Bundesverfassungsgericht
- 1 BvL 27/97 -
des § 9 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Neuordnung der Hochschulmedizin in Berlin (Universitätsmedizingesetz - UniMedG) vom 3. Januar 1995 (GVBl S. 1)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Berlin
vom 28. Oktober 1997 (VG 12 A 654.95) -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Richter Kühling,
die Richterin Jaeger
und den Richter Steiner
gemäß § 81 a BVerfGG am 10. März 1999 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
Gründe: I.
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Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob die schrittweise Absenkung der Aufnahmekapazität im Studienfach Humanmedizin auf 600 Studienanfänger pro Jahr an den Berliner Universitäten durch § 9 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Neuordnung der Hochschulmedizin in Berlin (Universitätsmedizingesetz - UniMedG) vom 3. Januar 1995 (GVBl S. 1) mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist.
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1. Im Land Berlin standen im Jahre 1994 rund 1.000 Studienplätze jährlich im ersten vorklinischen Fachsemester Humanmedizin zur Verfügung, von denen 610 auf die Freie Universität und 463 auf die Humboldt-Universität entfielen. Durch das Universitätsmedizingesetz wurden die universitäre Medizin und ihre Klinika neu geordnet. § 1 Abs. 1 des Gesetzes lautet:
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Zielsetzung
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Ziel dieses Gesetzes ist es, im Land Berlin die universitäre Medizin und ihre Klinika mit einer langfristigen Bestands- und Standortgarantie neu zu ordnen, damit künftig eine humanmedizinische Ausbildung, verbunden mit Forschung und Krankenversorgung, für 600 Studienanfänger und Studienanfängerinnen jährlich angeboten werden kann.
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Neben Regelungen über das Zusammenfügen einzelner Universitätsteile, die organisatorische Durchführung und den Ausschluß von Kündigungen oder Herabgruppierungen aus Anlaß des Gesetzes bestimmt § 9 UniMedG zur Zulassung künftiger Studierender:
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(1) ...
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(2) Die Aufnahmekapazität für das erste (vorklinische) Fachsemester im Studiengang Humanmedizin wird auf insgesamt 600 Studienanfänger und Studienanfängerinnen jährlich festgelegt, davon 400 an der Humboldt-Universität und 200 an der Freien Universität. Die künftige Personalausstattung der vorklinischen Einrichtungen der beiden Universitäten ist jeweils an diesen Zielzahlen auszurichten. Die Personalausstattung wird in einem Sollstellenplan ausgewiesen.
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(3) Der erforderliche Abbau der Aufnahmekapazitäten zur Erreichung der Zielzahlen gemäß Absatz 2 erfolgt in einem Stufenplan. Der Stufenplan ist mit Wirkung vom Wintersemester 1995/96 an von der Freien Universität und der Humboldt-Universität jeweils für ihren Bereich aufzustellen. Die entfallenden Stellen sind darin zu benennen, und der Zeitpunkt des Wegfalls ist festzulegen.
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(4) Bis zur Erreichung der festgelegten Aufnahmekapazitäten sind die Zulassungszahlen nach Art. 7 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. März 1992 (GVBl 1993, S. 237) festzusetzen.
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Der in Vollzug dieser Vorschriften erstellte Stufenplan wies für die Freie Universität den Wegfall von 13 Professoren-Stellen, 21 Stellen des akademischen Mittelbaus und 25 Stellen sonstiger Mitarbeiter bis zum Jahr 2004 aus. Die Freie Universität strich dementsprechend zum Wintersemester 1995/96 zwei Stellen ausscheidender C 3-Professoren sowie eine Mitarbeiterstelle in der Humanmedizin und berechnete die Aufnahmekapazität daraus folgend auf 282 Studienplätze.
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2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bewarb sich im Wintersemester 1995/96 erfolglos um einen Studienplatz bei der Freien Universität. Sie erhob Klage mit der Begründung, die Aufnahmekapazität der Freien Universität sei nicht korrekt errechnet, da die in Umsetzung des Stufenplans erfolgten Stellenstreichungen nicht zu berücksichtigen seien. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens und das beigeladene Land Berlin traten der Klage entgegen.
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3. Mit Beschluß vom 28. Oktober 1997 hat die 12. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 9 Abs. 2 und 3 UniMedG gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verstößt und deswegen verfassungswidrig ist.
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a) Die Vorschrift sei entscheidungserheblich. Müsse sie bei der Festsetzung der Aufnahmekapazität der Beklagten des Ausgangsverfahrens beachtet werden, sei diese von der Freien Universität zutreffend berechnet worden und kein Studienplatz für die Klägerin des Ausgangsverfahrens mehr frei. Sei die Norm hingegen ungültig und die auf ihr fußenden Stellenstreichungen deshalb kapazitätsrechtlich unbeachtlich, stünden noch freie Plätze zur Verfügung, von denen einer der Klägerin des Ausgangsverfahrens zugewiesen werden könne. Die Norm selber und nicht die von der Beklagten des Ausgangsverfahrens vorgenommenen Stellenstreichungen müßten auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens habe hier nur ausgeführt, was ihr vom Gesetzgeber bindend vorgeschrieben worden sei. Der Haushaltszuschuß des Landes Berlin sei entsprechend dieser Vorgabe gekürzt worden. Eine eigenständige Entscheidung der Freien Universität liege nicht vor.
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b) Die vorgelegte Norm sei verfassungswidrig. Dies folge noch nicht aus dem verfassungsrechtlichen Kapazitätserschöpfungsgebot, welches die Gestaltung des Einsatzes der vorhandenen Lehrkapazität der Hochschulen betreffe, denn hier gehe es um den planmäßigen Abbau von Lehrkapazität und Ausbildungsplätzen. Die gesetzgeberische Entscheidung betreffe das Spannungsfeld zwischen der staatlichen Aufgabe zur Finanzierung der hochschulmedizinischen Ausbildung unter Berücksichtigung des Grundrechts der Studienbewerber auf der einen und der gesamten Bewältigung staatlicher Aufgaben unter Berücksichtigung des Sozialstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 1 GG auf der anderen Seite in Zeiten allgemeinen staatlichen Sparzwangs. Der Staat sei grundsätzlich berechtigt, die Lehrkapazität angesichts der für die öffentlichen Haushalte bestehenden und in Berlin durch die Wiedervereinigung verstärkten objektiven Sparzwänge zu Lasten der Studienbewerber zu kürzen. Bei derartigen gesetzgeberischen Entscheidungen, die sich auf grundrechtlich geschützte Positionen beschränkend auswirkten, seien die widerstreitenden Belange zu ermitteln und untereinander unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sachgerecht abzuwägen. Angesichts eines derart drastischen Abbaus von Lehrkapazität und Studienplätzen, wie ihn das Universitätsmedizingesetz vorsehe - 44 % in Berlin insgesamt, 68 % bei der Freien Universität -, müsse diese Abwägung zumindest auf Überlegungen etwa zur zukünftigen Entwicklung des Ärztebedarfs und der Nachfrage nach Medizinstudienplätzen, zum zukünftigen Verhältnis von vorklinischer und klinischer Ausbildung, zu den behaupteten positiven Auswirkungen auf die Qualität der Ausbildung, zu der Belastung Berlins durch die medizinische Ausbildung im vorklinischen Bereich im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt, zum tatsächlichen Umfang der angenommenen finanziellen Entlastung der Haushalte des Landes und der Universitäten oder zu den Auswirkungen des geplanten Personalabbaus in den vorklinischen Fächern auf die Forschung der Universitäten beruhen. Es sei nicht erkennbar, daß der Gesetzgeber diese Überlegungen angestellt habe. Eine Gesetzesbegründung gebe es nicht. In den vom Verwaltungsgericht herangezogenen Unterlagen über die Beratungen im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens zwischen den Universitäten, dem Senat und einbezogenen Experten lasse sich keine diese Punkte berücksichtigende Begründung der Zahl 600 finden. Gleiches gelte für die Gesetzgebungsmaterialien selbst. Insbesondere die Protokolle der Ausschußsitzungen des federführenden Ausschusses für Wissenschaft und Forschung von Oktober und November 1994 enthielten weder detaillierte Ausführungen über das Zustandekommen einer Zielzahl von 600 Studienplätzen noch Abwägungen über den damit verbundenen Abbau von mehr als 40 % der vorklinischen Ausbildungskapazität. Es sei nur allgemein auf die Finanzlage Berlins verwiesen worden, Zahlen über den Spareffekt der Kapazitätsabsenkung hätten nicht vorgelegen und seien nicht erörtert worden. Die Zahl 600 sei mithin nicht das Ergebnis einer nachvollziehbaren Abwägungsentscheidung, sondern für politisch allgemein konsensfähig gehalten und vom Senatsbeschluß vom 30. Juni 1992 an als praktisch nicht mehr zu belegende und diskutierbare Vorgabe behandelt worden. Die Vorschriften über den Abbau der Studienplätze seien daher wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig.
II.15
Die Vorlage ist unzulässig.
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1. Für die Zulässigkeit einer Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 BVerfGG ist Voraussetzung, daß das vorlegende Gericht die Entscheidungserheblichkeit der zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegten Normen im Ausgangsverfahren begründet hat. Zur Entscheidungserheblichkeit gehört, daß das Gericht die Auswirkungen des vorgelegten Gesetzes prüft um darzulegen, wie im konkreten Fall das Ergebnis der Gesetzesanwendung aussieht und warum es verfassungswidrig ist. Ferner hat das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm zu begründen. Insoweit bedarf es der Auseinandersetzung mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten sowie eingehender, Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehender Darlegungen (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 88, 198 ; 89, 329 ; 97, 49 ; stRspr).
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2. Diesen Anforderungen genügt der Vorlagebeschluß nicht. Das Gericht hat nicht dargelegt, daß das Gesetz, wonach die Medizinstudienplätze in Berlin stufenweise auf eine jährliche Aufnahmekapazität von 600 abzubauen sind, das Recht der Studierenden auf freie Wahl der Ausbildungsstätte und freie Berufswahl unverhältnismäßig einschränkt. Es hat zwar zutreffend erkannt, daß dem Gesetzgeber im Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraums überlassen bleibt, in welchem Umfang er im Verhältnis zu anderen staatlichen Aufgaben Mittel für die Unterhaltung von Hochschulen zur Verfügung stellen will, solange er dabei die Grundrechte der Studienbewerber hinreichend einbezieht. Unterlassen hat es aber Darlegungen dazu, daß der Gesetzgeber diesen zugestandenen Spielraum überschritten habe. Nach seinen Rechtsausführungen ist das Gericht nicht einmal von der Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt; es kritisiert vielmehr nur den Entstehungsprozeß des Gesetzes, läßt aber offen, ob ein Gesetz mit identischem Inhalt aufgrund eines gründlicheren Gesetzgebungsverfahrens verfassungskonform sein könnte.
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Da sich die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes - abgesehen von Verstößen gegen verfassungsrechtliche Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren - nur aus dem Gesetz selbst und seinen Auswirkungen, nicht jedoch allein aus seinem Entstehungsprozeß ergeben kann, sind damit die Darlegungserfordernisse nicht erfüllt. Soweit das Gericht weder im Grundgesetz noch in der Verfassung des hier betroffenen Bundeslandes Berlin Anforderungen an die inhaltliche Qualität des Gesetzgebungsprozesses aufzeigen konnte, fehlt es an einer nachvollziehbaren Begründung für einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Gerichte sind nicht berufen, die Qualität eines Gesetzgebungsprozesses zum Gegenstand einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu machen, wenn nicht zugleich die Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes selbst dargelegt wird. Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits in der Numerus-clausus-Entscheidung (BVerfGE 33, 303 ) darauf hingewiesen hat, daß nur bei einer evidenten Verletzung des Verfassungsauftrags zur Schaffung ausreichender Ausbildungskapazitäten die Herleitung eines individuell einklagbaren Anspruchs auf Schaffung von Studienplätzen überhaupt in Betracht kommen könnte, wären in diesem Punkt besonders eingehende Darlegungen erforderlich gewesen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Kühling Jaeger Steiner