L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 29.
Oktober 2002
- 1 BvL 16/95 -
- 1 BvL 17/95 -
- 1 BvL 16/97 -
Zur Gleichbehandlung unterschiedlicher
Familienformen im Kindergeldrecht
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 16/95 -
- 1 BvL 17/95 -
- 1 BvL 16/97 -
des § 3 Abs. 3 Satz 1 des
Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der Fassung des Ersten
Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und
Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl I
S. 2353)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse
- 1 BvL 16/95 -,
- 1 BvL 17/95 -,
- 1 BvL 16/97 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem, Bryde
am 29. Oktober 2002 beschlossen:
§ 3 Absatz 3 Satz 1 des
Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der Fassung des Ersten
Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und
Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993
(Bundesgesetzblatt I Seite 2353) war mit Artikel 3 Absatz 1
des Grundgesetzes unvereinbar.
Falls der Gesetzgeber die verfassungswidrige
Regelung nicht spätestens bis zum 1. Januar 2004 durch eine
Neuregelung ersetzt, ist stattdessen auf noch nicht
abgeschlossene Verfahren das bis zum 31. Dezember 1993
geltende Recht anzuwenden.
1
Die Verfahren betreffen die Frage der
Verfassungsmäßigkeit einer von 1994 bis 1995 geltenden
Regelung des Bundeskindergeldgesetzes, nach der nur
miteinander verheiratete und zusammenlebende Eltern bestimmen
durften, wem von ihnen Kindergeld zu gewähren war. Eltern,
die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, konnten diese
"Berechtigtenbestimmung" nicht vornehmen, wodurch ihnen
Vorteile hinsichtlich der Höhe des Kindergeldes verloren
gehen konnten. Die vorlegenden Gerichte halten diese Regelung
für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG, das Sozialgericht auch
mit Art. 6 Abs. 1 und 5 GG.
2
1. Seit In-Kraft-Treten des
Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) vom 14. April 1964 (BGBl I S.
265) am 1. Juli 1964 ist in § 3 Abs. 1 BKGG geregelt,
dass Kindergeld jeweils nur einem der Anspruchsberechtigten
gewährt wird, also nicht teilbar ist. Für den Fall, dass
mehrere Personen - in der Regel Mutter und Vater - die
Anspruchsvoraussetzungen erfüllten, mussten deshalb
Anspruchskonkurrenzen gelöst werden. So bestimmte der
Gesetzgeber in § 3 Abs. 2 BKGG den Vorrang von
Pflegeeltern, Großeltern und Geschwistern sowie Stiefeltern
vor den Eltern. In § 3 Abs. 3 BKGG regelte er das
Verhältnis zwischen den Eltern.
3
Bis zum 31. Dezember 1993 hatte § 3 Abs.
3 BKGG (i.d.F. des Einigungsvertrages vom 31. August 1990
) folgenden Wortlaut:
4
(3) Erfüllen für ein Kind Vater und Mutter die
Anspruchsvoraussetzungen, so wird das Kindergeld demjenigen
gewährt, den sie zum Berechtigten bestimmen. Solange sie
diese Bestimmung nicht getroffen haben, wird das Kindergeld
demjenigen gewährt, der das Kind überwiegend unterhält; es
wird jedoch dem Elternteil gewährt, dem die Sorge für die
Person des Kindes oder das elterliche Erziehungsrecht für das
Kind allein zusteht.
5
2. Durch das Erste Gesetz zur Umsetzung des
Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom
21. Dezember 1993 (BGBl I S. 2353) erhielt § 3 Abs. 3
BKGG die Fassung, die Gegenstand der Vorlageverfahren ist.
Die Vorschrift lautete vom 1. Januar 1994 bis zum 31.
Dezember 1995 wie folgt:
6
(3) Erfüllen für ein Kind Ehegatten, die nicht
dauernd getrennt leben, die Anspruchsvoraussetzungen, so wird
das Kindergeld demjenigen gewährt, den sie zum Berechtigten
bestimmen. Solange eine Bestimmung nicht vorliegt, wird das
Kindergeld demjenigen gewährt, der das Kind überwiegend
unterhält; es wird jedoch dem Elternteil gewährt, dem die
Sorge für die Person des Kindes oder das elterliche
Erziehungsrecht für das Kind allein zusteht.
7
Diese Neufassung beruhte auf einem
Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks 12/5502). Zur
Begründung hieß es unter anderem (a.a.O., S. 45):
8
Es entspricht dem Grundsatz der
Kindergeldzahlung entsprechend der tatsächlichen
Unterhaltsbelastung, wenn unter nicht verheirateten Eltern
das Kindergeld demjenigen gezahlt wird, der das Kind
überwiegend unterhält oder dem die Sorge für die Person des
Kindes allein zusteht. Die bisher zulässige
Berechtigtenbestimmung auch unter nicht verheirateten Eltern
ermöglicht eine Erhöhung des Kindergeldanspruchs durch die
Berücksichtigung von nicht gemeinschaftlichen Kindern eines
Elternteils auch dann, wenn dieser keines seiner Kinder
überwiegend unterhält und ihm auch nicht die Sorge für die
Person eines Kindes zusteht. Auch von verheirateten, aber
dauernd von ihren Ehegatten getrennt lebenden Berechtigten
können bisher derartige Vorteile in Anspruch genommen
werden.
9
Eltern konnten daran interessiert sein, den
Anspruchsberechtigten frei zu bestimmen, wenn bei ihnen nicht
gleiche, sondern unterschiedliche Lebensumstände vorlagen,
die sich auf die Höhe des Kindergeldes auswirkten. So konnte
der so genannte Zählkindervorteil die Höhe des Kindergeldes
wesentlich beeinflussen. Dieser Zählkindervorteil ergab sich
aus § 10 BKGG, wonach die Höhe des Kindergeldes nach der
Ordnungszahl des Kindes gestaffelt war. In den Jahren 1992
bis 1995 betrug das Kindergeld für das erste Kind 70 DM, für
das zweite Kind 130 DM, für das dritte Kind 220 DM und für
das vierte sowie jedes weitere Kind 240 DM monatlich. Ab
einem bestimmten Jahreseinkommen des Berechtigten verringerte
sich der Betrag für das zweite Kind auf 70 DM und für jedes
weitere Kind auf 140 DM. Bei der Berechnung der Ordnungszahl
des Kindes wurden gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BKGG alle
Kinder des Anspruchsberechtigten (als "Zählkinder")
mitgezählt, auch wenn eine andere berechtigte Person für ein
solches Kind vorrangig Kindergeld bezog. Hatte nur ein
Elternteil Zählkinder, so war es von Vorteil, diesen
Elternteil zum Berechtigten zu bestimmen. Die zur
verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegte Regelung beseitigte
diese bis dahin allen Eltern offen stehende Möglichkeit der
Bestimmung des Kindergeldberechtigten für nicht verheiratete
Eltern und für verheiratete, aber getrennt lebende Eltern,
hielt sie aber für verheiratet zusammenlebende Eltern
aufrecht.
10
3. Durch das Jahressteuergesetz 1996 vom 11.
Oktober 1995 (BGBl I S. 1250) erfolgte eine umfassende
Neuregelung des Kindergeldrechts. Seit dem 1. Januar 1996 war
für unbeschränkt Steuerpflichtige § 64 Abs. 2 Satz 1 bis
3 Einkommensteuergesetz (EStG) maßgeblich:
11
(2) Bei mehreren Berechtigten wird das
Kindergeld demjenigen gezahlt, der das Kind in seinen
Haushalt aufgenommen hat. Ist ein Kind in den gemeinsamen
Haushalt von Eltern, einem Elternteil und dessen Ehegatten,
Pflegeeltern oder Großeltern aufgenommen worden, so bestimmen
diese untereinander den Berechtigten. Wird eine Bestimmung
nicht getroffen, so bestimmt das Vormundschaftsgericht auf
Antrag den Berechtigten.
12
Für nicht unbeschränkt Steuerpflichtige galt
ab dem 1. Januar 1996 die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1
bis 3 BKGG:
13
(2) Erfüllen für ein Kind mehrere Personen die
Anspruchsvoraussetzungen, so wird das Kindergeld derjenigen
Person gewährt, die das Kind in ihren Haushalt aufgenommen
hat. Ist ein Kind in den gemeinsamen Haushalt von Eltern,
einem Elternteil und dessen Ehegatten, Pflegeeltern oder
Großeltern aufgenommen worden, bestimmen diese untereinander
den Berechtigten. Wird eine Bestimmung nicht getroffen,
bestimmt das Vormundschaftsgericht auf Antrag den
Berechtigten.
14
Die Kläger der Ausgangsverfahren sind Väter
mit mehreren Kindern, deren Kindergeldbewilligungen von der
beklagten Bundesanstalt für Arbeit aufgrund der in den Jahren
1994 und 1995 geltenden Regelung des § 3 Abs. 3 BKGG
aufgehoben wurden und deren Familien dadurch den
Zählkindervorteil verloren.
15
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im
Normenkontrollverfahren 1 BvL 16/95 hat vier Kinder. Die
beiden älteren Kinder stammen aus einer inzwischen
geschiedenen Ehe des Klägers und lebten bei ihrer Mutter. Die
beiden jüngeren Kinder sind nichtehelich. Sie lebten mit
ihrer Mutter und dem Kläger in einem Haushalt. Der zum
Berechtigten bestimmte Kläger erhielt vor der Änderung von
§ 3 Abs. 3 BKGG für sein drittes Kind, den Sohn S.,
unter Berücksichtigung seiner beiden älteren Kinder aus der
geschiedenen Ehe monatlich 220 DM Kindergeld. Der
sorgeberechtigten Mutter von S. hätte für ihn, ihr erstes
Kind, dagegen nur ein Kindergeldanspruch in Höhe von 70 DM
zugestanden. Die Beklagte hob die Bewilligung des
Kindergeldes für S. mit Ablauf des Monats August 1994 unter
Hinweis auf die Neufassung des § 3 Abs. 3 BKGG auf; eine
Berechtigtenbestimmung unter nicht verheirateten Eltern sei
danach nicht mehr möglich.
16
Das Sozialgericht hat das Verfahren ausgesetzt
und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der ab 1. Januar
1994 gültigen Fassung mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 GG sowie Art. 6 Abs. 1 und 5 GG vereinbar
ist.
17
Nach Auffassung des Sozialgerichts ist dies
nicht der Fall. Die Neuregelung sei nach Wortlaut,
Gesetzessystematik und erklärter Absicht des Gesetzgebers
eindeutig und daher einer verfassungskonformen Auslegung
nicht zugänglich. Die unterschiedliche Behandlung der Eltern
sei willkürlich, führe zu zufälligen Ergebnissen und
verhindere für einen nicht unerheblichen Teil der Familien
die Realisierung des höchstmöglichen Kindergeldes. Aufgrund
des gesellschaftlichen Wandels handele es sich bei dem
betroffenen Personenkreis um eine nicht unerheblich große
Gruppe, deren finanzielle Situation zudem im Durchschnitt
schlechter sei als die der bevorzugten Gruppe von Eltern. Die
Ungleichbehandlung lasse sich weder mit dem Finanzbedarf des
Staates noch mit einer minderen Rechtsstellung der
Betroffenen rechtfertigen. Alle Gemeinschaften von
Erwachsenen mit (ihren) Kindern stünden unabhängig von ihrer
Rechtsform gleichermaßen unter dem Schutz von Art. 6 Abs. 1
GG. Nach Art oder Qualität der Beziehung der Eltern dürfe
nicht differenziert werden. Der Missbrauchsgedanke, den der
Gesetzgeber nach der Begründung in den Vordergrund stelle,
sei nicht geeignet, eine ungleiche Behandlung der zwei
Gruppen zu rechtfertigen.
18
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im
Normenkontrollverfahren 1 BvL 17/95 ist Vater von fünf
Kindern. Drei ältere Kinder stammen aus einer früheren Ehe
des Klägers und lebten bei ihrer Mutter. Die beiden jüngeren
Kinder S. und St. sind gemeinsame Kinder des Klägers und
seiner Lebensgefährtin. Vor der Neufassung von § 3 Abs.
3 BKGG bezog der zum Berechtigten bestimmte Kläger für S. und
St. Kindergeld in Höhe von zusammen 480 DM monatlich, weil
sie kindergeldrechtlich als sein viertes und fünftes Kind
behandelt wurden. Für die allein sorgeberechtigte Mutter von
S. und St. hätte sich dagegen nur ein Kindergeldanspruch in
Höhe von zusammen 200 DM ergeben. Die Beklagte hob die
Kindergeldbewilligung für den Kläger mit Ablauf des Monats
August 1994 auf, da nach der Neufassung des
Bundeskindergeldgesetzes eine Berechtigtenbestimmung unter
nicht verheirateten Eltern nicht mehr zulässig sei.
19
Das Sozialgericht hat das Verfahren mit der
unter II 1 wiedergegebenen Begründung ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der ab 1. Januar
1994 gültigen Fassung mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 1 GG sowie Art. 6 Abs. 1 und 5 GG vereinbar
ist.
20
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im
Normenkontrollverfahren 1 BvL 16/97 lebte mit der Mutter
seines Sohnes M. in nichtehelicher Lebensgemeinschaft. Ferner
lebte seine Tochter K., ein Kind aus einer früheren Ehe, für
das dem Kläger das Sorgerecht zustand, in diesem Haushalt.
Der Kläger hat noch zwei weitere Kinder aus seiner früheren
Ehe, die nicht in seinem Haushalt lebten. Das
Ausgangsverfahren betrifft das Kindergeld für den Sohn M.,
für den der zum Berechtigten bestimmte Kläger bis Februar
1994 Kindergeld in Höhe von 140 DM monatlich erhielt, weil M.
als viertes Kind des Klägers behandelt wurde. Der Mutter
hätte nur ein Kindergeldanspruch in Höhe von 70 DM
zugestanden, weil M. für sie das erste Kind war. Die Beklagte
hob die M. betreffende Kindergeldbewilligung ab März 1994
wegen der Änderung des § 3 Abs. 3 BKGG auf, weil nunmehr
nicht verheiratete Eltern eine Berechtigtenbestimmung nicht
mehr vornehmen dürften. Widerspruchs-, Klage- und
Berufungsverfahren hatten keinen Erfolg.
21
Das Bundessozialgericht hat das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur
Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 BKGG in der ab 1.
Januar 1994 gültigen Fassung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar
ist.
22
Nach Auffassung des Bundessozialgerichts ist
dies zu verneinen. Die Regelung sei willkürlich und führe zu
einer Differenzierung zwischen zusammenlebenden Ehepaaren
einerseits und getrennt lebenden Ehepaaren sowie
nichtehelichen Lebensgemeinschaften andererseits, die mit
Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sei. Diese
Differenzierung sei evident unsachlich. Schon der
Ausgangspunkt der gesetzgeberischen Begründung, wonach es ein
Grundsatz der Kindergeldzahlung sei, dass unter nicht
verheirateten Eltern derjenige bezugsberechtigt sei, der das
Kind überwiegend unterhalte oder dem die Personensorge allein
zustehe, sei unrichtig. Vielmehr spiegele die
Bezugsberechtigung für kindbezogene staatliche Leistungen die
grundsätzliche Gleichrangigkeit der verschiedenen Formen des
Unterhalts (Betreuung oder finanzielle Zuwendungen) wider.
Die Bezugsberechtigung nur eines Elternteils mit Vorrang des
Sorgeberechtigten sei nur dann als zulässig anzusehen, wenn
es sich lediglich um eine vorläufige Zuordnung handele, die
sich nicht auf die Höhe des Kindergeldes auswirke. Bei Eltern
mit Kindern aus einer früheren Verbindung entscheide die
Bezugsberechtigung aber wegen der Ausnutzung des
Zählkindervorteils über die Höhe des Kindergeldes.
23
Das Ziel des Gesetzgebers, "ungerechtfertigte"
Zählkindervorteile zu vermeiden, könne mit der Neuregelung
nur für die Gruppe der nicht verheirateten Eltern erreicht
werden. Die Regelung schieße aber in den Fällen über das Ziel
hinaus, in denen Zählkinder nicht nur mitgerechnet, sondern
auch unterhalten würden. Dies sei der Fall beim Kläger, der
seine Tochter K. in seinen Haushalt aufgenommen habe und für
ihren Unterhalt sorge. Umgekehrt profitierten verheiratete
Eltern mit Kindern aus früheren Beziehungen nach wie vor auch
dann noch vom Zählkindervorteil, wenn weder
Unterhaltspflichten bestünden noch die Sorge ausgeübt werde.
Das Ziel, den Zählkindervorteil in den Fällen auszuschalten,
in denen gegenüber einem Kind weder Unterhalts- noch
Sorgerechtsbeziehungen bestünden, hätte der Gesetzgeber nach
Ansicht des Bundessozialgerichts nur durch eine Begrenzung
des Zählkindervorteils in § 10 BKGG auf Kinder erreichen
können, für die tatsächlich Unterhalt geleistet werde oder
gegenüber denen ein Sorgerecht bestehe.
24
Der verfassungsrechtliche Schutz von Art. 6
Abs. 1 GG gelte nicht nur für intakte Ehen, sondern beziehe
sich in gleicher Weise auf die Gemeinschaft von Eltern und
Kindern und erfasse auch die Lebensgemeinschaft
nichtehelicher Kinder mit ihren nicht miteinander
verheirateten Eltern oder nur mit einem Elternteil. Zwar
lasse Art. 6 Abs. 1 GG womöglich eine Privilegierung der Ehe
gegenüber der nichtehelichen Lebensgemeinschaft zu. Eine
Besserstellung der so genannten Normalfamilie gegenüber der
aus nicht verheirateten Eltern und ihren Kindern bestehenden
Familie sei aber nicht zulässig. Eine verfassungskonforme
Auslegung der Neuregelung sei nicht möglich.
25
Zu den Vorlagen Stellung genommen haben das
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
namens der Bundesregierung, das Bundessozialgericht (in den
Verfahren 1 BvL 16/95 und 1 BvL 17/95), die Bundesanstalt für
Arbeit (in den Verfahren 1 BvL 16/95 und 1 BvL 17/95) sowie
der Kläger des Ausgangsverfahrens im Verfahren 1 BvL
17/95.
26
1. Das Bundesministerium hält die zur Prüfung
vorgelegte Vorschrift für verfassungsgemäß.
27
Der Grund für die Differenzierung ergebe sich
aus dem Zweck des nach der Ordnungszahl des Kindes
gestaffelten Kindergeldes, kinderreiche Familien besonders zu
fördern. Eine überproportionale Belastung trete jedoch nur
bei Familienhaushalten mit entsprechend vielen Kindern ein.
Lebten die Kinder in verschiedenen Familienhaushalten, so
bildeten sie verschiedene Familien. Die Förderungswürdigkeit
bestimme sich dann nach den Verhältnissen der jeweiligen
Einzelfamilie. Deshalb sei es dem Gesetzgeber nicht verwehrt
gewesen, Berechtigtenbestimmungen unter Eltern, die zwei
verschiedenen Haushalten angehörten, generell
auszuschließen.
28
Die Beschränkung der Berechtigtenbestimmung
auf in einem Haushalt zusammenlebende verheiratete Eltern sei
zulässig, weil die finanziellen und rechtlichen Verhältnisse
von verheiratet und nicht verheiratet zusammenlebenden Eltern
kindergeldrechtlich so erheblich unterschiedlich seien, dass
sie die divergierenden Regelungen rechtfertigten.
29
Es habe dem Gesetzgeber zwar offen gestanden,
Unverheiratete und Ehepaare gleich zu behandeln, wie das im
Erziehungsgeldrecht und im Kindergeldrecht ab dem Jahre 1996
auch geschehen sei. Das sei aber problematisch gewesen, weil
das Kindergeld nach § 10 Abs. 2 und 3 BKGG
einkommensabhängig gewährt werde. Die Höhe des Kindergeldes
wäre dann vom Einkommen eines Partners abhängig gewesen, der
unter Umständen gar nicht kindergeldberechtigt gewesen wäre.
Der Gesetzgeber habe sich bei der Rechtsänderung zum Januar
1994 daher von der Überlegung leiten lassen, dass
nichteheliche Lebensgemeinschaften nicht als
Wirtschaftsgemeinschaften anzusehen seien.
30
Auch sorgerechtliche Überlegungen
rechtfertigten eine Differenzierung. Die Zuordnung zu dem
allein sorgeberechtigten Elternteil sei nicht willkürlich,
denn sie knüpfe an die unterschiedlich engen rechtlichen
Beziehungen zwischen dem Kind und seinen Eltern an.
31
Wenn das Bundessozialgericht in dem
regelmäßigen Ausschluss von Vätern nichtehelicher Kinder vom
Zählkindervorteil eine Benachteiligung sehe, so blende es die
sonstigen unterschiedlichen Regelungen des
Familienlastenausgleichs und der Einkommensbesteuerung aus.
Die Behandlung verheirateter und nicht verheirateter Paare
sei im streitbefangenen Zeitraum so unterschiedlich gewesen,
dass die sich zufällig ergebende geringere Höhe des
Kindergeldanspruchs nicht gleichheitswidrig sei.
32
2. Das Bundessozialgericht hat auf seine
Urteile nach früherem Recht verwiesen, im Übrigen jedoch
wegen der damals noch nicht aufgetretenen Befassung mit der
Problematik keine Stellungnahme abgegeben.
33
3. Die Bundesanstalt für Arbeit hält die
Vorlagen in den Verfahren 1 BvL 16/95 und 1 BvL 17/95 für
unzulässig, da § 3 Abs. 3 BKGG nicht
entscheidungserheblich gewesen sei. Der Kläger habe den
Vorrang beim Kindergeldanspruch auch mit einem Antrag beim
Vormundschaftsgericht erreichen können.
34
Die Neufassung von § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG
sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Nach Art. 6 Abs. 1 GG
stünden Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der
staatlichen Ordnung. Eine nichteheliche Lebensgemeinschaft
mit Kindern sei aber keine Familie im Sinne von Art. 6 Abs. 1
GG, sondern bilde zwei unvollkommene Familien. Unter dem
Aspekt der Förderung von Ehe und Familie sei eine
Privilegierung in dem Sinne sachlich vertretbar, dass
grundsätzlich nur bei verheirateten, in intakter Ehe lebenden
Elternteilen eine Gestaltungsmöglichkeit zur Ausschöpfung des
höchsten Kindergeldsatzes eingeräumt werden solle. Die in
§ 3 Abs. 4 Satz 2 BKGG vorgesehene Möglichkeit der
Berechtigtenbestimmung durch das Vormundschaftsgericht stelle
die Vermeidung von Unbilligkeiten und Härten im Einzelfall
sicher.
35
4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens im
Verfahren 1 BvL 17/95 betont die Gleichheit von Mann und
Frau.
36
§ 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der
angegriffenen Fassung war mit Art. 3 Abs. 1 GG
unvereinbar.
37
1. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs.
1 GG) gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu
behandeln. Dem Gesetzgeber ist damit allerdings nicht jede
Differenzierung verwehrt. Dabei kommt dem Gesetzgeber im
Bereich der gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung
der begünstigten Personenkreise ein Gestaltungsspielraum zu
(vgl. BVerfGE 99, 165 ). Für ihn ergeben sich aber
aus dem allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je
stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung
grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken
kann (vgl. BVerfGE 82, 126 ; 88, 87 ).
Bei einer Ungleichbehandlung von unter dem Schutz des Art. 6
Abs. 1 GG stehenden Familien, zu denen auch nicht
verheiratete Eltern mit ihren Kindern gehören, ist daher zu
prüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von
solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die
ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE
88, 87 ).
38
2. Die Neufassung des § 3 Abs. 3 Satz 1
BKGG führte zu einer Ungleichbehandlung zwischen
zusammenlebenden Ehegatten und ihren Familien einerseits und
anderen Eltern und deren Familien andererseits hinsichtlich
der Möglichkeit, beim Kindergeldbezug einen so genannten
Zählkindervorteil zu erlangen.
39
Nach § 10 Abs. 1 BKGG stieg das
Kindergeld mit höherer Kinderzahl überproportional an. Bei
der Berechnung der Ordnungszahl des Kindes wurden nach
§ 10 Abs. 1 Satz 2 BKGG alle Kinder des
Anspruchsberechtigten als "Zählkinder" mitgezählt, auch wenn
eine andere anspruchsberechtigte Person für ein solches Kind
vorrangig Kindergeld bezog. Es war deshalb für Eltern von
Vorteil, denjenigen Elternteil zum Berechtigten zu bestimmen,
der die meisten Zählkinder hatte.
40
Die zur Prüfung vorgelegte Regelung beseitigte
diese bis dahin allen Eltern offen stehende Möglichkeit der
Bestimmung des Kindergeldberechtigten für nicht miteinander
verheiratete Eltern und für getrennt lebende Ehegatten, hielt
sie aber für verheiratet zusammenlebende Eltern aufrecht
(§ 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG). § 3 Abs. 3 Satz 2 BKGG,
der die Folgen des Fehlens einer solchen Bestimmung regelte,
scheint sich zwar seinem Wortlaut nach nur auf die in Satz 1
genannten Eltern zu beziehen, die keine
Berechtigtenbestimmung getroffen hatten. Wird § 3 Abs. 3
Satz 2 BKGG aber mit seiner Vorgängerregelung verglichen und
außerdem die Gesetzesbegründung der Bundesregierung
berücksichtigt (vgl. BTDrucks 12/5502, S. 45), kann Satz 2
mit der fachgerichtlichen Rechtsprechung so verstanden
werden, dass er alle übrigen Fälle erfassen sollte, also
sowohl verheiratet zusammenlebende Eltern, die keine
Berechtigtenbestimmung getroffen hatten, als auch alle
anderen Eltern, weil sie von der Möglichkeit der
Berechtigtenbestimmung des Satzes 1 generell ausgeschlossen
waren.
41
Damit bewirkte die Neuregelung, wie in den
Ausgangsverfahren für unterschiedliche
Familienkonstellationen deutlich wird, eine Verringerung des
Familieneinkommens für Familien, in denen die Eltern nicht
verheiratet waren oder getrennt lebten, während Familien mit
verheiratet zusammenlebenden Eltern von der Änderung
unberührt blieben. Eine Beschränkung dieser Wirkung auf
Fälle, in denen nicht bereits eine frühere Bestimmung vorlag,
oder eine analoge Anwendung von § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG
auf nichteheliche Lebensgemeinschaften kommt gegen den Willen
des Gesetzgebers nicht in Betracht.
42
3. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht
gerechtfertigt.
43
a) Ungleichbehandlung und rechtfertigender
Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander
stehen. Daran fehlte es - auch in Anerkennung eines
Gestaltungsspielraums für den Gesetzgeber - bei der Regelung
des § 3 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der angegriffenen Fassung,
denn es sind keine Gründe ersichtlich, die geeignet wären,
die unterschiedliche Behandlung der Elterngruppen durch den
Kindergeldgesetzgeber in den Jahren 1994 und 1995 zu
rechtfertigen.
44
b) Die Zielsetzung der Neuregelung war
allerdings im Ansatz verfassungsgemäß.
45
Das Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-,
Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms zielte auf
Einsparungen im Sozialbereich (vgl. BTDrucks 12/5502, S.
1 f.). Zu diesem Zweck sollte der Zählkindervorteil im
Wege der Berechtigtenbestimmung begrenzt werden. Das ist
grundsätzlich zulässig.
46
Dem Gesetzgeber steht Gestaltungsfreiheit bei
der Entscheidung darüber zu, auf welche Weise er den ihm
aufgetragenen Schutz der Familie verwirklichen will (vgl.
BVerfGE 43, 108 ; 82, 60 ). Er hat neben
der Familienförderung auch andere Gemeinschaftsbelange zu
berücksichtigen und dabei vor allem auf die
Funktionsfähigkeit und das Gleichgewicht des Ganzen zu achten
(vgl. BVerfGE 82, 60 ; 87, 1 ;
103, 242 ). Demgemäß lässt sich aus der
Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates
zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber die
Entscheidung darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise
ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist (vgl. BVerfGE
87, 1 ; 103, 242 ).
47
Der Gesetzgeber ist daher nicht gehalten,
einen Zählkindervorteil zu gewähren. Lässt er das Kindergeld
mit höherer Kinderzahl progressiv ansteigen, kann er diese
Wirkung auf die Fälle beschränken, in denen die älteren
Kinder tatsächlich überwiegend unterhalten werden, im
Haushalt des Berechtigten leben oder der Berechtigte die
Personensorge für sie hat.
48
c) Auch die Anknüpfung an den Ehestatus bei
der Lösung von Konkurrenzen zwischen mehreren
Kindergeldberechtigten ist verfassungsrechtlich nicht
ausgeschlossen. Da verheiratet zusammenlebende Eltern in der
Regel Unterhalt und Personensorge teilen, ist es nahe
liegend, die Berechtigung regelmäßig durch gemeinsame
Bestimmung vorzunehmen. Bei anderen Eltern kann der
Gesetzgeber eine Zuordnung vornehmen, die sich in erster
Linie an der Personensorge orientiert. Insbesondere allein
erziehende Elternteile können damit unmittelbar die Leistung
erhalten und werden nicht auf deren Ausgleich erst im Rahmen
von Unterhaltsleistungen verwiesen. Die unterschiedliche Lage
der verschiedenen Elterngruppen rechtfertigt es jedoch nicht,
die gesetzlich eingeräumte Möglichkeit, durch einvernehmliche
Berechtigtenbestimmung die gesetzliche Zuordnung zu ändern,
auf verheiratet zusammenlebende Eltern zu beschränken. Der
Sinn des Ausschlusses aller anderen Eltern durch die zur
Prüfung vorgelegte Neuregelung lag nach der Intention des
Gesetzgebers auch nicht in der unterschiedlichen Situation
verschiedener Familientypen, sondern im Ausschluss des
Zählkindervorteils, wenn die älteren Kinder weder überwiegend
unterhalten wurden noch Personensorge für sie bestand (vgl.
BTDrucks 12/5502, S. 45). An dieser Zielsetzung muss sich die
Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz messen lassen.
49
d) Für die Erreichung dieses gesetzgeberischen
Ziels ist die Unterscheidung nach Familienformen
ungeeignet.
50
Es besteht kein erkennbarer Zusammenhang
zwischen der Beziehung eines Kindergeldberechtigten zu seinen
älteren Kindern aus anderen Verbindungen einerseits und der
Form seines Zusammenlebens mit Mutter oder Vater des Kindes,
für das Kindergeld gezahlt wird, andererseits.
51
Für verheiratet zusammenlebende Eltern blieben
das Bestimmungsrecht und damit der Zählkindervorteil auch
dort erhalten, wo der Gesetzgeber diesen gerade abbauen
wollte, wenn nämlich der Empfänger des erhöhten Kindergeldes
für die Zählkinder weder überwiegend Unterhalt zahlte noch
die Personensorge inne hatte. Umgekehrt ging der
Zählkindervorteil anderen Eltern selbst dann verloren, wenn -
wie im Ausgangsfall zum Verfahren 1 BvL 16/97 - Kinder aus
der früheren Verbindung in den Haushalt aufgenommen waren und
Personensorge für sie bestand.
52
e) Dieses Ergebnis lässt sich auch nicht mit
der Befugnis des Gesetzgebers zur Pauschalisierung bei
Massenerscheinungen (vgl. BVerfGE 96, 1 ; 101, 297
) rechtfertigen. Es gibt keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Situation, in der aus der Sicht des
Gesetzgebers der Zählkindervorteil abzubauen ist, bei nicht
verheirateten oder getrennt lebenden Eltern regelmäßiger
eintritt als bei verheiratet zusammenlebenden.
53
Eine verfassungsrechtlich vertretbare Regelung
hätte, wie das Bundessozialgericht richtig feststellt, am
Zählkindervorteil direkt ansetzen können. Die vom Gesetzgeber
geschaffene Begrenzung der Berechtigtenbestimmung auf
verheiratet zusammenlebende Eltern war hingegen zur
Erreichung des gesetzgeberischen Ziels ungeeignet.
54
f) Die Ungleichbehandlung wird auch nicht
durch den besonderen Schutz der Ehe in Art. 6 Abs. 1 GG
gerechtfertigt. Wenn das Bundesministerium zur Rechtfertigung
der Aufrechterhaltung der Bestimmungsmöglichkeit bei
Ehepaaren auf die Unterhaltsbelastung des Ehegatten durch
Zählkinder verweist, die der Partner zumindest durch Verzicht
mitzutragen habe, widerspricht dies der Gesetzesbegründung,
den Zählkindervorteil gerade nicht allein wegen
Unterhaltspflichten zu gewähren. Lässt man aber das Bestehen
solcher Unterhaltspflichten als Rechtfertigung für den
Zählkindervorteil ausreichen, wie es der Gesetzgeber bis zur
Neuregelung getan hat, gilt dies wiederum für alle Familien,
denn auch ein nichteheliches Kind ist indirekt dadurch
betroffen, dass ein Elternteil Unterhaltspflichten für Kinder
aus anderen Beziehungen hat.
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g) Die Ungleichbehandlung wird schließlich
auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass die
Berechtigtenbestimmung bei nicht verheirateten Eltern neben
dem Zählkindervorteil weitere Vorteile haben konnte, die für
Ehepaare nicht zu erzielen waren.
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Die Höhe des Kindergeldes bestimmte sich nicht
nur durch die Ordnungszahl der Kinder und den
Zählkindervorteil nach § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 BKGG,
sondern auch durch das Einkommen des Anspruchsberechtigten
gemäß § 10 Abs. 2 und 3 BKGG. Danach wurde das
Kindergeld für das zweite und jedes folgende Kind
schrittweise bis auf Sockelbeträge verringert, wenn das
Jahreseinkommen des Berechtigten bestimmte Freibeträge
überstieg. Ein geringeres Einkommen bewirkte also im
Regelfall ein höheres Kindergeld. Eine Berechtigtenbestimmung
konnte daher auch wegen dieser Einkommensgrenzen zu einem
höheren Kindergeld führen. Da die Einkommen von verheiratet
zusammenlebenden Ehegatten bei der Bemessung der Freibeträge
zusammengerechnet wurden, war diese Möglichkeit für sie ohne
Interesse, während bei anderen Eltern die Bestimmung des
Elternteils mit geringerem Einkommen oder ohne Einkommen zum
Berechtigten den Kindergeldanspruch erhöhen konnte.
57
Dieser denkbare Vorteil für nicht verheiratete
Eltern wurde allerdings schon durch die deutlich höheren
Freibeträge für Verheiratete ausgeglichen. Außerdem bestimmte
das Gesetz mit dem Sorgeberechtigten, und das heißt im
Regelfall mit der Mutter, denjenigen Elternteil zum
Berechtigten, der in der Lebenswirklichkeit, insbesondere bei
mehreren Kindern - und nur dann waren die Einkommensgrenzen
des § 10 Abs. 2 und 3 BKGG von Bedeutung -,
typischerweise auch das niedrigere Einkommen hat. Anders als
die Berechtigtenbestimmung wegen des Zählkindervorteils hat
diejenige wegen unterschiedlicher Einkommen in der Praxis
daher kaum Bedeutung gehabt und hat auch als Argument im
Gesetzgebungsverfahren keine Rolle gespielt. Unter
Gleichheitsgesichtspunkten kann jedenfalls ein eher seltener
und atypischer Vorteil für eine Gruppe ihre Benachteiligung
in einer sehr viel häufigeren und typischeren Konstellation
nicht ausgleichen.
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Da der Gesetzgeber bei Verstößen gegen den
Gleichheitssatz verschiedene Möglichkeiten hat, den
verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, ist die zur
Prüfung vorgelegte Norm für unvereinbar mit dem Grundgesetz
zu erklären. Die Ausgangsverfahren bleiben ausgesetzt, bis
der Gesetzgeber die verfassungswidrige Norm durch eine mit
der Verfassung vereinbare Regelung ersetzt hat (vgl. BVerfGE
28, 324 ). Falls der Gesetzgeber bis zum 1. Januar
2004 keine Regelung trifft, ist auf noch nicht abgeschlossene
Verfahren das bis zum 31. Dezember 1993 geltende Recht
anzuwenden.