BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 12/20 -
ob § 12 Absatz 3 Satz 1 Nummer 4 in Verbindung mit § 12 Absatz 3 Satz 2 Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) (verkündet als Artikel 1 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003, gültig ab dem 1. Januar 2005, Bundesgesetzblatt I Seite 2954) insoweit mit Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist, als für Leistungsberechtigte, die Kinder erzogen haben, der Verwertungsschutz für selbst genutzte Hausgrundstücke von angemessener Größe nicht eingreift, weil sie beim Bau beziehungsweise Erwerb des Hauses auch den Wohnbedarf ihrer Kinder decken mussten
hat das Bundesverfassungsgericht ‒ Erster Senat ‒
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Harbarth,
Paulus,
Baer,
Britz,
Ott,
Christ,
Radtke,
Härtel
am 28. April 2022 gemäß § 24 BVerfGG einstimmig beschlossen:
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1. Die Vorlage betrifft die im Rahmen der Bedürftigkeitsprüfung anzuwendende Regelung des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II), wonach selbst bewohntes Wohneigentum angemessener Größe einem Bezug von Grundsicherungsleistungen nicht als anrechenbares Vermögen entgegensteht, also in der Sache vor Verwertung geschützt ist. Die angemessene Größe richtet sich dabei nach der aktuellen Bewohnerzahl. Die Regelung berücksichtigt daher nicht, wenn Eltern gegenwärtig gerade deshalb über größeren Wohnraum verfügen, als für sie zu zweit angemessen im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II ist, weil sie im Zeitpunkt des Bezugs noch den Wohnbedarf ihrer mittlerweile ausgezogenen Kinder decken mussten.
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2. § 12 SGB II hat in den Teilen, die das Sozialgericht Aurich für verfassungswidrig hält, folgenden Wortlaut:
§ 12 Zu berücksichtigendes Vermögen
(1) Als Vermögen sind alle verwertbaren Vermögensgegenstände zu berücksichtigen.
(2) …
(3) 1 Als Vermögen sind nicht zu berücksichtigen
4. ein selbst genutztes Hausgrundstück von angemessener Größe oder eine entsprechende Eigentumswohnung,
2 Für die Angemessenheit sind die Lebensumstände während des Bezugs der Leistungen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende maßgebend.
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3. Selbst genutztes Wohneigentum ist danach geschützt, wenn es eine „angemessene Größe“ hat. Das Bundessozialgericht hat dies in ständiger Rechtsprechung dahingehend konkretisiert, dass die angemessene Größe eines Hausgrundstücks mit Blick auf die Gesamtwohnfläche des darauf errichteten Hauses und insoweit bundeseinheitlich nach den Wohnflächengrenzen des zum 1. Januar 2002 außer Kraft getretenen Zweiten Wohnungsbaugesetzes (II. WoBauG), differenziert nach der Anzahl der Personen, zu bestimmen ist. Für Familienheime, die von bis zu vier Personen bewohnt werden, sah das Zweite Wohnungsbaugesetz eine Wohnflächengrenze von 130 m2 vor (§ 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 II. WoBauG). Diese Wohnflächengrenze sei, so das Bundessozialgericht, bei einer Belegung von Wohneigentum mit weniger als vier Personen um jeweils 20 m2 pro weniger darin wohnender Person zu reduzieren, typisierend begrenzt auf eine Belegung mit bis zu zwei Personen (vgl. BSG, Urteil vom 12. Oktober 2016 - B 4 AS 4/16 R -, Rn. 28 m.w.N.). Mit § 12 Abs. 3 Satz 2 SGB II, wonach für die Beurteilung der Angemessenheit die Lebensumstände während des Bezugs der Leistungen zur Grundsicherung maßgebend sind, habe der Gesetzgeber seine beabsichtigte Abkehr vom Lebensstandardprinzip und Hinwendung zum Bedarfsdeckungsprinzip normativ klargestellt (a.a.O., Rn. 34). Für die Bemessung der Wohnflächengrenze habe keine Bedeutung, dass bei Bezug des Hauses die Zahl der Bewohner größer gewesen sei (a.a.O., Rn. 35).
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1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens lebte mit ihrem Ehemann in einem von ihnen erbauten und im Eigentum des Ehemannes stehenden Haus. Dieses hat eine Wohnfläche von 143,69 m². Die Eheleute zogen 1997 mit ihren sechs Kindern dort ein. Das letzte Kind zog im April 2013 aus. Seitdem bewohnten die Eheleute das Haus allein. Der Ehemann der Klägerin bezieht Altersrente. Die Klägerin beantragte am 27. April 2018 die Gewährung von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts. Das Jobcenter lehnte den Antrag auf zuschussweise Leistungsgewährung mit Bescheid vom 9. Mai 2018 ab. Der Ehemann der Klägerin sei Eigentümer eines Hauses und besitze damit Vermögen, das den für die Klägerin und ihn maßgeblichen Freibetrag übersteige. Das Hausgrundstück sei auch verwertbar, da es mangels angemessener Größe kein Schonvermögen im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II sei. Angemessen seien bei einem Zwei-Personen-Haushalt 90 m².
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Der von der Klägerin erhobene Widerspruch blieb ohne Erfolg. Mit ihrer dagegen gerichteten Klage begehrt sie zuschussweise Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch und macht geltend, dass das Haus nicht verwertbar sei. Es sei für eine Familie mit sechs Kindern konzipiert worden. Wenn sie es jetzt verwerten müsse, werde sie benachteiligt, weil sie früher Kinder erzogen habe.
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2. Mit Beschluss vom 26. Februar 2020 hat das Sozialgericht Aurich das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1 BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 SGB II verfassungsgemäß sei.
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Das vorlegende Gericht ist davon überzeugt, dass § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 SGB II verfassungswidrig ist. Die Norm verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 und mit Art. 20 Abs. 1 GG. Das Grundgesetz untersage, Eltern gegenüber Kinderlosen schlechter zu stellen. § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 und Satz 2 SGB II erzeugten in ihrem Zusammenwirken aber eine Familien diskriminierende Wirkung, in dem sie Eltern in ihrer aktuellen Lebenssituation nur deshalb schlechter stellten, weil sie in einer vorangegangenen Lebensphase Kinder betreut hätten. Schutzzweck des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II sei nicht der Schutz der Immobilie als Vermögensgegenstand. Geschützt werde die Wohnung zur Erfüllung des Grundbedürfnisses Wohnen sowie als Lebensmittelpunkt, der ein zentrales Element menschenwürdigen Daseins sei. Wenn maßgebliches Kriterium dafür alleine die Größe sei, wirke sich das aber so aus, dass der Lebensmittelpunkt von Eltern mit Kindern nicht geschützt werde. Und zwar nicht, weil die Wohnungen luxuriös wären, sondern nur aufgrund der Tatsache, dass die Eltern zuvor Kinder betreut hätten und für diese Kinder Wohnraum in einem gewissen Umfang vorhalten mussten. Eltern, die ein ursprünglich für eine Familie konzipiertes Haus bewohnten, verfügten nicht über einen höheren Wohnkomfort als kinderlose Paare. Die beanstandete Regelung führe also dazu, dass kinderlose Paare ein Haus von 90 m² Wohnfläche nicht verwerten müssten, Eltern mit einer im Kern vergleichbaren Wohnsituation ‒ die nur aufgrund der früheren Versorgung ihrer Kinder weitere Flächen vorhalten mussten ‒ jedoch ihr Haus verwerten müssten. Es werde ausschließlich von der Größe auf eine nicht mehr angemessene, zu luxuriöse Unterbringung geschlossen, ohne dabei zu beachten, dass die Größe unabdingbare Voraussetzung für die Unterbringung der Kinder gewesen sei.
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Die Vorlage ist zulässig. Jedoch ist die vorgelegte Norm mit dem Grundgesetz vereinbar. Der vom vorlegenden Gericht angenommene Gleichheitsverstoß liegt nicht vor.
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1. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Hieraus folgt das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 138, 136 ; stRspr). Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung untersagt. Ebenso wenig ist er gehalten, Ungleiches unter allen Umständen ungleich zu behandeln (BVerfGE 110, 141 ; Beschluss des Ersten Senats vom 7. April 2022 - 1 BvL 3/18 u.a. - Rn. 239 m.w.N.). Ihm kommt im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise ein weiter Gestaltungsspielraum zu (BVerfGE 111, 176 ). Führt eine Regelung zu einer Ungleichheit, bedarf dies jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel der Regelung und dem Ausmaß der damit verbundenen Ungleichheit angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfGE 138, 136 ).
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Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die zur Ungleichheit führende Regelung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136 ; stRspr).
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2. Danach verstößt es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 SGB II allen Betroffenen gleichermaßen die Verwertung von aktuell unangemessen großem Wohneigentum abverlangt, ohne danach zu unterscheiden, ob es sich um schon immer in diesem Sinne unangemessen großes Wohneigentum handelt oder ob es früher mit Kindern bewohnt wurde und vor deren Auszug angemessen im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II war. Selbst wenn darin eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem gesehen werden sollte (a), ist diese gemessen an den hier geltenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen (b aa) jedenfalls gerechtfertigt (b bb).
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a) Das vorlegende Gericht beanstandet in der Sache einen gleichheitswidrigen Differenzierungsmangel. Es kann offen bleiben, ob die angegriffene Regelung wesentlich Ungleiches gleich behandelt oder ob ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG schon deshalb ausscheidet, weil die gleich behandelten Sachverhalte nicht wesentlich ungleich, sondern im Wesentlichen gleich sind.
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§ 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II schützt Wohneigentum von aktuell angemessener Größe vor der Verwertung; Wohneigentum, das größer ist, steht einem Leistungsanspruch hingegen ungeachtet der familiären Vorgeschichte der Immobilie entgegen. § 12 Abs. 3 SGB II behandelt also Personen, die Wohneigentum bewohnen, das für die ursprünglich darin lebende Familie von angemessener Größe war und erst durch den Auszug der Kinder nach § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II unangemessen groß geworden ist, genauso wie Personen, die schon immer in in diesem Sinne unangemessen großem Wohneigentum gewohnt haben. Anders formuliert verlangt die Regelung von einem Paar, das sein Wohneigentum zuvor mit Kindern bewohnt hat, genauso wie von einem Paar, das ohne Kinder in Wohneigentum gelebt hat, die Wohnfläche im Bedarfsfall auf die nach § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II angemessene Größe zu beschränken. Insofern liegt eine formale Gleichbehandlung vor. Denn indem § 12 Abs. 3 Satz 2 SGB II für die Frage der angemessenen Größe nur auf die Lebensumstände während des Bezugs von SGB II-Leistungen abstellt, schließt er eine Unterscheidung danach aus, ob das Wohneigentum schon immer unangemessen groß war oder ob es erst nach dem Auszug der Kinder für die darin wohnen gebliebenen Eltern unangemessen groß geworden ist. Die angemessene Größe richtet sich in allen Konstellationen ohne Unterschied allein nach der aktuellen Bewohnerzahl.
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Aus dieser formalen Gleichbehandlung ergibt sich in der praktischen Wirkung die vom vorlegenden Gericht dargestellte Ungleichbehandlung. Während nämlich Paare ohne Kinder, die von vornherein in einer im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II angemessen großen Wohnung gelebt haben, ihre Wohnung im Bedarfsfall nicht verwerten müssen, müssen Eltern, die als Familie ebenfalls in einer im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II angemessen großen Wohnung gelebt haben, dies nach Auszug der Kinder im Bedarfsfall tun, weil die Wohnung dann wegen der reduzierten Bewohnerzahl die angemessene Größe überschreitet.
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Allerdings ist schon zweifelhaft, ob es sich hier überhaupt um wesentlich ungleiche Sachverhalte handelt. Das richtet sich danach, worin das wesentliche Merkmal der durch die Regelung formal gleich behandelten Sachverhalte gesehen wird. Wird das wesentliche Merkmal im aktuellen Wohnflächenbedarf der Antragsteller gesehen, sind die gleich behandelten Sachverhalte wesentlich gleich. Denn der aktuelle Flächenbedarf eines Paares unterscheidet sich nicht danach, mit wie vielen weiteren Personen sie ihr Wohneigentum früher bewohnt haben. Vielmehr hat ein Elternpaar, dessen Kinder nicht mehr bei ihm leben, aktuell den gleichen Wohnflächenbedarf wie ein Paar, das von vornherein ohne Kinder in Wohneigentum gelebt hat. Nur wenn, etwa mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 GG, der Wunsch, in dem einst gerade wegen der zu erziehenden Kinder größer dimensionierten Wohneigentum wohnen zu bleiben, als wesentlich angesehen würde, läge hier eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem vor.
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b) Auch wenn die nicht nach der familiären Vorgeschichte einer Wohnimmobilie unterscheidende Regelung des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 SGB II als Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem angesehen würde, wäre dies aber jedenfalls gerechtfertigt. Die Anforderungen an die Rechtfertigung gehen hier zwar über das Willkürverbot hinaus (aa). Die vom vorlegenden Gericht beanstandete Gleichbehandlung dient jedoch einem legitimen Zweck, den zu erreichen sie geeignet und erforderlich ist und zu dem die daraus resultierende Ungleichheit in angemessenem Verhältnis steht (bb).
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aa) Nach den oben genannten Grundsätzen gehen die Rechtfertigungsanforderungen an die vom vorlegenden Gericht beanstandete Regelung hier über das Willkürverbot hinaus.
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Strengere Anforderungen an die Rechtfertigung ergeben sich zwar nicht unmittelbar aus dem Familiengrundrecht des Art. 6 Abs. 1 GG. Dieser garantiert das Zusammenleben der Familienmitglieder und die Freiheit, über die Art und Weise der Gestaltung des familiären Zusammenlebens selbst zu entscheiden (vgl. BVerfGE 133, 59 ). Die Art und Weise des familiären Zusammenlebens wird durch die beanstandete Regelung aber schon deshalb nicht direkt berührt, weil die Kinder das elterliche Haus in der hier relevanten Konstellation bereits verlassen haben. Dass Eltern hingegen schon zu Zeiten, da die Kinder noch bei ihnen leben, auf eine der Familiengröße angemessene Wohnung verzichten, um diese nicht im Bedarfsfall nach dem Auszug der Kinder verwerten zu müssen, ist unwahrscheinlich. Selbst wenn Eltern aus diesen Erwägungen heraus ein beengteres Wohnen mit ihren Kindern in Wohneigentum in Kauf nehmen sollten und dies als eine Frage der durch Art. 6 Abs. 1 GG geschützten Gestaltung des familiären Zusammenlebens angesehen werden könnte, wäre dies jedenfalls die eigene Entscheidung der Eltern, die rechtlich ihnen selbst und nicht der angegriffenen Regelung zugerechnet werden müsste.
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Jedoch steht hier die Verwertung ‒ und letztlich der Verlust ‒ des aktuell bewohnten Wohneigentums in Rede, das durch Art. 14 Abs. 1 GG, wie das Sozialgericht zutreffend ausführt, auch als Lebensmittelpunkt geschützt ist (vgl. BVerfGE 89, 1 ; 134, 242 ). Die Betroffenen haben es nicht ohne Weiteres in der Hand, ihr Wohneigentum von vornherein so zu dimensionieren, dass es im Bedarfsfall die nach § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 SGB II für ein Paar angemessene Größe nicht überschreitet, um so später den Verlust des Lebensmittelpunkts zu vermeiden. Wenn sie Wohneigentum zu einem Zeitpunkt beziehen, in dem ihre Kinder noch bei ihnen wohnen, ist ihnen regelmäßig nicht zumutbar, sich bereits auf die Wohnfläche zu beschränken, die für ein Ehepaar ohne Kinder angemessen wäre. Dass die nicht nach der familiären Vorgeschichte des Wohneigentums unterscheidende Anrechnungsregelung daher Eltern faktisch eher als einem Paar, das von vornherein ohne Kinder in Wohneigentum lebt, abverlangt, den Lebensmittelpunkt aufzugeben, müsste durch einen hinreichend gewichtigen Zweck getragen sein, der über das bloße Willkürverbot hinaus geht. Besonders strenge Anforderungen sind allerdings auch hier nicht zu stellen. Der Gesetzgeber hat bei der Gewährung von Sozialleistungen, die an die Bedürftigkeit des Empfängers anknüpfen, grundsätzlich einen weiten Spielraum, wenn er Regelungen darüber trifft, ob und in welchem Umfang das Vermögen des Empfängers auf den individuellen Bedarf angerechnet wird (vgl. BVerfGE 100, 195 ). Das Bundesverfassungsgericht kann insbesondere nicht prüfen, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (BVerfGE 81, 156 ).
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bb) Dass § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Satz 2 SGB II für die Frage der Verwertungsbedürftigkeit größeren Wohneigentums nicht nach dessen familiärer Vorgeschichte differenziert, dient einem legitimen Zweck, ist geeignet und erforderlich, diesen zu erreichen, und steht zu der Belastung der Betroffenen nicht außer Verhältnis.
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Nicht zu berücksichtigen, ob in dem aktuell zu groß bemessenen Wohneigentum einst Kinder erzogen wurden, für die entsprechend größerer Wohnraum vorgehalten werden musste, entspricht dem allgemeinen System der Grundsicherung, staatliche Leistungen nachrangig zu gewähren. Den gegenwärtigen Bedarf als Bezugspunkt staatlicher Transferleistungen zu wählen, verfolgt einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck; das Grundgesetz verwehrt dem Gesetzgeber nicht, soziale Leistungen zur Sicherung der menschenwürdigen Existenz nur dann zur Verfügung zu stellen, wenn Menschen ihre Existenz nicht vorrangig selbst sichern können (vgl. BVerfGE 152, 68 ). Indem der Gesetzgeber selbstbewohntes Wohneigentum vom zu berücksichtigenden Vermögen im Ausgangspunkt ausgenommen hat, hat er zwar von einer strikten Realisierung des Nachrangs staatlicher Leistung abgesehen. Insoweit ist nicht die Realisierung des Nachranggrundsatzes, sondern der Schutz des bisherigen Lebensmittelpunkts bezweckt. Dies beanstandet das vorlegende Gericht für sich genommen nicht. Es bemängelt vielmehr, dass diese Verschonung auf Wohneigentum von aktuell angemessener Größe beschränkt ist. Mit dieser Beschränkung auf den aktuellen Wohnbedarf ist der Gesetzgeber dann aber doch wieder dem verfassungsrechtlich legitimen Bedarfsdeckungsprinzip gefolgt (vgl. BTDrucks 2003, 15/1516, S. 53; BSG, Urteil vom 12. Oktober 2016 - B 4 AS 4/16 R -, Rn. 34).
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Für die Frage der angemessenen Größe von Wohnraum auf die aktuelle Bewohnerzahl abzustellen, ist zur Realisierung des Bedarfsdeckungsprinzips auch im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet und erforderlich und die daraus für Eltern ausgezogener Kinder resultierende Ungleichheit steht zu dem Regelungszweck nicht außer Verhältnis. Das mit der Regelung verfolgte Ziel, die Gewährung staatlicher Grundsicherungsleistungen auf die Deckung des aktuellen Bedarfs zu beschränken, ist von Gewicht. Denn auch der soziale Rechtsstaat ist darauf angewiesen, dass Mittel der Allgemeinheit, die zur Hilfe für deren bedürftige Mitglieder bestimmt sind, nur in Fällen in Anspruch genommen werden, in denen aktuell Bedürftigkeit vorliegt (vgl. BVerfGE 152, 68 ). Auf der anderen Seite werden den Betroffenen hier nicht Leistungen verwehrt, die sie zur Existenzsicherung benötigten. Denn sie verfügen über Wohneigentum, das sie einsetzen und damit ihren Bedarf selbst sichern können.