1 BvL 3/07 - Unzulässigkeit einer Richtervorlage zur Verfassungsmäßigkeit von § 13 Abs 1 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt hinsichtlich des Fehlens einer Übergangsregelung - unzureichende Darlegungen zur Unvereinbarkeit insbesondere mit Art 12 Abs 1 GG

 

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 3/07 -

In dem Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes
des Landes Sachsen-Anhalt vom 22. Dezember 2004 (GVBl LSA S.
846), geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 5. Dezember
2005 (GVBl LSA S. 715), mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1,
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 des
Grundgesetzes insoweit unvereinbar ist, als durch die
genannte Bestimmung eine Erlaubnispflicht für die private
Vermittlung unmittelbar oder mittelbar staatlich
veranstalteter Glücksspiele (Lotto, Toto usw.) eingeführt
wurde, ohne dass zugleich für bereits bestehende
Vermittlungsaktivitäten eine Übergangsfrist bestimmt
wurde

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Halle vom 26. April 2007 (3 A 809/06 HAL)
-

 

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und die Richter Gaier,

Paulus

 

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
30. November 2010 einstimmig beschlossen:

 

Die Vorlage ist unzulässig.

 

Gründe:




I.

1

Die Vorlage betrifft die Verfassungsmäßigkeit
der Erlaubnispflicht für die private Vermittlung unmittelbar
oder mittelbar staatlich veranstalteter Glücksspiele (Toto,
Lotto usw.) gemäß § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes
des Landes Sachsen-Anhalt (Glücksspielgesetz - GlüG LSA) vom
22. Dezember 2004 (GVBl LSA S. 846), geändert durch
Artikel 2 des Gesetzes vom 5. Dezember 2005 (GVBl LSA
S. 715), ohne Übergangsregelung für bestehende private
Vermittlungsaktivitäten.

2

1. Die Klägerinnen der drei verbundenen
Ausgangsverfahren (im Folgenden: Klägerinnen) sind private
Unternehmen, die seit den 1990er Jahren in Sachsen-Anhalt
gewerblich die Teilnahme an mittelbar oder unmittelbar durch
die Bundesländer veranstalteten Glücksspiele (Toto, Lotto
usw.) vorwiegend über das Internet vermitteln. Sie wenden
sich in dem Verfahren gegen die Untersagung ihrer Tätigkeit
durch den Beklagten der Ausgangsverfahren, das
Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt (im Folgenden:
Beklagter).

3

Das beklagte Landesverwaltungsamt untersagte
den Klägerinnen die Vermittlung der Beteiligung an
Glücksspielen in Sachsen-Anhalt, und zwar der Klägerin zu 1)
im November 2006, der Klägerin zu 2) im November 2008 und der
Klägerin zu 3) im Dezember 2006. Es stützte die Untersagung
auf § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Staatsvertrages
zum Lotteriewesen in Deutschland (Anlage 1 des Gesetzes zum
Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland und zum
Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von
den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten
Einnahmen vom 18. Juni 2004, GVBl LSA S. 328 - LottoStV)
in Verbindung mit § 13 GlüG LSA, §§ 284,
287 Strafgesetzbuch (StGB) und § 18 GlüG LSA. Das
beklagte Amt begründete die Untersagungen damit, die
Klägerinnen hätten Glücksspiel ohne die entsprechende
Erlaubnis vermittelt. Hilfsweise stützte es die Untersagung
auf die Generalklausel des § 13 des Gesetzes über die
öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt
vom 23. September 2003, in Kraft getreten am 8. Oktober
2003.

4

Die Vermittlung von Glücksspiel in
Sachsen-Anhalt stelle eine nach § 13 GlüG LSA
erlaubnispflichtige Tätigkeit dar. Die Ausübung der
Vermittlungstätigkeit ohne die entsprechende Erlaubnis sei
gemäß § 284 StGB sowie § 18 GlüG LSA strafbar. Die
Untersagung betreffe das Angebot der Klägerinnen in
Sachsen-Anhalt, im Auftrag von Spielinteressenten einzelne
Spielverträge an im Deutschen Lotto- und Totoblock
zusammengeschlossene Anbieter für Lotterien wie Lotto, KENO,
Spiel 77, Super 6, Oddset-Sportwetten und Glücksspirale sowie
andere Glücksspiele im Sinne von § 284 StGB insbesondere
per Internet zu vermitteln. Zugleich untersagte das beklagte
Amt ihnen die Werbung für in Sachsen-Anhalt illegale
Glücksspiele, die im Gebiet des Bundeslandes über das
Internet aufgerufen werden können. Die genannten Tätigkeiten
seien ab Bekanntgabe des Bescheides zu unterlassen.

5

Die Klägerinnen vertreten in dem
Ausgangsverfahren im Wesentlichen die Ansicht, dass für ihre
Vermittlungstätigkeit keine Erlaubnispflicht bestehe. Ihre
Tätigkeit sei als „Altgewerbe“ geschützt, da sie bereits vor
Inkrafttreten des § 13 Abs. 1 GlüG LSA legal
Glücksspiele vermittelt hätten. Die Erlaubnispflicht nach
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA sei im Jahre 2004 eingeführt
worden. Zu diesem Zeitpunkt hätten sie bereits legal
gewerblich Spiele vermittelt und seien vorher durch die
zuständigen Behörden niemals auf eine landes- oder
bundesrechtliche Erlaubnispflichtigkeit oder
Widerrechtlichkeit ihrer Tätigkeit hingewiesen worden. Als
Gewerbetreibende, die ein Gewerbe vor dem Zeitpunkt, in dem
die Gewerbeausübung erlaubnispflichtig geworden ist, bereits
betrieben hätten, bedürften sie nach § 1 Abs. 2
Gewerbeordnung (GewO) bei schlichter Fortsetzung ihrer
Tätigkeit keiner Erlaubnis.

6

Keines der beiden im Jahre 2004 gemäß
§ 24 Abs. 1 GlüG LSA durch das GlüG LSA ersetzten
Gesetze, weder das frühere Gesetz über das Zahlenlotto und
über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt (Lotto-Toto-G LSA)
vom 16. August 1991 (GVBl LSA S. 266), geändert durch
§ 14 des Gesetzes vom 15. Oktober 2004 (GVBl LSA S.
744 ), noch das Lotteriegesetz vom 27. April
1993 (GVBl LSA S. 200), geändert durch Artikel 3 des
Gesetzes zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland
und zum Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen
der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks
erzielten Einnahmen vom 18. Juni 2004 (Lotto StV-G), habe
eine Erlaubnispflicht für die gewerbliche Vermittlung
vorgesehen. Ihre Tätigkeit habe auch nicht gegen
strafrechtliche Normen verstoßen.

7

Die Untersagungsverfügungen und die
§§ 13, 18 GlüG LSA verletzten sie in ihrer
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) und in ihrem
Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb
(Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie im Vergleich zur
Behandlung privater Annahmestellenbetreiber in ihrem Recht
auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG. Fasse
man die Erlaubnispflicht nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA und
die Strafnorm des § 18 GlüG LSA so auf, dass die bereits
ausgeübte Vermittlungstätigkeit hierunter falle, so müsse man
zu dem Ergebnis gelangen, dass die Normen verfassungswidrig
seien.

8

2. In den Jahren 1992 bis 2004 war das
Glücksspielwesen in Sachsen-Anhalt durch das Lotto-Toto-G LSA
vom 16. August 1991, geändert durch § 14 des Gesetzes
vom 15. Oktober 2004, sowie durch das Lotteriegesetz vom
27. April 1993, geändert durch Artikel 3 Lotto StV-G,
geregelt.

9

§ 1 Lotto-Toto-G LSA bestimmte, dass in
Sachsen-Anhalt Unternehmen zur Entgegennahme von Wetten über
die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche
Wettkämpfe durch die Landesregierung zugelassen werden
konnten. Gemäß § 2 Abs. 1 Lotto-Toto-G LSA durfte Träger
einer Konzession nur ein Unternehmen sein, dessen sämtliche
Anteile dem Land gehörten. § 14 Lotto-Toto-G LSA
enthielt eine Strafbestimmung für diejenigen Personen, die
für ein Unternehmen, das in Sachsen-Anhalt nicht nach
§ 1 Lotto-Toto-G LSA zugelassen war, gewerbsmäßig Wetten
über die Ziehung von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe
entgegennahmen oder vermittelten. Die Tat wurde mit einer
Freiheitsstrafe von bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe
bestraft, sofern sie nicht schon nach den Vorschriften des
Strafgesetzbuches mit Strafe bedroht war. Weitere
Bestimmungen über die Vermittlung enthielt das Gesetz
nicht.

10

Nach der allgemeinen Begründung der
Landesregierung zum Lotto-Toto-G LSA (LT-LSA Drucksache 1/352
vom 17. April 1991, S. 9) entsprach der Gesetzentwurf in
wesentlichen Teilen dem niedersächsischen Recht (vgl. Gesetz
über das Zahlenlotto in der Fassung vom 19. August 1970
, zuletzt geändert durch
Artikel I des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über
das Zahlenlotto und des Gesetzes über Sportwetten vom 16.
Dezember 1983 , und Gesetz über
Sportwetten in der Fassung vom 19. August 1970 S. 309>, zuletzt geändert durch Artikel II des
Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Zahlenlotto und
des Gesetzes über Sportwetten vom 16. Dezember 1983).
Der Begründung des Entwurfs zu § 14 Lotto-Toto-G LSA
zufolge sind über §§ 284-287 StGB hinaus nur die
gewerbsmäßige Entgegennahme oder Vermittlung von Wetten über
die Ziehung von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe
strafbewehrt (LT-LSA Drucksache 1/352, S. 12).

11

Am 1. Juli 2004 trat der Staatsvertrag zum
Lotteriewesen in Deutschland in Kraft. In § 14 LottoStV
wurde die gewerbliche Vermittlung von Lotterien geregelt.
Gewerbliche Spielvermittlung betrieb gemäß § 14 Abs. 1
LottoStV, wer im Auftrag von Spielinteressenten einzelne
Spielverträge an einen Veranstalter vermittelte (§ 14
Abs. 1 Nr. 1 LottoStV) oder Spielinteressenten zu
Spielgemeinschaften zusammenführte und deren Spielbeteiligung
dem Veranstalter - selbst oder über Dritte - vermittelte
(§ 14 Abs. 1 Nr. 2 LottoStV), sofern dies jeweils in der
Absicht geschah, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu
erzielen. Für die Tätigkeit des gewerblichen Spielvermittlers
galten unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen die
Anforderungen des § 14 Abs. 2 LottoStV. Gemäß
Art. 3 und Art. 4 Lotto StV-G fand der
Staatsvertrag ergänzend zu den bisherigen landesrechtlichen
Regelungen des Lotto-Toto-G LSA und des Lotteriegesetzes des
Landes Sachsen-Anhalt Anwendung.

12

In § 2 des am 1. Juli 2004 in Kraft
getretenen Staatsvertrags über die Regionalisierung von
Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und
Totoblocks erzielten Einnahmen (Anlage 2 Lotto StV-G, GVBl
LSA S. 333) wurde ebenfalls die gewerbliche Spielvermittlung
geregelt. Danach betrieb gewerbliche Spielvermittlung, wer im
Auftrag der Spielinteressenten (1.) einzelne Spielverträge an
einen Veranstalter vermittelt oder (2.) Spielinteressenten zu
Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung
dem Veranstalter - selbst oder über Dritte - vermittelt,
sofern dies in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit
nachhaltige Gewinne zu erzielen.

13

Am 30. Dezember 2004 trat gemäß § 1 GlüG
LSA in Ergänzung zum Lottostaatsvertrag das Glücksspielgesetz
des Landes Sachsen-Anhalt in Kraft. Gleichzeitig traten das
Lotto-Toto-Gesetz und das Lotteriegesetz gemäß § 24
Abs. 1 GlüG LSA außer Kraft. In § 13 GlüG LSA wurde
ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Glücksspielen
eingeführt. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG LSA
bedarf die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen
außerhalb von Wettannahmestellen, die von Wetteinnehmern im
Auftrag eines zur Veranstaltung und Durchführung von Wetten
über die Ziehung von Zahlen (Zahlenlotto) und über sportliche
Wettkämpfe (Sportwetten) in Sachsen-Anhalt zugelassenen
Wettunternehmens betrieben werden, einer Erlaubnis. Ein
Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis besteht nicht.
§ 21 GlüG LSA enthielt eine Übergangsvorschrift, wonach
aufgrund des Gesetzes über das Zahlenlotto und über
Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt erteilte Konzessionen,
Zustimmungen und Genehmigungen bis zum 31. Dezember 2005
fortgalten, sofern sie nicht vorher nach dem
Glücksspielgesetz ersetzt werden konnten. Eine weitere
Übergangsvorschrift war in § 24 Abs. 3 GlüG LSA
enthalten. Danach war die Vermittlung von Glücksspiel für
eine Übergangszeit von drei Jahren erlaubnisfrei, wenn sie im
Auftrag eines im Land zugelassenen Wettunternehmers erfolgte
und die von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme
am Spiel vollständig weitergeleitet wurden (§ 13
Abs. 7 GlüG LSA). Die Vermittlung von Wetten für ein in
Sachsen-Anhalt nicht zugelassenes Unternehmen wurde gemäß
§ 18 GlüG LSA unter Strafe gestellt. Die Vermittlung von
Wetten an ein in dem Land zugelassenes Wettunternehmen ohne
die Erlaubnis zur Vermittlung nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA
stellte demgegenüber gemäß § 19 GlüG LSA eine
Ordnungswidrigkeit dar.

14

In der allgemeinen Begründung der
Gesetzesmaterialien (Drucksache des Landtages LSA 4/1863 vom
1. November 2004, S. 14) heißt es, dass mit dem neuen
Glücksspielgesetz die Anpassung des Landesrechts an den
Lottostaatsvertrag fortgeführt werden solle. Hierzu sei
vorgesehen, die Regelungen des Lotteriegesetzes und des
Lotto-Toto-Gesetzes in einem Gesetz zusammenzufassen und
dabei solche Vorschriften zu streichen, die durch die
Zusammenfassung in einem Gesetz oder aufgrund des
Lottostaatsvertrages verzichtbar seien. Ferner würden
besondere rechtliche Regelungen getroffen beziehungsweise
beibehalten. Dies betreffe insbesondere den vorgesehenen
Erlaubnisvorbehalt für die gewerbliche Spielvermittlung.

15

Die gewerbliche Spielvermittlung ist in der
Begründung des Gesetzesentwurfs an zwei Stellen ausdrücklich
erwähnt. In der Begründung zu § 5 GlüG LSA heißt es,
§ 5 Abs. 1 GlüG LSA übernehme im Wesentlichen die
Regelungen des § 4 Lotto-Toto-G und grenze die Tätigkeit
der Wetteinnehmer in Wettannahmestellen von der gewerblichen
Spielvermittlung nach § 14 LottoStV ab. § 5 Abs. 2
Satz 1 GlüG LSA sei wortgleich mit § 4 Abs. 2
Lotto-Toto-G LSA. § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüG LSA enthalte
entsprechend dem Erlaubnisvorbehalt für die gewerbliche
Spielvermittlung einen Zustimmungsvorbehalt. Zu § 13
Gesetzentwurf GlüG LSA heißt es, die Vorschrift regele
ergänzend zu § 14 LottoStV die Vermittlung von
Glücksspielen, die nicht durch Wettannahmestellen (§ 5)
erfolge. § 13 Abs. 1 GlüG LSA stelle diese Vermittlung
im Gegensatz zum bisherigen Recht, wonach die Vermittlung
grundsätzlich verboten gewesen sei (§§ 284 ff.
StGB, § 14 Lotto-Toto-G LSA), unter einen
Erlaubnisvorbehalt. § 13 Abs. 7 GlüG LSA befreie
die Vermittlung im Auftrage von Wettunternehmen, bei der die
von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel
vollständig weitergeleitet werden, von der Erlaubnispflicht.
§ 18 GlüG LSA übernehme § 14 Lotto-Toto-G LSA.
§ 19 GlüG LSA übernehme die Regelungen des § 15
Lotto-Toto-G LSA und des § 5a LottoG. Zusätzlich in den
Katalog der Ordnungswidrigkeitstatbestände seien Verstöße
gegen den Lottostaatsvertrag und das Glücksspielgesetz
aufgenommen worden.

16

In der Ersten Beratung zum Entwurf des
Glücksspielgesetzes trug der Minister des Innern des Landes
Sachsen-Anhalt im Landtag vor, dass im Unterschied zum
geltenden strafbewehrten Verbot ein Erlaubnisvorbehalt für
die Vermittlung von Glücksspiel vorgesehen sei
(Plenarprotokoll 4/49 vom 11. November 2004, S. 3628
), während ein Abgeordneter des Landtags
Klärungsbedarf anmeldete, ob eine Erlaubnis für die
gewerbliche Spielvermittlung notwendig und in anderen
Bundesländern eingeführt sei oder werden solle (a.a.O., S.
3631).

17

Das Glücksspielgesetz ist im Zuge des
Inkrafttretens des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland (GlüStV, Anlage zum Gesetz zur Änderung
glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2007,
GVBl LSA S. 425) durch Artikel 2 des Gesetzes zur
Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember
2007 (GVBl LSA S. 412) neu gefasst worden. Es gilt gemäß
§ 1 GlüG LSA nunmehr ergänzend zu dem
Glücksspielstaatsvertrag. § 13 Abs. 1 GlüG LSA
regelt weiterhin die Erlaubnispflicht für die Vermittlung von
Glücksspielen. Auch die übrigen Bestimmungen des Gesetzes
sind weitgehend gleich geblieben. Die Übergangsbestimmung in
§ 13 Abs. 7 GlüG LSA ist außer Kraft getreten.

18

3. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss
vom 26. April 2007 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG in
Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung
über die Frage vorgelegt, ob § 13 Abs. 1 GlüG LSA
mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1
und Art. 2 Abs. 1 GG insoweit unvereinbar ist, als die
Bestimmung eine Erlaubnispflicht für die private Vermittlung
unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteter
Glücksspiele (Toto, Lotto usw.) einführt, ohne dass zugleich
für bereits bestehende Vermittlungsaktivitäten eine
Übergangsfrist bestimmt wurde.

19

4. Das Verwaltungsgericht erwähnt eingangs in
seinem Beschluss das Urteil des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 - (BVerfGE 115, 276 „Sportwettenurteil“) und das
Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 8.
Februar 2007 (LVG LSA 19/05, LVerfGE 18, 521). Die vorgelegte
Rechtsfrage der Verfassungsmäßigkeit der „übergangslosen
Legalentziehung“ bei der Einführung der Erlaubnispflicht für
die Vermittlung von Glücksspielen sei nicht bereits
Gegenstand der genannten Urteile gewesen.

20

Das Urteil des Verfassungsgerichts des Landes
Sachsen-Anhalt habe zwar auch die in dem Vorlagenbeschluss
aufgeworfene Frage der Einführung der Erlaubnispflicht ohne
Übergangsregelung zum Gegenstand gehabt. Das Verfahren habe
jedoch im Unterschied zu den hier zu entscheidenden Fällen
die Verfassungsbeschwerde eines privaten Vermittlers von
privat veranstalteten Glücksspielen betroffen, dessen
Tätigkeit auch schon vor dem Inkrafttreten des
Glücksspielgesetzes verboten gewesen sei. Demgegenüber habe
die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen bisher keiner
besonderen Erlaubnis bedurft. Sie hätten diese im Rahmen der
allgemeinen Gewerbefreiheit und des Grundrechts auf
Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
ausgeübt.

21

Die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen sei
sowohl nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 GlüG LSA als
auch nach der Praxis des Innenministeriums des Landes
Sachsen-Anhalt nicht genehmigungsfähig. Das
Verwaltungsgericht sei überzeugt davon, dass die Regelung des
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA, auf die die streitbefangenen
Untersagungsverfügungen zurückzuführen seien, die Klägerinnen
in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1,
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 2 Abs. 1 GG
verletze. Das Übermaßverbot sei verletzt. Das
Verwaltungsgericht sei im Übrigen davon überzeugt, dass der
Gesetzgeber Übergangsfristen hätte einräumen müssen.

22

Eine verfassungskonforme Auslegung von
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA dahingehend, dass die Vorschrift
die Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen erlaube, sei schon
nach dem klaren Wortlaut nicht möglich. Außerdem sehe das
Gesetz in § 13 Abs. 7 in Verbindung mit § 24 Abs. 3
GlüG LSA eigene Übergangsregelungen für den eng begrenzten
Ausnahmefall vor, dass bei der von einem zugelassenen
Unternehmen beauftragten Vermittlung die von den Spielern
vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel vollständig
an den staatlichen Glücksspielveranstalter weitergeleitet
würden. Dies treffe auf die gewerbliche und gewinnorientierte
Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen jedoch nicht zu. Diese
Fallgruppe sei in der Ersten Beratung zum Glücksspielgesetz
im Landtag auch ausdrücklich angesprochen worden, ohne dass
ihre Einbeziehung in die Übergangsregelung erwogen worden
sei.

23

Den Klägerinnen werde damit ohne Einräumung
einer angemessenen Übergangsfrist mit dem Inkrafttreten des
Landesgesetzes ihre Tätigkeit in Sachsen-Anhalt untersagt.
Eine solche übergangslose Entziehung einer bislang
innegehabten Rechtsposition sei, wenn nicht ausschließlich
aus überragenden Gründen des Gemeinwohls, dann nur unter
Beachtung der Grundsätze des Übermaßverbotes zulässig. Der in
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA eingeführte Erlaubnisvorbehalt
erfülle die Voraussetzungen für eine übergangslose
Rechtsentziehung jedoch nicht.

24

Der Landesgesetzgeber sei zu Unrecht bei
Erlass des Glücksspielgesetzes davon ausgegangen, dass die
gewerbliche Vermittlungstätigkeit der Klägerinnen schon auf
der Grundlage des früheren Rechts, insbesondere des
Bundesstrafrechts (§§ 284, 287 StGB), ohne weiteres
rechtswidrig und strafbar gewesen sei. Aus diesem Grund habe
er die Voraussetzungen nicht geprüft, die nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die
Ad-hoc-Entziehung von Rechtspositionen ohne Einräumung von
Übergangsfristen zu erfüllen seien.

25

Das Fehlen jeglicher, auf die Fallgruppe der
Klägerinnen bezogener Übergangsregelung werde auch nicht
dadurch kompensiert, dass der Beklagte die
Vermittlungstätigkeit zunächst geduldet habe und erst nach
etwa zwei Jahren eingeschritten sei. Der Eingriff in die
Berufsfreiheit der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1
Satz 1 GG sei bereits durch den Landesgesetzgeber unmittelbar
erfolgt, als dieser die Rechtsqualität der
Vermittlungstätigkeit von „erlaubt“ in „verboten“ geändert
habe.

26

Die Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs hänge
im Übrigen nicht davon ab, ob und in welcher Intensität sich
dieser Eingriff bereits verwirklicht habe, etwa durch eine
entsprechende Praxis der Ordnungsbehörden. Nur durch eine
gesetzlich geregelte und damit verlässliche Übergangsfrist
könne diejenige Rechtssicherheit erreicht werden, auf die der
Rechtsbetroffene im Rechtsverkehr angewiesen sei und die ihm
einen von staatlichen Eingriffen möglichst freien Übergang
(etwa zu einer anderen Betätigung) ermögliche. Mit einer bloß
faktischen ordnungsbehördlichen Duldung eines Verhaltens, das
staatlicherseits bereits als verboten und strafbar angesehen
werde, werde dagegen kein Übergangsrecht erreicht, welches
der bisherigen Rechtsposition des Betroffenen Rechnung trage.
Denn jeder, der sich während der ihrer Dauer nach nicht
bestimmten Duldungszeit auf Vermittlungsgeschäfte mit den
Klägerinnen einlasse, müsse sich vor Augen führen, dass es
sich um verbotene und unter Umständen auch für ihn selbst
strafbare Geschäftstätigkeiten handele.

27

Das Verwaltungsgericht hat unter
Auseinandersetzung mit Literatur und Rechtsprechung
dargelegt, dass für den Fall, dass die Vermittlungstätigkeit
der Klägerinnen bereits aufgrund der bundesrechtlichen
Strafbestimmungen strafbar gewesen sei, die in allen übrigen
fünfzehn Bundesländern stattfindende Vermittlungstätigkeit
gleichfalls als verboten angesehen werden müsse. Außerdem
stelle sich die Frage, wieso der Landesgesetzgeber es für
erforderlich gehalten habe, mit den Regelungen der
§§ 18, 19 GlüG LSA landesrechtliche
Sanktionsbestimmungen in das Glücksspielgesetz aufzunehmen.
Angesichts dieses Befundes lasse sich die Einschätzung im
Gesetzgebungsverfahren, dass die Vermittlung staatlicher
Glücksspiele vor Einführung des § 13 Abs. 1
GlüG LSA eindeutig als verboten und strafbar anzusehen
gewesen sei, nicht halten.

28

Darüber hinaus hat sich das Verwaltungsgericht
mit der Rückwirkungsproblematik in Rechtsprechung und
Literatur auseinandergesetzt (insbes. BVerfGE 31, 275; 36,
281; 43, 242; 58, 300; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des
Zweiten Senats vom 8. Dezember 2006 - 2 BvR 1339/06 -,
juris).

29

Das Verwaltungsgericht geht auch von einer
Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG aus. Die
Entziehung der Möglichkeit, staatliche Glücksspiele zu
vermitteln, stelle einen Eingriff in den eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb dar, der die Eigentumsgarantie aus
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletze. Es fehle an der
notwendigen Übergangsregelung. Die völlige Entziehung einer
Rechtsposition sei an strenge Anforderungen geknüpft (unter
Verweis auf BVerfGE 83, 201 ; BVerwG,
Urteil vom 14. April 2005 - BVerwG 7 C 16.04 -, NVwZ
2005, S. 1076), denen § 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG LSA
nicht genüge.

30

Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil den
Klägerinnen zustehende unternehmerische Handlungsspielräume
(z.B. Ort der wirtschaftlichen Betätigung, Art und Weise des
wirtschaftlichen Engagements etc.) entzogen würden, die nicht
bereits von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 oder Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG geschützt seien (Verweis auf BVerfGE 105,
252 ; BVerfGK 3, 337).

31

Die Gültigkeit von § 13 Abs. 1 GlüG LSA
sei auch entscheidungserheblich. Für den Fall der
Verfassungsmäßigkeit der Norm seien beim gegenwärtigen Sach-
und Streitstand alle Klagen abzuweisen, weil die Tätigkeit
der Klägerinnen dann als unmittelbar verboten gelte. Sei
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA dagegen verfassungswidrig, stünden
die Vermittlungstätigkeiten der Klägerinnen im Einklang mit
dem geltenden Recht. In diesem Fall seien die
Untersagungsverfügungen des Beklagten rechtswidrig und
verletzten die Klägerinnen in ihren Rechten aus § 1 Abs.
1 GewO, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und
Art. 2 Abs. 1 GG. Die Verfügungen seien dann gemäß
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.

II.

32

Die Vorlage ist unzulässig. Es fehlt an einer
hinreichenden Darlegung der Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Vorschrift und ihrer
Entscheidungserheblichkeit für das Ausgangsverfahren.

33

1. Dem vorlegenden Gericht obliegt es gemäß
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit
§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, in seinem
Vorlagebeschluss umfassend darzutun, weshalb es von der
Verfassungswidrigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm
überzeugt ist und inwiefern die Entscheidung des Gerichts von
ihrer Gültigkeit abhängig ist (vgl. BVerfGE 77, 259
; 97, 49 ; 98, 169 ; 105,
61 ; stRspr).

34

Dabei muss es die für seine Überzeugung der
Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm maßgeblichen
Erwägungen umfassend und nachvollziehbar ausführen,
insbesondere alle hierfür maßgeblichen tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkte erschöpfend und nachvollziehbar
darlegen (BVerfGE 93, 121 ). Zugleich muss es
verdeutlichen, dass die Beantwortung der gestellten
Verfassungsfrage sich als unerlässlich darstellt, damit es
das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden
kann (vgl. BVerfGE 11, 330 ; 42, 42 ;
50, 108 ; 63, 1 ). Dies ist der Fall,
wenn das Gericht im Ausgangsverfahren bei Ungültigkeit der
Norm anders entscheiden müsste als bei deren Gültigkeit
(BVerfGE 22, 175 ; 84, 233 ). Das
Bundesverfassungsgericht legt in ständiger Rechtsprechung
einen strengen Maßstab an die Begründungsanforderungen an,
der gewährleistet, dass der Grundsatz der Subsidiarität des
verfassungsgerichtlichen gegenüber dem fachgerichtlichen
Verfahren gewahrt wird, und der damit auch der Entlastung des
Bundesverfassungsgerichts dient (BVerfGE 65, 265
).

35

Daraus folgt, dass im Vorlagebeschluss
dargelegt sein muss, dass das vorlegende Gericht die
Verfassungsmäßigkeit in rechtlicher Hinsicht sorgfältig
geprüft und sich mit den hierzu vertretenen Auffassungen
befasst und dargelegt hat, weshalb eine verfassungskonforme
Auslegung der Vorschrift nicht in Betracht kommt (BVerfGE 86,
71 ; 88, 198 ; 93, 121 ;
BVerfGK 10, 171). Das Bundesverfassungsgericht ist nicht an
die vom vorlegenden Gericht zugrunde gelegte Deutung der zu
überprüfenden Norm gebunden, sondern kann seinerseits die
angezweifelte Norm auslegen und über die Richtigkeit und
Maßgeblichkeit der vom vorlegenden Gericht ermittelten
Deutung entscheiden (BVerfGE 7, 45 ; 10, 340
; 78, 20 ; 80, 54 ).
Denn nach dem Grundgedanken der Subsidiarität kann eine
verfassungsgerichtliche Überprüfung dann nicht erfolgen, wenn
zumindest eine verfassungskonforme Auslegung der Streitnorm
in Betracht kommt (BVerfGE 86, 71 ).

36

2. Diesen Anforderungen wird die Vorlage in
mehrfacher Hinsicht nicht gerecht.

37

Das Verwaltungsgericht hat sich nicht
hinreichend mit den in Rechtsprechung und Literatur
entwickelten Rechtsauffassungen auseinandergesetzt und seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 13 GlüG
LSA wegen eines Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1,
Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG nicht hinreichend
begründet. Das vorlegende Gericht hat zudem die
Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Verfassungsfrage
nicht hinreichend dargelegt.

38

a) Hinsichtlich einer Verletzung des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG hat das vorlegende Gericht
bereits nicht hinreichend dargelegt, dass es sich bei der
gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel um eine geschützte
Eigentumsposition handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat
in seiner Rechtsprechung bisher offen gelassen, ob der
eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb zu den
schutzfähigen Rechtspositionen im Sinne des Art. 14 Abs.
1 Satz 1 GG gehört (BVerfGE 66, 116 ; 68, 193
; 77, 84 ; 81, 208
; 96, 375 ; vgl. BGH, Urteil
vom 28. Juni 1984 - III ZR 35/83 -, juris; Jarass, in:
Jarass/Pieroth [Hrsg.], GG, 11. Aufl. 2011, Art. 14 Rn.
11; H.-J. Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 95
m.w.N.). Wird dagegen in die Freiheit der
individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit eingegriffen,
so wird auch nach dieser Auffassung jedoch nicht der
Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern der
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG als betroffen
angesehen (BGH, Urteil vom 9. Dezember 2004 - III ZR
263/04 -, juris). Das Verwaltungsgericht hat nicht
hinreichend dargelegt, weshalb die Erlaubnispflicht
gleichwohl durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sein
soll.

39

b) Das Verwaltungsgericht meint ferner,
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA verletze die nach Art. 12 Abs.
1 Satz 1 GG geschützte Berufsfreiheit der gewerblichen
Vermittler von Glücksspielen. Seine Ausführungen reichen aber
zur Darlegung einer Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG
nicht aus. Das Verwaltungsgericht hat keine ausreichende
Grundrechtsprüfung vorgenommen. Es hat zum einen nicht
hinreichend dargelegt, in welcher Intensität durch die
Einführung der Erlaubnispflicht in § 13 Abs. 1 GlüG
LSA ein Eingriff in die Berufsfreiheit erfolgt ist. Es hat
zudem nicht hinreichend dargelegt und begründet, dass der
Eingriff in die Berufsfreiheit unverhältnismäßig und damit
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt war.

40

aa) Das Verwaltungsgericht hat zwar
hinreichend dargelegt, dass die Tätigkeit der Klägerinnen
durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist. Art. 12 Abs.
1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht,
einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf
Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer
angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer
Lebensgrundlage dient (BVerfGE 105, 252 m.w.N.).
Das Vermitteln von Lotterien über das Internet erfüllt diese
Merkmale und steht daher als berufliche Tätigkeit unter dem
Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12
Abs. 1 GG.

41

Wie das Verwaltungsgericht insoweit zu Recht
angenommen hat, steht der Qualifizierung als Beruf nach
Art. 12 Abs. 1 GG hier nicht entgegen, dass diese
Tätigkeit möglicherweise nach §§ 284, 287 StGB und
§ 18 GlüG LSA strafbar ist beziehungsweise gemäß
§ 14 Lotto-Toto-G LSA strafbar war. Einer die Merkmale
des Berufsbegriffs grundsätzlich erfüllenden Tätigkeit ist
der Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht
schon dann versagt, wenn das einfache Recht die gewerbliche
Ausübung dieser Tätigkeit verbietet. Eine Begrenzung des
Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass
dessen Gewährleistung von vornherein nur erlaubte Tätigkeiten
umfasst, kommt allenfalls hinsichtlich solcher Tätigkeiten in
Betracht, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen
sind, weil sie aufgrund ihrer Sozial- und
Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Schutz durch
das Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben können (BVerfGE
115, 276 m.w.N.). Dies ist bei der gewerblichen
Vermittlung von unmittelbar oder mittelbar staatlich
veranstalteten Lotterien nicht der Fall. Die Rechtsordnung
kennt die gewerbliche Vermittlung von solchen Lotterien als
erlaubte Betätigung. Bereits in § 14 LottoStV und
§ 3 Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen
der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks
erzielten Einnahmen war der Beruf des gewerblichen
Vermittlers von Lotterien als privates Gewerbe
ausgestaltet.

42

bb) Ferner hat das Verwaltungsgericht
überzeugend dargetan, dass die Einführung des
Erlaubnisvorbehalts in § 13 Abs. 1 GlüG LSA wegen des
mit ihm einhergehenden Ausschlusses der gewerblichen
Vermittlung ohne entsprechende Genehmigung einen
rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit
darstellt.

43

cc) Das vorlegende Gericht hat jedoch nicht
hinreichend dargelegt, dass der Eingriff in die
Berufsfreiheit verfassungswidrig ist.

44

(1) Eingriffe in das Grundrecht der
Berufsfreiheit sind nach Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage
einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen
der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt
(BVerfGE 7, 377 ; 86, 28 ).
Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig
erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen
Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs
Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist
und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl.
BVerfGE 95, 193 ; 102, 197
).

45

Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit
werden im Rahmen der Berufsfreiheit durch die sogenannte
„Stufenlehre“ näher konkretisiert (BVerfGE 25, 1
). Danach ist zu unterscheiden, auf welcher
Stufe der Berufsfreiheit die Regelung ansetzt. Reine
Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede
vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden
(BVerfGE 103, 1 ). Allerdings müssen Eingriffszweck
und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis
stehen (BVerfGE 108, 150 ). Objektive und
subjektive Berufswahlbeschränkungen - mit Abstufungen im
Einzelnen - sind dagegen nur zum Schutz überragender
Gemeinwohlgüter zulässig (BVerfGE 7, 377 ;
102, 197 ; 123, 186 ).

46

(2) Das Verwaltungsgericht hat zur
Eingriffsintensität nicht Stellung genommen. Es hat nicht
dargelegt, ob es sich bei § 13 Abs. 1 GlüG LSA um eine
Maßnahme mit Auswirkungen auf die Berufswahl- oder
Berufsausübung handelt und ob die Norm unter
Gemeinwohlaspekten verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist.
Eine Qualifizierung der Eingriffsintensität wäre hier jedoch
notwendig gewesen, um den Rechtfertigungsmaßstab festzulegen
und anhand dessen zu bestimmen, ob der vorliegende Eingriff
in die Berufsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt
ist. Auch für die Feststellung der Anforderungen, die an die
Zulässigkeit der von dem vorlegenden Gericht angenommenen
unechten Rückwirkung zu stellen sind, hätte es zunächst einer
Qualifizierung der Eingriffsintensität bedurft.

47

(3) Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auch
nicht ausreichend dargelegt, dass tatbestandlich überhaupt
eine unechte Rückwirkung gegeben ist. Diese würde
voraussetzen, dass die Tätigkeit nach altem Recht erlaubt
gewesen ist.

48

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist
die gewerbliche Vermittlung von Lotterien in Sachsen-Anhalt
vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 1 GlüG LSA erlaubnisfrei
zulässig gewesen. Durch die Erlaubnispflicht werde eine
gesicherte Rechtsposition der gewerblichen Vermittler
übergangslos entzogen.

49

(a) Die Gebote der Rechtssicherheit und des
Vertrauensschutzes sind wesentliche Bestandteile des
Rechtsstaatsprinzips (BVerfGE 30, 392 ; 43, 242
). Hieraus ergeben sich verfassungsrechtliche
Grenzen für belastende Gesetze auch in Fällen einer
sogenannten unechten Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn
ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich
die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet.
Derartige Gesetze sind grundsätzlich zulässig. Der
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kann aber je nach Lage
der Verhältnisse im einzelnen Fall der Regelungsbefugnis
Schranken setzen (BVerfGE 30, 392 ; 39, 128
; 43, 242 ). Bei der Aufhebung
und Modifizierung geschützter Rechtspositionen hat der
Gesetzgeber auch dann, wenn der Eingriff an sich
verfassungsrechtlich zulässig ist, aufgrund des
rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine
angemessene Übergangsregelung zu treffen (BVerfGE 21, 173
; 22, 275 ; 25, 236 ; 31,
275 ; 32, 1 ; 36, 281
; 43, 242 ). Für die Überleitung
bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und
Rechtsverhältnisse steht dem Gesetzgeber ein breiter
Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen,
übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem
ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver
Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der
Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt nur, ob
der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere
des Eingriffs und dem Gewicht der Dringlichkeit der ihn
rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände
die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfGE 43,
242 ).

50

(b) Nach Auffassung des vorlegenden
Verwaltungsgerichts war die gewerbliche Vermittlung von
Glücksspiel vor Einführung der Erlaubnispflicht in § 13
Abs. 1 GlüG LSA ein zulässiges Gewerbe im Sinne der
Gewerbeordnung. Das Verwaltungsgericht geht jedoch überhaupt
nicht darauf ein, warum die streitgegenständliche Tätigkeit
nicht nach § 33h GewO vom Anwendungsbereich der
Gewerbeordnung ausgeschlossen sein soll. Dafür hätte das
Verwaltungsgericht sich mit dem Verhältnis von § 33h
GewO zu der gewerblichen Vermittlung von Lotterien
auseinandersetzen müssen. Es hätte sich auch mit den in der
verwaltungsrechtlichen Literatur existierenden Meinungen
auseinandersetzen und diese in seinem Vorlagebeschluss
darlegen müssen. Dies hat das Verwaltungsgericht nicht getan.
Dabei wird die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts
durchaus auch in Teilen der Literatur vertreten (vgl. Stober,
Zur staatlichen Regulierung der gewerblichen
Spielevermittlung, GewArch 2003, S. 305 ;
Pieroth/Görisch, Gewerbliche Lotteriespielvermittlung als
Gegenstand der konkurrierenden Bundesgesetzgebungskompetenz,
NVwZ 2005, S. 1225 ).

51

(c) Das Verwaltungsgericht setzt sich nicht
ausreichend mit dem strafbewehrten Verbot der Vermittlung von
Wetten im Lotto-Toto-Gesetz auseinander. Bei seinen
Darlegungen hinsichtlich der erlaubnisfreien Zulässigkeit der
gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel und zur Gesetzeslage
vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 1 GlüG LSA stellt
das vorlegende Gericht lediglich auf den Willen des
Gesetzgebers des Glücksspielgesetzes für Sachsen-Anhalt im
Jahr 2004 ab. Dabei kommt es für die Erlaubnispflicht auf den
Willen des Gesetzgebers des vor Dezember 2004 gültigen
Lotto-Toto-Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt aus dem Jahr
1991 und des Lotteriegesetzes von Sachsen-Anhalt aus dem Jahr
1993 an. Hierzu hätte es insbesondere einer
Auseinandersetzung mit § 14 Lotto-Toto-G LSA bedurft,
der eine Strafbestimmung für diejenigen Personen enthielt,
die für ein Unternehmen, das in Sachsen-Anhalt nicht nach
§ 1 Lotto-Toto-G LSA zugelassen war, gewerbsmäßig Wetten
über die Ziehung von Zahlen entgegennahmen oder vermittelten.
Zu diesem Zweck hätte das Verwaltungsgericht nachvollziehbar
darlegen müssen, wie es die Begründung zu § 14
Lotto-Toto-G LSA versteht, wonach nur die gewerbsmäßige
Entgegennahme oder Vermittlung von Wetten über die Ziehung
von Zahlen oder über sportliche Wettkämpfe strafbewehrt
seien.

52

Da sich aus der allgemeinen Begründung des
Gesetzesentwurfs zum Lotto-Toto-G LSA (Entwurf eines Gesetzes
über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande
Sachsen-Anhalt, LT-LSA Drucksache 1/352 vom 17. April 1991)
zudem ergibt, dass dieser in wesentlichen Teilen dem in
Niedersachsen geltenden Gesetz über das Zahlenlotto und dem
Gesetz über Sportwetten entspricht, hätte sich das
Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Auslegung zur
Orientierung gegebenenfalls auch mit der früheren Rechtslage
in Niedersachsen auseinandersetzen können.

53

Mit der amtlichen Begründung zu § 13 GlüG
LSA hat sich das Verwaltungsgericht im Gegensatz zu den
Gesetzesberatungen ebenfalls nicht auseinandergesetzt. Nach
dieser soll § 13 Abs. 1 GlüG LSA die Vermittlung unter
einen Erlaubnisvorbehalt stellen, während nach bisherigem
Recht die Vermittlung grundsätzlich verboten gewesen sei
(§§ 284 ff. StGB, § 14 Lotto-Toto-G LSA).

54

(d) Die Vorlage befasst sich zudem nicht
hinreichend mit der Strafbarkeit der gewerblichen
Vermittlung. Soweit das Verwaltungsgericht für die
erlaubnisfreie Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von
Glücksspielen das Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart vom
26. Juni 2006 (1 Ss 296/05, NJW 2006, S. 2422) und eine
Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 29. November
2006 (2 StR 55/06, juris) heranzieht, verkennt es, dass die
Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung aufgrund der
Gesetzeskompetenz des Landes Sachsen-Anhalt im Kontext der
jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen zu sehen ist. Den
zitierten gerichtlichen Entscheidungen liegen jedoch keine
Sachverhalte zugrunde, die sich unmittelbar auf die
Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von Glücksspiel in
Sachsen-Anhalt beziehen. Aus ihnen ergibt sich daher nicht
unmittelbar die von dem Verwaltungsgericht angenommene
Erlaubnisfreiheit der Tätigkeit.

55

Auch aus der durch das Verwaltungsgericht
zitierten Literatur (Lüderssen, Die Aufhebung der
Straflosigkeit gewerblicher Spielvermittler durch den neuen
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland?, NStZ
2007, S. 15; ders., Keine Strafdrohungen für gewerbliche
Spielvermittler, 2006, S. 9 ff.; Eser/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, 27. Aufl. 2006,
§ 284 Rn. 12a ff. und § 287 Rn. 13b m.w.N.)
ergibt sich nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von
unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteten Lotterien
in Sachsen-Anhalt straffrei und zulässig war. Vielmehr war
die Strafbarkeit der gewerblichen Vermittlung von
Glücksspielen umstritten (vgl. Eser/Heine, in:
Schönke/Schröder, a.a.O., § 284 Rn. 12a, 17a; § 287
Rn. 13b). In der vom Verwaltungsgericht herangezogenen
Literatur wird zudem vertreten, dass auch die behördliche
Duldung einer genehmigungspflichtigen Tätigkeit, wie sie
möglicherweise durch die Behörden in Sachsen-Anhalt in Bezug
auf die Tätigkeit der Klägerinnen erfolgt war, die betroffene
Handlung nicht zu legalisieren vermochte beziehungsweise dies
jedenfalls umstritten war (vgl. Lenckner, in:
Schönke/Schröder, a.a.O., Vorbem. §§ 32 ff. Rn. 62
und Cramer/Heine, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 20).

56

c) Eine Verletzung der allgemeinen
Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in Form der
Freiheit zur wirtschaftlichen Betätigung kommt ebenfalls
nicht in Betracht. Art. 2 Abs. 1 GG scheidet als Maßstab
bereits deshalb aus, weil die aufgeworfenen Fragen des
Schutzes gewerblicher Vermittler von Glücksspielen an
unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteten Lotterien
thematisch von der sachlich speziellen Grundrechtsnorm des
Art. 12 Abs. 1 GG erfasst werden (BVerfGE 59, 128;
105, 252 ; BVerfGK 3, 337).

57

d) Die Vorlage ist darüber hinaus unzulässig,
weil das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit
der Vorlagefrage gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in
Verbindung mit § 80 Abs. 2 BVerfGG nicht hinreichend
dargelegt hat.

58

Das Verwaltungsgericht setzt sich mit der
objektiven Rechtslage auseinander. Es erklärt aber nicht,
inwiefern die seines Erachtens unzureichende
Übergangsvorschrift in § 13 Abs. 7 GlüG LSA für seine
Entscheidung erheblich sein soll. Entscheidungserheblich für
den Ausgang eines Rechtsstreits ist ein formelles Gesetz nur
dann, wenn es auf seine Gültigkeit für die Entscheidung
ankommt (BVerfGE 104, 74 ) und damit ein konkretes
Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur
abschließenden Beurteilung des Ausgangsrechtsstreits
unerlässlich ist (BVerfGE 50, 108 ; 76, 100
; 85, 337 ; 90, 145 ). Das
ist dann der Fall, wenn das vorlegende Gericht bei Gültigkeit
des formellen Gesetzes im Ergebnis anders entscheiden müsste
als bei dessen Ungültigkeit (BVerfGE 22, 175
; 84, 233 ; 91, 118
; 98, 169 ; 105, 61 ).

59

Das Verwaltungsgericht legt nicht dar,
inwiefern die Klägerinnen auch mehr als zwei Jahre nach
Inkrafttreten der Regelung noch Vertrauensschutz genießen.
§ 13 Abs. 1 GlüG LSA ist im Dezember 2004 in Kraft
getreten. Die Untersagungsverfügungen gegen die Klägerinnen
sind mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten der Norm
ergangen. Zwar war in § 13 Abs. 7 GlüG LSA
geregelt, dass die Vermittlung von Glücksspiel für eine
Übergangszeit von drei Jahren erlaubnisfrei sein sollte, wenn
sie im Auftrag eines in dem Land zugelassenen
Wettunternehmers erfolgte und die von Spielern vereinnahmten
Beträge für die Teilnahme am Spiel vollständig weitergeleitet
wurden. Hieraus ergibt sich jedoch nicht zwangsläufig, dass
die von dem Verwaltungsgericht als notwendig erachtete
Übergangsregelung für gewerbliche Vermittler automatisch
ebenso lang hätte ausfallen müssen. So hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 -
1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276 ) für eine
Neuregelung des Glücksspielrechts eine Übergangsfrist von
etwas mehr als einem Jahr als angemessen angesehen (bis zum
31. Dezember 2007). Auch die Übergangsregelungen in § 25
GlüStV sehen lediglich eine Frist von einem Jahr für die
Geltungsdauer von bereits erteilten Konzessionen,
Genehmigungen und Erlaubnissen vor.

60

Selbst wenn man hier mit dem
Verwaltungsgericht davon ausginge, dass § 13 Abs. 7 GlüG
LSA eine mit Blick auf die gewerbliche Glücksspielvermittlung
nicht ausreichende Übergangsregelung enthielt, hat das
Gericht die unzumutbare Benachteiligung der Klägerinnen und
damit die Entscheidungserheblichkeit nicht hinreichend
dargelegt. Die Klägerinnen sind ihrer Tätigkeit als
gewerbliche Vermittler auch nach dem Inkrafttreten der
Erlaubnispflicht nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA nachgegangen.
Für die Entscheidungserheblichkeit ist maßgeblich, ob sich
das Vertrauen der Klägerinnen bei Abwägung ihrer Interessen
gegenüber dem Anliegen des Gesetzgebers als vorrangig
erweisen würde.

61

Bei der Aufhebung oder Modifizierung
geschützter Rechtspositionen hat der Gesetzgeber - auch dann,
wenn der Eingriff an sich verfassungsrechtlich zulässig ist -
aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit eine angemessene Übergangsregelung zu
treffen (BVerfGE 21, 173 ; 22, 275 ;
25, 236 ; 31, 275 ; 32, 1
; 36, 281 ; 43, 242
). Für die Überleitung bestehender Rechtslagen,
Berechtigungen und Rechtsverhältnisse steht dem Gesetzgeber
ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der
sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts
und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver
Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der
Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt nur, ob
der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere
des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn
rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände
die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfGE 43,
242 ).

62

Vorliegend sind keine Gesichtspunkte dafür
ersichtlich, dass eine den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
voll berücksichtigende Übergangsregelung den Klägerinnen eine
günstigere Position hätte einräumen müssen als sie
tatsächlich innehatten (vgl. BVerfGE 43, 242
).

63

Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich
lediglich dargelegt, dass mit der bloß faktischen
ordnungsbehördlichen Duldung eines Verhaltens, das
staatlicherseits bereits als verboten und strafbar angesehen
werde, kein Übergangsrecht erreicht werde, welches der
bislang innegehabten Rechtsposition des Betroffenen Rechnung
trage. Denn jeder, der sich während der ihrer Dauer nach
nicht bestimmten Duldungszeit auf Vermittlungsgeschäfte mit
den Klägerinnen einlasse, müsse sich vor Augen führen, dass
es sich um verbotene und unter Umständen auch für ihn selbst
strafbare Geschäftstätigkeiten handele. Diese abstrakten
Ausführungen zur objektiven Rechtslage erklären jedoch nicht,
warum eine mögliche Übergangsregelung auf die in der
Zwischenzeit weiterhin gewerblich vermittelnd tätigen
Klägerinnen auch über zwei Jahre nach Inkrafttreten der
Erlaubnispflicht in § 13 Abs. 1 GlüG LSA noch hätte
angewandt werden müssen.

64

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

 

Hohmann-Dennhardt
Gaier
Paulus







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