L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 30.
Oktober 2002
- 1 BvL 13/96 -
- 1 BvL 14/96 -
- 1 BvL 15/96 -
Die Rückforderung des Zinszuschlags nach
§ 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 3 des
Lastenausgleichsgesetzes im Zuge einer Restitution nach dem
Vermögensgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 13/96 -
- 1 BvL 14/96 -
- 1 BvL 15/96 -
zur verfassungsrechtlichen Prüfung
des § 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 3 des
Lastenausgleichsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 845), soweit er die Rückforderung
des Zinszuschlags betrifft,
- 1. Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 26. Juni 1996 (6 A 167/95)
-
- 1 BvL 13/96 -,
- 2. Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 26. Juni 1996 (6 A 173/95)
-
- 1 BvL 14/96 -,
- 3. Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 26. Juni 1996 (6 A 174/95)
-
- 1 BvL 15/96 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 30. Oktober 2002 beschlossen:
Die Regelung über die Rückforderung des
Zinszuschlags zum Endgrundbetrag der Hauptentschädigung nach
§ 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 3 des
Lastenausgleichsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
vom 2. Juni 1993 (Bundesgesetzblatt I Seite 845) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.
1
Die Vorlagen betreffen die Frage, ob die
Regelung im Lastenausgleichsgesetz, nach der Zinszuschläge
zum Endgrundbetrag der Hauptentschädigung im Anschluss an
eine Restitution nach dem Vermögensgesetz zurückzufordern
sind, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
2
Nach § 349 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 bis 5 in
Verbindung mit § 342 Abs. 3 des Gesetzes über den
Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz - LAG) in der hier
maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993
(BGBl I S. 845, ber. BGBl 1995 I S. 248) ist die
Hauptentschädigung, die zur Abgeltung von Zonenschäden
gewährt wurde, zurückzufordern, wenn derartige Schäden nach
dem 31. Dezember 1989 ganz oder teilweise ausgeglichen
werden. Die Regelung ist 1992 in das Lastenausgleichsgesetz
eingefügt worden, weil im Zuge der Wiederherstellung der
deutschen Einheit Vermögensschäden in der Deutschen
Demokratischen Republik, für die in der Bundesrepublik
Deutschland Lastenausgleich gezahlt worden war, in größerem
Umfang nach dem Vermögensgesetz durch Rückübertragung des
entzogenen Vermögenswerts wieder gutgemacht wurden. Um den
komplizierten Weg einer Wiederaufnahme der mehrstufigen
lastenausgleichsrechtlichen Verwaltungsverfahren zu
vermeiden, wie er ursprünglich vorgesehen war, wurde
bestimmt, dass die Rückforderung ohne Änderung der
Feststellungs- und Zuerkennungsbescheide durch einen
eigenständigen Rückforderungsbescheid zu vollziehen ist. Die
insgesamt zurückzufordernde Hauptentschädigung setzt sich
nach den §§ 246 ff. LAG aus dem (End-)Grundbetrag
und einem so genannten Zinszuschlag zusammen. Die
abschließenden Vorschriften über ihre Rückforderung enthält
insbesondere § 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz
3 LAG.
3
Entsprechende Regelungen sehen das
Entschädigungsgesetz (EntschG) und das
Ausgleichsleistungsgesetz (AusglLeistG) vor, die als Teil des
Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes vom 27.
September 1994 (BGBl I S. 2624) verabschiedet worden sind.
Hat der nach dem Vermögensgesetz Berechtigte oder sein
Gesamtrechtsvorgänger für zu entschädigende Vermögenswerte
Hauptentschädigung nach dem Lastenausgleichsgesetz erhalten,
ist gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 EntschG von der für die
Entschädigungsleistung maßgeblichen Bemessungsgrundlage der
von der Ausgleichsverwaltung nach den Vorschriften des
Lastenausgleichsgesetzes bestandskräftig festgesetzte
Rückforderungsbetrag abzuziehen. Diese Regelung, die mit dem
Abzug der Hauptentschädigung zugleich die Anrechnung des
Zinszuschlags vorschreibt, gilt nach § 2 Abs. 1 Satz 2
AusglLeistG auch für die Bemessung der Ausgleichsleistungen
nach dem Ausgleichsleistungsgesetz (zum Ganzen vgl. auch
BVerfGE 102, 254 <258, 264, 321 f.,
328 ff.>).
4
1. Die Klägerinnen der den Vorlagebeschlüssen
zugrunde liegenden Ausgangsverfahren hatten wegen des
Verlusts von Grundeigentum in der Deutschen Demokratischen
Republik nach dem Lastenausgleichsgesetz als
Hauptentschädigung neben dem Grundbetrag einen Zinszuschlag
erhalten. Nach der Wiedervereinigung wurden die Grundstücke
nach dem Vermögensgesetz restituiert und die Klägerinnen
aufgefordert, den ihnen gewährten Lastenausgleich
zurückzuzahlen. Die Klagen, die sie daraufhin erhoben, wurden
rechtskräftig abgewiesen, soweit sie sich gegen die
Rückforderung des jeweiligen Grundbetrags richteten (vgl.
dazu hinsichtlich des im Ausgangsverfahren zum Verfahren 1
BvL 13/96 ergangenen Teilurteils die Revisionsentscheidung
BVerwGE 105, 106, sowie das im Ausgangsverfahren zur Vorlage
1 BvL 14/96 erlassene Teilurteil des vorlegenden Gerichts vom
26. Juni 1996, VIZ 1996, S. 664).
5
2. a) Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht
die Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz
3 LAG, soweit er die Rückforderung des Zinszuschlags
betrifft, mit dem Grundgesetz vereinbar ist (vgl. zum
Verfahren 1 BvL 14/96 VIZ 1996, S. 529). Das
Verwaltungsgericht hält die Regelung für verfassungswidrig,
weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG und das Sozialstaatsprinzip
verstoße.
6
Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, weil
diejenigen, denen der Grundbetrag der Hauptentschädigung
später als anderen gewährt worden ist, ohne sachlichen Grund
schlechter behandelt würden als diese. Der Rückforderung von
Lastenausgleich liege der Gedanke zugrunde, dass niemand eine
Doppelentschädigung verlangen könne und daher eine
Ersatzleistung zurückgegeben werden müsse, wenn der Schaden
anderweitig ausgeglichen worden sei. Dieser Gedanke erfordere
eine Objektidentität in dem Sinne, dass nur das
zurückgefordert werden könne, was durch den anderweitigen
Ausgleich abgegolten sei. Im Hinblick darauf sei es zwar
gerechtfertigt, den Grundbetrag der Hauptentschädigung
zurückzufordern, der für den Substanzverlust gezahlt worden
sei, der durch die Restitution ausgeglichen werde. Der
Zinszuschlag habe aber die spezifische Funktion gehabt, die
infolge späterer Auszahlung des Grundbetrags der
Hauptentschädigung entgangene Möglichkeit zu kompensieren,
aus dem Grundbetrag Nutzungen zu ziehen. Dieser Nachteil
werde durch die Rückgabe des entzogenen Vermögenswerts nicht
ausgeglichen. Die Rückforderung des Zinszuschlags
widerspreche daher dem Gedanken der Objektidentität und sei
insofern systemwidrig.
7
Die von dieser Systemwidrigkeit ausgehende
Indizwirkung für einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei
nicht durch sachgerechte Erwägungen entkräftet. Ein
rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung liege
insbesondere nicht darin, dass durch die Rückforderung des
Zinszuschlags alle Lastenausgleichsempfänger insofern
gleichbehandelt würden, als jeder das zurückzahlen müsse, was
er seinerzeit erhalten habe.
8
Der nachträgliche Entzug des Zinszuschlags
stehe auch nicht im Einklang mit dem Sozialstaatsprinzip.
Begründe der Gesetzgeber entsprechend seiner
verfassungsrechtlichen Pflicht konkrete Leistungsansprüche,
habe er auch für deren Erfüllung zu sorgen. Ergäben sich
dabei aus der Natur der Sache Vollzugshindernisse, entspreche
es dem Gebot sozialer Gerechtigkeit, durch geeignete
Ausgleichsmaßnahmen sicherzustellen, dass die daraus
entstehenden Belastungen die Berechtigten nicht ungleich
treffen. Eine ungleiche Belastung ergebe sich hier aus der
späteren Auszahlung des Lastenausgleichs, die durch den
Zinszuschlag kompensiert werde. Dieser müsse daher den
Betroffenen erhalten bleiben.
9
b) Das Verwaltungsgericht hat in zwei
Beschlüssen an den Vorlagen festgehalten. Dabei hat es sich
mit der Rechtsprechung anderer Verwaltungsgerichte und des
Bundesverwaltungsgerichts auseinander gesetzt, die zeitlich
nach den Vorlagebeschlüssen ergangen ist (vgl. VIZ 1998, S.
514). Außerdem hat es die Auffassung vertreten, dass die
Vorlagefrage durch die Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 22. November 2000 zum
Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz (BVerfGE 102,
254) nicht beantwortet sei (vgl. Beschluss vom 9. Februar
2001 - 6 A 167, 173 und 174/95 - Juris).
10
Zu den Vorlagebeschlüssen haben sich das
Bundesministerium der Finanzen namens der Bundesregierung und
die Klägerin des Ausgangsverfahrens zum Verfahren 1 BvL 14/96
geäußert. Das Bundesministerium hält die Vorlagen im Hinblick
auf das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22.
November 2000 schon für unzulässig, jedenfalls aber für
unbegründet.
11
Die von der Vorlage 1 BvL 14/96 betroffene
Klägerin teilt dagegen die Rechtsauffassung des vorlegenden
Gerichts.
12
Die Vorlagen sind zulässig. Insbesondere steht
ihrer Zulässigkeit nicht entgegen, dass das
Bundesverfassungsgericht inzwischen entschieden hat, der
Abzug des Zinszuschlags von der für
Wiedergutmachungsleistungen nach dem Entschädigungs- und dem
Ausgleichsleistungsgesetz maßgeblichen Bemessungsgrundlage
sei mit dem Grundgesetz vereinbar (vgl. BVerfGE 102, 254
). Diese Entscheidung
betrifft einen anderen Regelungsgegenstand, als er in den
Ausgangsverfahren zu beurteilen ist. Denn in diesen Verfahren
ist nicht über die Anrechnung einer früher erbrachten
Leistung auf eine neu zu gewährende Leistung, sondern darüber
zu befinden, ob eine früher empfangene Leistung
zurückzuzahlen ist, weil der Empfänger nunmehr
Wiedergutmachung in einer Form erhalten hat, auf die sich
jene Leistung nicht anrechnen lässt.
13
Die Regelung über die Rückforderung des
Zinszuschlags in§ 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
Satz 3 LAG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
14
Sie verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
15
1. Prüfungsmaßstab ist der allgemeine
Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot.
16
§ 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
Satz 3 LAG ist Teil der gesetzlichen Vorschriften zur
Wiedergutmachung von Vermögensschäden, die von der Deutschen
Demokratischen Republik zu verantworten sind. Der Gesetzgeber
ist auch bei Regelungen auf diesem Gebiet an den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Doch hat er
hier eine besonders große Gestaltungsfreiheit.
Dementsprechend ist der Gleichheitssatz nur in seiner
Bedeutung als Willkürverbot zu beachten. Der
Regelungsspielraum des Gesetzgebers endet demzufolge erst
dort, wo sich für eine ungleiche Behandlung ein sich aus der
Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender
Grund nicht finden lässt (vgl. BVerfGE 102, 254
m.w.N.).
17
Zu Unrecht sieht das Verwaltungsgericht den
Maßstab der Willkürprüfung dadurch beeinflusst, dass hier
nicht eine Anrechnung des Zinszuschlags auf Leistungen nach
dem Entschädigungs- oder Ausgleichsleistungsgesetz, sondern
die Rückforderung des Zuschlags im Anschluss an eine
Restitution nach dem Vermögensgesetz in Rede steht. Zwar
trifft es grundsätzlich zu, dass die Intensität, mit der die
Betroffenen durch eine Ungleichbehandlung beeinträchtigt
werden, für Maß und Dichte der Gleichheitsprüfung bestimmend
sein kann (vgl. BVerfGE 88, 87 ). In der
Rückforderung der Hauptentschädigung einschließlich des
Zinszuschlags liegt aber kein signifikant schwerwiegenderer
Eingriff in die Rechtsposition des Betroffenen als in der
Anrechnung einer solchen Leistung auf eine neu zur Berechnung
anstehende (geldwerte) Leistung. Die Konzeption des § 8
Abs. 1 EntschG, auch in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 2
AusglLeistG, dient nicht dem Zweck, die Eingriffsintensität
gegenüber dem Betroffenen abzumildern, sondern allein der
Vereinfachung des Verfahrens. Ob zurückgefordert oder bloß
angerechnet wird, ist in erster Linie ein regelungs- und
rechnungstechnischer Unterschied, der für den Betroffenen
jedenfalls nichts daran ändert, dass er die empfangene
Leistung wertmäßig nicht soll behalten dürfen.
18
2. Die zur Prüfung gestellte Regelung steht
mit dem Willkürmaßstab des Art. 3 Abs. 1 GG im Einklang.
19
a) Wie der Senat im Anschluss an die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 105,
110 ) schon im Urteil vom 22. November
2000 zum Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz
ausgeführt hat, stellte der Zinszuschlag, der dem
Geschädigten nach § 250 Abs. 3 LAG neben dem zuerkannten
Endgrundbetrag der Hauptentschädigung gezahlt wurde, einen
Ausgleich für die Wartezeit derjenigen dar, denen
Hauptentschädigung aus verwaltungsmäßigen oder finanziellen
Gründen nicht früher gewährt werden konnte. Damit bewirkte er
zugleich, wirtschaftlich gesehen, die Gleichbehandlung dieses
Personenkreises mit demjenigen, der die ihm zustehende
Ausgleichsleistung früher ausgezahlt bekommen hatte. Dieser
Effekt wird zwar rückgängig gemacht, wenn mit dem
Endgrundbetrag der Hauptentschädigung gemäß § 349 Abs. 4
Satz 1 und 3 LAG auch der Zinszuschlag zurückgefordert wird.
Doch sind dagegen mit Blick auf das Willkürverbot des Art. 3
Abs. 1 GG in Anbetracht der engen rechtlichen Verknüpfung des
Zinszuschlags mit dem Grundbetrag der Hauptentschädigung
verfassungsrechtliche Einwände nicht zu erheben. Dies gilt
vor allem auch deshalb, weil ohne Berücksichtigung dieses
Zuschlags im Fall der anderweitigen Schadenswiedergutmachung
die Unterschiede zwischen denjenigen, die in der
Vergangenheit nach dem Lastenausgleichsgesetz
anspruchsberechtigt waren, und denen, die als Bewohner der
Deutschen Demokratischen Republik Lastenausgleich nie
beanspruchen konnten, noch größer geworden wären (vgl.
BVerfGE 102, 254 ).
20
Mit der Möglichkeit, im Zuge der
Wiedervereinigung die zwischen den beiden deutschen Staaten
offen gebliebenen Vermögensfragen einer abschließenden
Regelung zuzuführen und dabei die Voraussetzungen dafür zu
schaffen, dass in vielen Fällen entzogene Vermögenswerte
restituiert werden konnten, war mit Blick auf den
Lastenausgleich nicht nur die Frage aktuell geworden,
Doppelentschädigungen für ein und denselben
Unrechtstatbestand zu vermeiden (vgl. dazu BVerfGE 102, 254
mit Hinweis auf BTDrucks 12/2170, S. 11 zu Nr.
3). Ein legitimes Regelungsziel konnte vielmehr auch sein,
keine weiteren Ungleichbehandlungen entstehen zu lassen oder
Ungleichbehandlungen, die in der Vergangenheit schon
bestanden, nicht zu verschärfen. Um Letzteres ging es im
Verhältnis der Empfänger von Lastenausgleich in der alten
Bundesrepublik Deutschland zu denen, die Lastenausgleich
wegen ihres ständigen Aufenthalts im Schadensgebiet, dem
späteren Beitrittsgebiet, nicht hatten beantragen können
(vgl. § 12 Abs. 4 i.V.m. § 3 Abs. 1 des
Beweissicherungs- und Feststellungsgesetzes i.d.F. vom 1.
Oktober 1969, BGBl I S. 1897). Ebenso wie es im Hinblick auf
den weiten Regelungsspielraum des Gesetzgebers
verfassungsrechtlich nicht geboten war, für den zuletzt
genannten Personenkreis nachträglich den Zugang zum Empfang
von Lastenausgleichsleistungen zu eröffnen (vgl. BVerfGE 102,
254 ), ist es einleuchtend und frei von
sachfremden Erwägungen, von denen, die in der alten
Bundesrepublik Hauptentschädigung mit Zinszuschlag erhielten
und den damit geschaffenen wirtschaftlichen Wert weiter
behalten, auch den Zuschlag zurückzufordern, damit die
Wertdifferenz zwischen den Wiedergutmachungsleistungen, die
den im Westen und Osten Deutschlands lebenden Menschen von
der Bundesrepublik Deutschland gewährt worden sind oder
werden, nicht noch anwächst. Das gilt unabhängig davon, ob
der Zinszuschlag auf andere Leistungen anzurechnen oder als
Geldbetrag - bis zur Kappungsgrenze des § 349 Abs. 4
Satz 4 LAG - zurückzuzahlen ist.
21
b) Auch in anderer Hinsicht ist die zur
Prüfung gestellte Regelung geeignet, neue Ungerechtigkeiten
zu vermeiden. Insbesondere wird durch die Rückforderung des
Zinszuschlags verhindert, dass der - im Allgemeinen ohnehin
geringere (vgl. BVerfGE 102, 254 ) - Wert
der nach dem Entschädigungsgesetz zu leistenden Entschädigung
im Verhältnis zu der den Restitutionsberechtigten nach dem
Vermögensgesetz zu gewährenden Wiedergutmachung in Natur
weiter geschmälert wird. Darin liegt ein weiterer
rechtfertigender Grund dafür, auch den Zinszuschlag
zurückzufordern.
22
Die Regelung über die Rückforderung des
Zinszuschlags in § 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
Satz 3 LAG ist auch mit dem Sozialstaatsprinzip des
Grundgesetzes vereinbar. Dieses verlangt im vorliegenden
Zusammenhang, dass die staatliche Gemeinschaft in der Regel
Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu
bewältigenden Schicksal entstanden sind und mehr oder weniger
zufällig nur einzelne Bürger oder bestimmte Gruppen von ihnen
getroffen haben (vgl. BVerfGE 102, 254 ). Dagegen
kann dem Sozialstaatsgebot nicht auch die Rechtspflicht des
Staates entnommen werden, aus Mitteln der Gemeinschaft
gewährte Leistungen dem Empfänger auch dann zu belassen, wenn
der Schaden, für den sie gewährt wurden, nachträglich
ausgeglichen wird. So aber verhält es sich nach der
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Interpretation
des Bundesverwaltungsgerichts auch hinsichtlich des
Zinszuschlags dann, wenn dem Empfänger von Lastenausgleich
der ihm entzogene Vermögenswert nachträglich restituiert wird
(vgl. BVerwGE 105, 110 ).
23
Die in § 349 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung
mit Satz 3 LAG getroffene Regelung über die Rückforderung des
Zinszuschlags verstößt auch im Übrigen nicht gegen das
Grundgesetz. Insbesondere sind die Eigentumsgarantie des Art.
14 Abs. 1 GG und das Rechtsstaatsprinzip nicht verletzt.
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Die Rückforderung und die Rückzahlung der
Hauptentschädigung einschließlich des Zinszuschlags führen
beim Rückzahlungspflichtigen lediglich dazu, dass er
Geldleistungen nicht behalten darf, bei denen die
Voraussetzungen für ihre Gewährung mit dem nachträglichen
Schadensausgleich im Wege der Restitution nach dem
Vermögensgesetz entfallen sind. Gegen die Auferlegung
derartiger Rückzahlungspflichten schützt weder Art. 14 Abs. 1
GG noch das Rechtsstaatsprinzip. Das gilt für die Empfänger
von Ausgleichsleistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz, zu
denen auch der Zinszuschlag zum Endgrundbetrag der
Hauptentschädigung gehört, umso mehr, als die Gewährung
solcher Leistungen nach § 342 Abs. 2 LAG in der
Ursprungsfassung vom 14. August 1952 (BGBl I S. 446) von
Anfang an unter dem ausdrücklichen Vorbehalt stand, dass
Vermögen, auf dessen Verlust diese Gewährung beruhte, dem
Geschädigten nicht zurückerstattet wird (vgl. BVerfGE 102,
254 ; BVerwGE 105, 110 ).