BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 13/12 -
ob die §§ 31, 32 des
Hochschulrahmengesetzes in der Fassung des Siebten
HRG-Änderungsgesetzes vom 28. August 2004 (BGBl I S. 2298)
sowie die Vorschriften zur Ratifizierung und Umsetzung des
Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen
Einrichtung für Hochschulzulassung, nämlich
mit dem Grundgesetz vereinbar sind, soweit sie
für den Studiengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren
vorsehen, bei dem - nach Abzug einiger Vorabquoten - 20
% der Studienplätze allein nach dem Grad der Qualifikation,
60 % der Studienplätze maßgeblich nach dem Grad der
Qualifikation und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit
vergeben werden und bei dem die für eine Zulassung in der
Wartezeitquote erforderliche Anzahl an Wartesemestern
regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteigt
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 26. April 2012 (6 K
3656/11) -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Paulus
und die Richterin Britz
gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 6.
September 2012 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Gegenstand der Vorlage ist die
Verfassungsmäßigkeit der §§ 31, 32 des
Hochschulrahmengesetzes in der Fassung vom 28. August 2004
(HRG - BGBl I S. 2298) sowie der landesrechtlichen
Vorschriften, durch die der Staatsvertrag über die Errichtung
einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5.
Juni 2008 (im Folgenden: Staatsvertrag 2008) ratifiziert und
umgesetzt wurde.
2
1. Die 1987 geborene Klägerin des
Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Klägerin) erwarb 2006 in
Nordrhein-Westfalen ihr Abitur mit einer Durchschnittsnote
von 3,2. Danach absolvierte sie eine Ausbildung zur
Medizinisch-technischen Laborassistentin. Anschließend nahm
sie eine entsprechende Berufstätigkeit auf. Zum
Wintersemester 2011/12 bewarb sie sich zum wiederholten Male
bei der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der Stiftung für
Hochschulzulassung (im Folgenden: Beklagte), um die Zulassung
zum Studium der Humanmedizin im ersten Fachsemester. Sie
beantragte sowohl die Beteiligung an der Auswahl in der
Wartezeitquote als auch im Auswahlverfahren der Hochschulen.
Sonderanträge stellte sie nicht.
3
Mit Bescheid vom 12. August 2011 lehnte die
Beklagte die Zulassung innerhalb der Wartezeitquote mit der
Begründung ab, die maßgebliche Auswahlgrenze von 12
Wartesemestern sei verfehlt worden. Auch im Auswahlverfahren
der Hochschulen blieb die Klägerin erfolglos. Sie erhob
daraufhin Klage, mit der sie beantragte, die Beklagte unter
Aufhebung des ablehnenden Bescheides zu verpflichten, sie
nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2011/12 zum
Studium der Medizin entsprechend ihrem Antrag zuzulassen.
4
2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob die §§ 31, 32 HRG sowie die landesrechtlichen
Vorschriften zur Ratifizierung und Umsetzung des
Staatsvertrages 2008 mit dem Grundgesetz vereinbar sind,
soweit sie für den Studiengang Humanmedizin ein
Vergabeverfahren vorsehen, bei dem - nach Abzug einiger
Vorabquoten - 20 % der Studienplätze allein nach dem Grad der
Qualifikation, 60 % der Studienplätze maßgeblich nach dem
Grad der Qualifikation und 20 % der Studienplätze nach
Wartezeit vergeben werden und bei dem die für eine Zulassung
in der Wartezeitquote erforderliche Anzahl an Wartesemestern
regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteigt.
5
Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, die
Regelungen verstießen gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip.
6
a) Die Kammer sei der Überzeugung, dass das
Zusammenspiel der beiden Hauptquoten „Abiturbestenquote“ und
„Auswahlverfahren der Hochschulen“ den Anforderungen an ein
hinreichend chancenoffenes Gesamtsystem nicht (mehr) genüge
und dass es eines Ausgleichs bedürfe. Zwar komme die
Einführung des „Auswahlverfahrens der Hochschulen“ wegen der
Vielfalt der Auswahlkriterien der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, namentlich der Forderung nach
einer Mehrgleisigkeit des Auswahlsystems, grundsätzlich
entgegen und sei aus verfassungsrechtlicher Sicht positiv zu
bewerten; denn je mehr verschiedene Auswahlkriterien
angewandt würden, desto größer werde die Bandbreite der
Bewerber, die über das eine oder andere Kriterium eine Chance
hätten. Dieser Vorteil werde jedoch durch die
Detailregelungen für die Bewerbung in dieser Quote erheblich
entwertet. Denn könne sich der Bewerber im „Auswahlverfahren
der Hochschulen“ von vornherein nur bei maximal sechs
Hochschulen bewerben und sei zudem die Zahl der denkbaren
Wahlkombinationen wegen der massiven Beschränkung, denen die
Bewerbung insbesondere über das Vorauswahlkriterium
„Ortspräferenz“ unterliege, stark reduziert, so stelle sich
die Vielfalt der Auswahlkriterien für den Bewerber als ein
eher theoretischer Vorteil dar, von dem er tatsächlich nur
bedingt profitieren könne. Eine große Gruppe von Bewerbern
bleibe trotz der Zusatzkriterien allein wegen der hohen
Anforderungen an die Durchschnittsnote auch in dieser
Hauptquote ohne Zulassungschance.
7
Allerdings sei die Kammer der Auffassung,
„dass sich mit der Validität der Abiturnote als Indikator für
den Studienerfolg durchaus die Heranziehung dieses
Auswahlkriteriums als sachgerecht begründen“ lasse. Es sei
aus Sicht der Kammer daher nicht von vornherein zu
beanstanden, wenn der Abiturnote bei der Hochschulzulassung
ein überwiegendes Gewicht zukomme, etwa indem die ganz oder
teilweise an dieses Kriterium anknüpfenden Quoten deutlich
mehr als 50 % der zu vergebenden Studienplätze umfassten.
Zugunsten des geltenden, um das „Auswahlverfahren der
Hochschulen“ erweiterten Vergabesystems insgesamt lasse sich
im Übrigen auch anführen, dass es starre Grenzziehungen
vermeide.
8
Dennoch bleibe die Durchschnittsnote ein
problematisches Auswahlkriterium, das nach einem Korrektiv
verlange. Es bestehe weitgehend Einigkeit, dass Abiturnoten
für die Einschätzung der Qualifikation eines Bewerbers nur
bedingt zuverlässig und sie untereinander nur eingeschränkt
vergleichbar seien. Schon die Vergleichbarkeit zwischen den
Ländern sei nicht gegeben, wie die Unterschiede bei den
mittleren Abiturnoten in den verschiedenen Bundesländern
zeigten. Anders als bei der Abiturbestenquote gebe es im
„Auswahlverfahren der Hochschulen“ keine Länderquoten. Dieser
Unterschied lasse sich aus Sicht der Kammer schwerlich
begründen und stelle vor dem Hintergrund der Forderung nach
einem objektiv sachgerechten Auswahlkriterium ein erhebliches
Problem dar. Zudem seien Abiturnoten auch innerhalb der
Länder wegen der Divergenzen des Schulniveaus und der
schulischen Notengebung sowie wegen sonstiger Gegebenheiten
nur eingeschränkt miteinander vergleichbar. Auch durch den
Hinweis auf ein verändertes Verfassungsverständnis oder einen
gewandelten Zeitgeist lasse sich die verfassungskräftige, vor
allem aus dem Gleichheitssatz resultierende Forderung nicht
relativieren, dass die vorhandenen Studienplätze nach
sachgerechten Kriterien zu vergeben seien und die Zuspitzung
auf ein einziges, seinerseits nicht restlos zuverlässiges und
gerechtes Auswahlkriterium vermieden werden müsse.
9
Nach Lage der Dinge könne im derzeitigen
Auswahlsystem nur die Auswahlmöglichkeit in der
Wartezeitquote die Funktion des erforderlichen Korrektivs
erfüllen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts müssten sich die Anforderungen an
die Wartezeit auf ein noch zumutbares Maß beschränken. Nur in
diesem Fall könne die Auswahlmöglichkeit in der
Wartezeitquote die Zuspitzung auf die Durchschnittsnote in
den anderen Hauptquoten ausgleichen. Nach Auffassung der
Kammer sei die Grenze der Zumutbarkeit inzwischen
überschritten, weil die erforderliche Wartezeit regelmäßig
die Dauer eines normalen Studiums von sechs bis sieben Jahren
übersteige und in Zukunft noch weiter anwachsen werde. Das
Abstellen auf die Dauer eines normalen Studiums als
verfassungsrechtliche Grenze sei zwar nicht zwingend
begründbar, die Kammer halte diese Grenze aber für plausibel
und sachgerecht. Auch die übrigen vom
Bundesverfassungsgericht hierzu angestellten Überlegungen,
wie die Gefahr einer sozialen Selektion und ein späteres
Einstiegsalter für den Beruf, seien weiterhin tragfähig.
10
Die langen Wartezeiten seien auch keine
vorübergehende Mangelerscheinung. Konkrete Bemühungen, gerade
dem Problem des Studienplatzmangels im Fach Medizin und den
steigenden Wartezeiten zu begegnen, seien nur begrenzt
vorhanden. Soweit neue Medizinstudienplätze geschaffen
würden, diene dies dazu, die zusätzliche Nachfrage aufgrund
der doppelten Abiturjahrgänge zu befriedigen, ohne dass
erkennbar sei, dass dem seit Jahren bestehenden Engpass
entgegengewirkt werden solle. Allerdings bestehe wohl kein
grundrechtlicher Anspruch auf Schaffung neuer
Medizinstudienplätze.
11
Der Verfassungsverstoß könne schließlich nicht
durch eine verfassungskonforme Auslegung vermieden werden.
Einer solchen Auslegung stehe der eindeutige Wortlaut der
entsprechenden Vorschriften entgegen. Auch die in § 32
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 HRG, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr.
1, Abs. 3 Staatsvertrag 2008 enthaltene Härtefallregelung
erlaube keine verfassungskonforme Interpretation,
Studienbewerbern mit unzumutbar langen Wartezeiten einen
Anspruch auf Zulassung zu verschaffen. Die Vorschriften
setzten eine außergewöhnliche Härte voraus und erforderten
damit, dass ein Bewerber im Einzelfall aufgrund seiner
Lebensumstände durch die überlange Wartezeit in besonderer
Weise betroffen werde. Der bloße Umstand, dass ein Bewerber
sechs oder noch mehr Jahre lang auf einen Studienplatz
gewartet habe, könne dagegen keine „Härte“ im Sinne des
Gesetzes darstellen, denn hierbei handele es sich nicht um
ein in der Person des Bewerbers liegendes, sondern ein
allgemeines, in der Konsequenz des Auswahlsystems liegendes
Problem. Weiter sei die Härtefallregelung als
Ausnahmebestimmung eng auszulegen und die diesbezügliche
Quote eng - auf 2 % - begrenzt.
12
b) Die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen
Vorschriften sei auch entscheidungserheblich.
13
Halte man die Bestimmungen für
verfassungskonform, habe die Klägerin keinen Anspruch auf
Zulassung zum Medizinstudium. Mit ihrer Abiturnote von 3,2
erreiche sie die Auswahlgrenze bei der Abiturbestenquote, die
im Wintersemester 2011/12 für Bewerber aus
Nordrhein-Westfalen bei 1,1 gelegen habe, nicht. Auch in der
Wartezeitquote genüge die von ihr angesammelte Wartezeit von
10 Halbjahren nicht, um die Auswahlgrenze zu erreichen, die
im Wintersemester 2011/12 bei 12 Halbjahren gelegen habe.
Individuelle Umstände, die einen Härtefall begründen könnten,
seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Ob die Klägerin im
„Auswahlverfahren der Hochschulen“ hätte zugelassen werden
müssen, sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens,
weil ein entsprechender Anspruch nicht gegen die Beklagte
geltend gemacht werden könne. Auch hier liege freilich auf
der Hand, dass die Klägerin die Auswahlgrenzen nicht
erreichen könne.
14
Gehe man von der Verfassungswidrigkeit der
Normen aus, halte die Aussetzung des Verfahrens zum Zwecke
der Normenkontrolle der Klägerin die Chance offen, eine für
sie günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu
erreichen.
15
Die Vorlage ist unzulässig; denn das
vorlegende Gericht hat sie entgegen § 80 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG nicht hinreichend begründet.
16
1. Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit
sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ).
17
a) Das vorlegende Gericht muss hierzu
darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der
zur Prüfung gestellten Normen abhängt. Dem
Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
genügt ein Vorlagebeschluss nur dann, wenn die gerichtlichen
Ausführungen auch erkennen lassen, dass eine eingehende
Prüfung vorgenommen wurde. Ein Vorlagebeschluss muss aus sich
heraus, ohne Beiziehung der Akten, verständlich sein und mit
hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass das
vorlegende Gericht bei Gültigkeit der Regelung zu einem
anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie
es dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 74, 236
). Die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten
Rechtsfrage ist mithin eingehend darzulegen. Dazu muss der
Vorlagebeschluss den entscheidungserheblichen Sachverhalt und
eine umfassende Darlegung der die rechtliche Würdigung
tragenden Erwägungen enthalten. Dabei verlangt § 80 Abs.
2 Satz 1 BVerfGG, dass sich das vorlegende Gericht eingehend
mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzt, die
in Rechtsprechung und Literatur entwickelten
Rechtsauffassungen berücksichtigt (vgl. BVerfGE 47, 109
; 105, 61 ) und auf
unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten eingeht (BVerfGE 97,
49 ; 105, 48 ).
18
b) Ferner muss das Gericht seine Überzeugung
von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher darlegen und
deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz
die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht
vereinbar ist. Auch insoweit bedarf es einer
Auseinandersetzung mit nahe liegenden tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden,
Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehenden Darstellung der
Rechtslage (vgl. BVerfGE 86, 71 ; 97, 49
). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der
zur Prüfung gestellten Normen müssen den
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht nur
benennen, sondern auch die für die Überzeugung des Gerichts
maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen. Insoweit
kann es auch erforderlich sein, die Gründe zu erörtern, die
im Gesetzgebungsverfahren als für die gesetzgeberische
Entscheidung maßgebend genannt worden sind (vgl. BVerfGE 78,
201 ; 81, 275 ; 86, 71
). Rechtsprechung und Schrifttum sind in
die Argumentation einzubeziehen (vgl. BVerfGE 78, 165
; 89, 329 ).
19
2. Die Vorlage genügt diesen Anforderungen
nicht. Das vorlegende Gericht hat mit seinen Ausführungen
weder die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten
Rechtsfragen (hierzu a) noch die Verfassungswidrigkeit der
vorgelegten Vorschriften (hierzu b) hinreichend
aufgezeigt.
20
a) Das Gericht legt zunächst nicht hinreichend
dar, warum ein Anspruch der Klägerin auf Zulassung nicht aus
den bestehenden Vorschriften, nämlich der Härtefallregelung
nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Staatsvertrag 2008 in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur
Ratifizierung des Staatsvertrages über die Errichtung einer
gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom
5. Juni 2008, § 15 der Verordnung über die Vergabe
von Studienplätzen in Nordrhein-Westfalen (Vergabeverordnung
NRW ), abgeleitet werden kann.
21
aa) Nicht erkennbar ist bereits, dass sich das
Gericht mit den zu dieser Härtefallklausel vertretenen
Auffassungen in genügendem Umfang auseinandersetzt. Für seine
nur sehr knapp begründete Ansicht, die Klausel müsse eng
ausgelegt werden, bezieht es sich lediglich auf eigene
Beschlüsse sowie zwei Entscheidungen des
Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen. Dazu, wie die
Literatur diese Vorschriften interpretiert, enthält der
Vorlagebeschluss keine Ausführungen.
22
Dass eine solche Auseinandersetzung mit den
verschiedenen denkbaren Auslegungsmöglichkeiten hier
entbehrlich wäre, weil schon aus systematischen Gründen nur
eine enge Deutung der Vorschrift in Betracht kommt, wird
nicht nachvollziehbar erläutert. Das Verwaltungsgericht führt
insoweit nur aus, dass die Dauer der Wartezeit kein in der
Person des Bewerbers liegendes, sondern ein allgemeines, in
der Konsequenz des Auswahlsystems liegendes Problem sei, weil
es eine große Anzahl Wartender betreffe. Eine solche
Sichtweise ist freilich nicht zwingend. So kann man den Grund
für die lange Wartezeit auch gerade in der
unterdurchschnittlichen Abiturnote des jeweiligen Bewerbers,
also in einem individuellen Gesichtspunkt, sehen. Genauso
wenig ist zu erkennen, wieso es sich bei denjenigen, die
selbst nach 12 Wartesemestern noch keine Zulassung erhalten
haben, um eine „große Anzahl“ handeln soll. Nach den Daten,
die das vorlegende Gericht nennt, gab es im Wintersemester
2011/12 im Studiengang Humanmedizin 511 abgewiesene Bewerber
mit einer derart langen Wartezeit. In diesem Semester hatten
sich für dieses Fach allerdings 44.043 Personen beworben, so
dass lediglich ein Anteil von 1,16 % an der Gesamtgruppe mehr
als 12 Semester warten musste. In Anbetracht der geringen
Zahl an Betroffenen erschließt sich auch nicht, weshalb die
Begrenzung der Härtefallquote auf 2 % daran hindern könnte,
langjährig Wartenden auf diesem Wege einen Studienplatz
zukommen zu lassen, wie das Verwaltungsgericht anscheinend
meint. Hiervon abgesehen ist auch nicht zu erkennen, dass
sich die umfangmäßige Einschränkung der Quote aus einem
formellen Gesetz und nicht bloß einer untergesetzlichen Norm
- nämlich § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VergabeVO NRW -
ergibt, so dass unklar bleibt, warum das vorlegende Gericht
nicht selbst in der Lage war, die vermeintliche Hürde zu
beseitigen.
23
Das Verwaltungsgericht durfte sich auch nicht
damit begnügen, die fehlende Eignung einer großzügigeren
Interpretation der Härtefallregelung damit zu begründen, dass
die nicht im Rahmen der Härtefallquote vergebenen Plätze der
Wartezeitquote hinzugerechnet werden (Art. 9 Abs. 2 Satz
4 Staatsvertrag 2008), sich bei einer umfassenderen
Ausschöpfung der erstgenannten Quote die für die
letztgenannte Quote zur Verfügung stehenden Plätze also
verringern. Vielmehr hätte das Gericht näher darlegen müssen,
wieso es nicht trotzdem möglich ist, mit einer Zulassung
notenschwacher Bewerber mit besonders langer Wartezeit über
die Härtefallklausel einen aus seiner Sicht
verfassungskonformen Zustand herzustellen. Denn auch wenn bei
einem solchen Vorgehen Studierwillige mit günstigeren Noten,
die nicht über die Quote der Abiturbesten zugelassen werden
können, möglicherweise innerhalb der Wartezeitquote aufgrund
der geringeren Platzanzahl erfolglos blieben, hätten diese
Personen wegen ihrer Noten wiederum bessere Aussichten, im
Auswahlverfahren der Hochschulen einen Studienplatz zu
erlangen. Gerade auf die Annahme, dass Bewerber mit
schlechten Noten in diesem Auswahlverfahren chancenlos seien
und sich ihnen damit selbst auf diesem Wege keine
Zulassungsmöglichkeit eröffne, hatte das Verwaltungsgericht
die vermeintliche Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Vorschriften maßgeblich gestützt.
24
bb) Hiervon abgesehen macht das Gericht nicht
deutlich, unter welchen Voraussetzungen es das Bestehen eines
Härtefalls bejaht und warum hier, unter Zugrundelegung seiner
eigenen - engen - Norminterpretation, die Annahme einer
„außergewöhnlichen Härte“ ausscheidet. Es fehlt bereits an
der Darlegung des angewandten rechtlichen Maßstabes. Die
Kammer stellt nur fest, eine Härte könne im Einzelfall
angenommen werden, wenn der Bewerber aufgrund seiner
Lebensumstände durch die überlange Wartezeit in besonderer
Weise getroffen werde. Bei welchen konkreten Konstellationen
eine solche Situation anzunehmen ist, wird nicht aufgezeigt.
Darüber hinaus bleibt auch der Sachverhalt, auf dessen
Grundlage das Gericht hier einen Härtefall verneint hat,
unklar. Der Vorlagebeschluss enthält insbesondere keine
näheren Informationen zu den Lebensumständen der Klägerin,
also ihrer familiären, finanziellen oder sozialen Lage.
Mitgeteilt wird lediglich, dass sie eine Ausbildung zur
Medizinisch-technischen Laborassistentin absolviert hat und
in diesem Beruf arbeitet. Im Übrigen beschränkt sich die
Kammer auf die pauschale Feststellung, für das Vorliegen
eines Härtefalls sei nichts vorgetragen oder ersichtlich.
Dies genügt jedoch insbesondere bei einem Verfahren nicht, in
dem - wie im verwaltungsgerichtlichen Prozess - der
Amtsermittlungsgrundsatz gilt (vgl. § 86 Abs. 1
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ).
25
b) Genauso wenig wird mit dem Vorlagebeschluss
die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen
hinreichend plausibel erläutert.
26
Das vorlegende Gericht legt schon nicht
nachvollziehbar dar, mit welchem verfassungsrechtlichen
Grundsatz die von ihm benannten Vorschriften unvereinbar sein
sollen. Zwar geht es, im Anschluss an die einschlägige
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zutreffend
davon aus, dass die Bewerberauswahl nach objektiv
sachgerechten und individuell zumutbaren Kriterien (BVerfGE
33, 303 ; 43, 291 ) zu erfolgen
hat, weil es sich hierbei um eine objektive
Zulassungsschranke bei der Ausbildungs- und Berufswahl im
Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG handelt. Aus den von ihm
benannten Argumenten erschließt sich freilich nicht, warum
das derzeitige Auswahlsystem diese Anforderungen nicht
erfüllt. Das vorlegende Gericht erklärt zunächst
ausdrücklich, es halte die einzelnen Auswahlkriterien für
sich genommen für „sachgerecht“. Im Hinblick auf das
Auswahlverfahren der Hochschulen wird dann kritisch
angemerkt, dort komme der Abiturnote eine „überragende
Bedeutung“ zu. Dies führe allerdings nicht per se zur
Verfassungswidrigkeit des Auswahlsystems, erfordere aber ein
verfassungsrechtliches Korrektiv, das die Chancenoffenheit
für eine größere Zahl von Bewerbern wahre. Ein solches
Korrektiv könne nur die Wartezeitquote sein. Tragfähige
Gründe für seine Folgerungen führt das Gericht jedoch nicht
an. Solche Gründe ergeben sich weder in nachvollziehbarer
Weise aus den im Vorlageschluss aufgeführten Entscheidungen
des Bundesverfassungsgerichts noch aus den sonstigen dort
angestellten verfassungsrechtlichen Erwägungen.
27
aa) Das Verwaltungsgericht zeigt in seinem
Beschluss zunächst nicht verständlich auf, welche Grundsätze
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts es
rechtfertigen sollen, das derzeitige Auswahlsystem als
verfassungswidrig einzustufen. Insoweit genügt es
insbesondere nicht, umfangreiche Passagen aus verschiedenen
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu zitieren. Den
Darlegungsanforderungen genügt ein Gericht bei einer Vorlage
nach Art. 100 Abs. 1 GG vielmehr erst, wenn es
dartut, welche konkreten verfassungsrechtlichen Anforderungen
es aus den genannten verfassungsgerichtlichen Entscheidungen
ableitet.
28
(1) Hieran fehlt es. Das vorlegende Gericht
beschränkt sich auf die Behauptung, das
Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, die
Ungleichbehandlung grundsätzlich gleichberechtigter, nämlich
hochschulreifer Bewerber aufgrund „weniger Zehntelpunkte bei
der Abiturnote“ könne „nicht ohne weiteres mit sachlichen
Gründen von hinreichender Tragfähigkeit“ gerechtfertigt
werden und es für „problematisch“ gehalten, die
Auswahlentscheidung stark auf ein einzelnes Auswahlkriterium
wie das der Durchschnittsnote zu konzentrieren. Diese
pauschale Aussage ist als Grundlage für die
verfassungsrechtliche Prüfung zu unspezifisch und lässt schon
nicht hinreichend erkennen, aus welchen konkreten Umständen
die Verfassungswidrigkeit hergeleitet werden soll.
29
(2) Zudem haben die angeführten Entscheidungen
nicht den vom Vorlagegericht angenommenen Inhalt. In dem
zitierten Abschnitt des Urteils des Ersten Senats vom 18.
Juli 1972 (BVerfGE 33, 303 ) beschäftigt sich das
Bundesverfassungsgericht nur mit der (von ihm letztlich
verneinten) Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig wäre,
die Auswahl der Bewerber für ein zulassungsbeschränktes
Studium „ausschließlich“ nach dem auf Abiturnoten fußenden
Leistungsprinzip vorzunehmen. Die Frage, inwieweit es in
einem System wie dem Auswahlverfahren der Hochschulen, bei
dem sich die Zulassung typischerweise nach mehreren Kriterien
richtet, zulässig ist, einem einzelnen Merkmal wie der
Abiturnote ein überwiegendes Gewicht einzuräumen, wird
überhaupt nicht erörtert.
30
(3) Genauso wenig ist erkennbar, dass die
Entscheidung vom 8. Februar 1977 (BVerfGE 43, 291) rechtliche
Vorgaben enthält, aus denen eine mögliche
Verfassungswidrigkeit des heutigen Auswahlsystems folgt. Das
Verwaltungsgericht begründet vor allem nicht, inwiefern die
dortigen Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts auf das
nun geltende Auswahlsystem übertragbar sind. Anders als das
derzeitige war das damalige System noch von einer strikten
Zweiteilung geprägt: Abgesehen von den im Rahmen der Vorab-
beziehungsweise Sonderquote zugelassenen Bewerbern gab es nur
die Zulassung nach Leistung mit einem Anteil von 60 %,
wobei grundsätzlich maßgebend die Abiturnote war, und die
Zulassung nach Wartezeit mit einer Quote von 40 % (vgl.
BVerfGE 43, 291 ). Dies
führte dazu, dass Bewerber, die keine deutlich
überdurchschnittlichen Abiturnoten vorweisen konnten,
ausschließlich über die Wartezeitquote eine Chance auf Erhalt
eines Studienplatzes hatten. Dabei erforderte die Zulassung
über die Note für den Studiengang Humanmedizin einen
Mindestdurchschnitt von 1,7 und alle Bewerber mit
ungünstigerer Note mussten bis zu sechs Jahre warten (s. nur
BVerfGE 43, 291 ). Als nicht sachgerecht und
zumutbar erachtete es das Bundesverfassungsgericht insoweit
vor allem, dass „auf der Schnittstelle von 1,7 und 1,8
darüber entschieden werden soll, wer sofort studieren kann
oder aber bis zu sieben Jahren auf eine Zulassung zum Studium
seiner Wahl warten muss“ (BVerfGE 43, 291 ). Das
Verwaltungsgericht legt nicht dar, aus welchen tragenden
Erwägungen des Urteils des Ersten Senats vom 8. Februar 1977
sich ergibt, dass auch Studierwillige mit deutlich
schlechteren Noten als 1,7 oder 1,8 bei überfüllten
Studiengängen binnen einer bestimmten Frist eine Chance auf
Zuteilung eines Platzes haben müssen. Hiervon abgesehen führt
das Gericht selbst aus, dass es aufgrund der Ergänzung des
Systems durch das Auswahlverfahren der Hochschulen eine
starre Notengrenze nicht mehr gibt und damit auch Bewerber,
deren Noten nicht für eine Zulassung in der Abiturbestenquote
ausreichen, noch eine Zulassungschance haben. Nach seinen
Angaben gab es im Wintersemester 2011/12 immerhin fünf
Universitäten, bei denen auch Bewerber, die lediglich eine
Durchschnittsnote zwischen 2 und 3 aufwiesen, zugelassen
wurden. Warum dies nicht reicht, um den
verfassungsrechtlichen Erfordernissen gerecht zu werden, wird
mit dem Vorlagebeschluss nicht hinreichend deutlich
gemacht.
31
(4) Im Übrigen genügt das vorlegende Gericht
den Darlegungsanforderungen auch dann nicht, sofern man
seinem Ansatz, es sei verfassungswidrig, dass Bewerber mit
einer Abiturnote von 2,5 oder schlechter auch im
Auswahlverfahren der Hochschulen chancenlos blieben, folgte.
Es wird schon nicht plausibel erläutert, dass sich die
Notengrenze von 2,4 aus den rechtlichen Vorgaben ergibt,
Bewerber mit einem schlechteren Notendurchschnitt also -
ungeachtet ihres Abschneidens bei den weiteren
Auswahlkriterien (wie Test, Auswahlgespräch oder sonstigen
Wettbewerben) - von vornherein chancenlos sind. Denkbar ist
nämlich auch, dass Bewerber mit einem schlechteren
Abiturdurchschnitt als 2,4 im Auswahlverfahren der
Hochschulen allein deswegen erfolglos geblieben sind, weil
sie auch im Rahmen der anderen Kriterien weniger günstige
Ergebnisse erzielt haben als jene Konkurrenten, die eine
bessere Abiturdurchschnittsnote vorweisen konnten. Deswegen
genügte es nicht, die Abiturnoten des jeweils schwächsten
zugelassenen Bewerbers mitzuteilen; das Gericht hätte
vielmehr anhand der maßgeblichen rechtlichen Bestimmungen
dartun müssen, dass bereits aufgrund der gesetzlich
festgelegten Gewichtung der Maßstäbe zueinander ab einer
bestimmten Abiturnote eine Zulassung faktisch ausschied.
32
Auch die hierfür notwendigen Ausführungen
enthält der Vorlagebeschluss nicht. Das Verwaltungsgericht
beschäftigt sich nur pauschal mit den Normen, die die Auswahl
und Gewichtung der einzelnen Maßstäbe determinieren. Es weist
lediglich allgemein auf die sowohl in Bundes- als auch
Landesrecht (§ 32 Abs. 3 Satz 2 HRG, Art. 10 Abs. 1
Satz 2 Staatsvertrag 2008 i.V.m. den jeweiligen
Ratifizierungsgesetzen der Länder) enthaltene Regel hin, dass
dem Grad der Qualifikation, also der Abiturnote, bei der
Auswahlentscheidung ein „maßgeblicher Einfluss“ gegeben
werden muss. Bereits die Frage, wann konkret ein solcher
„maßgeblicher Einfluss“ in den verschiedenen denkbaren
Konstellationen - also bei zwei, drei oder mehr
Auswahlkriterien - vorliegt, und ob die Universitäten diese
rechtliche Vorgabe überhaupt ordnungsgemäß umgesetzt haben,
wird nicht näher erörtert. Auch auf die weiteren
landesrechtlichen, teils sehr unterschiedlichen Bestimmungen,
die Anzahl und Auswahl der anzuwendenden Auswahlmaßstäbe
behandeln, geht das Gericht nicht hinreichend ein.
33
(5) Schließlich lässt sich auf Basis des
Vorlagebeschlusses selbst bei Heranziehung der einschlägigen
Bestimmungen nicht beurteilen, inwieweit die einzelnen
Universitäten diese Normen zutreffend angewandt haben, ihre
jeweiligen Auswahlverfahren also den rechtlichen
Erfordernissen entsprachen. Denn das Verwaltungsgericht
benennt lediglich die von den einzelnen Universitäten bei der
Bewerberauswahl angewandten Maßstäbe, ohne (bis auf einen
einzigen Fall) anzugeben, wie die Hochschulen diese Kriterien
jeweils zueinander gewichtet haben. Schon deswegen bieten die
in dem Beschluss aufgeführten Daten keine hinreichende
Grundlage, die einen Schluss auf die mögliche
Verfassungswidrigkeit des Gesamtsystems zulässt.
34
bb) Das Gericht legt des Weiteren auch nicht
anhand eigenständiger, von der bisherigen
bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unabhängiger
Maßstäbe dar, dass die Abiturnote, unter Berücksichtigung
ihrer Bedeutung, die ihr für das derzeitige Auswahlsystem
zukommt, kein den grundrechtlichen Anforderungen genügendes
Auswahlkriterium ist. Die vorlegende Kammer bildet bereits
keine verständlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe, sondern
beschränkt sich auf die Wiedergabe der für beziehungsweise
gegen die Anwendung der Abiturnote sprechenden
Gesichtspunkte. Es wird noch nicht einmal deutlich, ob das
Verwaltungsgericht den „Studienerfolg“ im Rahmen der
Grundrechtsprüfung als ausreichenden Gesetzeszweck ansieht,
um den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen.
Auch sonstige Ausführungen, insbesondere zum Gesichtspunkt
der Verhältnismäßigkeit der Beschränkung, fehlen. Soweit,
wohl im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG, der Mangel von
Landesquoten im Auswahlverfahren der Hochschulen gerügt wird,
setzt das Gericht sich weder mit dem - von ihm selbst als
nachvollziehbar bezeichneten - Argument der Beklagten, eine
Bildung von Länderquoten in diesem Verfahren sei
organisatorisch kaum leistbar, auseinander, noch erörtert es,
ob eine solche Quotenbildung überhaupt grundrechtlich geboten
ist, wenn die Abiturnote in der Regel nur ein
Auswahlkriterium unter mehreren ist. Angesichts der
gewählten, wenig aussagekräftigen Formulierungen („aus Sicht
des Gleichheitssatzes prekär“, „erhebliches Problem“) ergibt
sich aus den gerichtlichen Darlegungen zudem nicht mit der
notwendigen Klarheit, dass das Gericht selbst von der
Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Bestimmungen überzeugt
ist. Hinzu kommt, dass die Kammer sogar annimmt, dass sich
„eine überwiegende Orientierung an der Durchschnittsnote als
Auswahlkriterium bei der Studienzulassung rechtfertigen“
lasse. Für die weitere Folgerung, es bedürfe dennoch eine
Korrektivs in Form einer Erhöhung der Wartezeitquote, nennt
das Gericht keine konkreten Argumente mehr, sondern verweist
ausschließlich pauschal auf Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts. Weshalb die Abiturnote als
Auswahlkriterium verfassungsrechtlich bedenklich und die
Wartezeitquote vorzugswürdig sein sollte, erschließt sich auf
Grundlage dieser Begründung gerade nicht.