelassen. Daher teilten die Bundesagentur für Arbeit und der Landkreis der Klägerin mit, dass sie ab 1. Januar 2011 nach dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende in den Dienst des Landkreises übertrete. Die Klägerin widersprach dem und klagte auf Fortbestand des Arbeitsverhältnisses und Fortbeschäftigung bei der Bundesagentur für Arbeit.
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2. Das Arbeitsgericht und das Landesarbeitsgericht haben angenommen, die Klägerin sei von der gesetzlichen Regelung des Personalübergangs nicht betroffen. § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II sei verfassungskonform dahin auszulegen, dass nur Beschäftigte erfasst würden, die im maßgeblichen Zeitraum ausschließlich Aufgaben nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch wahrgenommen hätten.
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3. Der 8. Senat des Bundesarbeitsgerichts hat das Revisionsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
„ob § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II in der Fassung vom 3. August 2010 bezüglich des Übertritts von Arbeitnehmern auf weitere kommunale Träger wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG nichtig ist.“
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Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge von der Klärung dieser Frage ab. Die Klägerin habe seit mindestens 24 Monaten vor Zulassung des Landkreises Tätigkeiten aus dem Bereich des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch wahrgenommen. Sie selbst gehe zwar davon aus, nur zu etwa 20 % Tätigkeiten in diesem Bereich ausgeübt zu haben, während die Bundesagentur mehr als 50 % annehme. Da § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II nur verlange, dass die betreffenden Arbeitnehmer Aufgaben der Bundesagentur als Träger nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 wahrgenommen hätten, unterfalle die Klägerin nach dem Gesetzeswortlaut aber unabhängig vom zeitlichen Umfang ihrer „SGB-II-Tätigkeiten“ dem Geltungsbereich des § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II (Rn. 17 des Vorlagebeschlusses).
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Die vorgelegte Norm sei verfassungswidrig, denn sie verletze die mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG auch im öffentlichen Dienst garantierte freie Wahl des Vertragspartners. Es fehle ein Mitspracherecht der Betroffenen. Sie könnten Nachteile im beruflichen Fortkommen und auch im Einkommen erleiden.
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III. Zu dem Verfahren Stellung genommen haben die Bundesregierung, der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, der Dachverband dbb beamtenbund und tarifunion, der Deutsche Landkreistag, der Deutsche Städtetag, die Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände und die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände sowie die Klägerin des Ausgangsverfahrens.
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IV. In der fachgerichtlichen Rechtsprechung wurden - abgesehen vom Vorlagebeschluss - keine Zweifel an der Vereinbarkeit der vorgelegten Norm mit dem Grundgesetz geäußert. Der 6. Senat des Bundesarbeitsgerichts hat - ohne dass die Wirksamkeit von Personalwechseln in Streit stand - die vorgelegte Norm so verstanden, dass sie eine besondere personelle Kontinuität absichere und daher auf tatsächlich vorhandene Erfahrungen und Kompetenzen abstelle. Vom Übergang erfasst werde daher nur gründlich eingearbeitetes, fachlich qualifiziertes Personal, nicht jedoch Personal, das im Referenzzeitraum keine einschlägigen Tätigkeiten ausübte (vgl. BAG, Urteil vom 16. April 2015 - 6 AZR 142/14 -, juris, Rn. 42 f.; Urteil vom 17. März 2016 - 6 AZR 96/15 -, juris, Rn. 13; zuvor etwa LAG Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Oktober 2012 - 1 Sa 22/12 -, juris, Rn. 40 ff.).
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Die Vorlage ist unzulässig. Der Vorlagebeschluss erfüllt nicht die Begründungserfordernisse aus Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG.
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I. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss ein vorlegendes Gericht darlegen, aus welchen Gründen es von der Verfassungswidrigkeit einer Norm überzeugt ist und dass und weshalb es im Falle der Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Fall ihrer Ungültigkeit (BVerfGE 141, 143 ). Die Ausführungen müssen erkennen lassen, dass die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift sorgfältig geprüft worden ist (vgl. BVerfGE 136, 127 ). Die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit richtet sich grundsätzlich nach der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts. Doch darf diese nicht offensichtlich unhaltbar sein (vgl. BVerfGE 143, 38 ; stRpr). Die Norm muss unter Auseinandersetzung mit der Rechtslage und den in Literatur sowie Rechtsprechung entwickelten Auffassungen ausgelegt werden (vgl. BVerfGE 105, 48 ; 136, 127 ). Insgesamt sind zur Darlegung der Entscheidungserheblichkeit alle naheliegenden rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 80, 68 ; 86, 71 ). Fehlen insoweit nähere Erläuterungen, kann das Bundesverfassungsgericht diese nicht durch eigene Erwägungen ersetzen (vgl. BVerfGE 97, 49 ; 105, 61 ).
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II. Die Vorlage wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Das Gericht legt zwar dar, dass bei einer Personalüberleitung durch Gesetz die grundrechtlich geschützten Belange der Beschäftigten zu berücksichtigen sind (zum Fall der Vollprivatisierung BVerfGE 128, 157 ). Doch ist nicht hinreichend nachvollziehbar ausgeführt, dass die vorgelegte Norm im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist. Das gilt unabhängig davon, ob § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II hier unmittelbar anzuwenden ist oder mittelbar Anwendung findet (vgl. § 6a Abs. 7, § 6c Abs. 1 Satz 6 SGB II). Entscheidend ist vielmehr, dass nicht plausibel dargelegt ist, ob die Klägerin tatsächlich unter die Norm fällt. Im Ausgangsfall kommt es nach § 6c Abs. 1 Satz 1 und Satz 6 SGB II unter anderem darauf an, ob die Klägerin „Aufgaben der Bundesagentur [für Arbeit] als Träger nach § 6 Absatz 1 Nummer 1 [SGB II] in dem Gebiet des kommunalen Trägers wahrgenommen“ hat. Das ist Voraussetzung der Anwendbarkeit der Norm. Das Bundesarbeitsgericht hat nicht geklärt, ob § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II mit Blick auf den zwischen den Parteien streitigen Umfang der von der Klägerin wahrgenommenen Tätigkeit im Bereich des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Anwendung findet. Wenn es im Vorlagebeschluss dazu ohne weitere Auseinandersetzung mit dem Gehalt des § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II heißt, dass die Norm nach dem Wortlaut unabhängig vom zeitlichen Umfang einschlägiger Tätigkeiten Anwendung finde, weil nur verlangt sei, dass die Klägerin überhaupt solche Aufgaben wahrgenommen habe (Rn. 17, 44), genügt das nicht, um die Entscheidungserheblichkeit der Norm zu begründen. Die Annahme, es komme für die Anwendung des § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II nicht auf den zeitlichen Umfang der konkret wahrgenommenen Tätigkeit an, widerspricht offensichtlich dem Willen des Gesetzgebers und kann deshalb der verfassungsgerichtlichen Beurteilung der Erheblichkeit der Vorlagefrage in einem Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht zugrunde gelegt werden. Das gesetzgeberische Ziel der Überleitung war es, durch eingearbeitetes Personal die Qualität der Aufgabenerfüllung zu sichern und nicht zu viele Personen mit nur geringer einschlägiger Vorerfahrung überzuleiten (vgl. Deutscher Bundestag, Ausschuss für Arbeit und Soziales, Protokoll 17/20, 17. Wahlperiode, S. 255 ; BTDrucks 17/10327, S. 3 f.). Auch bei anderen Personalüberleitungen im öffentlichen Dienst orientieren sich sowohl die Arbeitsgerichte (vgl. LAG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 14. Juli 2004 - 5 Sa 64/04 -, juris, Rn. 63 zu § 128 Abs. 4 BRRG) als auch die Verwaltungsgerichte (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteile vom 12. November 2013 - 1 L 9/13 - und - 1 L 15/13 -, juris, Rn. 55 und 56; s.a. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 2 C 1/14 -, juris, Rn. 23 zu § 6c Abs. 1 Satz 1 SGB II) regelmäßig am konkret-funktionellen Amt. Insofern bedürfen Personalüberleitungsbestimmungen jedenfalls der Auslegung, auf welche Aufgaben und auf welchen Aufgabenumfang es ankommt. Das vorlegende Gericht hat nicht dargelegt, warum dies hier anders sein sollte.