BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 20/12 -
ob die Einfügung von § 10 Absatz 5 Satz 1
des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (BEEG) zum 1.
Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung mit dem Grundgesetz
vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Sozialgerichts Magdeburg vom 21. Mai 2012 (S 9 AS 903/11)
-
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof,
den Richter Schluckebier
und die Richterin Baer
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 5.
Dezember 2012 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Die Vorlage des Sozialgerichts betrifft die
Frage, ob die Anfügung von § 10 Abs. 5 Satz 1
Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) durch
Art. 14 Ziff. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2011
(HBeglG 2011) vom 9. Dezember 2010 (BGBl I S. 1885) zum
1. Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung mit dem
Grundgesetz vereinbar ist.
2
1. a) Mit Einführung des BEEG durch
Art. 1 des Gesetzes zur Einführung des Elterngeldes vom
5. Dezember 2006 (BGBl I S. 2748) zum 1. Januar 2007 hatte
ein Wechsel von einer bedürftigkeitsabhängigen
Unterstützungsleistung nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz
(BErzGG) hin zu einer einkommensorientierten Förderung nach
dem BEEG stattgefunden (vgl. Frerichs, SRa 2011, S. 167). Im
Vergleich zur anrechnungsfreien Förderung nach dem BErzGG
hatte der Bundesgesetzgeber mit Inkrafttreten des BEEG die
zusätzliche finanzielle Unterstützung für Bedürftige zudem
durch die regelmäßige Begrenzung des Bezugszeitraums auf ein
Jahr (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 BEEG) zunächst
halbiert.
3
b) Das Elterngeld wird mindestens in Höhe von
monatlich 300 € gezahlt, auch wenn in dem nach § 2 Abs.
1 Satz 1 BEEG maßgeblichen Zeitraum vor der Geburt des Kindes
kein Einkommen aus Erwerbstätigkeit erzielt worden ist (vgl.
§ 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 BEEG).
4
2. a) Nach der bis Ende 2010 geltenden Fassung
von § 10 Abs. 1 BEEG blieb das Elterngeld bei
Sozialleistungen, deren Zahlung von anderen Einkommen
abhängig ist, bis zu einer Höhe von insgesamt 300 € im Monat
als Einkommen unberücksichtigt. Damit korrespondierte
§ 11 Abs. 3a SGB II a.F., wonach abweichend von den
Absätzen 1 bis 3 lediglich der Teil des Elterngeldes, der die
nach § 10 BEEG anrechnungsfreien Beträge übersteigt, in
voller Höhe als Einkommen berücksichtigt wird. Nach dem
Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 20. Juni
2006 sollte das als Ausgleich für finanzielle Einschränkungen
in den ersten zwölf oder 14 Lebensmonaten des Kindes und als
Anerkennung für die Betreuungsleistung gezahlte Elterngeld
von mindestens 300 € je Monat den Berechtigten im Ergebnis
auch dann zusätzlich verbleiben, wenn sie andere
einkommensabhängige Sozialleistungen beziehen; dies gelte
auch bei Bezug von Leistungen der Sozialhilfe und der
Grundsicherung für Arbeitsuchende (vgl. BTDrucks 16/1889, S.
26).
5
§ 10 BEEG a.F. lautete wie folgt:
6
§ 10 Verhältnis zu anderen
Sozialleistungen
7
(1) Das Elterngeld und vergleichbare Leistungen
der Länder sowie die nach § 3 auf das Elterngeld
angerechneten Leistungen bleiben bei Sozialleistungen, deren
Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, bis zu einer Höhe
von insgesamt 300 Euro im Monat als Einkommen
unberücksichtigt.
8
…
9
§ 11 SGB II a.F. lautete wie folgt:
10
§ 11 Zu berücksichtigendes Einkommen
11
(1) Als Einkommen zu berücksichtigen sind
Einnahmen in Geld oder Geldeswert mit Ausnahme der Leistungen
nach diesem Buch, der Grundrente nach dem
Bundesversorgungsgesetz und nach den Gesetzen, die eine
entsprechende Anwendung des Bundesversorgungsgesetzes
vorsehen und der Renten oder Beihilfen, die nach dem
Bundesentschädigungsgesetz für Schaden an Leben sowie an
Körper oder Gesundheit erbracht werden, bis zur Höhe der
vergleichbaren Grundrente nach dem
Bundesversorgungsgesetz…
12
…
13
(3a) Abweichend von den Absätzen 1 bis 3 wird
der Teil des Elterngeldes, der die nach § 10 des
Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes anrechnungsfreien
Beträge übersteigt, in voller Höhe berücksichtigt.
14
b) aa) Der durch das HBeglG 2011 angefügte
§ 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG führte dazu, dass in den
Hauptfällen einkommensabhängiger Sozialleistungen, also beim
Arbeitslosengeld II, bei der Sozialhilfe und im Übrigen auch
beim Kinderzuschlag nach § 6a Bundeskindergeldgesetz
(BKGG), die Elterngeldzahlungen nunmehr in voller Höhe
anzurechnen sind (vgl. hierzu SG Marburg, Urteil vom 12.
August 2011 - S 8 AS 169/11 -, juris; SG Augsburg, Urteil vom
22. November 2011 - S 17 AS 1102/11 -, juris; SG Landshut,
Urteil vom 7. Dezember 2011 - S 10 AS 484/11 -, juris;
SG Berlin, Urteil vom 12. Juni 2012 - S 172 AS 3565/11
-, juris; Dau, SGb 2011, S. 198; Lenze, info also 2011, S. 3;
Adamy, SozSich 2010, S. 325 ). Deswegen
wurde gleichzeitig - bezogen auf das Arbeitslosengeld II -
§ 11 Abs. 3a SGB II a.F. durch Art. 15 Ziff. 2
HBeglG 2011 aufgehoben.
15
Die Neufassung von § 10 BEEG lautet wie
folgt:
16
§ 10 Verhältnis zu anderen
Sozialleistungen
17
(1) Das Elterngeld und vergleichbare Leistungen
der Länder sowie die nach § 3 auf das Elterngeld
angerechneten Leistungen bleiben bei Sozialleistungen, deren
Zahlung von anderen Einkommen abhängig ist, bis zu einer Höhe
von insgesamt 300 Euro im Monat als Einkommen
unberücksichtigt.
18
…
19
(5) Die Absätze 1 bis 4 gelten nicht bei
Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch, dem
Zwölften Buch Sozialgesetzbuch und § 6a des
Bundeskindergeldgesetzes. Bei den in Satz 1 bezeichneten
Leistungen bleibt das Elterngeld in Höhe des nach § 2
Absatz 1 berücksichtigten durchschnittlich erzielten
Einkommens aus Erwerbstätigkeit vor der Geburt bis zu 300
Euro im Monat als Einkommen unberücksichtigt. In den Fällen
des § 6 Satz 2 verringern sich die Beträge nach Satz 2
um die Hälfte.
20
bb) Als Grund für diese Gesetzesänderung ist
den Materialien zu entnehmen, dass der Bedarf des betreuenden
Elternteils und der des Kindes im System der Grundsicherung
durch die Regelsätze und die Zusatzleistungen, gegebenenfalls
des Mehrbedarfszuschlags für Alleinerziehende umfassend
gesichert sei und dem betreuenden Elternteil eine
Erwerbstätigkeit nicht zugemutet werde. Die vorübergehende
Übernahme der Betreuung des Kindes werde daher auch in diesen
weitergehenden Leistungssystemen unterstützt (vgl. den
Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines
Haushaltsbegleitgesetzes 2011 vom 27. September 2010
, S. 48; vgl. auch die Antwort der
Bundesregierung auf die Kleine Anfrage verschiedener
Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE vom 29. Juli
2010 , S. 9).
21
cc) Im Gesetzgebungsverfahren hatte der
Bundesrat gefordert, die Änderungen durch eine vom Geburtstag
des Kindes abhängige Stichtagsregelung auf Neufälle zu
beschränken, um nicht in laufende Leistungsfälle
einzugreifen, sowie auf diese Weise die Akzeptanz bei den
Betroffenen zu erhöhen und den Verwaltungsvollzug zu
erleichtern (vgl. BTDrucks 17/3361, S. 3). Die
Bundesregierung lehnte diesen Vorschlag ab. Eine solche
Stichtagsregelung stünde unter anderem nicht im Einklang mit
den Haushaltserfordernissen, die sich insbesondere aus den
verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Neuverschuldung ergeben
würden (vgl. BTDrucks 17/3361, S. 4). Die Gesetzesänderungen
traten schließlich übergangslos auch für laufende
Leistungsfälle am 1. Januar 2011 in Kraft (Art. 24 Abs.
2 HBeglG 2011, BGBl I 2010, S. 1885 ).
22
dd) Das Bundesministerium für Arbeit und
Soziales hat lediglich von der Ermächtigungsgrundlage in
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 SGB II Gebrauch gemacht und zu
§ 10 Abs. 5 BEEG durch Rechtsverordnung (Art. 1 der
Vierten Verordnung zur Änderung der Arbeitslosengeld
II/Sozialgeld-Verordnung vom 21. Dezember
2010 ) eine - begrenzte -
Übergangsregelung geschaffen, die ebenfalls am 1. Januar 2011
in Kraft trat (Art. 2 der Vierten Verordnung zur
Änderung der Arbeitslosengeld II/Sozialgeld-Verordnung vom
21. Dezember 2010 ).
23
Die maßgebliche Vorschrift in der Alg II-V
lautet wie folgt:
24
§ 1 Nicht als Einkommen zu
berücksichtigende Einnahmen
25
…
26
(5) Nicht als Einkommen zu berücksichtigen ist
Elterngeld in Höhe von 150 Euro je Lebensmonat eines Kindes,
der vor dem 1. Januar 2011 begonnen hat, soweit es auf Grund
einer vor dem 1. Januar 2011 widerrufenen
Verlängerungsmöglichkeit (§ 6 Satz 2 des
Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes) nachgezahlt
wird.
27
Nach § 6 BEEG wird das Elterngeld im
Laufe des Monats gezahlt, für den es bestimmt ist (Satz 1).
Die einer Person zustehenden Monatsbeträge werden auf Antrag
in jeweils zwei halben Monatsbeträgen ausgezahlt, so dass
sich der Auszahlungszeitraum verdoppelt (Satz 2). § 1
Abs. 5 Alg II-V führte nun dazu, dass Beziehende von
Elterngeld die so genannten „zweiten Monatsteilbeträge“, die
im Jahr 2011 zu zahlen gewesen wären, vor einer Anrechnung
als Einkommen auch für den Fall bewahren konnten, dass ihnen
- nach Widerruf - der Nachzahlungsbetrag erst nach 2010
zufließen sollte.
28
1. Die erwerbsfähige, aber arbeitslose
Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Klägerin) lebt
zusammen mit ihren vier Kindern; das jüngste kam am 9.
September 2010 zur Welt. Für diese erhielt sie ab Januar 2011
je Monat Kindergeld in Höhe von insgesamt 773 € und Unterhalt
in Höhe von insgesamt 396 €; ab März war ihr Wohngeld in Höhe
von 132 € bewilligt worden. Zudem wurde der Klägerin,
anlässlich der Geburt ihres jüngsten Kindes, für die Zeit vom
9. September 2010 bis 8. September 2011 Elterngeld in Höhe
von monatlich 300 € gewährt.
29
Die Klägerin, der bis Ende 2010 Leistungen zur
Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II bewilligt
worden waren, stellte am 9. Dezember 2010 einen Antrag auf
Weiterbewilligung dieser Leistungen. Für die Zeit von Januar
bis Juni 2011 stellte der Grundsicherungsträger daraufhin ein
Recht der Klägerin auf Arbeitslosengeld II fest; für
Januar in Höhe von 461,91 €, für Februar in Höhe von 459,40 €
und für März bis Juni in Höhe von monatlich 364,24 €
(Bescheide vom 17. Dezember 2010 und 22. Januar 2011;
Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 2011; Bescheid vom 19.
Mai 2011). Dabei berücksichtigte der Sozialleistungsträger
die Elterngeldzahlungen bedarfsmindernd.
30
Ihre Klage begründete die Klägerin sinngemäß
damit, bis Ende 2010 habe sie das Elterngeld in Höhe von 300
€ zusätzlich zu den existenzsichernden Leistungen bekommen.
Ab 2011 sei sie jedoch gezwungen gewesen, diesen Betrag zur
Sicherung des Lebensunterhalts einzusetzen, da es bei dem
Anspruch auf Arbeitslosengeld II bedarfsmindernd
berücksichtigt werde. Darauf habe sie sich im Hinblick auf
ihr im September 2010 geborenes Kind nicht einstellen
können.
31
2. Mit Beschluss vom 21. Mai 2012 hat das
Sozialgericht das Verfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Anfügung
von § 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG durch Art. 14 Ziff. 4
HBeglG 2011 zum 1. Januar 2011 ohne eine Übergangsregelung
mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs.
3 GG (Vertrauensschutzprinzip) in den Fällen vereinbar ist,
in denen Elterngeld für ein vor 2011 geborenes Kind bewilligt
worden war.
32
Das Sozialgericht geht hinsichtlich der
Anfügung von § 10 Abs. 5 Satz 1 BEEG durch Art. 14
Ziff. 4 HBeglG 2011 von einer unechten Rückwirkung aus und
sieht die Voraussetzungen für ihre Zulässigkeit als nicht
erfüllt an. Die Regelung sei zwar geeignet zur Erfüllung des
Gesetzeszwecks. Denn durch das Haushaltsbegleitgesetz 2011
habe die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte
eingeleitet werden sollen. Durch die Anrechnung des
Elterngeldes als Einkommen bei der Ermittlung des
Arbeitslosengeldes II komme es zu einer Verringerung der
öffentlichen Ausgaben. Die Regelung könne auch als
erforderlich angesehen werden, wenn das in der
Gesetzesbegründung angegebene Einsparvolumen in einer
Größenordnung von 500 Mio. € als Zweck zugrunde gelegt werde.
Die Vorschrift sei allerdings, soweit die Anrechnungsfreiheit
des Elterngeldes beim Anspruch auf Arbeitslosengeld II
auch in den Fällen wegfalle, in denen Elterngeld für ein vor
2011 geborenes Kind bezogen worden sei, nicht verhältnismäßig
im engeren Sinn. Bei einer Gesamtabwägung zwischen dem
Gewicht des enttäuschten Vertrauens sowie dem Gewicht und der
Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe
seien die Grenzen der Zumutbarkeit nicht mehr gewahrt.
Hierbei sei auf Seiten des enttäuschten Vertrauens zu
berücksichtigen, dass grundrechtsgeschützte Rechtsgüter
betroffen seien. Durch Art. 6 Abs. 1 GG werde die
Entscheidung geschützt, ob und wie viele Kinder in die Welt
gesetzt würden. Gerade dann, wenn Leistungen zur Sicherung
des Lebensunterhalts bezogen würden, sei hinsichtlich der
Entscheidung für ein weiteres Kind maßgebend, mit welchen
Leistungen in nächster Zeit gerechnet werden könne. Das
enttäuschte Vertrauen der Eltern von vor 2011 geborenen
Kindern darauf, in den ersten zwölf beziehungsweise 14
Monaten nach der Geburt nicht nur Leistungen zur Sicherung
des menschenwürdigen Existenzminimums zur Verfügung zu haben,
wiege schwerer als die Erfüllung der Einsparziele der
Bundesregierung.
33
Die Vorlage ist unzulässig.
34
Die Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit
und zur Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten
Norm genügen nicht den Anforderungen, die nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die
Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu
stellen sind (vgl. BVerfGE 86, 71 ; 105, 48
).
35
Ein Gericht kann eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit
sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ; 105,
48 ).
36
Neben der Entscheidungserheblichkeit muss das
vorlegende Gericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm in
Auseinandersetzung mit den hierfür wesentlichen
Gesichtspunkten, insbesondere auch den Erwägungen des
Gesetzgebers, begründen (vgl. BVerfGE 86, 71 ).
Dieser Zulässigkeitsvoraussetzung genügt ein Vorlagebeschluss
nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
nur, wenn das Gericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm
nachvollziehbar darlegt und sich dabei jedenfalls mit
naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinandersetzt (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 86, 71
). Der Beschluss hat den
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, sich
eingehend mit der Rechtslage auseinanderzusetzen und dabei
die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten
Rechtsauffassungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 76, 100
; 79, 240 ; 86, 71 ).
Der Vorlagebeschluss muss auf die maßgebliche Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts eingehen.
37
Die Ausführungen des Vorlagebeschlusses zu
einem Verstoß gegen das Vertrauensschutzprinzip aus
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3
GG werden diesen Darlegungsanforderungen nicht gerecht.
38
Das Sozialgericht sieht Art. 2 Abs. 1 GG
in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG als einschlägig an.
Im Kern hält es das Gericht für unverhältnismäßig im engeren
Sinn, die Elterngeldzahlungen beim Anspruch auf
Arbeitslosengeld II in den Fällen ab 1. Januar 2011
bedarfsmindernd zu berücksichtigen, in denen Elterngeld für
ein vor 2011 geborenes Kind bezogen worden sei, und geht von
der Unzulässigkeit der seiner Auffassung nach unechten
Rückwirkung aus.
39
Mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu dieser Thematik setzt sich das
Sozialgericht hingegen nicht eingehend auseinander. Das
Vorlagegericht erwähnt zwar den Beschluss vom 7. Dezember
2010 (1 BvR 2628/07, BVerfGE 128, 90) zur Abschaffung der
Arbeitslosenhilfe zum 1. Januar 2005, setzt sich aber nicht
mit den darin gemachten Ausführungen zum
Vertrauensschutzprinzip (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m.
Art. 20 Abs. 3 GG) und konkret zur unechten Rückwirkung
im Fürsorgerecht auseinander. Nach den Gründen dieser
Entscheidung (vgl. BVerfGE 128, 90 ) bewirkte die
Abschaffung der Arbeitslosenhilfe keine unechte Rückwirkung
oder tatbestandliche Rückanknüpfung. Der Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe habe durch die Rechtsordnung keine
Ausgestaltung erfahren, die über das Ende des jeweiligen
Bewilligungsabschnitts hinaus eine verfestigte
Anspruchsposition begründet habe. Die Arbeitslosenhilfe sei
vielmehr abschnittsweise und nur nach einer Neuprüfung der
Anspruchsvoraussetzungen gewährt worden. Die einmal erfolgte
Bewilligung habe weder in ihrem Verfügungssatz noch in den
ihr zugrunde liegenden Feststellungen eine über den im
Bescheid geregelten Zeitraum hinausgehende Rechtsposition zu
begründen vermocht. Ein Recht, das durch den
Vertrauensschutzgrundsatz gegen seine nachträgliche
Entwertung hätte geschützt werden können, sei daher
frühestens mit der jeweiligen Neu- oder Weiterbewilligung der
Arbeitslosenhilfe entstanden und habe sich nur auf die Zeit
bis zum Ablauf des jeweiligen Bewilligungsabschnitts bezogen.
Eine unabhängig vom Bewilligungsakt bestehende Erwartung der
Betroffenen, sie würden, den Fortbestand der jeweiligen
Rechtslage vorausgesetzt, in einer bestimmten zukünftigen
Sachlage leistungsberechtigt sein, sei mangels hinreichender
Konkretisierung kein solches geschütztes Recht. Denn die
Verfassung gewähre keinen Schutz vor einer nachteiligen
Veränderung der geltenden Rechtslage. Ein schützenswertes
Vertrauen auf die voraussichtliche Ausgestaltung bestimmter
Vorschriften in der Zukunft gebe es nicht.
40
Für das Sozialgericht bestand Anlass, hierauf
einzugehen. Denn eine Rechtsposition, die durch den
Vertrauensschutzgrundsatz gegen ihre - im Hinblick auf die
umfassende bedarfsmindernde Berücksichtigung der
Elterngeldzahlung - nachträgliche Entwertung hätte geschützt
werden können, entstand erst mit der auf den
Weiterbewilligungsantrag vom 9. Dezember 2010 folgenden
Feststellung eines Rechts der Klägerin auf Arbeitslosengeld
II für die Zeit von Januar bis Juni 2011, also mit und nicht
vor Inkrafttreten von Art. 14 HBeglG 2011. Das Gericht
belässt es demgegenüber dabei darzulegen, warum aus seiner
Sicht eine Konstellation einer unzulässigen unechten
Rückwirkung vorliegt.
41
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.