Leitsätze
zum Beschluss des Ersten Senats vom 7. Februar
2012
- 1 BvL 14/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 14/07 -
ob Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des
Gesetzes zur Gewährung eines Landeserziehungsgeldes und zur
Ausführung des Bundeserziehungsgeldgesetzes (Bayerisches
Landeserziehungsgeldgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 16. November 1995 (GVBl S. 818) gegen Art. 3 Abs. 1
und Art. 6 Abs. 1 des Grundgesetzes verstößt und nichtig
ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Sozialgerichts München vom 10. Dezember 2007 (S 29 EG 59/07)
-
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 7. Februar 2012 beschlossen:
1
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit
Art. 3 Abs. 1 GG und mit Art. 6 Abs. 1 GG vereinbar
ist, dass Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Gesetzes zur
Gewährung eines Landeserziehungsgeldes und zur Ausführung des
Bundeserziehungsgeldgesetzes (Bayerisches
Landeserziehungsgeldgesetz - BayLErzGG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 16. November 1995 (GVBl S. 818) die
Gewährung von Landeserziehungsgeld auf Deutsche und andere
Personen beschränkt, die die Staatsangehörigkeit eines
Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen
Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen
Wirtschaftsraum besitzen.
2
Der Freistaat Bayern erließ 1989 ein
Landeserziehungsgeldgesetz. Nach der Vorstellung des
Gesetzgebers sollten Leistungen nach diesem Gesetz zeitlich
an den Bezug von Leistungen nach dem Gesetz über die
Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub
(Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG) anschließen und es
Eltern so ermöglichen, über einen längeren Zeitraum
Elternzeit zu nehmen und ihre Kinder selbst zu betreuen.
Erziehungsgeld wurde gemäß Art. 3 Abs. 1 BayLErzGG in
der Fassung des Jahres 1995 ab dem Ende des Bezugs von
Bundeserziehungsgeld für weitere zwölf Lebensmonate des
Kindes, längstens bis zur Vollendung seines dritten
Lebensjahres, gezahlt. Die Höhe des Landeserziehungsgeldes
betrug nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BayLErzGG 500 DM
monatlich. Die Bezugsberechtigung war in Art. 1 Abs. 1
BayLErzGG geregelt. Berechtigt war nach der hier allein zur
Prüfung gestellten Regelung des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.
5 BayLErzGG nur, wer die Staatsangehörigkeit eines
Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen
Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen
Wirtschaftsraum besaß.
3
Art. 1 Abs. 1 BayLErzGG hatte in der
Fassung der Bekanntmachung vom
16. November 1995 folgenden Wortlaut:
4
(1) ¹ Anspruch auf Landeserziehungsgeld
hat, wer
5
1. seine Hauptwohnung oder seinen gewöhnlichen
Aufenthalt seit der Geburt des Kindes, mindestens jedoch
fünfzehn Monate in Bayern hat,
6
2. mit einem nach dem 30. Juni 1989 geborenen
Kind, für das ihm die Personensorge zusteht, in einem
Haushalt lebt,
7
3. dieses Kind selbst betreut und erzieht,
8
4. keine oder keine volle Erwerbstätigkeit
ausübt und
9
5. die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats
der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des
Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum besitzt.
10
² Der Anspruch auf Landeserziehungsgeld
setzt nicht voraus, dass der Berechtigte zuvor Erziehungsgeld
nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz bezogen hat.
11
In der Begründung des Gesetzentwurfs vom 11.
April 1989 heißt es zur Einführung des
Landeserziehungsgeldes, die Ergebnisse der Forschung und
Praxis hätten in den letzten Jahren zu der allgemeinen
Überzeugung geführt, dass die Qualität der
Eltern-Kind-Beziehung in den ersten drei Lebensjahren die
Grundlage für die Entwicklung einer stabilen Persönlichkeit
bilde, die Sicherheit und Lebenstüchtigkeit mit emotionaler
Bindungsfähigkeit, Verantwortungsbewusstsein und ausgeprägtem
Gemeinschaftssinn verbinde. Die frühe soziale Prägung durch
die Familie sei deshalb für Gesellschaft und Staat von
besonderer Bedeutung. Die Einführung des Erziehungsgeldes und
Erziehungsurlaubs für die ersten zwölf Lebensmonate durch das
Bundeserziehungsgeldgesetz auf Bundesebene ab dem
1. Januar 1986 habe diese Erkenntnisse politisch
umgesetzt. Der Landesgesetzgeber sei von der Richtigkeit des
Erziehungsgeldgedankens zutiefst überzeugt. Angesichts einer
anstehenden Verlängerung der Bezugsdauer des
Bundeserziehungsgeldes habe sich die Bayerische
Staatsregierung entschlossen, Landesleistungen der
Familienförderung neu zu ordnen und ein Landeserziehungsgeld
einzuführen. Das Landeserziehungsgeld verstehe sich als
Anerkennung für die intensive Erziehungsleistung von Müttern
und Vätern und solle zugleich die finanzielle Lage junger
Familien verbessern (BayLTDrucks 11/11033, S. 4).
12
Um „Mitnahmeeffekte“ zu verhindern, müsse der
Antragsteller seit der Geburt, mindestens aber seit 15
Monaten in Bayern seinen Hauptwohnsitz oder gewöhnlichen
Aufenthalt haben. Damit werde eine gezielte Förderung von
„Landeskindern“ gewährleistet (BayLTDrucks 11/11033, S.
5).
13
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist
polnische Staatsangehörige und begehrt Landeserziehungsgeld
für die Betreuung ihres im Februar 2000, und damit vor dem
Beitritt Polens zur Europäischen Union zum 1. Mai 2004
geborenen Kindes. Sie wohnt seit 1984 in M. und besitzt eine
unbefristete Aufenthaltserlaubnis. Seit 1988 hat sie
wiederholt gearbeitet. So war sie längere Zeit als
Fotolaborantin und kurzfristig in einem Textillager tätig.
Seit 2002 arbeitete sie mit circa sieben Wochenstunden in der
Gastronomie. Für das erste und zweite Lebensjahr ihres Kindes
hatte sie Bundeserziehungsgeld in voller Höhe erhalten. Ihr
Antrag auf Landeserziehungsgeld wurde zurückgewiesen, weil
ihr aufgrund ihrer polnischen Staatsangehörigkeit
Landeserziehungsgeld nicht zustehe. Nachdem auch ihr gegen
die Ablehnung gerichteter Widerspruch erfolglos blieb, erhob
sie Klage vor dem Sozialgericht München und begehrte die
Gewährung von Landeserziehungsgeld unter Aufhebung des
ablehnenden Bescheids in der Fassung des
Widerspruchsbescheids. Das Sozialgericht München setzte das
Verfahren aus und legte zunächst dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof die Frage vor, ob Art. 1 Abs. 1
Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG gegen den allgemeinen
Gleichheitsgrundsatz der Verfassung des Freistaats Bayern
verstoße. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof entschied,
die vorgelegte Regelung des Bayerischen
Landeserziehungsgeldgesetzes sei mit der bayerischen
Verfassung vereinbar (BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Juli
2007 - Vf. 6-V-06 -, juris).
14
2. Das Sozialgericht München hat das Verfahren
sodann gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11,
§ 80 Abs. 1 BVerfGG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG gegen
Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG verstößt und
nichtig ist.
15
Das vorlegende Gericht hält die zur Prüfung
gestellte Norm für verfassungswidrig. Art. 3 Abs. 1 GG
verlange eine umso strengere Kontrolle, je stärker sich die
Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken könne. Der hier
zu berücksichtigende Schutz von Ehe und Familie sei nicht nur
gegenüber Deutschen gewährleistet. Aufgrund von Art. 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG erhielten Eltern bestimmter
Staatsangehörigkeit unabhängig von der familiären
Erziehungssituation und der Verfestigung ihres Aufenthalts in
Bayern kein Landeserziehungsgeld. Es gebe keine Gründe, die
diese Ungleichbehandlung nach Art und Gewicht rechtfertigen
könnten.
16
Die sachliche Differenzierung müsse von den
Zielen des Erziehungsgeldgesetzes im Lichte des Ehe- und
Familienschutzes ausgehen. Im Vordergrund stehe dabei, Eltern
die eigene Betreuung ihrer Kinder durch Verzicht auf eine
Erwerbstätigkeit oder durch deren Einschränkung zu
ermöglichen. Der Gesetzgeber handle im Einklang mit
Art. 3 Abs. 1 GG, wenn er diejenigen Antragsteller
ausschließe, die aus Rechtsgründen einer Erwerbstätigkeit
nicht nachgehen könnten. Diese könnten das Hauptziel des
Erziehungsgeldes, Kinderbetreuung unter Verzicht auf eine
Erwerbstätigkeit oder unter deren Einschränkung zu leisten,
nicht erreichen. Diesem Ziel diene die Differenzierung nach
der Staatsangehörigkeit jedoch nicht, sie stehe dazu in
keinem sachlichen Zusammenhang.
17
Verfassungsrechtlich sei auch legitim, wenn
der Gesetzgeber nur denjenigen Erziehungsgeld zukommen lasse,
von denen erwartet werden könne, dass sie dauerhaft in Bayern
blieben. Bei Sukzessivleistungen wie dem Erziehungsgeld werde
die Zielerreichung durch eine Aufenthaltskontinuität des
Empfängers wesentlich befördert. Diese Voraussetzung werde
aber für alle Leistungsempfänger - nicht nur für ausländische
Staatsangehörige - bereits durch die Voraussetzung der
Vorwohnzeit des Art. 1 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 BayLErzGG erfüllt.
18
Die gewählte Unterscheidung diene lediglich
Fiskalinteressen. Die Verhinderung fiskalischer
Mehrbelastungen könne die vorgenommene Differenzierung jedoch
nicht begründen. Zwar könne der Gesetzgeber ohne
Verfassungsverstoß von der Gewährung „freiwilliger
familienpolitischer Zusatzleistungen“, die nicht zum
Familienlastenausgleich beziehungsweise nicht zum
Existenzminimum des Kindes beitragen, absehen. Verzichtete
der Gesetzgeber generell auf die Gewährung von
Landeserziehungsgeld, würde dies auch die problematischen
Differenzierungen zwischen verschiedenen Personengruppen
beenden. Entscheide er sich jedoch dafür, eine derartige
Leistung zu gewähren, dürften trotz der Freiwilligkeit der
Leistung die Differenzierungsregeln des Art. 3 Abs. 1 GG
nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben. Fiskalischen
Interessen könne der Freistaat Bayern auch im Wege von
Leistungskürzungen Rechnung tragen, ohne ausländische
Staatsangehörige vom Leistungsbezug auszuschließen.
19
Die Staatsangehörigkeit komme als
Unterscheidungskriterium nicht in Betracht. Zwar könne sie
nicht grundsätzlich als Differenzierungskriterium
ausgeschlossen werden. Die Eignung als
Differenzierungskriterium müsse jedoch konkret bezogen auf
das zu regelnde Sachgebiet bestimmt werden. Sei durch die
Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit ein Grundrecht
beeinträchtigt, bedürfe es einer an der Schwere der
Beeinträchtigung ausgerichteten Rechtfertigung. Eine solche
Rechtfertigung sei nicht ersichtlich. Keinesfalls dürfe die
Staatsangehörigkeit zu einem isolierten
Differenzierungskriterium degenerieren. In eine solche
Richtung weise jedoch der Beschluss des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs, der das „Motiv einer gezielten
Förderung der Landeskinder“ in diese Richtung aufwerte.
20
Zu der Vorlage haben die Bayerische
Staatsregierung, der 10. Senat des Bundessozialgerichts, der
Deutsche Landkreistag, der Deutsche Familiengerichtstag sowie
der Deutsche Juristinnenbund Stellung genommen.
21
1. Die Bayerische Staatsregierung hält die
vorgelegte Regelung für verfassungsgemäß. Der Gleichheitssatz
verlange keine schematische Gleichbehandlung, sondern lasse
Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen
gerechtfertigt seien. Bei einer rechtsgewährenden Regelung
komme dem Gesetzgeber für die Abgrenzung der begünstigten
Personenkreise eine besonders weitreichende
Gestaltungsfreiheit zu. Der Gestaltungsspielraum im Bereich
der Leistungsverwaltung ende erst dort, wo eine ungleiche
Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer
am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise
vereinbar sei und mangels einleuchtender Gründe als
willkürlich beurteilt werden müsse.
22
Der Gesetzgeber habe diese Grenze nicht
überschritten. Die Regelung differenziere nach der
Staatsangehörigkeit und nicht - wie die vom
Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 6. Juli 2004
(BVerfGE 111, 176) für mit der Verfassung unvereinbar
erklärte Regelung über die Gewährung von Bundeserziehungsgeld
- nach dem ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus. Das
Kriterium der Staatsangehörigkeit ziele gerade nicht auf die
Erwartung, dass der Ausländer dauerhaft in Bayern bleibe.
Dieses Ziel werde durch die Vorwohndauer in Art. 1 Abs.
1 Satz 1 Nr. 1 BayLErzGG erreicht und gelte für Antragsteller
aller Herkunftsländer. Das Gesetz bezwecke auch keine
Förderung der Integration von Ausländern. Zu einer solchen
Förderung sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet.
23
Vielmehr könnten bereits bloße
finanzpolitische Überlegungen sachliche Gründe für die
vorgelegte Norm darstellen. Das gelte jedenfalls für
Leistungen, zu deren Gewährung keine Verpflichtung bestehe.
Der Gesetzgeber müsse allerdings den Kreis der Betroffenen
sachgerecht abgrenzen. Das Ermessen des Gesetzgebers sei
jedoch nicht durch die Überlegungen des
Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 6. Juli 2004
(BVerfGE 111, 160) zur Gewährung von Kindergeld
eingeschränkt. Die dortige Argumentation stehe in engem
Zusammenhang mit dem Charakter des Kindergeldes als
Komponente des dualen Systems des Familienlastenausgleichs.
Die wirtschaftliche Belastung der Eltern solle teilweise
ausgeglichen werden und diene damit der Einhaltung der in
Art. 6 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG vorgegebenen
Mindestvoraussetzungen, das Existenzminimum von Kindern
steuerlich frei zu halten. Zur Zahlung des Erziehungsgeldes
sei der Staat demgegenüber nicht verpflichtet. Das
Landeserziehungsgeld könne ersatzlos wegfallen.
24
Außerdem sei die Differenzierung nach der
Staatsangehörigkeit auch unter dem Gesichtspunkt der
Gegenseitigkeit gerechtfertigt. Die
Gegenseitigkeitsverbürgung sei eine Erscheinungsform des
völkerrechtlichen Gegenseitigkeitsprinzips, das der
Wahrnehmung eigener staatlicher Belange gegenüber anderen
Staaten und der Verbesserung der Rechtsstellung deutscher
Staatsbürger im Ausland diene. Die Bevorzugung von Deutschen
bei der Erteilung von Leistungen im Vergleich zu
ausländischen Staatsangehörigen, in deren Heimatländern
Deutschen entsprechende Leistungen verwehrt blieben, sei
gerechtfertigt. Andernfalls bestehe kein Anreiz für andere
Staaten, Gegenseitigkeitsabkommen abzuschließen. Die
Orientierung am Gegenseitigkeitsprinzip zeige sich auch
darin, dass neben deutschen Staatsangehörigen auch Angehörige
von Mitgliedstaaten der Europäischen Union und
Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen
Wirtschaftsraum privilegiert würden. Denn gegenüber diesen
Ländern bestünden völkerrechtliche
Differenzierungsverbote.
25
2. Der 10. Senat des Bundessozialgerichts
teilt mit, er habe die Vorschrift noch nicht angewandt. Das
Sozialgericht München habe beachtliche verfassungsrechtliche
Argumente vorgebracht. Das Grundgesetz verbiete zwar nicht
generell Ungleichbehandlungen aus Gründen der
Staatsangehörigkeit. Diese gehöre auch nicht zu den in
Art. 3 Abs. 3 GG verbotenen Differenzierungskriterien.
Prüfungsmaßstab sei daher allein der allgemeine
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das
Bundesverfassungsgericht habe in seiner Rechtsprechung stets
betont, dass Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede
Differenzierung verwehre und ihm insbesondere im Bereich der
gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der
begünstigten Personenkreise ein weiter Gestaltungsspielraum
zukomme. Für den Gesetzgeber ergäben sich allerdings aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je stärker
sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken könne. Der im
vorliegenden Fall zu berücksichtigende Schutz von Ehe und
Familie durch Art. 6 Abs. 1 GG enthalte keine
Beschränkung auf Deutsche. Da es sich bei dem
Differenzierungskriterium der Staatsangehörigkeit um ein
personenbezogenes Merkmal handele, sei eine strenge
Verhältnismäßigkeitsprüfung angezeigt.
26
Nach der Rechtsprechung des 10. Senats des
Bundessozialgerichts gebe es zwischen dem
Bundeserziehungsgeldgesetz und dem Bayerischen
Landeserziehungsgeldgesetz nach Voraussetzungen und Zweck
keine Unterschiede von Gewicht. Es stelle sich deshalb vor
allem die Frage, ob die Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit
ein geeignetes Kriterium sei, um den mit dem
Bundeserziehungsgeld und dem zeitlich nachfolgenden
Landeserziehungsgeld verfolgten Zweck zu erreichen, Eltern
die eigene Betreuung ihrer Kinder durch Verzicht auf eine
Erwerbstätigkeit oder durch deren Einschränkung zu
ermöglichen. Auf diesen Punkt bezögen sich in erster Linie
die verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden
Gerichts.
27
3. Der Deutsche Landkreistag hält die
Argumentation des Sozialgerichts München für überzeugend.
Fiskalische Ziele könnten die Ungleichbehandlung nicht
rechtfertigen.
28
4. Auch der Deutsche Familiengerichtstag teilt
die Bedenken des vorlegenden Gerichts. Zwar sei dem
Gesetzgeber im Rahmen der gewährenden Staatstätigkeit ein
weitreichender Gestaltungsspielraum zuzuerkennen. Staatlichem
Handeln seien aber umso engere Grenzen gesetzt, je stärker
sich eine Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken könne. Der gemäß
Art. 6 GG gewährleistete Schutz von Ehe und Familie sei
unabhängig von der Staatsangehörigkeit.
29
Die Staatsangehörigkeit sei ein
gleichheitswidriger Gegenstand der Differenzierung. Das
Kriterium diene nicht der Verfolgung des Ziels des
Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetzes, Eltern im Anschluss
an die Förderung durch das Bundeserziehungsgeldgesetz ein
weiteres Jahr die eigene Betreuung ihrer Kinder zu
ermöglichen, ohne einer Berufstätigkeit nachgehen zu müssen.
Das legitime Interesse des dauerhaften Aufenthalts werde
durch die Vorwohnzeit sichergestellt. Für eine
Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit bestehe kein
sachlicher Grund. Das Merkmal sei damit ausgrenzend und
diskriminierend.
30
Bei freiwilligen Leistungen wie dem
Erziehungsgeld dürften fiskalische Interessen berücksichtigt
werden. Trotzdem dürften Berechtigte nicht durch sachfremde
Erwägungen von der Leistung ausgeschlossen werden. Könne der
Gesetzgeber nur beschränkte Mittel einsetzen, stehe es ihm
frei, die Leistung einzustellen, das Leistungsniveau
abzusenken oder nicht diskriminierende Kriterien
einzuführen.
31
Die Staatsangehörigkeit stelle sich als ein
familienfeindliches und Kinder ungleich behandelndes
Abgrenzungskriterium dar. Das Ziel der Regelung, eine
Betreuung kleiner Kinder in der gemäß Art. 6 Abs. 1 GG
geschützten Familie sicherzustellen beziehungsweise die
ökonomische Grundlage für die Entscheidung zugunsten einer
Betreuung in der Familie zu schaffen, würde vielmehr durch
die Voraussetzung der privilegierten Staatsangehörigkeit
konterkariert. Eltern mit nicht privilegierter
Staatsangehörigkeit müssten einer Erwerbstätigkeit nachgehen
und könnten sich im Gegensatz zu anderen Eltern nicht der
Familienarbeit widmen, obwohl ihre Familien ebenso unter dem
Schutz des Art. 6 GG ständen. Auch die Kinder von Eltern
mit und ohne privilegierte Staatsangehörigkeit würden
entgegen Art. 3 GG durch das Bayerische
Landeserziehungsgeldgesetz ungleich behandelt.
32
5. Der Deutsche Juristinnenbund schließt sich
in seiner Stellungnahme der Auffassung des vorlegenden
Gerichts an. Das Bayerische Landeserziehungsgeldgesetz sei
eine Leistung zur Förderung von Familien. Dabei komme dem
Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum zu. Bei der
Abgrenzung der Leistungsberechtigten dürfe aber nicht
sachwidrig differenziert werden. Dies müsse nach dem
allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
beurteilt werden. Prüfungsmaßstab bei
Familienförderleistungen sei nicht das Willkürverbot, sondern
das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Es sei zu prüfen, ob Gründe
von solcher Art und solchem Gewicht vorlägen, dass sie die
Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten.
33
Der Deutsche Juristinnenbund erklärt, beim
Landeserziehungsgeld handele es sich um eine unter dem Aspekt
der Gestaltungsfreiheit von Familien und der Förderung von
Gleichberechtigung insgesamt verfassungsrechtlich und
rechtspolitisch fragwürdige Leistung. Der Gesetzgeber habe
sich allerdings noch im Rahmen des verfassungsrechtlich
Zulässigen gehalten. Mit der Differenzierung nach der
Staatsangehörigkeit habe der Freistaat Bayern diese Grenze
jedoch überschritten. Eine Differenzierung nach der
Staatsangehörigkeit sei zwar nicht generell unzulässig. In
Bezug auf die Einhaltung des Gleichheitssatzes im Rahmen der
Gewährung von Erziehungsgeld sei jedoch der Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 2004 (BVerfGE 111, 176)
zu beachten. Das Gericht habe zum Bundeserziehungsgeldgesetz
Grundsätze formuliert, die bezogen auf die
familienpolitischen Zwecke des Erziehungsgeldes auch beim
Landeserziehungsgeld eine Differenzierung nach der
Staatsangehörigkeit sachwidrig erscheinen ließen. Die
Förderung der Entscheidung für Kinder, die Abmilderung
finanzieller Nachteile und die Anerkennung der
Betreuungsleistung betreffe Eltern unabhängig von ihrer
Staatsangehörigkeit. Das Bundesverfassungsgericht habe
bereits entschieden, dass die Zwecke des Erziehungsgeldes bei
Ausländern mit Aufenthaltserlaubnis und
Aufenthaltsberechtigung nicht weniger zur Geltung kommen als
bei Deutschen oder Ausländern mit anderen Aufenthaltstiteln.
Wenn das Bundesverfassungsgericht schon einen Ausschluss von
Personen mit bestimmten Aufenthaltstiteln für unzulässig
erachtet habe, müsse eine an der Staatsangehörigkeit
orientierte Differenzierung erst recht unzulässig sein. Eine
Bezugsberechtigung ausländischer Eltern sei sinnvoll und der
Integration dienlich. Fiskalische Argumente könnten nicht
überzeugen.
34
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
verstößt nicht gegen Art. 6 GG, ist jedoch mit dem
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
unvereinbar, weil er Personen, die nicht die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen
Union oder eines Vertragsstaats des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum besitzen, generell vom Anspruch
auf Landeserziehungsgeld ausschließt.
35
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
verstößt nicht gegen Art. 6 GG.
36
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
statuiert eine gesetzliche Bedingung des Anspruchs auf
Landeserziehungsgeld. Die Vorschrift regelt damit die
Voraussetzungen staatlicher Leistungsgewährung im Bereich der
Familienförderung, greift jedoch nicht in die
abwehrrechtlichen Verbürgungen des Familiengrundrechts,
insbesondere des durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG speziell
(vgl. BVerfGE 24, 119 ; 31, 194 )
geschützten Elternrechts ein.
37
Ob das durch Art. 6 Abs. 1 und 2 GG
gewährleistete Recht der Eltern, ihr familiäres Leben nach
ihren Vorstellungen zu planen und zu verwirklichen und
insbesondere in ihrer Erziehungsverantwortung zu entscheiden,
ob und in welchem Entwicklungsstadium das Kind überwiegend
von einem Elternteil allein, von beiden Eltern in
wechselseitiger Ergänzung oder von einem Dritten betreut
werden soll (vgl. BVerfGE 99, 216 ), dadurch
beeinträchtigt ist, dass eine finanzielle Förderung nur für
den Fall der eigenen Betreuung durch ein Elternteil, nicht
aber für andere von den Eltern gewählte Formen der
Kinderbetreuung vorgesehen ist, bedarf hier keiner
Entscheidung. Dass Anspruch auf Landeserziehungsgeld nur hat,
wer sein Kind selbst betreut und erzieht, ist in Art. 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayLErzGG geregelt und folgt nicht aus
dem hier allein zur Prüfung gestellten
Staatsangehörigkeitserfordernis des Art. 1 Abs. 1 Satz 1
Nr. 5 BayLErzGG.
38
Die Regelung verletzt keine aus Art. 6
Abs. 1 und 2 GG abzuleitende Schutz- und Förderpflicht des
Staats zugunsten der Familie. Ein Verstoß gegen Schutz- und
Förderpflichten aus Art. 6 Abs. 1 und 2 GG käme nur in
Betracht, wenn eine verfassungsrechtliche Pflicht des
Freistaats Bayern bestünde, Familien durch die Gewährung von
Erziehungsgeld zu fördern. Zwar umfasst der besondere
Gewährleistungsgehalt der ausdrücklichen Schutzverpflichtung
des Art. 6 Abs. 1 GG eine über die allgemeine
grundrechtliche Schutzpflicht noch hinausgehende Förder- und
Schutzpflicht des Staats für die Familie (vgl. auch BVerfGE
43, 108 ; 110, 412 ; 111, 160
; Burgi, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar
zum Grundgesetz , Art. 6 Rn.
51). Die Art. 6 Abs. 1 GG als Generalnorm des
Familienschutzes eigene, nicht auf Deutsche beschränkte (vgl.
BVerfGE 111, 176 ) Schutz- und Förderdimension
erstreckt sich auf das speziellere elterliche Erziehungsrecht
(Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG). Aus dieser Schutz- und
Förderpflicht ergibt sich die Aufgabe des Staats, die Pflege-
und Erziehungstätigkeit der Eltern durch geeignete
wirtschaftliche Maßnahmen zu unterstützen und zu fördern
(vgl. Jestaedt, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz
, Art. 6 Abs. 2 und 3 Rn.
21). Konkrete Ansprüche auf bestimmte staatliche Leistungen
lassen sich aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Gebot,
die Pflege- und Erziehungstätigkeit der Eltern zu
unterstützen, jedoch nicht herleiten (vgl. BVerfGE 82, 60
; 87, 1 ; 107, 205 ;
110, 412 ). Insbesondere ist der Landesgesetzgeber
verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, eine
familienfördernde Leistung in Form eines Erziehungsgeldes zu
gewähren.
39
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
40
1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu
behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 ). Er gilt sowohl
für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche
Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 ; 126, 400
m.w.N.; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 76). Dabei
verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede
Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der
Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel
und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl.
BVerfGE 124, 199 ; BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 77).
Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer
anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen
keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 88, 87
; 93, 386 ; 99, 367 ; 105, 73
; 107, 27 ; 110, 412 ;
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR
2035/07 -, juris Rn. 77).
41
Diesen allgemeinen Grundsätzen folgt auch die
verfassungsrechtliche Beurteilung einer Norm, die Ausländer
im Vergleich zu Deutschen anders behandelt. Der allgemeine
Gleichheitssatz garantiert „allen Menschen“ die
Gleichbehandlung vor dem Gesetz und steht damit auch
Ausländern zu (BVerfGE 30, 409 ). Gleiches gilt
für den hier angesichts des familienpolitischen Charakters
des Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetzes zu
berücksichtigenden Schutz der Familie (vgl. BVerfGE 111, 160
; 111, 176 m.w.N.). Art. 3 Abs. 1
GG verwehrt dem Gesetzgeber indessen nicht jede
Ungleichbehandlung von Deutschen und Ausländern. Es ist dem
Gesetzgeber nicht generell untersagt, nach der
Staatsangehörigkeit zu differenzieren (vgl. BVerfGE 116, 243
). Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz bedarf es
für die Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit als
Unterscheidungsmerkmal jedoch eines hinreichenden
Sachgrundes. Dass die Staatsangehörigkeit kein generell
unzulässiges Differenzierungsmerkmal ist, bedeutet nicht
umgekehrt, dass eine grundlose Ungleichbehandlung von
Ausländern und Deutschen vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand
haben könnte (vgl. Gundel, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts Bd. IX, 3. Aufl. 2011, § 198 Rn. 86;
Rüfner, in: Bonner Kommentar zum GG, Bd. I 2011>, Art. 3 Abs. 1 Rn. 136; vgl. auch EGMR, Urteil
vom 16. September 1996 - 17371/90 -, Rn. 42, Gaygusuz v.
Österreich; Urteil vom 30. September 2003 - 40892/98 -,
Rn. 46, Poirrez v. Frankreich). Die Entscheidung des
Verfassungsgebers, den allgemeinen Gleichheitssatz als
Menschenrecht auszugestalten, das nicht auf Deutsche
beschränkt ist, liefe ansonsten ins Leere und verlöre damit
ihren Sinn.
42
Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen
Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden
Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je
nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von
gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis
hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen
können (vgl. BVerfGE 117, 1 ; 122, 1 ;
126, 400 m.w.N.; BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn.
77). Dem Gesetzgeber kommt im Bereich der gewährenden
Staatstätigkeit für die Abgrenzung der begünstigten
Personenkreise grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum
zu (vgl. BVerfGE 99, 165 ; 106, 166
; 111, 176 ). Eine strengere
Bindung des Gesetzgebers kann sich allerdings aus den jeweils
betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87
; 111, 176 ; BVerfG, Beschluss des
Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn.
78). Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen
Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die
gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen
verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 ; BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07
-, juris Rn. 78) oder je mehr sie sich denen des Art. 3
Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 124, 199
; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni
2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 78).
43
b) Ausgehend von diesen Grundsätzen reichen
die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die vorgelegte
Regelung über das bloße Willkürverbot hinaus.
44
aa) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen
erschöpfen sich hier schon deshalb nicht im bloßen
Willkürverbot, weil die Verwehrung von Erziehungsgeld das
durch Art. 6 Abs. 2 GG geschützte und nicht auf Deutsche
beschränkte Elternrecht berührt (vgl. BVerfGE 111, 160
; 111, 176 ). Auch wenn Art. 6 GG
für sich genommen nicht verletzt ist (oben B. I.), ist das
verfassungsrechtliche Elternrecht doch in seiner Schutz- und
Förderdimension betroffen. Das Landeserziehungsgeld fördert
eine bestimmte Form der Ausübung des Elternrechts, indem es
die persönliche Betreuung des Kindes durch die Eltern unter
Einschränkung ihrer Erwerbstätigkeit finanziell unterstützt.
Mit der Verwehrung von Landeserziehungsgeld bleibt den
Betroffenen dieses Element staatlicher Förderung des
Elternrechts versagt. Bei der verfassungsrechtlichen
Beurteilung der Ungleichbehandlung ist dies zu
berücksichtigen (vgl. BVerfGE 111, 160 ; 111, 176
), auch wenn sich daraus angesichts des
freiwilligen Charakters der staatlichen Leistung noch keine
besonders strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen an
die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung ergeben (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 9.
November 2011 - 1 BvR 1853/11 -, juris Rn. 11).
45
bb) Eine Verschärfung der
verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenüber dem bloßen
Willkürverbot folgt auch daraus, dass Art. 1 Abs. 1 Satz
1 Nr. 5 BayLErzGG mit der Staatsangehörigkeit an ein Merkmal
anknüpft, das den antragstellenden Personen kaum verfügbar
ist. Die Staatsangehörigkeit einer Person hängt grundsätzlich
von der Staatsangehörigkeit ihrer Eltern oder dem Ort ihrer
Geburt und damit von Umständen ab, die sie nicht beeinflussen
kann. Eine Änderung der Staatsangehörigkeit ist nur unter
Voraussetzungen möglich, die wiederum nicht allein im
Belieben der Betroffenen stehen (vgl. BVerfGE 111, 160
).
46
cc) Die Staatsangehörigkeit wird in
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG trotz Ähnlichkeiten und
Überschneidungen mit den dort genannten Merkmalen nicht als
unzulässiges Differenzierungsmerkmal aufgeführt. Eine
Unterscheidung anhand der Staatsangehörigkeit unterliegt
darum nicht dem strengen Differenzierungsverbot des
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 90, 27
). Das schließt nicht aus, dass die
Ungleichbehandlung ausländischer Staatsangehöriger in
bestimmten Konstellationen hinsichtlich ihrer nachteiligen
Auswirkungen auf die Betroffenen einer Unterscheidung nach
den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG genannten Merkmalen nahe
kommt, so dass strenge verfassungsrechtliche Anforderungen an
die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung zu stellen sind
(vgl. Osterloh, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011,
Art. 3 Rn. 297; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 11.
Aufl. 2011, Art. 3 Rn. 127; Gundel, a.a.O. Rn. 86;
König/Peters, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, 2006, Kap. 21 Rn.
138; vgl. auch EGMR, a.a.O.). Wie weit dies der Fall ist,
bedarf keiner Entscheidung, da die vorgelegte Regelung
bereits weniger strenge verfassungsrechtliche Anforderungen
verfehlt.
47
2. Die durch Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
BayLErzGG bewirkte Ungleichbehandlung von Personen, die nicht
eine der dort genannten Staatsangehörigkeiten besitzen, ist
nach den vorgenannten Grundsätzen mit dem allgemeinen
Gleichheitssatz nicht vereinbar, weil es der Regelung auch in
Anerkennung des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers an
einem legitimen Zweck fehlt, der die Benachteiligung von
ausländischen Staatsangehörigen tragen könnte und dem zu
dienen die in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
getroffene Unterscheidung geeignet wäre.
48
a) Der Ausschluss von Personen, die nicht über
eine der in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG
genannten Staatsangehörigkeiten verfügen, ist nicht durch die
Zwecke des Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetzes
gerechtfertigt.
49
Die Gewährung von Erziehungsgeld zielt vor
allem darauf, Eltern die eigene Betreuung ihres Kindes durch
Verzicht auf eine Erwerbstätigkeit oder durch deren
Einschränkung zu ermöglichen und damit die frühkindliche
Entwicklung zu fördern (BayLTDrucks 11/11033, S. 4). Zwar ist
die wirtschaftliche Unterstützung der Pflege- und
Erziehungstätigkeit der Eltern angesichts des
verfassungsrechtlichen Schutz- und Förderauftrags
(Art. 6 Abs. 2 GG) ein legitimer Gesetzeszweck (oben B.
I.), jedoch deckt dieser Zweck den in der vorgelegten Norm
geregelten Leistungsausschluss nicht. Das Anliegen des
Gesetzgebers, Eltern die persönliche Betreuung ihres Kindes
zu ermöglichen und dadurch die frühkindliche Entwicklung zu
fördern, kommt bei Ausländern und ihren Kindern auf gleiche
Weise zum Tragen wie bei Deutschen. Der verfassungsrechtliche
Schutz der Familie (Art. 6 GG) ist nicht auf Deutsche
beschränkt.
50
Die in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
BayLErzGG vorgesehene Differenzierung dient auch nicht
mittelbar der Verwirklichung des Gesetzeszwecks. Angesichts
des Gesetzeszwecks wäre es verfassungsrechtlich zulässig,
wenn der Leistungsbezug auf Personen beschränkt würde, die in
Deutschland rechtmäßig erwerbstätig sein können. Der
Gesetzgeber handelte im Einklang mit Art. 3 Abs. 1 GG,
wenn er jene Ausländer vom Erziehungsgeldbezug ausschlösse,
die aus Rechtsgründen einer Erwerbstätigkeit ohnehin nicht
nachgehen dürften. Die Gewährung einer Sozialleistung, die
Eltern einen Anreiz zum Verzicht auf eine Erwerbstätigkeit
geben will, verfehlt ihr Ziel, wenn eine solche
Erwerbstätigkeit demjenigen Elternteil, der zur Betreuung des
Kindes bereit ist, rechtlich nicht erlaubt ist (vgl. BVerfGE
111, 176 ). Die vorgelegte Regelung ist
jedoch zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet. Die
Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit lässt noch
weniger als die vom Bundesverfassungsgericht in den
Beschlüssen vom 6. Juli 2004 (BVerfGE 111, 160
; 111, 176 )
beanstandete Anknüpfung an den Aufenthaltstitel Rückschlüsse
darauf zu, ob eine Arbeitserlaubnis besteht oder nicht. Die
Klägerin des Ausgangsverfahrens war in Bayern rechtmäßig
berufstätig, so dass ihr der Bezug von Landeserziehungsgeld
einen Anreiz zur Einschränkung ihrer Berufstätigkeit
zugunsten der Kinderbetreuung hätte bieten können.
51
b) Der Ausschluss von Personen, die weder die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen
Union noch die eines Vertragsstaats des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum besitzen, kann nicht mit dem
Ziel gerechtfertigt werden, eine Förderung auf Personen zu
begrenzen, die dauerhaft in Bayern leben werden. In
bestimmten Konstellationen mag die voraussehbare Dauer des
Aufenthalts von ausländischen Staatsangehörigen in
Deutschland eine ungleiche Behandlung rechtfertigen (vgl.
BVerfGE 111, 160 ; 111, 176 ), ohne
dass allerdings das Fehlen eines dauerhaften Aufenthalts
automatisch jede Differenzierung hinsichtlich der Gewährung
von Sozialleistungen legitimieren könnte (vgl. BVerfGE 116,
229 ). Das Kriterium der
Staatsangehörigkeit ist hier jedoch weder darauf gerichtet
noch ist es geeignet, den Personenkreis zu erfassen, der
voraussichtlich dauerhaft in Bayern ansässig sein wird. Die
Staatsangehörigkeit gibt noch weniger als die - vom
Bundesverfassungsgericht auch insofern bereits für
unzureichend erklärte (vgl. BVerfGE 111, 160 ;
111, 176 ) - Art des Aufenthaltstitels verlässlich
Aufschluss darüber, ob eine Person dauerhaft in Bayern
ansässig sein wird.
52
c) Der Ausschluss von Personen, die weder die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen
Union noch die eines Vertragsstaats des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum besitzen, kann nicht mit dem
Ziel der Begünstigung sogenannter „Landeskinder“ (vgl.
BayVerfGH, a.a.O. Rn. 33) gerechtfertigt werden.
Inwiefern eine Begünstigung von „Landeskindern“ nach dem
Grundgesetz zulässig ist, bedarf hier keiner Erörterung, da
die vorgelegte Regelung nicht nach der Herkunft aus anderen
Bundesländern, sondern nach der Staatsangehörigkeit
unterscheidet und darum von vornherein nicht unter dem
Gesichtspunkt der Förderung von „Landeskindern“
gerechtfertigt werden kann. Anderes mag für die in
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayLErzGG getroffene Regelung
zur Vorwohnzeit in Bayern gelten (vgl. BayLTDrucks 11/11033,
S. 5), die jedoch nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist.
53
d) Sofern der Landesgesetzgeber
„Mitnahmeeffekte“ verhindern wollte, die daraus resultieren
könnten, dass sich Personen kurzfristig in Bayern
niederlassen, um in den Genuss der bayerischen
Erziehungsgeldregelung zu gelangen, wird dieses Ziel
ebenfalls mit der Regelung zur Vorwohndauer (Art. 1 Abs.
1 Satz 1 Nr. 1 BayLErzGG) erreicht (vgl. BayLTDrucks
11/11033, S. 5). Davon abgesehen wäre die Staatsangehörigkeit
kein geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Ziels, da sie,
wie dargelegt, weder über die der Geburt vorausgegangene
Aufenthaltszeit noch über die künftige Aufenthaltszeit in
Bayern zuverlässig Aufschluss gibt.
54
e) Fiskalische Interessen können die
Schlechterstellung durch Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
BayLErzGG nicht rechtfertigen. Soweit der Gesetzgeber eine
Leistung freiwillig gewährt, darf er zwar durchaus
berücksichtigen, welche finanziellen Mittel er angesichts der
sonstigen Staatsaufgaben einsetzen kann (vgl. BVerfGE 102,
254 ). Finanzpolitische Belange dürfen aber nur
dergestalt zur Geltung kommen, dass Berechtigte, die die
Voraussetzungen eines Leistungsbezugs gleichermaßen erfüllen
wie andere, nicht aufgrund sachfremder Differenzierung von
der Leistung ausgeschlossen werden. Die bloße Absicht, das
Leistungsvolumen zum Zwecke der Reduzierung staatlicher
Ausgaben zu verringern, genügt für sich genommen nicht, um
eine differenzierende Behandlung verschiedener
Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 87, 1
m.w.N. sowie BVerfGE 19, 76 ;
76, 256 ; 93, 386 ; 107, 218
; 122, 210 ). Ansonsten liefe das
allgemeine Gleichbehandlungsgebot im Bereich staatlicher
Geldleistungen leer, da sich der Gesetzgeber zur Begründung
von Ungleichheiten stets auf die Absicht berufen könnte,
staatliche Ausgaben durch Teileinsparungen verringern zu
wollen (vgl. BVerfGE 121, 241 ). Staatliche
Ausgaben zu vermeiden, ist ein legitimer Zweck, der jedoch
eine Ungleichbehandlung von Personengruppen nicht zu
rechtfertigen vermag. Ist ein darüber hinausgehender
sachlicher Differenzierungsgrund nicht vorhanden, muss der
Gesetzgeber finanzpolitischen Belangen durch eine
Beschränkung der Leistungshöhe oder der Bezugsdauer für alle
Berechtigten Rechnung tragen.
55
f) Schließlich kann die Differenzierung nach
der Staatsangehörigkeit nicht mit dem völkerrechtlichen
Prinzip der Gegenseitigkeit gerechtfertigt werden. Danach
müssen ausländischen Staatsangehörigen in einem Staat
bestimmte Vorteile nur dann eingeräumt werden, wenn die
Staatsangehörigen des Gaststaats im jeweiligen Heimatstaat
ebensolche Vorteile beanspruchen könnten. Dass ausländischen
Staatsangehörigen Leistungen vorenthalten werden, die den
eigenen Staatsangehörigen gewährt werden, kann etwa dem Ziel
dienen, andere Staaten zu beeinflussen, internationalen
Verträgen beizutreten oder Gegenseitigkeitsabkommen
abzuschließen, welche Deutschen im Ausland einen erhöhten
Schutz gewähren. Die im Falle fehlender Gegenseitigkeit
gezielt herbeigeführte Benachteiligung Angehöriger der
betroffenen Staaten kann unter Umständen verfassungsrechtlich
hinzunehmen sein (vgl. BVerfGE 51, 1 ; 81, 208
). Näherer Überprüfung bedürfte allerdings die
Frage, inwiefern sich angesichts der Bundeskompetenz für die
auswärtigen Beziehungen nach Art. 32 Abs. 1 GG auch ein
Landesgesetzgeber im Verhältnis zu anderen Staaten auf den
Gesichtspunkt der Gegenseitigkeit berufen kann.
56
Die vorgelegte Regelung kann jedoch schon
deshalb nicht mit dem Prinzip der Gegenseitigkeit
gerechtfertigt werden, weil Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
BayLErzGG nicht anhand der gegenseitigen Verbürgung
entsprechender Leistungen unterscheidet (vgl. BayVerfGH,
a.a.O. Rn. 36). Die vorgelegte Regelung stellt nicht auf die
konkrete Gegenseitigkeit ab, sondern verlangt die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen
Union oder eines Vertragsstaats des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum. Möglicherweise bestehende
Abkommen mit anderen Ländern werden ebenso wenig
berücksichtigt wie die von einem Abkommen unabhängige
Gewährung entsprechender Leistungen durch andere Staaten.
Damit ist eine Prüfung der konkreten
Gegenseitigkeitsvoraussetzungen im jeweiligen Leistungsfall
nicht möglich. Selbst für den Fall, dass zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen vor deren
Beitritt zur Europäischen Union ein Gegenseitigkeitsabkommen
bestanden oder Polen davon unabhängig entsprechende
Leistungen an Deutsche gewährt haben sollte, hätte dies bei
der Vergabe von Landeserziehungsgeld nicht berücksichtigt
werden können. Lässt eine Regelung keinen Raum zur Prüfung
der konkreten Gegenseitigkeitsvoraussetzungen, schließt dies
aber von vornherein aus, dass sie unter dem Gesichtspunkt
völkerrechtlicher Gegenseitigkeit vor Art. 3 Abs. 1 GG
Bestand haben könnte (vgl. BVerfGE 51, 1 ; 81, 208
).
57
g) Sonstige Zwecke, die die in Art. 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG getroffene Unterscheidung
tragen könnten, sind nicht ersichtlich.
58
Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen
Vorschrift führt in der Regel zu ihrer Nichtigkeit (§ 82
Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG). Da dem
Gesetzgeber hier aber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung
stehen, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, kommt
nur eine Unvereinbarkeitserklärung in Betracht (vgl. BVerfGE
84, 168 ; 92, 158 ). So könnte
der Gesetzgeber auf die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit
ersatzlos verzichten. Er könnte aber auch eine Regelung
schaffen, die an die Berechtigung zur Erwerbstätigkeit
anknüpft (vgl. BVerfGE 111, 176 ). Der Gesetzgeber
kann sich zudem dafür entscheiden, künftig gar kein oder
allgemein ein geringeres Landeserziehungsgeld zu gewähren.
Hinsichtlich der vor Inkrafttreten einer solchen Neuregelung
anhängig gemachten Verfahren ist ihm dieser Weg indes
versperrt, da jene Eltern, die die Voraussetzungen des
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG erfüllen,
Elterngeld bereits aufgrund bestands- beziehungsweise
rechtskräftig abgeschlossener Verfahren erhalten haben oder
haben werden, das ihnen nicht rückwirkend genommen werden
kann. Die nachträgliche Abschaffung des
Landeserziehungsgeldes benachteiligte damit erneut in
gleichheitswidriger Weise diejenigen, die die mit Art. 3
Abs. 1 GG unvereinbaren Voraussetzungen des Art. 1 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG nicht erfüllen.
59
Entsprechend § 78 Satz 2 BVerfGG sind im
Interesse der Rechtsklarheit auch die Nachfolgevorschriften
in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Bayerischen Gesetzes
zur Zahlung eines Landeserziehungsgeldes und zur Ausführung
des Bundeserziehungsgeldgesetzes vom 26. März 2001 (GVBl S.
76), in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Bayerischen
Gesetzes zur Zahlung eines Landeserziehungsgeldes und zur
Ausführung des Bundeserziehungsgeldgesetzes in der Fassung
der Bekanntmachung vom 13. April 2004 (GVBl S. 133) und in
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Neuordnung
des Bayerischen Landeserziehungsgeldes vom 9. Juli 2007 (GVBl
S. 442), die keine inhaltliche Änderung gegenüber Art. 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BayLErzGG 1995 aufweisen, für mit
Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar zu erklären (vgl. BVerfGE
92, 53 ; 94, 241 , jeweils
m.w.N.).
60
Bescheide, die im Zeitpunkt der Bekanntgabe
dieser Entscheidung bereits bestandskräftig sind, bleiben von
ihr unberührt. Dies entspricht dem Grundgedanken des
§ 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, der auch zur Anwendung
kommt, wenn das Bundesverfassungsgericht eine Vorschrift für
mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt (vgl. BVerfGE 81, 363
). Es bleibt dem Gesetzgeber unbenommen, im
Zusammenhang mit dem Gegenstand der vorliegenden Entscheidung
eine andere Regelung zu treffen (vgl. BVerfGE 94, 241
; 111, 115 ).
61
Für den Erlass einer Neuregelung bleibt dem
Gesetzgeber eine Frist bis zum 31. August 2012. Kommt es bis
zu diesem Zeitpunkt zu keiner verfassungsgemäßen Neuregelung,
tritt Nichtigkeit der beanstandeten Vorschriften ein (vgl.
BVerfGE 111, 115 ).
62
Noch nicht rechts- oder bestandskräftig
abgeschlossene Gerichts- und Verwaltungsverfahren, in denen
der Gewährung von Landeserziehungsgeld lediglich die
Staatsangehörigkeit der Antragstellenden entgegensteht,
bleiben ausgesetzt oder sind auszusetzen (vgl. BVerfGE 111,
115 ; 116, 96 ) bis der Gesetzgeber die
verfassungswidrige Norm durch eine Neuregelung ersetzt hat
(vgl. BVerfGE 28, 324 ; 111, 160 ),
oder entsprechend C. IV. Nichtigkeit eintritt (vgl. BVerfGE
111, 115 ).