L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 19.
Dezember 2012
- 1 BvL 18/11 -
Die in § 81 Abs. 6 GWB geregelte
Verzinsung einer durch Bußgeldbescheid der Kartellbehörde
festgesetzten Geldbuße ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die
Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG wird nicht
dadurch verletzt, dass die Verzinsungspflicht Betroffene von
Einsprüchen gegen Bußgeldbescheide abhalten kann, die nur
wegen der finanziellen Vorteile durch die verzögerte
Vollstreckbarkeit der Geldbuße eingelegt und noch vor einer
gerichtlichen Sachentscheidung zurückgenommen werden
sollen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 18/11 -
ob § 81 Abs. 6 des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar ist, soweit
§ 81 Abs. 6 GWB ausschließlich die gegen
eine juristische Person oder Personenvereinigung festgesetzte
Geldbuße der Zinspflicht unterwirft, demgegenüber aber die
gegen einen einzelkaufmännischen Unternehmensträger verhängte
Geldbuße nicht verzinsungspflichtig ist und ebenso die
Geldbuße zinsfrei bleibt, die gegen den Betroffenen als
kartellrechtswidrig Handelnden festgesetzt wird,
§ 81 Abs. 6 GWB ferner nur den
Kartellbußgeldschuldner einer Pflicht zur Verzinsung seiner
Geldbuße unterwirft, die Schuldner aller anderen Geldbußen
(z.B. aus dem Umweltrecht, dem Straßenverkehrsrecht, dem
Datenschutzrecht etc.) dagegen keine Zinsen schulden, wenn
sie den verhängten Bußgeldbetrag nicht zeitnah nach Erlass
des Bußgeldbescheids zahlen,
§ 81 Abs. 6 GWB schließlich nur die in
einem kartellbehördlichen Bußgeldbescheid festgesetzte
Geldbuße der Verzinsung unterwirft und der Schuldner eines
kartellgerichtlich verhängten Bußgeldes sein Bußgeld
demgegenüber nicht zu verzinsen hat und die erzielten
Zinsvorteile behalten darf
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 30. Mai 2011 (V-1 Kart 1/11
) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 19. Dezember 2012 beschlossen:
§ 81 Absatz 6 des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung des Gesetzes zur
Bekämpfung von Preismissbrauch im Bereich der
Energieversorgung und des Lebensmittelhandels vom 18.
Dezember 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2966) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.
1
Die Vorlage betrifft die Frage, ob die
Verzinsungsregelung für Kartellgeldbußen in § 81 Abs. 6
des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) mit dem
Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. Gemäß § 81 GWB handelt ordnungswidrig,
wer gegen bestimmte kartellrechtliche Vorschriften des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
(§ 81 Abs. 1 GWB) oder des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen verstößt (§ 81 Abs. 2 und 3
GWB).
3
Die vom vorlegenden Oberlandesgericht für
verfassungswidrig gehaltene Vorschrift des § 81 Abs. 6
GWB regelt die Verzinsung der wegen einer solchen
Ordnungswidrigkeit in einem Bußgeldbescheid festgesetzten
Geldbuße. Die Vorschrift ist durch das Siebte Gesetz zur
Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 7.
Juli 2005 (BGBl I S. 1954) in das Gesetz eingefügt worden.
Sie blieb bei der Neufassung des § 81 GWB durch das
Gesetz zur Bekämpfung von Preismissbrauch im Bereich der
Energieversorgung und des Lebensmittelhandels vom 18.
Dezember 2007 (BGBl I S. 2966 ) unverändert
und lautet:
4
§ 81
5
Bußgeldvorschriften
6
(1) bis (5) …
7
(6) Im Bußgeldbescheid festgesetzte Geldbußen
gegen juristische Personen und Personenvereinigungen sind zu
verzinsen; die Verzinsung beginnt zwei Wochen nach Zustellung
des Bußgeldbescheides. § 288 Abs. 1 Satz 2 und
§ 289 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs sind
entsprechend anzuwenden.
8
(7) bis (10) …
9
Zur Begründung der Vorschrift wird im
Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks 15/3640, S. 67)
ausgeführt, in der Praxis habe sich gezeigt, dass für
Unternehmen wegen des zum Teil erheblichen Zinsvorteils ein
deutlicher Anreiz bestehen könne, die Zahlung der Geldbuße so
lange wie möglich hinauszuzögern. Insbesondere im Falle hoher
Geldbußen könnten Unternehmen allein dadurch einen
erheblichen Zinsgewinn erzielen, dass sie gegen den
Bußgeldbescheid Einspruch einlegten und diesen kurz vor der
gerichtlichen Entscheidung wieder zurücknähmen. Die
Zinspflicht sei keine zusätzliche Sanktion, sondern diene
allein der Aufrechterhaltung der Sanktionswirkung der
eigentlichen Geldbuße (BTDrucks 15/3640, S. 42).
10
Der Bundesrat hatte sich im
Gesetzgebungsverfahren gegen die Verzinsungsregelung
ausgesprochen, weil sie dem deutschen Ordnungswidrigkeits-
und Strafrecht fremd sei und auf Bedenken hinsichtlich
Art. 19 Abs. 4 GG stoße (BTDrucks 15/3640, S. 82).
11
2. Die Absätze 4 und 5 des § 81 GWB
enthalten Regelungen über die Höhe der Kartellgeldbuße.
§ 81 Abs. 4 Satz 1 GWB sieht vor, dass die
Ordnungswidrigkeit in bestimmten Fällen mit einer Geldbuße
bis zu einer Million € geahndet werden kann. Gegen ein
Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung kann darüber
hinaus eine höhere Geldbuße verhängt werden, die 10 % des in
dem der Behördenentscheidung vorausgegangenen Geschäftsjahr
erzielten Gesamtumsatzes des Unternehmens oder der
Unternehmensvereinigung nicht übersteigen darf (§ 81
Abs. 4 Satz 2 GWB). Bei der Festsetzung der Höhe der Geldbuße
ist nach § 81 Abs. 4 Satz 6 GWB sowohl die Schwere der
Zuwiderhandlung als auch deren Dauer zu berücksichtigen.
Daneben ist nach überwiegender Auffassung die
Bemessungsvorschrift des § 17 Abs. 3 des Gesetzes über
Ordnungswidrigkeiten (OWiG) anzuwenden (vgl. Cramer/Pananis,
in: Loewenheim/Meessen/Riesenkampff, Kartellrecht, 2. Aufl.
2009, § 81 Rn. 63 m.w.N.). Danach sind Grundlage für die
Zumessung der Geldbuße die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit
und der Vorwurf, der den Täter trifft; auch die
wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters kommen als
Anknüpfungspunkt in Betracht, bleiben jedoch bei
geringfügigen Ordnungswidrigkeiten in der Regel
unberücksichtigt (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 2 OWiG).
12
3. Nach § 67 Abs. 1 Satz 1 OWiG können
Betroffene gegen den Bußgeldbescheid innerhalb von zwei
Wochen nach dessen Zustellung Einspruch einlegen. Der
Einspruch steht der Vollstreckung des Bußgeldbescheids
entgegen, weil Bußgeldentscheidungen nach § 89 OWiG erst
nach Eintritt ihrer Rechtskraft vollstreckbar sind. Nach
Einlegung eines Einspruchs entscheidet das zuständige Gericht
über die Tat, ohne an den Bußgeldbescheid gebunden zu sein.
Der Bußgeldbescheid kann aber gleichwohl noch rechtskräftig
werden, falls der Einspruch zurückgenommen oder vom Gericht
als unzulässig verworfen wird.
13
1. Die Antragstellerin des Ausgangsverfahrens
(im Folgenden: Antragstellerin) betreibt in der Rechtsform
einer Aktiengesellschaft ein Versicherungsunternehmen.
14
Mit Bescheid vom 17. März 2005 setzte das
Bundeskartellamt gegen sie wegen mehrerer vorsätzlicher
Verstöße gegen das Kartellverbot (§ 1 GWB) eine Geldbuße
in Höhe von insgesamt 6,4 Mio. € fest. Gegen diesen
Bußgeldbescheid legte die Antragstellerin Einspruch ein. Am
18. Mai 2009 verfügte das Kartellgericht gemäß § 47 Abs.
2 OWiG die Einstellung des Verfahrens hinsichtlich einer der
Taten, für die eine anteilige Geldbuße von 400.000 €
festgesetzt worden war. Am 15. Juli 2009 nahm die
Antragstellerin ihren Einspruch im Übrigen zurück, was sie
mit wirtschaftlichen Erwägungen insbesondere vor dem
Hintergrund des für sie völlig unkalkulierbaren Risikos einer
Erhöhung der Bußgeldsumme erklärt.
15
Nachdem die Antragstellerin in der Folgezeit
die verbliebene Geldbuße in Höhe von 6 Mio. € beglichen
hatte, wurde sie vom Bundeskartellamt mit Beschluss vom 11.
März 2011, berichtigt durch Beschluss vom 28. April 2011,
unter Hinweis auf § 81 Abs. 6 GWB aufgefordert, weitere
1.768.560 € als Zinsen auf die Geldbuße zu zahlen.
16
Dagegen wandte sich die Antragstellerin gemäß
§ 103 Abs. 1 Nr. 3 OWiG an das vorlegende
Oberlandesgericht und machte insbesondere
verfassungsrechtliche Einwendungen gegen die Zinsforderung
geltend. Die zugrunde liegende Vorschrift des § 81 Abs.
6 GWB verstoße gegen die rechtsstaatliche Unschuldsvermutung
und gegen das Verbot der Doppelbestrafung. Außerdem werde in
ihre Berufsfreiheit und in ihr Eigentumsrecht in
unverhältnismäßiger Weise eingegriffen. Eine nicht
gerechtfertigte Ungleichbehandlung liege darin, dass nur bei
einer Festsetzung durch Bußgeldbescheid, nach überwiegender
Auffassung aber nicht bei einer Verurteilung durch das
Oberlandesgericht im Einspruchsverfahren Zinsen zu zahlen
seien. Ohnehin sei die gesetzliche Grundlage für die Geldbuße
wegen Kartellverstößen in § 81 Abs. 4 GWB zu unbestimmt,
weshalb auch die daran anknüpfende Verzinsungspflicht
verfassungswidrig sei. Schließlich liege mit der
Zinsbelastung auch ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG
vor, weil sie zu einer unzumutbaren Erschwerung des
Rechtswegs führe.
17
2. Das Oberlandesgericht hat das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht unter mehreren
Gesichtspunkten die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
§ 81 Abs. 6 GWB mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar
ist.
18
Die gesetzgeberische Entscheidung, denjenigen
Bußgeldschuldner mit einer Zinspflicht zu belasten, der die
gegen ihn behördlich verhängte Geldbuße nicht zeitnah
begleiche, bewirke zwar keine sachwidrige Behinderung des
effektiven Rechtsschutzes und sei deshalb mit Blick auf
Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich unbedenklich.
§ 81 Abs. 6 GWB verstoße aber in dreifacher Hinsicht
gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
19
Zunächst sei eine nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung zu Lasten von juristischen Personen und
Personenvereinigungen darin zu sehen, dass nur sie der
Verzinsungspflicht unterworfen seien, obwohl auch natürliche
Personen etwa als einzelkaufmännische Unternehmensträger in
gleicher Weise wie juristische Personen und
Personenvereinigungen durch missbräuchliche Einlegung eines
Einspruchs Zinsvorteile erlangen könnten. Dass natürliche
Personen aufgrund der Höhe der gegen sie festgesetzten
Geldbuße im Unterschied zu juristischen Personen und
Personenvereinigungen im Allgemeinen kein Interesse hätten,
nur zur Erzielung von Zinsvorteilen den Rechtsweg zu
beschreiten, sei nicht festzustellen.
20
Ferner liege eine nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung darin, dass § 81 Abs. 6 GWB nur
Kartellbußgeldschuldner einer Pflicht zur Verzinsung der
Geldbuße unterwerfe, nicht aber auch die Schuldner von
Geldbußen aus anderen Rechtsgebieten wie etwa dem
Umweltrecht, dem Straßenverkehrsrecht oder dem
Datenschutzrecht. Da § 81 Abs. 6 GWB Kartellgeldbußen
ohne Rücksicht auf ihre Höhe der Verzinsung unterwerfe, könne
die Ungleichbehandlung nicht mit der Erwägung gerechtfertigt
werden, dass vor allem im Kartellbereich auch außerordentlich
hohe Geldbußen festgesetzt würden. Ebenso wenig könne
angenommen werden, dass Kartellgeldbußen an sich weitaus
höher ausfallen müssten als Geldbußen wegen anderer
Rechtsverstöße. Die unterschiedliche Behandlung der
Kartellbußgeldschuldner könne insbesondere nicht mit der
Erwägung begründet werden, dass im Kartellbußgeldbereich das
Einspruchsrecht in besonderem Maße missbraucht würde, um
Zinsvorteile zu erwirtschaften.
21
Schließlich verstoße es gegen Art. 3 Abs.
1 GG, dass nur der Schuldner eines kartellbehördlich
festgesetzten Bußgeldes die Geldbuße zu verzinsen habe, der
Schuldner einer durch das Kartellgericht festgesetzten
Geldbuße hingegen nicht. Die Ungleichbehandlung sei
willkürlich. Sie sei nicht deshalb unerheblich, weil das
Kartellgericht bei seiner Strafzumessung den erzielten
Zinsvorteil bußgelderhöhend berücksichtigen dürfe. Selbst
wenn man diesem Standpunkt folgen wollte, läge eine relevante
Ungleichbehandlung vor, weil § 81 Abs. 6 GWB für
kartellbehördlich festgesetzte Geldbußen zwingend eine
Verzinsung in exakt bestimmter Höhe vorschreibe, während das
Kartellgericht insoweit einen Spielraum habe. Damit werde der
Zweck, Kartellbußgeldschuldner davon abzuhalten, eine
Geldbuße allein zur Erzielung von Zinsvorteilen anzufechten,
weitgehend verfehlt. Wenn nämlich die gerichtlich verhängte
Geldbuße zinsfrei bleibe, während die in einem
Bußgeldbescheid festgesetzte Geldbuße zu verzinsen sei,
fordere diese Rechtslage den Bußgeldschuldner geradezu auf,
zur Erzielung von Zinsgewinnen Einspruch einzulegen.
22
Diese Ungleichbehandlungen könnten nicht durch
eine verfassungskonforme Auslegung des § 81 Abs. 6 GWB
vermieden werden. Der Inhalt der Vorschrift sei nach seinem
Wortlaut und dem in den Gesetzesmaterialien verlautbarten
Willen des Gesetzgebers eindeutig. Die Entscheidung des
Verfahrens hänge mithin von der Gültigkeit des § 81 Abs.
6 GWB ab.
23
Zu der Vorlage haben die Bundesregierung, das
Bundeskartellamt und die Antragstellerin Stellung genommen;
der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben von einer
Stellungnahme abgesehen. Die Bundesländer Baden-Württemberg,
Bayern, Brandenburg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern,
Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Saarland, Sachsen und Thüringen haben über die von ihnen
bislang verhängten Kartellgeldbußen berichtet.
24
1. Die Bundesregierung hält die vorgelegte
Vorschrift für verfassungskonform. Die in § 81 Abs. 6
GWB normierte Verzinsungspflicht verstoße nicht gegen
Art. 19 Abs. 4 GG. Mit dieser Regelung habe der
Gesetzgeber Rechtsschutz nicht schlechthin verweigern,
sondern nur dessen Inanspruchnahme zugunsten eines
systemwidrigen, finanziellen Vorteils verhindern wollen. Dies
sei ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck.
25
§ 81 Abs. 6 GWB verstoße auch nicht gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Das Argument, § 81 Abs. 6 GWB sei
objektiv willkürlich, weil die Vorschrift nur für
Kartellgeldbußen, nicht aber für andere Geldbußen eine
Verzinsungspflicht vorsehe, sei unhaltbar. Der allgemeine
Gleichheitssatz enthalte kein verfassungsrechtliches Gebot,
ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen
gleich zu regeln. Nur vordergründig einleuchtend sei ferner
die Auffassung, wonach es willkürlich sein solle, nur für
behördliche, nicht aber für gerichtlich festgesetzte
Kartellgeldbußen eine Verzinsungspflicht zu statuieren; denn
das gerichtliche Bußgeldverfahren sei ein völlig
eigenständiges Verfahren. Art. 3 Abs. 1 GG sei auch
nicht deshalb verletzt, weil die Verzinsungspflicht lediglich
juristische Personen und Personenvereinigungen treffe, nicht
jedoch natürliche Personen. Entscheidend sei die verschiedene
Höhe der Geldbußen. Die durchschnittliche Höhe der vom
Bundeskartellamt gegen natürliche Personen mit oder ohne
Unternehmenseigenschaft zwischen 1993 und 2010 festgesetzten
Geldbußen betrage etwa 56.000 €. Eine natürliche Person ohne
Unternehmenseigenschaft, die gemäß § 9 OWiG für ein
Unternehmen handele, könne nach § 81 Abs. 4 Satz 1
GWB lediglich mit einer Geldbuße in Höhe von maximal 1 Mio. €
belegt werden, das betroffene Unternehmen dagegen nach
§ 81 Abs. 4 Satz 2 GWB mit einer Geldbuße in Höhe
von 10 % des Jahresumsatzes. Auch in Bezug auf
natürliche Personen mit Unternehmenseigenschaft verstoße
§ 81 Abs. 6 GWB nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil
in der Entscheidungspraxis des Bundeskartellamts seit 1993
keine Fälle bekannt seien, in denen gegen solche Betroffene
Bußgeldbescheide ergangen seien, die aufgrund der Höhe der
Geldbuße einen zinsbedingten Anreiz zur Einlegung eines
Einspruchs gesetzt hätten.
26
2. Das Bundeskartellamt hält die Vorschrift
des § 81 Abs. 6 GWB für verfassungsgemäß. Dem
Gesetzgeber sei im Bereich des Kartellrechts ein
weitreichender Einschätzungsspielraum zuzubilligen. Aufgrund
der hohen Komplexität der Kartellbußgeldverfahren und der
dadurch gebundenen Arbeitsressourcen bei Oberlandesgerichten,
Generalstaatsanwaltschaften und Kartellbehörden gerate durch
deren sinnlose Beanspruchung zur Erzielung von Zinsvorteilen
das Gemeinwohlinteresse an einer funktionstüchtigen
Strafrechtspflege in Gefahr. Die Zinshöhe enthalte keine
zusätzliche Sanktionierung und bewege sich innerhalb der
Bandbreite der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers. Die
Nichteinbeziehung gerichtlicher Bußgeldentscheidungen in die
Verzinsungspflicht sei rechtlich nicht zu beanstanden, weil
die Inanspruchnahme der staatlichen Ressourcen in diesem Fall
nicht fruchtlos allein zur Erlangung eines Zinsvorteils
erfolgt sei. Art. 19 Abs. 4 GG enthalte nicht die
Garantie, einen einmal eingelegten Rechtsbehelf jederzeit
folgenlos zurücknehmen zu können. Selbst ein deutlicher
Eingriff in die Rechtsweggarantie wäre mit dem Ziel der
Verhinderung der unnötigen Inanspruchnahme der staatlichen
Institutionen verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
27
Ein Verstoß der Verzinsungsregelung gegen
Art. 3 Abs. 1 GG könne ebenso wenig festgestellt werden.
Die Verzinsungspflicht allein behördlich festgesetzter, nicht
hingegen gerichtlich verhängter Geldbußen sei gerechtfertigt,
weil dadurch für Personen, die ernsthaft gerichtlichen
Rechtsschutz erstrebten, keine abschreckende Wirkung
entfaltet werden solle.
28
Eine verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigte Ungleichbehandlung bestehe auch nicht
zwischen juristischen Personen und Personenvereinigungen auf
der einen Seite und natürlichen Personen ohne
Unternehmenseigenschaft auf der anderen Seite. Gegen
natürliche Personen ohne Unternehmenseigenschaft würden
deutlich niedrigere Geldbußen verhängt, so dass ein
geringerer Anreiz zur Einspruchserhebung allein zur
Zinsersparnis bestehe. Des Weiteren liege kein Verstoß gegen
Art. 3 Abs. 1 GG vor, soweit natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft von der Zinszahlungspflicht
ausgenommen seien, weil bei ihnen zum einen wegen der
persönlichen Belastungen im Einspruchsverfahren mit
geringerer Wahrscheinlichkeit mit einer Einspruchserhebung
allein zum Zwecke eines Zinsvorteils zu rechnen sei. Zum
anderen komme es nur sehr selten zur Verhängung von
Kartellgeldbußen gegen natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft.
29
Schließlich liege eine verfassungsrechtlich
relevante Ungleichbehandlung auch nicht deshalb vor, weil nur
Kartellgeldbußen zu verzinsen seien, nicht jedoch Bußgelder
aus anderen Rechtsbereichen. Die Differenzierung werde durch
das spezifische Regelungsumfeld des Kartellrechts, die
parallele Anwendung europäischen und nationalen Rechts sowie
die Höhe der Kartellgeldbußen gerechtfertigt.
30
3. Nach Auffassung der Antragstellerin
verletzt die Regelung des § 81 Abs. 6 GWB den
allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die
Gefahr missbräuchlicher Einspruchseinlegung von natürlichen
Personen sei nicht wesentlich geringer als die von
juristischen Personen. Selbst wenn man annähme, dass die
Ungleichbehandlung gerechtfertigt werden könne, erfordere
dies jedenfalls nicht die gesetzlich vorgeschriebene
Zinshöhe.
31
Die Regelung verstoße außerdem gegen
Art. 19 Abs. 4 GG. Da die Zinspflicht mit Ablauf der
zweiwöchigen Einspruchsfrist beginne, könne die Zinszahlung
nur vermieden werden, wenn auf den Einspruch verzichtet
werde. Entgegen der gesetzgeberischen Absicht, lediglich die
Zinsvorteile des Betroffenen abzuschöpfen, sei durch die
Verweisung auf § 288 Abs. 1 Satz 2 des Bürgerlichen
Gesetzbuchs (BGB) ein pauschaler Zinssatz angeordnet, der auf
dem Kapitalmarkt dauerhaft kaum zu erreichen sei. Im
Unterschied zu den Prozesskosten könne die Höhe der Zinslast
nicht vorhergesehen werden. Die Zinsnachteile könnten auch
nicht durch Zahlung der Geldbuße unter Vorbehalt vermieden
werden; denn in diesem Fall würde der Bußgeldbescheid
entgegen der Unschuldsvermutung bereits vor Bestandskraft
Sanktionswirkungen entfalten.
32
§ 81 Abs. 6 GWB verletze darüber hinaus
das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG, weil kein
Zinsrahmen mit einer klaren Obergrenze bestimmt sei und die
verfassungswidrige Unbestimmtheit der Bußgeldregelung nach
§ 81 Abs. 4 GWB die Unbestimmtheit der Zinsregelung
bewirke. Die Verzinsung der Geldbuße sei eine Strafe im Sinne
des Art. 103 Abs. 2 GG, weil sie der Aufrechterhaltung
der Sanktionsintensität diene. § 81 Abs. 6 GWB verstoße
außerdem gegen das Prinzip schuldangemessenen Strafens und
das Übermaßverbot. Schließlich liege auch ein Verstoß gegen
das Rückwirkungsverbot des Art. 103 Abs. 2 GG
vor.
33
Die Vorlage ist zulässig.
34
Der Vorlagebeschluss legt ausreichend dar,
dass das Ergebnis des Ausgangsrechtsstreits von der
Gültigkeit der zur Entscheidung gestellten Regelung abhängt
(I.). Darüber hinaus zeigt das vorlegende Gericht hinreichend
auf, dass es jedenfalls in Bezug auf eine Ungleichbehandlung
natürlicher und juristischer Personen im Bereich von
§ 81 Abs. 6 GWB von der Verfassungswidrigkeit der
vorgelegten Norm überzeugt ist (II.).
35
Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in
Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das
vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von
der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm abhängt (vgl.
BVerfGE 105, 48 ; 105, 61 ). Dazu muss
der Vorlagebeschluss mit hinreichender Deutlichkeit erkennen
lassen, dass das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit
der in Frage gestellten Vorschrift zu einem anderen Ergebnis
käme als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie das Gericht
dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 105, 61
). Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer
Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ist dabei
grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts
maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist
(vgl. BVerfGE 2, 181 ; 105, 61
).
36
Diesen Voraussetzungen wird der
Vorlagebeschluss gerecht. Für die Entscheidung des
Rechtsstreits, dessen Gegenstand die Verpflichtung der
Antragstellerin zur Zahlung von Zinsen auf die gegen sie
verhängte Geldbuße ist, ist die Frage der Gültigkeit des
§ 81 Abs. 6 GWB als der für die Verzinsung maßgeblichen
gesetzlichen Bestimmung unmittelbar entscheidungserheblich.
Der Vorlagebeschluss enthält insoweit die erforderliche
umfassende rechtliche Würdigung des Sachverhalts (vgl.
BVerfGE 127, 224 ).
37
An der Entscheidungserheblichkeit fehlt es
auch nicht, weil der im Ausgangsverfahren nach § 103
Abs. 1 Nr. 3 OWiG gestellte Antrag bereits unzulässig
sein und sich daher die Frage der Gültigkeit der Vorschrift
nicht stellen könnte. Allerdings ist eine Unstatthaftigkeit
des gestellten Antrags nicht völlig fernliegend. Nach
§ 103 Abs. 1 Nr. 3 OWiG entscheidet das Gericht über die
„sonst bei der Vollstreckung eines Bußgeldbescheids
getroffenen Maßnahmen“. In der Literatur wird jedoch auch die
Auffassung vertreten, die Anforderung der Zinsen sei keine
Maßnahme bei der Vollstreckung des Bußgeldbescheids, sondern
als Nebenfolge der Ordnungswidrigkeit im Sinne des § 4
Abs. 5 OWiG zu behandeln (vgl. Burrichter, in: Festschrift
für Rainer Bechtold zum 65. Geburtstag, 2006, S. 97
). Dann wären die Zinsen nach § 66 Abs. 1 Nr.
5 OWiG Bestandteil des Bußgeldbescheids, so dass der
Einspruch nach § 67 OWiG als der statthafte Rechtsbehelf
angesehen werden müsste.
38
Der Vorlagebeschluss geht auf die
Statthaftigkeit des Antrags nach § 103 Abs. 1 OWiG
nicht ein. Allerdings hat das vorlegende Gericht diese Frage
in seiner unmittelbar vorangehenden Entscheidung, mit der es
die Vollstreckung der Zinsforderung ausgesetzt hat, erörtert
und mit nicht offensichtlich unhaltbaren Erwägungen den
Antrag nach § 103 Abs. 1 OWiG als statthaften
Rechtsbehelf angesehen. Angesichts des engen sachlichen und
zeitlichen Zusammenhangs beider Entscheidungen bestehen keine
vernünftigen Zweifel daran, dass das vorlegende Gericht die
Frage der Statthaftigkeit des Antrags nach § 103
Abs. 1 OWiG im Vorlagebeschluss nicht abweichend
beurteilen und an seiner Rechtsauffassung festhalten wollte.
Dies macht eine nochmalige ausdrückliche Erörterung der
Zulässigkeit des gestellten Antrags im Vorlagebeschluss
entbehrlich.
39
Für die Zulässigkeit einer Vorlage muss das
Fachgericht ferner deutlich machen, mit welchem
verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte
Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist und aus
welchen Gründen es zu dieser Auffassung gelangt. Hierzu
bedarf es eingehender, Rechtsprechung und Schrifttum
einbeziehender Darlegungen (vgl. BVerfGE 78, 165
; 89, 329 ).
40
Daran gemessen hat das vorlegende Gericht
seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit jedenfalls
insoweit ausreichend dargelegt, als es für die Belastung mit
Zinsen von einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung
juristischer Personen und Personenvereinigungen einerseits
und natürlicher Personen als Unternehmensträger andererseits
ausgeht. Das vorlegende Gericht hat hierzu seinen
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nachvollziehbar
geschildert.
41
Für seine Prüfung ist das
Bundesverfassungsgericht allerdings nicht auf die insoweit
dargetanen verfassungsrechtlichen Bedenken beschränkt,
sondern hat die in zulässiger Weise nach Art. 100 Abs. 1
GG vorgelegte Norm unter allen denkbaren
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu überprüfen (vgl.
BVerfGE 93, 121 m.w.N.).
42
Die Regelung zur Verzinsung einer Geldbuße
nach § 81 Abs. 6 GWB ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Sie missachtet weder den allgemeinen Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG (I.), noch die Rechtsweggarantie aus
Art. 19 Abs. 4 GG (II.), noch die
verfassungsrechtlich garantierte Unschuldsvermutung (III.)
oder den besonderen Gesetzesvorbehalt aus Art. 103 Abs.
2 GG (IV.).
43
Die Verzinsungspflicht des § 81 Abs. 6
GWB verstößt - entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts
und entgegen in der Literatur geäußerter Bedenken (vgl. etwa
Dannecker/Biermann, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht,
Bd. 2 GWB, 4. Aufl. 2007, § 81 Rn. 465;
Vollmer, in: Münchener Kommentar zum Europäischen und
Deutschen Wettbewerbsrecht , Bd. 2, 2008,
§ 81 Rn. 119) - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG.
44
1. Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu
behandeln (vgl. BVerfGE 120, 1 ; 122, 210
; 129, 49 ; stRspr). Hieraus ergeben
sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot
beschränkten Bindungen bis hin zu strengen
Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl.
BVerfGE 126, 400 ; 127, 263 ; stRspr).
Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch
Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der
Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1
GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der
Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium
anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der
Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den
vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden
Regelung, der sich als sachlich vertretbarer
Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht
erweist (vgl. BVerfGE 124, 199 ; 129, 49
). Der Gleichheitssatz ist dann verletzt,
wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im
Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl
zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art
und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche
Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 129, 49
m.w.N.).
45
Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht
abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen
unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen
lassen (vgl. BVerfGE 129, 49 ; BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 24. Januar 2012 - 1 BvL 21/11
-, NVwZ-RR 2012, S. 257 ). Eine strengere
Bindung des Gesetzgebers ist insbesondere anzunehmen, wenn
die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft,
wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr
verschärfen, je weniger die Merkmale für Einzelne verfügbar
sind (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 129, 49 )
oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG
annähern (vgl. BVerfGE 124, 199 ; 129, 49
). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann
sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten
ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 129, 49 ;
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. Januar 2012 - 1
BvL 21/11 -, NVwZ-RR 2012, S. 257 ). Im
Übrigen hängt das Maß der Bindung unter anderem davon ab,
inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr
Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen,
nach denen unterschieden wird (BVerfGE 129, 49
m.w.N.).
46
Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht
verletzt, wenn hinreichende Sachgründe vorhanden sind, die
eine Differenzierung verfassungsrechtlich rechtfertigen
können. Dabei ist nicht ausschlaggebend, ob solche Gründe im
Gesetzgebungsverfahren erwogen und etwa in den Materialien
dokumentiert worden sind. Die Verfassungswidrigkeit lässt
sich folglich nicht schon daraus herleiten, dass sich aus den
Gesetzesmaterialien keine Gründe für die
Verschiedenbehandlung ergeben (vgl. BVerfGE 21, 292
; 85, 238 ).
47
2. Daran gemessen verstößt § 81 Abs. 6
GWB nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine den allgemeinen
Gleichheitssatz missachtende Ungleichbehandlung liegt nicht
deshalb vor, weil § 81 Abs. 6 GWB lediglich juristische
Personen und Personenvereinigungen, nicht aber natürliche
Personen mit oder ohne Unternehmenseigenschaft durch Zinsen
auf gegen sie verhängte Geldbußen belastet (a). Des Weiteren
folgt eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG weder daraus,
dass das Gesetz die Verzinsung nur für Geldbußen aus dem
Bereich des Kartellrechts, nicht aber auch für solche aus
anderen Regelungsmaterien anordnet (b), noch daraus, dass
§ 81 Abs. 6 GWB nach überwiegender Ansicht lediglich die
behördlich festgesetzte, nicht jedoch die durch eine
gerichtliche Entscheidung verhängte kartellrechtliche
Geldbuße einer Verzinsungspflicht unterwirft (c).
48
a) Entgegen der Ansicht des vorlegenden
Gerichts ist § 81 Abs. 6 GWB nicht deshalb im Sinne des
Art. 3 Abs. 1 GG gleichheitswidrig, weil die
Verzinsungspflicht ausschließlich juristische Personen und
Personenvereinigungen, nicht aber auch natürliche Personen
trifft. Dies gilt im Vergleich zu beiden Gruppen natürlicher
Personen, die von Kartellgeldbußen als natürliche Personen
mit Unternehmenseigenschaft (aa) oder als natürliche Personen
ohne Unternehmenseigenschaft (bb) betroffen sein können.
49
aa) Nach einhelliger Auffassung werden
natürliche Personen von der Regelung in § 81 Abs. 6 GWB
selbst dann nicht erfasst, wenn diese ein Unternehmen im
Sinne von § 81 Abs. 4 Satz 2 GWB bilden (vgl.
Dannecker/Biermann, in: Immenga/Mestmäcker, a.a.O., § 81
Rn. 465; Vollmer, in: Münchener Kommentar zum Europäischen
und Deutschen Wettbewerbsrecht, a.a.O., § 81 Rn. 119).
Da auch natürliche Personen nicht anders als juristische
Personen oder Personenvereinigungen kartellrechtliche
Ordnungswidrigkeiten begehen können (vgl. Emmerich,
Kartellrecht, 11. Aufl. 2008, § 20 Rn. 5 ff.),
liegt damit zwar eine Ungleichbehandlung vor, diese ist
jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Insoweit sind
strengere, über das Willkürverbot hinausgehende Anforderungen
nicht zu stellen.
50
Die Beschränkung auf Kartellgeldbußen gegen
juristische Personen oder Personenvereinigungen lässt sich
auf einen hinreichenden Sachgrund stützen. Der Gesetzgeber
umschreibt damit eine Fallgruppe, bei der er die tatsächliche
Gefahr einer rechtsmissbräuchlichen Einlegung von
Einsprüchen, der er zur Schonung staatlicher Ressourcen
entgegenwirken will, für besonders groß halten darf. Diese
Einschätzung ist nachvollziehbar und bewegt sich im Rahmen
des Prognosespielraums des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 110,
141 ). Er ist nicht gezwungen, das
optimale Abgrenzungskriterium für die Erreichung seiner Ziele
zu wählen, sondern kann sich darauf beschränken, ein
Kriterium zu wählen, das zwar die wesentlichen, nicht aber
alle denkbaren Fälle erfasst. Danach ist die Beschränkung auf
Kartellgeldbußen gegen juristische Personen oder
Personenvereinigungen nicht zu beanstanden. Abgesehen davon,
dass Kartellgeldbußen gegen natürliche Personen als
Unternehmensträger in der behördlichen Praxis faktisch kaum
relevant sind (1), erreicht die durchschnittliche Höhe der
gegen diese Personengruppe verhängten Kartellgeldbußen anders
als bei juristischen Personen keinen Betrag, der finanzielle
Vorteile erwarten lässt, um derentwillen eine
Einspruchseinlegung nur aus Gründen der Verfahrensverzögerung
erwartet werden müsste (2). Zudem können für natürliche
Personen mit dem Einspruch individuelle Belastungen verbunden
sein, die den Anreiz zur missbräuchlichen Einlegung des
Rechtsbehelfs mindern (3).
51
(1) Ausweislich der Angaben in den vom Senat
eingeholten Stellungnahmen lässt sich für natürliche Personen
mit Unternehmenseigenschaft eine beachtliche Gefahr
rechtsmissbräuchlicher Einspruchserhebung zur Erlangung
finanzieller Vorteile, die in Form gesparter Kreditzinsen
oder durch die weitere Verfügbarkeit vorhandener Mittel für
das operative oder investive Geschäft entstehen können,
bereits deshalb nicht feststellen, weil in nur unerheblicher
Zahl Kartellgeldbußen gegen diese Personengruppe verhängt
werden.
52
So hat das Bundeskartellamt im
Berichtszeitraum von 1993 bis 2010 überhaupt nur gegen neun
natürliche Personen mit Unternehmenseigenschaft
Kartellgeldbußen verhängt, während die Behörde im gleichen
Zeitraum 563 Kartellbußgeldbescheide gegen juristische
Personen erlassen hat. Die gegen natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft ergangenen Bescheide machen demnach
nur etwa 1,6 % der Kartellgeldbußen aus, die das
Bundeskartellamt insgesamt gegen Unternehmen verhängt hat.
Demgegenüber haben zwar die Landeskartellbehörden, deren
Zuständigkeit in solchen Konstellationen häufiger gegeben ist
(vgl. § 48 Abs. 2 GWB), öfter Geldbußen gegen natürliche
Personen mit Unternehmenseigenschaft verhängt. Es waren aber
gleichwohl insgesamt lediglich 48 natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft betroffen, was für nur 8 % der
insgesamt gegen Unternehmen gerichteten
Kartellbußgeldbescheide von Landesbehörden steht.
53
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass sich
diese geringe Zahl betroffener natürlicher Personen mit
Unternehmenseigenschaft künftig spürbar erhöhen wird. Das
Bundeskartellamt hat in seiner Stellungnahme nachvollziehbar
darauf hingewiesen, dass - nach der Insolvenz einer großen
Drogeriekette Anfang 2012 - aktuell keine einzelkaufmännisch
geführten Großunternehmen mehr bekannt sind, bei denen wegen
des Geschäftsvolumens die Verhängung hoher Kartellgeldbußen
unter Ausschöpfung des erweiterten Bußgeldrahmens des
§ 81 Abs. 4 Satz 2 GWB zu erwarten sei.
54
(2) Maßgeblich ist insoweit auch, dass die
Höhe der Kartellgeldbußen, die sich an natürliche Personen
als Unternehmensträger richten, typischerweise deutlich
hinter den Beträgen zurückbleibt, die gegen juristische
Personen als Geldbußen verhängt werden. Fehlt es an Geldbußen
in beträchtlicher Höhe, so sind die zu erzielenden
finanziellen Vorteile gering und werden oftmals noch nicht
einmal die zusätzlichen Gerichts- und Verfahrenskosten
ausgleichen können. Damit ist für natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft der Anreiz vermindert, allein zur
Verzögerung des Eintritts der Bestandskraft des
Bußgeldbescheids einen offensichtlich aussichtslosen
Einspruch zu erheben.
55
Es ist einfachrechtlich bereits umstritten, ob
gegenüber natürlichen Personen mit Unternehmenseigenschaft
überhaupt der erhöhte, über 1 Mio. € hinausreichende
erweitere Bußgeldrahmen des § 81 Abs. 4 Satz 2 GWB
angewendet werden kann (bejahend etwa Emmerich, a.a.O.,
§ 43 Rn. 20; verneinend hingegen Dannecker/Biermann, in:
Immenga/Mestmäcker, a.a.O., § 81 Rn. 335 f.).
Dessen ungeachtet wird ausweislich der vorgelegten
Stellungnahmen in der kartellbehördlichen Praxis selbst der
reguläre Höchstbetrag des § 81 Abs. 4 Satz 1 GWB im
Regelfall nicht annähernd erreicht. So hat das
Bundeskartellamt in der Vergangenheit gegen natürliche
Personen mit Unternehmenseigenschaft Geldbußen lediglich in
einer Höhe zwischen 15.000 € und 30.000 € festgesetzt,
im Freistaat Bayern bewegten sich die Geldbußen zwischen 600
€ und 1.600 €, in Niedersachen zwischen 13.000 € und 16.000
€. In Nordrhein-Westfalen betrug die durchschnittliche Höhe
der Kartellgeldbußen gegen natürliche Personen mit
Unternehmenseigenschaft etwa 5.000 €. Die vergleichsweise
geringe Höhe dieser Geldbußen verspricht offenkundig keine
finanziellen Vorteile bei Einlegung eines Einspruchs, die an
die Beträge heranreichen können, wie sie sich insbesondere
bei den Geldbußen erzielen lassen, die das Bundeskartellamt
gegen juristische Personen in Höhe von durchschnittlich 4,6
Mio. € festgesetzt hat.
56
(3) Die vom Bundeskartellamt geschilderten
Erfahrungen, nach denen natürliche Personen die mit der
Erhebung des Einspruchs verbundenen persönlichen Belastungen
regelmäßig intensiver spüren als die Vertreter juristischer
Personen, belegen für diese Personengruppe noch ein weiteres
spezifisches Hindernis gegen eine rechtsmissbräuchliche
Einspruchserhebung.
57
Nach § 73 Abs. 1 OWiG ist der Betroffene
grundsätzlich zum Erscheinen in der Hauptverhandlung
verpflichtet. Die Durchführung eines Einspruchsverfahrens
kann daher eine erhebliche persönliche Belastung bei einer
natürlichen Person hervorrufen. Die Betroffenen sehen sich -
einem Strafprozess vergleichbar - einer persönlichen
Anschuldigung, unerwünschtem öffentlichen Interesse und unter
Umständen auch einer Berichterstattung in den Medien
ausgesetzt. Diese Umstände, die von der Erhebung
offensichtlich aussichtsloser Einsprüche allein zur Erzielung
eines finanziellen Vorteils abschrecken können, treten bei
Kartellgeldbußen gegen juristische Personen nicht in
vergleichbarem Maße auf, weil es regelmäßig an der
unmittelbaren persönlichen Betroffenheit einzelner
Verantwortlicher fehlt.
58
bb) Die Verzinsungspflicht des § 81 Abs.
6 GWB verstößt ferner nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1
GG, weil sie nur juristische Personen und
Personenvereinigungen, nicht aber nach § 9 OWiG haftende
natürliche Personen ohne Unternehmenseigenschaft betrifft.
Auch diese Differenzierung dient in nachvollziehbarer Weise
zur Präzisierung der Fallgruppe, für die der Gesetzgeber die
rechtsmissbräuchliche Einlegung von Einsprüchen zur Erzielung
finanzieller Vorteile befürchtet.
59
Allerdings erreicht die Zahl der
Bußgeldbescheide, die wegen Kartellverstößen gegen natürliche
Personen ohne Unternehmenseigenschaft ergangen sind, eine
Größenordnung, die der Zahl der Bußgeldbescheide gegen
juristische Personen nahekommt. Nach den vorliegenden
Stellungnahmen des Bundeskartellamts und der
Landeskartellbehörden stehen für den Berichtszeitraum
insgesamt 547 Bußgeldbescheide gegen natürliche Personen ohne
Unternehmenseigenschaft den 658 Bußgeldbescheiden gegen
juristische Personen gegenüber. Dass der Gesetzgeber
gleichwohl keinen Anlass gesehen hat, die Verzinsungspflicht
auf natürliche Personen ohne Unternehmenseigenschaft zu
erstrecken, begegnet indessen wegen der typischerweise
geringeren Höhe dieser Geldbußen keinen Bedenken.
60
Auch soweit natürliche Personen nicht als
Unternehmen tätig werden, erreicht die Höhe der gegen sie
nach Maßgabe des § 9 OWiG verhängten Geldbußen
regelmäßig kein Niveau, das den Gesetzgeber zu der Annahme
veranlassen müsste, Einsprüche dieser Personengruppe könnten
in beträchtlicher Zahl allein mit der sachfremden Absicht der
Erzielung finanzieller Vorteile eingelegt werden. Ausweislich
der Stellungnahmen der Kartellbehörden erreichte die
durchschnittliche Höhe der Geldbußen in Baden-Württemberg
lediglich 2.200 €, in Hessen etwa 3.800 € und in
Nordrhein-Westfalen etwa 11.000 €. Darüber geht die Höhe der
Geldbußen in den vom Bundeskartellamt erlassenen insgesamt
510 Bescheiden mit im Durchschnitt etwa 56.000 € zwar
erheblich hinaus, erreicht aber trotzdem nicht annähernd die
durchschnittliche Bußgeldhöhe von 4,6 Mio. € der im gleichen
Zeitraum gegen juristische Personen verhängten 563
Kartellbußgeldbescheide.
61
Diese Unterschiede in der Höhe der Geldbußen
sind auch für die Zukunft zu erwarten; denn sie beruhen nicht
auf Zufälligkeiten, sondern haben ihre Ursache in den
geltenden rechtlichen Bestimmungen. So findet der erweiterte,
über 1 Mio. € hinausreichende Bußgeldrahmen des
§ 81 Abs. 4 Satz 2 GWB ausdrücklich nur auf Unternehmen
und Unternehmensvereinigungen Anwendung und damit nicht auf
natürliche Personen ohne Unternehmenseigenschaft, die neben
einem Unternehmen aufgrund der Organ- oder Vertreterhaftung
nach § 9 OWiG mit einer Geldbuße belegt werden. Überdies
erklärt sich die besondere Höhe der Geldbußen wegen
Kartellverstößen daraus, dass bei ihrer Bemessung auch das
Ziel der Abschöpfung des erlangten wirtschaftlichen Vorteils
einfließen kann (vgl. § 81 Abs. 5 GWB, § 17
Abs. 4 OWiG). Diese aus der Ordnungswidrigkeit
herrührenden Vorteile werden sich aber regelmäßig nicht im
Vermögen des handelnden Organs oder Vertreters ergeben,
sondern bei dem von ihnen repräsentierten Unternehmen, und
sind daher durch eine entsprechend hohe Geldbuße dort
abzuschöpfen. Danach erreichen Geldbußen gegen natürliche
Personen auch bei fehlender Unternehmenseigenschaft
typischerweise keine Beträge, die im Falle eines Einspruchs
beachtliche finanzielle Vorteile erwarten lassen.
62
Zudem mindern die geschilderten persönlichen
Belastungen im Zusammenhang mit der Hauptverhandlung (vgl.
oben C. I. 2. a aa ) für natürliche Personen ohne
Unternehmenseigenschaft, die aufgrund ihres Organ- oder
Vertreterhandelns in die Ahndung von
Kartellordnungswidrigkeiten nach § 9 OWiG einbezogen
werden, den Anreiz zur Einspruchseinlegung in gleicher Weise
wie für natürliche Personen mit Unternehmenseigenschaft.
Angesichts all dieser Umstände durfte der Gesetzgeber mithin
diese Betroffenen ebenfalls bei der Bestimmung der Fallgruppe
unberücksichtigt lassen, bei der er einem Missbrauch von
Rechtsmitteln durch die Verzinsung der Geldbußen
entgegenwirken will.
63
b) Dem vorlegenden Gericht ist auch insoweit
nicht zu folgen, als es eine Verletzung des Art. 3 Abs.
1 GG daraus herleiten will, dass die Rechtsordnung - soweit
für das vorlegende Gericht ersichtlich - neben § 81 Abs.
6 GWB keine weiteren Regelungen zur Verzinsung von Geldbußen
kennt. Zwar ist hiernach eine Zinsverpflichtung allein für
Kartellgeldbußen geschaffen worden, während Geldbußen, die
wegen Ordnungswidrigkeiten in anderen Rechtsgebieten
festgesetzt werden, weiterhin nicht zu verzinsen sind. Ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz lässt sich
damit aber nicht begründen, weil es insoweit bereits an
vergleichbaren Sachverhalten fehlt, deren unterschiedliche
Behandlung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG geprüft
werden könnte. Verlangt wird eine Gleichbehandlung nur für
„wesentlich Gleiches“. An dieser Voraussetzung fehlt es bei
Bestimmungen, die verschiedenen rechtlichen Ordnungsbereichen
zugehörig sind und in anderen systematischen Zusammenhängen
stehen (vgl. BVerfGE 40, 121 m.w.N.).
64
Die Differenzierung hinsichtlich der
Verzinsung zwischen Kartellgeldbußen einerseits und sonstigen
Geldbußen andererseits betrifft hiernach keine vergleichbaren
Sachverhalte. Die Unterscheidung orientiert sich vielmehr an
den Tatbeständen für Ordnungswidrigkeiten in den
verschiedenen Rechtsgebieten. Nach Mitteilung der
Bundesregierung finden sich Normen über die Ahndung von
Gesetzesverstößen als Ordnungswidrigkeiten in mehr als
dreihundert Gesetzen. Dabei sind die Tatbestände der
Ordnungswidrigkeiten in Form eines Annexes dem jeweiligen
Fachrecht als „typisches Verwaltungsunrecht“ (vgl. BVerfGE
90, 145 ) aus unterschiedlichen Rechtsgebieten
zugeordnet. Insoweit fehlt es an einem zusammenhängenden
rechtlichen Ordnungsbereich, was bezüglich der einzelnen
Bußgeldtatbestände der Annahme vergleichbarer Sachverhalte
entgegensteht.
65
c) § 81 Abs. 6 GWB ist schließlich nicht
deshalb mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar, weil
die Norm eine Verzinsung lediglich für Geldbußen bestimmt,
die in einem Bußgeldbescheid festgesetzt werden, nicht
hingegen auch für solche Geldbußen, deren Festsetzung durch
ein Kartellgericht erfolgt. Dieser eingeschränkte
Anwendungsbereich der Vorschrift ist zwar einfachrechtlich
nicht unumstritten, entspricht aber nicht nur dem
Gesetzeswortlaut, sondern auch der nicht zu beanstandenden
Auslegung durch das vorlegende Gericht, das damit der
überwiegenden Meinung folgt (vgl. Raum, in: Langen/Bunte,
Kommentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht, Bd. 1,
11. Aufl. 2010, § 81 Rn. 179; Achenbach, in:
Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, 2011, § 81 GWB,
Rn. 325; so wohl auch Vollmer, in: Münchener Kommentar
zum Europäischen und Deutschen Wettbewerbsrecht, a.a.O.,
§ 81 GWB, Rn. 121; a.A. Bechtold, Kartellgesetz, 6.
Aufl. 2010, § 81 Rn. 43). Dieses nachvollziehbare,
einfachrechtlich vertretbare Auslegungsergebnis ist der
Prüfung der Vorlagefrage zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 117,
1 ).
66
Die Differenzierung zwischen behördlich und
gerichtlich festgesetzten Geldbußen hinsichtlich der
Verzinsung ist durch hinreichende Sachgründe gerechtfertigt.
Maßgeblich ist insoweit ein großzügiger, auf das
Willkürverbot beschränkter verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab; denn für die Ungleichbehandlung knüpft das
Gesetz weder an Persönlichkeitsmerkmale an, noch geben
betroffene Freiheitsrechte Anlass zu einer strengeren
Bindung. Die von der Ungleichbehandlung Betroffenen sind im
Gegenteil dazu in der Lage, durch ihr Verhalten die
Verwirklichung der Differenzierungskriterien zu beeinflussen.
Ihnen bleibt es nämlich überlassen, ob sie mit dem Ziel einer
gerichtlichen Überprüfung nicht nur Einspruch gegen den
Bußgeldbescheid einlegen, sondern an diesem Rechtsbehelf auch
bis zu einer Entscheidung des Kartellgerichts festhalten.
67
Angesichts des gesetzgeberischen Ziels, der
rechtsmissbräuchlichen Einlegung von Einsprüchen zur
Erlangung finanzieller Vorteile, entgegenzuwirken, ist es
frei von Willkür, wenn nicht sogar naheliegend, dass
§ 81 Abs. 6 GWB bei einer Entscheidung des
Kartellgerichts über die zu verhängende Geldbuße eine
Verzinsung nicht zwingend vorschreibt. Denn dessen
Regelungszweck verlangt bei einer gerichtlichen
Sachentscheidung gerade keine Verzinsung. Führt das
betroffene Unternehmen eine gerichtliche Sachentscheidung
herbei, so hat es Kartellbehörde und Kartellgericht nicht
zweckwidrig nur zur Verfahrensverzögerung belastet, um den
Einspruch noch vor ihrer endgültigen Entscheidung
zurückzunehmen, sondern es hat im Gegenteil die gerichtliche
Sachentscheidung abgewartet, sich ihren rechtlichen Wirkungen
einschließlich der Gefahr einer Verböserung der Rechtsfolge
unterworfen und damit die staatlichen Institutionen
entsprechend ihrer Funktion in Anspruch genommen. Das Gericht
ist dann frei, die Höhe einer etwaigen Geldbuße unabhängig
von deren bisheriger Höhe selbst festzusetzen und kann damit
dem Einzelfall - auch im Blick auf die inzwischen
verstrichene Zeit - sachgerecht Rechnung tragen.
68
Die Pflicht zur Verzinsung von
Kartellgeldbußen verstößt nicht gegen die Garantie effektiven
Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG.
69
1. Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4
GG den Rechtsuchenden gewährleistet, bedarf der gesetzlichen
Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung,
deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher
bestimmt und deren Umfang im Einzelnen festgelegt werden
müssen. Art. 19 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber
dabei nur die Zielrichtung und die Grundzüge der Regelung
vor, lässt ihm im Übrigen aber einen beträchtlichen
Gestaltungsspielraum. Doch darf er die Notwendigkeit einer
umfassenden Nachprüfung des Verwaltungshandelns in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und eine dem
Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart und
Entscheidungswirkung nicht verfehlen (BVerfGE 101, 106
; 118, 168 ). Damit sind
Begrenzungen des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz nicht
ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 109, 279
). Die Ausgestaltung muss aber dem Schutzzweck des
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Genüge tun (vgl. BVerfGE 60,
253 ). Dies verbietet Maßnahmen, die darauf
abzielen oder geeignet sind, den Rechtsschutz der Betroffenen
zu vereiteln (vgl. BVerfGE 69, 1 ), insbesondere
dürfen zu Lasten der Rechtsuchenden nicht unangemessen hohe
verfahrensrechtliche Hindernisse für den Zugang zum Gericht
geschaffen werden (vgl. BVerfGE 60, 253 ).
70
2. Daran gemessen führt die in § 81 Abs.
6 GWB geregelte Verzinsung weder zu einer gezielten
Beeinträchtigung der Rechtsschutzgarantie (a) noch zu einer
andersartigen verfassungswidrigen Beeinträchtigung dieses
Grundrechts (b).
71
a) Durch die Möglichkeit des Einspruchs gegen
Bußgeldbescheide trägt das Gesetz dem durch Art. 19 Abs.
4 GG gewährleisteten Recht des Betroffenen Rechnung, gegen
einen ihn belastenden Akt der öffentlichen Gewalt ein Gericht
anzurufen (vgl. BVerfGE 40, 46 ). Demgegenüber
verfolgt der Gesetzgeber mit der Einführung der
Verzinsungspflicht für Kartellgeldbußen nach § 81 Abs. 6
GWB zwar das Ziel, Unternehmen von Einsprüchen gegen
Kartellbußgeldbescheide abzuhalten; er zielt damit jedoch nur
auf Einsprüche, die allein zur Erlangung finanzieller
Vorteile eingelegt und noch vor dem Ergehen einer
gerichtlichen Entscheidung zurückgenommen werden sollen.
72
Mit der Abwehr eines solchermaßen
zweckwidrigen Gebrauchs eines Rechtsmittels ist keine für
Art. 19 Abs. 4 GG relevante Beeinträchtigung des
Rechtswegs verbunden. Der Zugang zu den Gerichten wird vom
Grundgesetz nicht lediglich als formelles Recht, die Gerichte
anzurufen, garantiert, sondern zielt auf die Gewährleistung
effektiven Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 93, 1 ;
112, 185 ). Der damit garantierte Rechtsschutz
erfolgt durch eine grundsätzlich umfassende tatsächliche und
rechtliche Prüfung des Streitgegenstandes sowie eine
verbindliche richterliche Entscheidung (vgl. BVerfGE 112, 185
). Dies entspricht jedoch nicht der Absicht der
betroffenen Unternehmen, die mit dem Einspruch lediglich den
Eintritt der Bestandskraft des Bußgeldbescheids verzögern
wollen, um auf diese Weise finanzielle Vorteile durch die
verspätete Zahlung der gegen sie festgesetzten Geldbuße
erzielen zu können. Sie erstreben keine gerichtliche Prüfung
und Entscheidung über die ihnen zur Last gelegten
Ordnungswidrigkeiten, sondern wollen diese im Gegenteil
vermeiden und nehmen daher ihre Rechtsmittel noch vor einer
Sachentscheidung durch das Gericht zurück. Diese Betroffenen
nutzen den Einspruch nicht um Rechtsschutz zu erlangen,
sondern in zweckwidriger, rechtsmissbräuchlicher Weise nur
als Mittel der Verzögerung, um finanzielle Vorteile zu
erzielen. Eine Inanspruchnahme der Gerichte zu diesem Zweck
steht außerhalb des Schutzes von Art. 19 Abs. 4 GG. In
gleicher Weise gilt das für Fälle, in denen Betroffene wegen
der drohenden Zinsbelastung von der Einlegung eines
unzulässigen Einspruchs abgehalten werden; hier ist die
Rechtsweggarantie nicht berührt.
73
b) Die Pflicht zur Verzinsung von
Kartellgeldbußen kann aber auf andere Weise als
Beeinträchtigung des Zugangs zu den Gerichten wirken und
damit die Garantie des Art. 19 Abs. 4 GG berühren.
§ 81 Abs. 6 GWB kann nämlich dazu führen, dass
betroffene Unternehmen, auch wenn sie ernsthaft eine
gerichtliche Überprüfung anstreben, wegen der drohenden
Zinsbelastung von der Einlegung des Einspruchs abgehalten
werden.
74
aa) Die Befürchtung, aufgrund des § 81
Abs. 6 GWB über die festgesetzte Geldbuße hinaus zusätzlich
noch mit Zinsen belastet zu werden, ist allerdings mit Blick
auf die nach einem Einspruch ergehende Sachentscheidung des
Kartellgerichts nicht gerechtfertigt und kann somit nicht zu
einer unverhältnismäßigen Einschränkung von Art. 19
Abs. 4 GG führen. Insoweit ist die vertretbare Auslegung
des § 81 Abs. 6 GWB durch das vorlegende Gericht
zugrunde zu legen, wonach die Verzinsung ausschließlich für
behördlich, nicht aber auch für gerichtlich verhängte
Geldbußen gilt (vgl. oben C. I. 2. c). Mithin kann ein
betroffenes Unternehmen durch Aufrechterhalten des
eingelegten Einspruchs der Zinsbelastung entgehen, wird also
durch § 81 Abs. 6 GWB von dem Weg zum Gericht nicht
abgehalten, soweit dieser - gemäß der Funktion des
Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG - ernsthaft und
mit Ziel einer kartellgerichtlichen Sachentscheidung
beschritten wird.
75
Nichts anderes folgt aus dem Hinweis in den
Gesetzesmaterialien, angesichts des § 81 Abs. 6 GWB möge
das Gericht „bei seiner Überprüfung auch den Zeitfaktor (…)
berücksichtigen“ (BTDrucks 15/3640, S. 67). Für diese
Anregung, zwischenzeitlich entstandene finanzielle Vorteile
aufgrund der allgemeinen Bemessungsvorschriften in die
Bestimmung der Höhe der gerichtlich festgesetzten Geldbuße
einfließen zu lassen, war die Einführung der
Verzinsungspflicht allenfalls Anlass, nicht jedoch rechtliche
Grundlage. Maßgeblich für die gerichtliche Entscheidung über
die Höhe der Geldbuße sind auch insoweit allein die
Bestimmungen, die nach wie vor generell die Bußgeldbemessung
im Ordnungswidrigkeitenrecht regeln und aus
verfassungsrechtlicher Sicht auch schon vor Inkrafttreten des
§ 81 Abs. 6 GWB nicht der Berücksichtigung der
finanziellen Vorteile entgegenstanden, die durch die
verzögerte Zahlung der Geldbuße ermöglicht wurden.
76
bb) Hingegen berührt die
Verzinsungspflicht des § 81 Abs. 6 GWB die
Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG auch
insoweit, als sich bei zunächst ernsthaft mit dem Ziel einer
gerichtlichen Sachentscheidung eingelegtem Einspruch für das
betroffene Unternehmen nachträglich ein berechtigtes
Interesse an der Rücknahme des Einspruchs ergeben kann. Der
Betroffene kann den Einspruch gemäß § 71 Abs. 1 OWiG,
§ 411 Abs. 3 Satz 1 der Strafprozessordnung (StPO) bis
zum Ergehen einer gerichtlichen Entscheidung zurücknehmen und
bedarf hierfür erst nach Beginn der Hauptverhandlung der
Zustimmung des Gegners (§ 71 Abs. 1 OWiG, § 303
Satz 1 und § 411 Abs. 3 Satz 2 StPO).
77
(1) Ein berechtigtes Interesse an der
Rücknahme des Einspruchs kann insbesondere dann bestehen,
wenn sich im Lauf des gerichtlichen Verfahrens mit Blick auf
die Ahndung der Tat als Ordnungswidrigkeit die Gefahr einer
Verböserung manifestiert. Das Kartellgericht ist bei seiner
Entscheidung nicht an den Bußgeldbescheid gebunden, sondern
setzt die Höhe der Geldbuße selbständig fest (§ 71 Abs.
1 OWiG, § 411 Abs. 4 StPO). Damit muss der
Einspruchsführer aber zu seinen Lasten auch mit einer
Verböserung (reformatio in peius) im Sinne einer strengeren
Ahndung der ihm vorgeworfenen Ordnungswidrigkeit rechnen
(vgl. Bechtold, a.a.O., vor § 81 Rn. 6). Lediglich im
Falle des § 72 OWiG, wenn ohne Hauptverhandlung durch
Beschluss entschieden wird und die Beteiligten dieser
Vorgehensweise nicht widersprechen, kann gemäß § 72 Abs.
3 Satz 2 OWiG von der im Bußgeldbescheid getroffenen
Entscheidung nicht zum Nachteil des Betroffenen abgewichen
werden. Das Kartellgericht kann demnach das betroffene
Unternehmen zur Zahlung einer Geldbuße verurteilen, die die
im behördlichen Verfahren festgesetzte Geldbuße um ein
Vielfaches überschreitet. Erkennt der Betroffene diese
Möglichkeit nach Einlegung des Einspruchs als ernsthafte
Gefahr, ist ihm, um sich der Verböserung durch ein Urteil des
Kartellgerichts zu entziehen, ein legitimes Interesse an der
Rücknahme seines Einspruchs nicht abzusprechen.
78
Mit der Rücknahme des Einspruchs geht
allerdings der Eintritt der Bestandskraft des angefochtenen
Bußgeldbescheids einher, womit dann auch die dort
festgesetzte Geldbuße nach Maßgabe des § 81 Abs. 6 GWB
rückwirkend zu verzinsen ist. Das von einer Kartellgeldbuße
betroffene Unternehmen muss daher in Erwägung ziehen, dass es
nach Einlegung eines Einspruchs einer sich möglicherweise -
etwa nach gerichtlichem Hinweis - abzeichnenden Verböserung
nur um den Preis einer Verzinsung der angegriffenen Geldbuße
zu entgehen vermag. Als Ergebnis dieser Überlegungen könnte
einzelnen Betroffenen die Inanspruchnahme von Rechtsschutz
wirtschaftlich derart risikobehaftet erscheinen, dass sie von
der Einlegung des Einspruchs von Anfang an absehen.
79
(2) Der Umstand, dass die durch die
Kartellbehörde festgesetzte Geldbuße im Falle einer Rücknahme
des Einspruchs zu verzinsen wäre, kann demnach
rechtsschutzhemmende Wirkung entfalten. Dies verstößt jedoch
nicht gegen die Verfassung. Der Gesetzgeber hat mit § 81
Abs. 6 GWB bei der ihm übertragenen Ausgestaltung des
Rechtsschutzes zwar von der grundsätzlich nicht
ausgeschlossenen Möglichkeit einer Begrenzung (vgl. BVerfGE
100, 313 ; 109, 279 ) Gebrauch gemacht,
dabei aber den Zugang zu den Gerichten nicht in unzumutbarer
Weise erschwert.
80
(a) Aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt, dass die
Inanspruchnahme von Rechtsschutz nicht in unzumutbarer, aus
Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert
werden darf (vgl. BVerfGE 40, 272 ; 78, 88
; 88, 118 ). Dies bedeutet allerdings
nicht, dass den Rechtsuchenden der Zugang zu den Gerichten
kostenlos oder auch nur ohne Kostenrisiko zur Verfügung
stehen muss. Ferner ist es dem Gesetzgeber von Verfassungs
wegen nicht verwehrt, mit einer Gebührenregelung neben der
Deckung der dem Staat entstehenden Kosten auch das Ziel zu
verfolgen, einer leichtfertigen oder gar missbräuchlichen
Einlegung von Rechtsbehelfen entgegenzuwirken (vgl. BVerfGE
10, 264 ; 50, 217 ; 85, 337
).
81
Allerdings darf die Bemessung der
Verfahrenskosten nicht in einer Weise erfolgen, die es den
Betroffenen praktisch unmöglich macht, das Gericht anzurufen
(vgl. BVerfGE 11, 139 ; 54, 39 ). Hierzu
muss die Höhe der Kosten gesetzlich so geregelt sein, dass
sie vorher überschaubar ist und bei vernünftiger Abwägung mit
den Erfolgsaussichten nicht von vornherein
rechtsschutzhemmend wirkt (vgl. BVerfGE 11, 139 ;
54, 39 ). Außerdem dürfen die Kosten nicht außer
Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert stehen, den das
gerichtliche Verfahren für die einzelnen Beteiligten hat
(vgl. BVerfGE 85, 337 ). Eine an sich
gerechtfertigte Regelung darf schließlich nicht so gestaltet
werden, dass sie in ihrer tatsächlichen Auswirkung
tendenziell dazu führt, Rechtsschutz vornehmlich nach Maßgabe
wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu eröffnen (vgl. BVerfGE
50, 217 ; 117, 163 ).
82
(b) Die geschilderten Maßstäbe wurden zwar
nicht für den Fall einer Verzinsung von Geldschulden
entwickelt, die als staatliche Sanktion entstanden sind. Mit
der Zinspflicht für Kartellgeldbußen gemäß § 81 Abs. 6
GWB verfolgt das Gesetz aber ebenso, wie dies auch für die
Kostenpflichtigkeit von Gerichtsverfahren zulässig ist, das
Ziel, von einer missbräuchlichen Einlegung von Rechtsmitteln
abzuhalten. Die geschilderten Grundsätze können daher auch
für die Prüfung herangezogen werden, ob der in § 81 Abs.
6 GWB statuierten Pflicht zur Zinszahlung eine unzumutbare
rechtsschutzhemmende Wirkung zukommt. Ein solcher
prohibitiver Effekt lässt sich jedoch nicht feststellen.
83
(aa) So können die Betroffenen die
Größenordnung der möglicherweise anfallenden Zinsen
hinreichend im Voraus überschauen. Da eine präzise Prognose
aufgrund der Unwägbarkeiten gerichtlicher Verfahren unmöglich
ist, kann auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19
Abs. 4 GG nicht gewährleisten, dass den Rechtsuchenden
bereits vor Erhebung des Rechtsmittels der genaue Betrag
aller im Verfahren anfallenden Kosten vor Augen steht.
Ausreichend ist vielmehr, dass für sie absehbar ist, welche
Kosten dem Grunde nach überhaupt anfallen und welche Höhe
diese Kosten erreichen können.
84
Für ein betroffenes Unternehmen ist aufgrund
der Regelung in § 81 Abs. 6 GWB bereits vor Erhebung des
Einspruchs ausreichend deutlich zu erkennen, dass und in
welchen Fällen Zinsen zu tragen sind. Zwar entscheiden
letztlich die künftige Entwicklung des Basiszinssatzes, auf
den § 81 Abs. 6 GWB in Verbindung mit § 288 Abs. 1
Satz 2 BGB verweist, und die Dauer des gerichtlichen
Einspruchsverfahrens über die genaue Höhe einer etwaigen
Zinslast. Diese Faktoren lassen sich jedoch zumindest
insoweit abschätzen und in ihrer Entwicklung kontrollieren,
als die anfallenden Kosten der Größenordnung nach
überschaubar und damit nicht weniger ungewiss als die
üblichen Kosten gerichtlicher Verfahren sind.
85
(bb) Zudem erreichen die nach § 81 Abs. 6
GWB auf die Geldbuße zu zahlenden Zinsen im Regelfall keine
Größenordnung, die bei vernünftiger Betrachtung den Rechtsweg
für die betroffenen Unternehmen aus wirtschaftlichen Gründen
verstellen oder auch nur spürbar erschweren könnte. Der
Annahme einer rechtsschutzhemmenden Wirkung steht entgegen,
dass die Betroffenen bis zur Rücknahme des Einspruchs oder
dessen gerichtlicher Verwerfung als unzulässig die
Möglichkeit hatten, während der gesamten Dauer des
gerichtlichen Verfahrens entweder Zinsen für Kredite zu
sparen oder durch Einsatz der Gelder im operativen oder
investiven Geschäftsbereich Einnahmen zu erzielen.
86
(a) Ob es dem betroffenen Unternehmen im
Einzelfall möglich war, tatsächlich die gesamte später nach
§ 81 Abs. 6 GWB zu entrichtende Zinssumme auf dem
Kapitalmarkt zu erwirtschaften (vgl. dazu BGH, Urteil vom
24. April 2012 - XI ZR 360/11 -, NJW 2012, S.
2266 ff.), ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Denn
Art. 19 Abs. 4 GG bietet keinen Schutz vor finanziellen
Belastungen als Konsequenz der Erfolglosigkeit eines
Rechtsmittels. Lediglich die Höhe der anfallenden
finanziellen Nachteile darf keine abschreckende und
rechtsschutzhemmende Wirkung entfalten, die einen
wirtschaftlich vernünftig Denkenden von Anfang an von der
Anrufung der staatlichen Gerichte abhalten könnte. Im
Regelfall ist das aber nicht zu erwarten. Gerade die von der
Verzinsung der Geldbuße allein betroffenen Unternehmen werden
sich als gewinnorientierte Wirtschaftsbetriebe typischerweise
nicht durch eine etwaige Differenz zwischen dem nach
§ 81 Abs. 6 GWB zu zahlenden Zins und den auf dem
Kapitalmarkt zu erwirtschaftenden Erträgen von der Erhebung
eines ernsthaft verfolgten Einspruchs abschrecken lassen.
87
(ß) Im Übrigen verbleibt einem betroffenen
Unternehmen, das befürchtet, auf dem Kapitalmarkt den von
§ 81 Abs. 6 GWB geforderten Zins nicht erwirtschaften zu
können und deshalb im Falle einer Rücknahme oder einer
Verwerfung des Einspruchs erheblichen finanziellen Nachteilen
ausgesetzt zu sein, die Möglichkeit, die geforderte
Bußgeldsumme ungeachtet der noch ausstehenden
Vollstreckbarkeit innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung
des Bußgeldbescheids zunächst unter Vorbehalt zu zahlen und
diese nach Erfolg seines Einspruchs zurückzufordern. Der
Einwand, der Bußgeldbescheid würde in diesem Fall seine
ahndende Wirkung bereits vor Bestandskraft entfalten und
somit gegen die Unschuldsvermutung verstoßen, verkennt, dass
der Betroffene nicht zur Zahlung der Geldbuße unter Vorbehalt
verpflichtet ist, sondern ihm dieser Weg lediglich zur
Reduzierung möglicher Zinsverluste offensteht.
88
(?) Dem gesetzgeberischen Ziel, lediglich
rechtsmissbräuchliche Einsprüche zu verhindern, trägt die
Höhe des Zinssatzes nach § 81 Abs. 6 GWB in Verbindung
mit § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB Rechnung, entfaltet mithin
ebenfalls keine rechtsschutzhemmende Wirkung. Die in
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB geregelte Zinshöhe orientiert
sich am Marktzins und soll mit fünf Prozentpunkten über dem
jeweiligen Basiszinssatz lediglich den Schaden ausgleichen,
den der Gläubiger typischerweise durch den Zahlungsverzug
erleidet und der umgekehrt den dem Schuldner typischerweise
entstehenden Vorteilen entspricht (vgl. Grüneberg, in:
Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 72. Aufl. 2013, § 288
Rn. 2). Anhaltspunkte, die einen Verweis auf die Höhe der
Verzugszinsen des Bürgerlichen Gesetzbuchs willkürlich oder
mit Blick auf die Rechtsschutzgewährung auch nur sachwidrig
erscheinen ließen, sind nicht erkennbar. Das Ziel der
Orientierung am Marktzins wird auch dadurch belegt, dass das
Gesetz nicht auf die - an sich naheliegende - qualifizierte
Zinshöhe des § 288 Abs. 2 BGB verweist, die im Falle
eines Zahlungsverzugs ohne Verbraucherbeteiligung gilt, sich
aber aus Gründen der Abschreckung säumiger Schuldner (vgl.
Grüneberg, in: Palandt, a.a.O., § 288 Rn. 3) mit
acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz vom Marktzins
deutlich entfernt.
89
Entgegen einer bisweilen in der Literatur zum
Kartellrecht vertretenen Auffassung (vgl. etwa
Dannecker/Biermann, in: Immenga/Mestmäcker, a.a.O., § 81
Rn. 463; Achenbach, in: Frankfurter Kommentar zum
Kartellrecht, a.a.O., § 81 GWB, Rn. 327; Vollmer,
in: Münchener Kommentar zum Europäischen und Deutschen
Wettbewerbsrecht, a.a.O., § 81 Rn. 119) missachtet die
in § 81 Abs. 6 GWB geregelte Verzinsung der Geldbuße
nicht die verfassungsrechtlich garantierte
Unschuldsvermutung.
90
1. Die Unschuldsvermutung ist nicht nur kraft
Art. 6 Abs. 2 EMRK Bestandteil des positiven Rechts der
Bundesrepublik Deutschland, vielmehr kommt ihr als einer
besonderen Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20
Abs. 3 GG) Verfassungsrang zu (vgl. BVerfGE 74, 358
; 110, 1 ). Sie gilt auch, wenn eine Tat
nicht strafrechtlich als Delikt, sondern als
Ordnungswidrigkeit geahndet werden soll (vgl. BVerfGE 9, 167
). Aus dem Grundsatz der Unschuldsvermutung ergibt
sich hier, dass den Betroffenen Tat und Schuld nachgewiesen
werden müssen (vgl. BVerfGE 9, 167 ; 74, 358
). Solange der gesetzliche Nachweis der Schuld
nicht geführt ist, sind die Betroffenen auch vor Nachteilen
geschützt, die einem Schuldspruch oder einer Strafe
gleichkommen, denen aber kein rechtsstaatliches
prozessordnungsgemäßes Verfahren zur Schuldfeststellung und
Strafbemessung vorausgegangen ist (vgl. BVerfGE 74, 358
; 110, 1 m.w.N.).
91
2. Zweifelhaft ist bereits, ob die Regelung
des § 81 Abs. 6 GWB überhaupt zu Nachteilen führt, die
im Sinne der Unschuldsvermutung einem Schuldspruch oder einer
Ahndung gleichkommen. Selbst wenn dies unterstellt wird, ist
sie jedenfalls mit der Unschuldsvermutung vereinbar. Zwar
beginnt die Verzinsungspflicht bereits zwei Wochen nach der
Zustellung des Bußgeldbescheids und erfasst somit auch noch
nicht bestandskräftig geahndete Ordnungswidrigkeiten.
Entscheidend ist jedoch, dass diese Verpflichtung bei Erfolg
des Einspruchs wieder rückwirkend entfällt, der Betroffene
also von Anfang an keine Zinsen schuldet und zwischenzeitlich
auch nicht auf Zahlung in Anspruch genommen werden kann. Die
Regelung des § 81 Abs. 6 GWB ändert nämlich nichts
an dem Zeitpunkt der Fälligkeit, die nicht nur für die
Geldbuße, sondern auch für die aus ihr zu zahlenden Zinsen
gemäß § 89 OWiG - wie alle festgesetzten Tatfolgen (vgl.
Mitsch, in: Karlsruher Kommentar zum OWiG, 3. Aufl. 2006,
§ 89 Rn. 1) - erst mit der Bestandskraft des
Bußgeldbescheids eintritt. Die Verzinsungspflicht des
§ 81 Abs. 6 GWB hat demnach nur Auswirkungen auf die
Höhe der insgesamt zu entrichtenden Geldsumme, sie verlagert
aber die Zahlungspflicht als solche nicht auf einen Zeitpunkt
vor bestandskräftiger Festsetzung der Geldbuße und damit
nicht auf einen Zeitpunkt vor einer rechtskräftigen
Entscheidung über die Täterschaft und die Schuld der
Betroffenen.
92
Schließlich widerspricht die Regelung zur
Verzinsung der Geldbuße gemäß § 81 Abs. 6 GWB nicht dem
strengen Gesetzesvorbehalt aus Art. 103 Abs. 2 GG (vgl.
BVerfGE 126, 170 ).
93
1. An Art. 103 Abs. 2 GG sind zwar auch
Sanktionen zu messen, die keine Strafe sind, aber wie eine
Strafe wirken (vgl. BVerfGE 35, 311 ; 74, 358
; 110, 1 ). Diese
Voraussetzung ist allerdings nicht schon dann erfüllt, wenn
eine Maßnahme mit einer Einbuße an Freiheit oder Vermögen
verbunden ist und damit faktisch die Wirkung eines Übels
entfaltet. Bei der Beurteilung des pönalen Charakters einer
Rechtsfolge sind vielmehr weitere wertende Kriterien
heranzuziehen, insbesondere der Rechtsgrund der Anordnung und
der vom Gesetzgeber mit ihr verfolgte Zweck (vgl. BVerfGE
110, 1 ).
94
Hiernach stellt die Verzinsungspflicht keine
strafähnliche Maßnahme dar; denn ihr soll nach dem Willen des
Gesetzgebers keine zusätzliche Ahndungswirkung zukommen. Ihr
Ziel ist vielmehr, die Angemessenheit der Sanktion, deren
Vollstreckbarkeit durch den Einspruch hinausgeschoben wird,
trotz der eingetretenen Verzögerung aufrecht zu erhalten, um
auf diese Weise von der rechtsmissbräuchlichen Einlegung des
Rechtsmittels abzuhalten. Dem trägt die gesetzliche Regelung
Rechnung (vgl. oben C. II. 2. b bb <2. b bb>).
95
2. Dessen ungeachtet lässt sich die
Bestimmtheit des § 81 Abs. 6 GWB nicht mit dem Argument
in Frage stellen, die gesetzlichen Regelungen zur Bemessung
der Kartellgeldbuße, an die die Verzinsung anknüpft, seien
ihrerseits wegen Unbestimmtheit verfassungswidrig (so aber
Hassemer/Dallmeyer, Gesetzliche Orientierung im deutschen
Recht der Kartellgeldbußen und das Grundgesetz, 2010,
S. 76 f.). Dabei kann dahinstehen, ob die
einschlägigen Bußgeldvorschriften im Bereich des
Kartellrechts hinreichend bestimmt sind. Sollten sie sich als
verfassungswidrig erweisen, so beträfe dieser Mangel
lediglich die Normen zur Bußgeldbemessung. Bei deren
Nichtigkeit wäre zwar auch der Verzinsungspflicht die
Grundlage entzogen, dies beruhte indessen nicht auf einer
Verfassungswidrigkeit der Verzinsungsvorschrift des § 81
Abs. 6 GWB, sondern auf dem Umstand, dass dann eine wirksam
festgesetzte Geldbuße fehlte, an der die Verzinsung anknüpfen
könnte. Eine etwaige Unbestimmtheit der Regelung zur
Bemessung der Hauptschuld ist als solche für die Bestimmtheit
der daran anschließenden Zinsregelung ohne Belang.