BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 18/99 -
- 1 BvL 19/99 -
ob § 17 Absatz 3 Satz 1 Nummer 3 Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) in der Fassung des Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18. BAföGÄndG) vom 17. Juli 1996 (BGBl I Seite 1006) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als Studierende, deren Mitwirkung in gesetzlich vorgesehenen Gremien und satzungsmäßigen Organen der höheren Fachschulen, Akademien, Hochschulen und der Länder sowie in satzungsmäßigen Organen der Selbstverwaltung der Studierenden an diesen Ausbildungsstätten sowie der Studentenwerke vor dem 17. Juli 1996 begonnen hat, nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer Förderleistungen nur noch im Wege des verzinslichen Bankdarlehens gemäß § 18 c BAföG erhalten,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. Juli 1999 (22 K 2043/97) -
- 1 BvL 18/99 -,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. Juli 1999 (22 K 3961/97) -
- 1 BvL 19/99 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 81 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 6. April 2000 einstimmig beschlossen:
Die Vorlagen sind unzulässig.
Gründe: I.
1
Gegenstand der Vorlagebeschlüsse ist die verfassungsrechtliche Prüfung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG) in der Fassung von 1996, der vorsah, dass auch Auszubildende, die in Gremien im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG mitgewirkt haben, nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer nur noch eine Förderung durch ein privatrechtliches, verzinsliches Darlehen nach § 18 c BAföG erhalten können.
2
1. Vor dem Inkrafttreten des Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18. BAföGÄndG) vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) sah das Bundesausbildungsförderungsgesetz als Förderungsart für Studierende eine Kombination aus Zuschuss und öffentlichrechtlichem Darlehen vor. Durch das 18. BAföGÄndG wurde für bestimmte Fallgruppen eine weitere Förderungsart eingeführt. § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG in der Fassung des Art. 1 Nr. 10 des 18. BAföGÄndG (im Folgenden: BAföG 1996) lautete:
3
Bei dem Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen sowie bei der Teilnahme an einem Praktikum, das im Zusammenhang mit dem Besuch dieser Ausbildungsstätten steht, erhält der Auszubildende Ausbildungsförderung als Bankdarlehen nach § 18 c
4
1. bis 2...
5
3. nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer in den Fällen des § 15 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 und Abs. 3 a.
6
Ergänzt wurde diese Vorschrift durch eine in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG enthaltene Übergangsregelung, die - soweit hiervon Bedeutung - lautete:
7
Artikel 1 Nr. ... 10... tritt mit der Maßgabe in Kraft, daß die darin bestimmten Änderungen nur bei Entscheidungen für die Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen sind, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen...
8
Durch Art. 1 Nr. 6 des Zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (20. BAföGÄndG) vom 7. Mai 1999 (BGBl I S. 850 - im Folgenden: BAföG 1999) wurde § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG 1996 für Bewilligungszeiträume mit Beginn nach dem 30. Juni 1999 (vgl. Art. 8 Abs. 2 Satz 1 des 20. BAföGÄndG) dahingehend geändert, dass Auszubildende, die eine Gremientätigkeit im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG ausgeübt haben und deswegen nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer eine weitere Förderung nach dem BAföG erhalten, wieder mittels Zuschuss und zinslosem öffentlichrechtlichem Darlehen gefördert werden können.
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2. Die Beklagte im Ausgangsverfahren - 22 K 2043/97 - bewilligte dem Kläger, der nach einem Fachrichtungswechsel sieben Semester Sozialarbeit studiert hatte, mit Bescheid vom 31. Oktober 1996 trotz Erreichens der Förderungshöchstdauer eine Verlängerung der Förderung um ein Semester, weil der Kläger in seinem 5. und 6. Fachsemester einem satzungsmäßigen Organ seiner Fachhochschule, dem Fachschaftsrat des Fachbereichs, angehört hatte. Ihm wurde die Inanspruchnahme eines verzinslichen Bankdarlehens von monatlich 804 DM zuerkannt. Die nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht erhobene Klage zielt auf die Gewährung einer Förderung in Gestalt eines hälftigen Zuschusses und eines hälftigen öffentlichrechtlichen Darlehens.
10
3. Im Ausgangsverfahren - 22 K 3961/97 - bewilligte die Beklagte dem Kläger, der nach einem Fachrichtungswechsel sieben Semester Sozialpädagogik studiert hatte, trotz Erreichens der Förderungshöchstdauer Förderleistungen für den Bewilligungszeitraum März bis August 1997 (Bescheid vom 27. Januar 1997) in Höhe von monatlich 905 DM (Bescheid vom 13. Februar 1997) als verzinsliches Bankdarlehen, weil er in seinem 2. und 3. Fachsemester einem satzungsmäßigen Organ seiner Fachhochschule, dem Fachschaftsrat des Fachbereichs, angehört hatte. Die nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht erhobene Klage ist auf die Gewährung einer Förderung in Gestalt eines hälftigen Zuschusses und eines hälftigen öffentlichrechtlichen Darlehens gerichtet.
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4. Das Verwaltungsgericht setzte mit Beschlüssen vom 20. Juli 1999 die beiden Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG 1996 insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sei, als Studierende, deren Mitwirkung in gesetzlich vorgesehenen Gremien und satzungsmäßigen Organen der höheren Fachschulen, Akademien, Hochschulen und der Länder sowie in satzungsmäßigen Organen der Selbstverwaltung der Studierenden an diesen Ausbildungsstätten sowie der Studentenwerke vor dem 17. Juli 1996 begonnen habe, nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer Förderleistungen nur noch im Wege des verzinslichen Bankdarlehens gemäß § 18 c BAföG erhalten würden. Die Klagen seien begründet, wenn § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG 1996 entsprechend der in der Vorlagefrage enthaltenen Maßgabe verfassungswidrig sei. Eine verfassungskonforme Auslegung scheide angesichts des klaren Wortlauts der Vorschrift und der eindeutigen Zielsetzung des Gesetzgebers aus, Förderungen über die Förderungshöchstdauer hinaus nur noch im Wege eines verzinslichen Bankdarlehens vorzunehmen. Die Vorschrift stelle eine mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) unvereinbare Rückwirkung dar. Zwar handele es sich vorliegend nur um einen Fall der so genannten unechten Rückwirkung. Jedoch habe hier das Vertrauen der Kläger auf Einhaltung des hochschulrechtlich geregelten Verbots der Benachteiligung wegen Gremientätigkeit (§ 37 Abs. 3 Hochschulrahmengesetz; § 8 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Fachhochschulen im Lande Nordrhein-Westfalen) Vorrang vor dem Interesse der Allgemeinheit. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer rückwirkenden Regelung auch für Personen, die eine Gremientätigkeit ausgeübt hätten, liege nicht vor. Insoweit seien keine zwingenden Gründe des Gemeinwohls zu erkennen. Der betroffene Personenkreis, dem durch die Umstellung auf die Förderungsart des verzinsten Bankdarlehens eine erhebliche wirtschaftliche Mehrbelastung zugemutet werde, sei klein und daher das Einsparvolumen eher als gering zu veranschlagen. Im Übrigen bleibe es dahingestellt, ob § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG 1996 unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit mit dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sei. Wegen der grundgesetzlich in Art. 5 Abs. 3 geschützten Freiheit der Wissenschaft könne einiges dafür sprechen, dass Gremientätigkeit eine Ausnahme von der Regel begründe, den Studierenden nach Überschreitung der Förderungshöchstdauer auf ein verzinsliches Bankdarlehen zu verweisen. Andererseits handele es sich bei Art. 5 Abs. 3 GG nicht um ein individuelles Grundrecht des Auszubildenden. Letztlich könne die Frage offen bleiben, da es für den Ausgang der vorliegenden Rechtsstreite allein auf die Frage der Rückwirkung ankomme.
II.12
Die Vorlagen sind unzulässig.
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1. Gemäß Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, dass seine Entscheidung von der Gültigkeit der vorgelegten Norm abhängt. Zudem muss es seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm begründen. Insbesondere hat das Gericht darzulegen, weshalb es von der Unmöglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung überzeugt ist (vgl. BVerfGE 90, 145 ; stRspr). Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine mit der Verfassung vereinbar ist, so ist diese geboten (vgl. BVerfGE 88, 145 ). Für eine Vorlage bleibt in diesem Fall mangels Entscheidungserheblichkeit kein Raum (vgl. BVerfGE 90, 145 ). Eine bestimmte Auslegungsmethode oder gar eine reine Wortinterpretation ist dabei verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben. Eine teleologische Reduktion von Vorschriften entgegen dem Wortlaut gehört ebenfalls zu den anerkannten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegungsgrundsätzen (vgl. BVerfGE 88, 145 ).
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2. Diesen Anforderungen genügen die Vorlagen nicht.
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a) Die Vorlagen sind allerdings nicht bereits deswegen unzulässig, weil das Gericht von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung vorgelegten Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG 1996 nicht überzeugt ist. Es lässt ausdrücklich offen, ob diese mit Art. 5 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist. Das Gericht hat sich nur insoweit von der Verfassungswidrigkeit des 18. BAföGÄndG überzeugt, als dieses nach seiner Auffassung keinen Vertrauensschutz zugunsten der in § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG genannten Auszubildenden vorgesehen hat. Da das 18. BAföGÄndG jedoch in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 eine allgemeine Übergangsregelung enthält, kann sich die Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit allein auf diese Vorschrift beziehen. Bei verständiger Würdigung der Ausführungen des vorlegenden Gerichts kann allerdings angenommen werden, dass Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegt ist.
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b) Die Vorlagen sind jedoch unzulässig, weil sich das vorlegende Gericht nicht im gebotenen Umfang mit der Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG auseinander gesetzt hat.
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(1) Der Wortlaut des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG steht einer Reduktion des Anwendungsbereichs durch verfassungskonforme Auslegung nicht von vornherein im Wege. Die Vorschrift bestimmt, dass die vorgesehenen Gesetzesänderungen "nur bei Entscheidungen für die Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen sind, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen." Dem Wortlaut nach sind nicht notwendig alle Entscheidungen über Bewilligungszeiträume nach dem 31. Juli 1996 mit erfasst. Etwas anderes gilt freilich nach der Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschrift. In den Beratungen des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung ist ein Antrag der SPD erfolglos geblieben, aus Vertrauensschutzgründen von einer Anwendung des § 17 Abs. 3 BAföG 1996 dann noch abzusehen, wenn Gründe für eine Verlängerung der Förderungshöchstdauer nach § 15 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 vor dem - im ursprünglichen Entwurf zunächst noch als Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vorgesehenen - 1. Juli 1996 eingetreten sind (vgl. BTDrucks 13/5116, S. 20 und 24). Auch ergibt sich aus dem Ausschussbericht, dass die Länder während des Gesetzgebungsverfahrens erfolglos für den Tatbestand der Gremienarbeit nach § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG eine Ausnahme von der Umstellung auf ein Bankdarlehen gefordert hatten (BTDrucks 13/5116, S. 23).
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Die Vorstellungen des historischen Gesetzgebers schließen jedoch aus den besonderen Gründen des vorliegenden Falles eine verfassungskonforme Auslegung nicht aus.
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Inzwischen wurde durch das BAföG 1999 - soweit hier von Bedeutung - der vor dem BAföG 1996 geltende Rechtszustand wieder hergestellt (vgl. oben unter I 1). Auszubildende, die eine Gremientätigkeit im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG ausgeübt haben und deshalb nach Überschreiten der Förderungshöchstdauer weiter gefördert werden, erhalten die Förderung wieder je zur Hälfte als Zuschuss und unverzinsliches öffentlichrechtliches Darlehen. Eine am verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz orientierte verfassungskonforme Auslegung der Überleitungsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG bewirkt daher die Fortgeltung einer Regelung, die der Gesetzgeber selbst wieder zu einem späteren, aber doch verhältnismäßig nahen Zeitpunkt in Kraft gesetzt hat.
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Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BAföG 1999 ergibt sich zudem kein Hinweis darauf, dass im Zusammenhang mit dieser Neuregelung die Übergangsregelung des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG bestätigt werden sollte (BTDrucks 14/371 S. 9 und S. 14). Die Annahme liegt nicht fern, dass der Gesetzgeber des BAföG 1999 davon ausgegangen ist, es handele sich in Fällen des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG überwiegend um rechtlich abgeschlossene Sachverhalte; möglicherweise hat er deshalb von einer rückwirkenden Änderung der Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG abgesehen. Jedenfalls käme eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 18. BAföGÄndG nicht in Konflikt mit einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers für die Fortgeltung einer Rechtslage zwischen 1996 und 1999, die von dem vor und nach diesem Zeitpunkt geltenden Recht abweicht. Dies gilt umso mehr, als auch solche Studierende von der hier in Frage stehenden Regelung des BAföG 1999 erfasst werden, die nach dem Inkrafttreten des 18. BAföGÄndG, jedoch vor dem Inkrafttreten des 20. BAföGÄndG eine Gremientätigkeit im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG wahrgenommen haben, sofern der für eine Verlängerung der Förderungshöchstdauer in Betracht kommende Bewilligungszeitraum nach dem 30. Juni 1999 beginnt.
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(2) Eine verfassungskonforme Auslegung würde sich auch nicht in Widerspruch zum Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 1997 (BVerfGE 96, 330) setzen. Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung den im Jahre 1983 erfolgten Wechsel der Förderungsart von einer Zuschussfinanzierung auf eine Volldarlehensfinanzierung während der Ausbildung verfassungsrechtlich nicht beanstandet (a.a.O., S. 340 f.). Die diese Entscheidung tragenden Gründe - schnelle, nachhaltige Haushaltskonsolidierung im Jahre 1983 - lassen sich wegen der geringen Zahl der Studierenden, die vor dem Inkrafttreten des BAföG 1996 eine Gremientätigkeit im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG ausgeübt und danach eine Verlängerung der Förderung über die Förderungshöchstdauer hinaus erhalten haben, nicht übertragen. Vielmehr gibt es, wie das vorlegende Gericht aufgezeigt hat, im vorliegenden Fall sehr gewichtige Gründe, die für einen Schutz des Vertrauens der vor Inkrafttreten des BAföG 1996 in Gremien im Sinne des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG tätig gewesenen Studierenden sprechen.
Papier Steiner Hoffmann-Riem