L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 4. Oktober
2011
- 1 BvL 3/08 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 3/08 -
ob § 2 Satz 2 Nr. 4 des
Investitionszulagengesetzes 1996 in der Fassung des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 vom 19. Dezember 1998 insoweit
mit Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes vereinbar ist, als die
Vorschrift auch Investitionen umfasst, bezüglich derer der
Investor eine bindende Investitionsentscheidung vor dem 28.
September 1998 getroffen hat,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Finanzgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 20. Dezember
2007 (1 K 290/01) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 4. Oktober 2011 beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Finanzgericht begehrt eine Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts darüber, ob der in § 2 Satz 2
Nr. 4 des Investitionszulagengesetzes (InvZulG) 1996 (
BGBl I 1996, S. 60
) in der Fassung des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 (
BGBl I 1998, S. 3779
) vorgesehene rückwirkende
Ausschluss der Gewährung einer Investitionszulage für vor dem
28. September 1998 getroffene Investitionsentscheidungen
wegen unzulässiger Rückwirkung verfassungswidrig ist.
2
1. Das Investitionszulagengesetz regelt die
Zahlung einer staatlichen Subvention (Investitionszulage) für
bestimmte betriebliche Investitionen in dem das Land Berlin
und die neuen Bundesländer umfassenden Fördergebiet. Mit dem
Investitionszulagengesetz soll eine raschere und umfassendere
Investitionstätigkeit privater Unternehmen im Fördergebiet
erreicht werden (vgl. BTDrucks 12/3432, S. 69). Das
Investitionszulagengesetz 1996 enthielt zunächst keine
Einschränkungen für Investitionen im
Landwirtschaftsbereich.
3
2. Am 22. März 1994 traf die Europäische
Kommission eine Entscheidung (94/173/EG, ABl. EG 1994 Nr. L
79, S. 29), mit der Auswahlkriterien der für eine
Gemeinschaftsbeteiligung in Betracht kommenden Investitionen
zur Verbesserung der Verarbeitungs- und
Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche
Erzeugnisse festgelegt wurden. Nach Nr. 2.1 des Anhangs der
Entscheidung werden in den Sektoren Getreide und Reis
- ausgenommen Saatgut - Investitionen unter anderem für
Müllereibetriebe von der Förderung ausgeschlossen.
4
Mit Schreiben vom 20. Oktober 1995 (Nr. SG[95]
D/13086, wiedergegeben in ABl. EG 1996 Nr. C 29, S. 4) teilte
die Kommission den Mitgliedstaaten einen Gemeinschaftsrahmen
und zweckdienliche Maßnahmen für staatliche
Investitionsbeihilfen zur Verarbeitung und Vermarktung
landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit. Ferner erklärte sie,
dass sie keine Beihilfevorhaben mehr genehmigen werde, welche
die Bedingungen des Gemeinschaftsrahmens und der
zweckdienlichen Maßnahmen nicht erfüllten. Als unvereinbar
mit dem Gemeinsamen Markt sei eine staatliche Beihilfe unter
anderem für Investitionen anzusehen, die nach Nr. 2 des
Anhangs der Entscheidung der Kommission vom 22. März 1994
ausgeschlossen seien. Die Bundesregierung ordnete die
Mitteilung als nicht verbindliche Empfehlung nach Art. 189
Abs. 5 EGV (jetzt Art. 288 Abs. 5 AEUV) ein.
5
Am 12. Juni 1996 beschloss die Kommission,
gegen Investitionsbeihilfen, die in Deutschland aufgrund
bestehender Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung für
die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher
Erzeugnisse gewährt werden könnten, das Verfahren nach
Art. 93 Abs. 2 EGV (jetzt Art. 108 Abs. 2 AEUV) einzuleiten.
Mit Schreiben vom 1. Juli 1996 (Nr. SG[96] D/6026,
wiedergeben in ABl. EG 1997 Nr. C 36, S. 13) setzte die
Kommission die Bundesrepublik Deutschland hierüber in
Kenntnis und forderte sie, die übrigen Mitgliedstaaten und
andere Beteiligte zur Äußerung auf.
6
Die Kommission entschied schließlich am 20.
Mai 1998 (Nr. K [1998] 1712, ABl. EG 1999 Nr. L 60, S. 61),
dass nationale Beihilferegelungen mit dem Gemeinsamen Markt
insofern unvereinbar seien, als sie dem Gemeinschaftsrahmen
und den zweckdienlichen Maßnahmen für staatliche
Investitionsbeihilfen zur Verarbeitung und Vermarktung
landwirtschaftlicher Erzeugnisse zuwiderliefen, die
Deutschland mit Schreiben vom 20. Oktober 1995 mitgeteilt
worden seien. Deutschland wurde aufgegeben, binnen zweier
Monate bestehende Beihilferegelungen zu ändern oder
aufzuheben; Deutschland habe insbesondere dafür zu sorgen,
dass keine staatlichen Investitionsbeihilfen für
Investitionen gewährt würden, die gemäß Nr. 2 des Anhangs der
Entscheidung 94/173/EG vorbehaltlos ausgeschlossen seien. Das
Schreiben der Kommission wurde der Bundesregierung am
2. Juli 1998 zugestellt.
7
3. Mit Schreiben vom 18. September 1998 teilte
hierauf das Bundesministerium der Finanzen den obersten
Finanzbehörden der Länder mit, dass ab dem 3. September 1998
unter anderem für die in Nr. 2 des Anhangs der Entscheidung
94/173/EG genannten Investitionen keine Investitionszulagen
nach dem Investitionszulagengesetz 1996 zur Verarbeitung und
Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse mehr gewährt
werden dürften. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass
eine entsprechende Änderung des Investitionszulagengesetzes
vorgesehen sei. Das Schreiben des Bundesministeriums der
Finanzen wurde am 28. September 1998 im Bundessteuerblatt
veröffentlicht (BStBl I 1998, S. 1132).
8
4. Durch Art. 4 Nr. 1 des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 vom 19. Dezember 1998 wurde
ein Ausschlusstatbestand in § 2 Satz 2 InvZulG als neue Nr. 4
eingefügt. Nicht begünstigt waren danach bestimmte
Wirtschaftsgüter im Bereich der Verarbeitung und Vermarktung
landwirtschaftlicher Erzeugnisse, die nach dem 2. September
1998 angeschafft oder hergestellt worden waren. Die
Vorschrift lautete nach der Änderung wie folgt:
9
§ 2 Art der Investitionen
10
¹Begünstigte Investitionen sind die Anschaffung
und die Herstellung von neuen abnutzbaren beweglichen
Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, die mindestens 3 Jahre
nach ihrer Anschaffung oder Herstellung
11
1. zum Anlagevermögen eines Betriebs oder einer
Betriebsstätte im Fördergebiet gehören,
12
2. in einer Betriebsstätte im Fördergebiet
verbleiben und
13
3. in jedem Jahr zu nicht mehr als 10 vom
Hundert privat genutzt werden.
14
²Nicht begünstigt sind
15
1. geringwertige Wirtschaftsgüter im Sinne des
§ 6 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes,
16
2. Luftfahrzeuge, die der Anspruchsberechtigte
vor dem 5. Juli 1990 oder nach dem 31. Oktober 1990 bestellt
oder herzustellen begonnen hat,
17
3. Personenkraftwagen und
18
4. Wirtschaftsgüter, die der
Anspruchsberechtigte nach dem 2. September 1998 angeschafft
oder hergestellt hat und die in Nummer 1.2 zweiter oder
dritter Gedankenstrich oder in Nummer 2 des Anhangs der
Entscheidung der Europäischen Kommission 94/173/EG vom
22. März 1994 zur Festlegung der Auswahlkriterien für
Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und
Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche
Erzeugnisse und zur Aufhebung der Entscheidung 90/342/EWG -
ABl. EG Nr. L 79 S. 29 - (Land- und
Forstwirtschaftsentscheidung) genannt sind.
19
Die Neuregelung trat nach Art. 6 Abs. 2 des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 am Tag nach der Verkündung,
dem 24. Dezember 1998, in Kraft.
20
In der Beschlussempfehlung und dem Bericht des
Finanzausschusses des Deutschen Bundestags heißt es zu der
Neuregelung, die Kommission habe Deutschland verpflichtet,
bestehende Beihilferegelungen innerhalb von zwei Monaten nach
Bekanntgabe der Kommissionsentscheidung zu ändern oder
aufzuheben; Deutschland müsse insbesondere dafür sorgen, dass
keine Investitionsbeihilfen mehr für in der Entscheidung der
Kommission vom 22. März 1994 genannte Investitionen gewährt
würden (vgl. BTDrucks 14/125, S. 44).
21
5. In der Folgezeit haben die Vertreter der
obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder die Frage
erörtert, wie der von der Kommission verwendete Begriff der
„Gewährung“ auszulegen sei. Hierunter könne nicht die
„Auszahlung“ der Steuervergünstigung verstanden werden,
vielmehr unterlägen den Einschränkungen des
Gemeinschaftsrahmens nur Investitionen, die nach dem
2. September 1998 abgeschlossen würden.
22
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, unterhält einen
Mühlenbetrieb in den neuen Bundesländern. Sie beantragte im
September 1999 die Gewährung einer Investitionszulage für
Investitionen aus dem Jahr 1998 in Höhe von rund 5,9
Millionen DM. Das Finanzamt setzte Investitionszulage
lediglich für Investitionen in Höhe von ca. 1,9 Millionen DM
fest. Die auf die darüber hinaus gehende Bemessungsgrundlage
von 3,9 Millionen DM entfallende Investitionszulage versagte
das Finanzamt auf der Grundlage von § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG
1996 in der Fassung des Steuerentlastungsgesetzes 1999 mit
der Begründung, die Investitionen seien erst nach dem 2.
September 1998 durchgeführt worden. Der von der Klägerin
erhobene Einspruch hatte keinen Erfolg.
23
2. Mit der Klage begehrt die Klägerin die
Gewährung der versagten Investitionszulage. Sie macht im
Wesentlichen geltend, die Einfügung von § 2 Satz 2 Nr. 4
InvZulG 1996 verstoße gegen das verfassungsrechtliche
Rückwirkungsverbot. Zwar sei der Anspruch auf
Investitionszulage erst mit Ablauf des Jahres 1998
entstanden, gleichwohl seien die Maßstäbe der echten
Rückwirkung einschlägig. Die Investitionsentscheidungen seien
bereits vor dem 3. September 1998 und damit auch vor
Verkündung der Änderung des § 2 InvZulG 1996 getroffen
worden. Die von der Änderung betroffenen Subventionsnormen
hätten ihre Lenkungsfunktion erreicht und seien zu einer
schutzwürdigen Vertrauensgrundlage geworden. Die damit
verbundene echte Rückwirkung sei auch nicht ausnahmsweise
deshalb gerechtfertigt, weil Deutschland andernfalls ein
gemeinschaftsrechtliches Vertragsverletzungsverfahren gedroht
hätte.
24
Das Finanzgericht hat das Verfahren ausgesetzt
und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 2
Satz 2 Nr. 4 InvZulG 1996 in der Fassung des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 insoweit mit Art. 20 Abs. 3 GG
vereinbar ist, als die Vorschrift auch Investitionen umfasst,
bezüglich derer der Investor eine bindende
Investitionsentscheidung vor dem 28. September 1998 getroffen
hat.
25
§ 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG 1996 schließe
Investitionszulage für die Wirtschaftsgüter aus, die nach dem
2. September 1998 angeschafft worden seien, während die
Klägerin ihre verbindlichen Investitionsentscheidungen vor
dem 3. September 1998 getroffen habe.
26
Die Regelung verstoße gegen das
rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot des Art. 20 Abs. 3 GG,
soweit danach auch Investitionen, zu deren Durchführung der
Investor seine Dispositionsentscheidung vor dem 28. September
1998 getroffen habe, von der Investitionszulage
ausgeschlossen seien.
27
Ein Investor genieße von dem Zeitpunkt seiner
bindenden und nicht mehr ohne weiteres rückgängig zu
machenden Dispositionsentscheidung an Vertrauensschutz
gegenüber Gesetzen, die die steuerliche Förderung der
Investition einschränkten oder aufhöben. Das Vertrauen des
Investors in den Bestand der ihn begünstigenden Norm sei nach
den Maßstäben der echten Rückwirkung geschützt, auch wenn
begrifflich in derartigen Fällen keine echte Rückwirkung
vorliege. Die Grundlage des Vertrauens in den Bestand der
Regeln des Investitionszulagengesetzes 1996 vor Einfügung der
streitigen Vorschrift sei auch nicht durch Rechtsakte oder
Verlautbarungen vor September 1998 erschüttert worden. Weder
die Entscheidung der Kommission vom 22. März 1994, noch das
Schreiben der Kommission vom 20. Oktober 1995, noch die
Einleitung des Hauptprüfverfahrens am 12. Juni 1996 oder die
Aufforderung der Kommission an die anderen Mitgliedstaaten
und interessierten Parteien, sich zu äußern, hätten dies
bewirken können. Erst die Veröffentlichung der Entscheidung
der Kommission vom 20. Mai 1998 im Bundessteuerblatt am 28.
September 1998 habe ein schützenswertes Vertrauen in den
Fortbestand der Fördervorschriften entfallen lassen.
28
Die mit § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG 1996
verbundene Rückwirkung sei verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt. Die in der Rechtsprechung anerkannten
Rechtfertigungsgründe lägen nicht vor. Es seien nicht
verfassungsrechtlich oder aufgrund von Gemeinschaftsrecht
unwirksame Rechtsnormen neu geregelt worden. Auch seien keine
zwingenden Gründe des Gemeinwohls erkennbar, die eine
Rückwirkung rechtfertigen könnten.
29
Die Entscheidung der Kommission vom 20. Mai
1998 habe nicht geboten, Investitionen auch dann von der
Gewährung von Investitionszulage auszuschließen, wenn sie in
Gestalt bindender Investitionsentscheidungen bereits begonnen
worden seien. Zum einen habe die Kommission die bisherigen
nationalen Vorschriften für die Vergangenheit akzeptiert. Zum
anderen hätte ein Vertragsverletzungsverfahren nicht gedroht,
weil eine Übergangsregelung mit dem Inhalt, dass bereits
begonnene Investitionen förderfähig blieben, mit der
Kommissionsentscheidung vereinbar gewesen wäre. Die
Kommission habe nur eine Verpflichtung mit Wirkung für die
Zukunft ausgesprochen. In der Anordnung vom 20. Mai 1998,
entgegenstehende Beihilfevorschriften zu ändern oder
aufzuheben, liege weder dem Wortlaut noch dem Sinn nach eine
Verpflichtung, alle Beihilfen auch für die Vergangenheit
aufzuheben. Hätte die Kommission eine Rückwirkung anordnen
wollen, hätte sie dies ausdrücklich getan, zumal eine solche
Anordnung nicht selbstverständlich sei und dem
Gemeinschaftsrecht Vertrauensschutzerwägungen nicht
grundsätzlich fremd seien. Dass auch bereits begonnene
Investitionen erfasst sein sollten, sei der Entscheidung der
Kommission nicht zu entnehmen, obwohl eine Investition in der
Regel ein zwischen Planung und Abschluss zeitlich gestreckter
Tatbestand sei.
30
Das Verständnis der Kommissionsentscheidung
durch die Finanzbehörden, das die Förderfähigkeit von bereits
begonnenen Investitionen nicht in den Blick nehme, verkenne
den Charakter von Beihilfeentscheidungen. Die Alternative zur
Gleichsetzung der „Gewährung“ mit der „Auszahlung“ sei nicht
allein die Zulagenfestsetzung für abgeschlossene
Investitionen. Anzuknüpfen sei an die Verwirklichung des
materiellrechtlichen Subventionstatbestands, was in den
Fällen, in denen lediglich Teile des Sachverhalts bereits vor
dem Stichtag verwirklicht worden seien, eine Gewährung von
Investitionszulage nicht ausschließe. Schreibe die
Kommissionsentscheidung nicht ausdrücklich vor, Beihilfen
auch für nur begonnene Investitionen zu versagen, bestehe
kein Anlass, sie ohne zwingenden Grund in dieser Weise
auszulegen, wenn dies zu einer verfassungsrechtlich
bedenklichen Rückwirkung führe.
31
Diese Annahme werde auch durch den späteren
Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor
vom 1. Februar 2000 (ABl. EG 2000 Nr. C 28, S. 2) bestätigt.
Hiernach sollten - nach neuerlicher Rechtsänderung nun wieder
zulässige - agrarwirtschaftliche Beihilfen nicht für Arbeiten
oder Tätigkeiten gewährt werden, die bereits vor der
ordnungsgemäßen Beantragung begonnen oder durchgeführt worden
seien. Mithin gehe auch das Gemeinschaftsrecht davon aus,
dass sich die lenkende Wirkung einer Subvention bereits im
Beginn einer Investition niederschlage. Sei die Gewährung
einer Beihilfe ausgeschlossen, wenn die Investition bereits
begonnen worden sei, könne ein in die Zukunft gerichtetes
Beihilfeverbot auch nur Investitionen umfassen, die noch
nicht begonnen hätten.
32
Selbst wenn Deutschland ein
Vertragsverletzungsverfahren gedroht hätte, hätte dies die
Neufassung des § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG 1996 nicht
gerechtfertigt. Denn nicht jedes drohende
Vertragsverletzungsverfahren rechtfertige eine echte
Rückwirkung zu Lasten des Bürgers. Beruhe die Gefahr eines
Vertragsverletzungsverfahrens allein darauf, dass sich
Deutschland auf Grund unsorgfältiger Verfahrensweise im
Gemeinschaftsrecht verstrickt habe, diene es nicht mehr dem
Gemeinwohl, den Ausweg hieraus auf Kosten des
Vertrauensschutzes anzutreten; die erforderliche Abwägung
zwischen dem Vertrauensschutz und der Abwehr eines
Vertragsverletzungsverfahrens falle deswegen zu Gunsten des
Vertrauensschutzes aus.
33
Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof
komme nicht in Betracht. Der Senat habe keine Zweifel an der
Auslegung der maßgebenden Regeln des Gemeinschaftsrechts
einschließlich der Entscheidungen der Kommission. Er stelle
auch die Vereinbarkeit der Entscheidungen der Kommission mit
höherrangigem Gemeinschaftsrecht nicht in Frage. Der
Rechtsverstoß sei im nationalen Recht begründet.
34
Zur Vorlage haben das Bundesministerium der
Finanzen namens der Bundesregierung, der Bundesfinanzhof, der
Deutsche Industrie- und Handelskammertag, der Verband
Deutscher Mühlen und der Bundesverband mittelständische
Wirtschaft Stellung genommen.
35
1. Die Bundesregierung hat Zweifel an der
Zulässigkeit der Vorlage, hält aber § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG
1996 jedenfalls für verfassungsgemäß.
36
a) Das Bundesverfassungsgericht habe
entschieden, dass europäische Rechtsakte, zu deren Umsetzung
die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sei, als
abgeleitetes Gemeinschaftsrecht nicht der Überprüfung durch
deutsche Gerichte unterlägen. Mit § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG
1996 sei der deutsche Gesetzgeber lediglich den verbindlichen
Vorgaben der Europäischen Kommission aus der Entscheidung vom
20. Mai 1998 gefolgt. Die Kommission habe keinen
Ermessensspielraum gelassen, indem sie eine konkrete Frist
zur Umsetzung der verlangten Änderungen gesetzt habe;
Deutschland habe nur noch bis zum 2. September 1998
staatliche Investitionsbeihilfen bewilligen dürfen.
37
b) Da der Anspruch auf Investitionszulage
entsprechend § 4 Satz 1 InvZulG 1993 nicht mit der
Antragstellung, sondern mit dem Ablauf des Wirtschaftsjahres
entstehe, in dem die Investition vorgenommen worden sei, habe
sich die Änderung des § 2 InvZulG 1996 auf keinen
abgeschlossenen Sachverhalt bezogen. Es handele sich um eine
tatbestandliche Rückanknüpfung und damit um eine unechte
Rückwirkung, die gerechtfertigt sei.
38
Das Vertrauen desjenigen Investors, zu dessen
Gunsten noch nicht sämtliche Anspruchsvoraussetzungen erfüllt
seien, sei nicht ebenso schutzwürdig wie das Vertrauen eines
Investors, der bereits sämtliche Anspruchsvoraussetzungen
erfüllt habe. Dies gelte unabhängig davon, dass bereits mit
der unternehmerischen Dispositionsentscheidung die Lenkungs-
und Gestaltungsfunktion des Gesetzes erreicht werde. Mit der
Gesetzesänderung seien die verbindlichen Vorgaben der
Kommissionsentscheidung vom 20. Mai 1998 in nationales Recht
umgesetzt worden, ohne dass der Gesetzgeber – auch angesichts
eines ansonsten drohenden Vertragsverletzungsverfahrens –
einen Handlungsspielraum gehabt hätte. Werde aus
Vertrauensschutzaspekten nicht erst auf den Zeitpunkt der
endgültigen Anspruchsentstehung, sondern auf einen früheren
Zeitpunkt abgestellt, müsse jedenfalls auf einen
einheitlichen Zeitpunkt für sämtliche materiellrechtliche
Voraussetzungen, nämlich auf den Zeitpunkt des Abschlusses
der Investition, also die Anschaffung oder Herstellung,
abgestellt werden. Mit ihrer im Amtsblatt veröffentlichten
Entscheidung vom 22. März 1994 und dem ebenfalls im Amtsblatt
bekanntgegebenen Schreiben vom 20. Oktober 1995 habe die
Kommission deutlich gemacht, künftig Investitionen in
Müllereibetriebe von der beihilferechtlichen Förderfähigkeit
ausschließen zu wollen. Betroffene Unternehmen hätten daher
von den bevorstehenden Änderungen Kenntnis nehmen können.
Spätestens mit Einleitung des förmlichen
Beihilfeprüfverfahrens sei das Vertrauen in den Fortbestand
der später geänderten Rechtslage zerstört gewesen. Jedenfalls
müsse ein schützenswertes Vertrauen der Klägerin hinter den
mit der Gesetzesänderung verfolgten dringenden
Gemeinwohlinteressen zurücktreten. Denn mit der
Gesetzesänderung seien lediglich zwingende europarechtliche
Vorgaben umgesetzt worden. Hätte der Gesetzgeber den Vorgaben
aus der Entscheidung der Kommission vom 20. Mai 1998 nicht
fristgerecht entsprochen, hätte er die unmittelbare
Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens riskiert.
39
Selbst wenn mit § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG 1996
eine echte Rückwirkung verbunden wäre oder die Regelung sich
an den Maßstäben für die Rechtfertigung einer solchen messen
lassen müsste, wäre die Regelung nicht verfassungswidrig.
Vertrauensschutz sei nicht gefordert, wenn in dem Zeitpunkt,
auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen
werde, mit einer Änderung der Regelung zu rechnen gewesen
sei. Eben dies sei aus den bereits ausgeführten Gründen der
Fall; vom Gesetzgeber könne nicht verlangt werden, sehenden
Auges eine Vertragsverletzung zu begehen, um das Vertrauen
des Einzelnen in die Förderfähigkeit von
Investitionsentscheidungen zu schützen, obwohl dieser
Kenntnis von den bevorstehenden Gesetzesänderungen hätte
haben müssen und die Möglichkeit gehabt hätte, seine
Vertragsverpflichtung offen zu halten sowie vor der
Investitionsentscheidung eine verbindliche Auskunft des
Finanzamts einzuholen.
40
2. Der Bundesfinanzhof hat eine Stellungnahme
des III. Senats übermittelt, die im Wesentlichen seine
Rechtsprechung zur rückwirkenden Änderung
investitionszulagenrechtlicher Vorschriften wiedergibt.
41
3. Der Deutsche Industrie- und
Handelskammertag und der Verband Deutscher Mühlen sind der
Auffassung, die Änderung der tatbestandlichen Voraussetzungen
für die Gewährung einer Investitionszulage stelle eine
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte, echte Rückwirkung
dar. Bis zur Erkennbarkeit der Rechtsänderung nach
Veröffentlichung der Kommissionsentscheidung vom 20. Mai 1998
sei der Klägerin Vertrauensschutz zu gewähren. Diese habe zum
Zeitpunkt ihrer bindenden Investitionsentscheidungen nicht
mit einer Änderung der subventionsgewährenden Norm rechnen
müssen, die ihre Lenkungsfunktion bereits verwirklicht habe.
Zwingende, die Rückwirkung rechtfertigende Gründe des
Gemeinwohls lägen nicht vor. Auf ein drohendes
Vertragsverletzungsverfahren könne sich der Gesetzgeber nicht
berufen, weil der Staat von seinen Bürgern nicht erwarten
könne, dass diese bessere Rechtskenntnisse als er selbst
hätten. Ein Vertragsverletzungsverfahren wäre zudem nicht
zwingend Folge einer Anerkennung des Vertrauens der Klägerin
gewesen. Mangels ausdrücklicher Anordnung sei nicht davon
auszugehen, dass die Kommission eine Rückwirkung habe
anordnen wollen.
42
4. Der Bundesverband mittelständische
Wirtschaft ist der Ansicht, dass eine unzulässige echte
Rückwirkung vorliege. Dem stehe aber das Europäische
Gemeinschaftsrecht zum Vertrauensschutz und dessen Anwendung
auf staatliche Beihilfen gegenüber. Das
Bundesverfassungsgericht habe zu prüfen, ob es den teilweisen
Verzicht auf Rechtsstaatlichkeit aus Gründen der Durchsetzung
des Europäischen Gemeinschaftsrechts hinnehme oder insoweit
dessen Anwendung verbiete.
43
Die Vorlage ist unzulässig, weil das
vorlegende Gericht nicht hinlänglich geklärt hat, ob die dem
Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegte Norm des
Investitionszulagengesetzes 1996 auf einer den deutschen
Gesetzgeber bindenden Vorgabe des Gemeinschaftsrechts beruht,
und im Hinblick hierauf die Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefrage nicht hinreichend dargetan hat.
44
Legt ein Gericht dem Bundesverfassungsgericht
eine Norm vor, die in Umsetzung von Rechtsakten der
Europäischen Union ergangen ist, ist diese Vorlage wegen der
vom Bundesverfassungsgericht in solchen Fällen praktizierten
Zurücknahme der Ausübung seiner Gerichtsbarkeit
entscheidungserheblich, wenn das Gesetz in Ausfüllung eines
nationalen Umsetzungsspielraums ergangen ist. Ob das
Unionsrecht im jeweiligen Streitfall einen derartigen
Umsetzungsspielraum lässt, hat das Fachgericht zu klären (1)
und sich mit den dabei auftretenden Fragen hinreichend
substantiiert auseinanderzusetzen (2).
45
1. Ein Gesetz, das Unionsrecht umsetzt, kann
nur dann dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1
Satz 1 GG zur Entscheidung über seine Verfassungsmäßigkeit
vorgelegt werden, wenn es der Prüfung durch das
Bundesverfassungsgericht unterliegt. Solange und soweit das
Bundesverfassungsgericht seine Prüfung von Unionsrecht und
von zwingendes Unionsrecht umsetzendem nationalem Recht am
Maßstab des Grundgesetzes zurücknimmt, ist die Frage der
Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz nicht
entscheidungserheblich, da sie weder vom
Bundesverfassungsgericht noch vom Vorlagegericht zu
beantworten ist. Die Vorlage eines Gesetzes an das
Bundesverfassungsgericht ist in einem solchen Fall
unzulässig. Das Fachgericht hat daher vor einer Vorlage nach
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG zu klären, ob das Unionsrecht dem
nationalen Gesetzgeber einen die verfassungsgerichtliche
Prüfung ermöglichenden Spielraum belässt.
46
a) Über die Anwendbarkeit von Unionsrecht in
der Bundesrepublik Deutschland, das als Rechtsgrundlage für
ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden in Anspruch
genommen wird, übt das Bundesverfassungsgericht - jenseits
des hier nicht in Rede stehenden Ultra-vires- und
Verfassungsidentitätsvorbehalts (vgl. dazu
BVerfGE 123, 267 ;
126, 286
) - seine
Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht
mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes,
solange die Europäische Union einen wirksamen Schutz der
Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Union generell
gewährleistet, der dem vom Grundgesetz jeweils als
unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen
gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte
generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73,
339 ;
102, 147 ;
118, 79
). Dies gilt auf der
Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG nicht nur für Verordnungen,
sondern auch für Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV und an
die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Beschlüsse der
Kommission nach Art. 288 Abs. 4 AEUV (früher: Entscheidungen
der Kommission nach Art. 249 Abs. 4 EGV). Auch eine
innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie oder
einen Beschluss in deutsches Recht umsetzt, wird insoweit
nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das
Unionsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern
zwingende Vorgaben macht (vgl.
BVerfGE 118, 79 ;
125, 260
).
47
b) Stellt sich einem Fachgericht die Frage der
Vereinbarkeit eines für sein Verfahren
entscheidungserheblichen, aus dem Unionsrecht abgeleiteten
Gesetzes mit den Grundrechten, ist es daher zunächst seine
Aufgabe - gegebenenfalls durch eine Vorlage an den
Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden:
Europäischer Gerichtshof) nach Art. 267 Abs. 1 AEUV - zu
klären, ob das Unionsrecht dem deutschen Gesetzgeber einen
Umsetzungsspielraum belässt. Erst wenn dies feststeht, kann
das den Umsetzungsspielraum ausfüllende Gesetz der Prüfung
seiner Verfassungsmäßigkeit durch das
Bundesverfassungsgericht unterliegen und damit eine Vorlage
an das Bundesverfassungsgericht in Betracht kommen.
48
aa) Die Pflicht des vorlegenden Gerichts zur
Klärung der Verbindlichkeit der unionsrechtlichen Vorgaben
für den deutschen Gesetzgeber folgt aus dem Erfordernis der
Entscheidungserheblichkeit. Eine Vorlage gemäß Art. 100 Abs.
1 Satz 1 GG ist nur zulässig, wenn sie für die Entscheidung
des Ausgangsverfahrens entscheidungserheblich ist. Insofern
muss zum einen das vorgelegte Gesetz für das von dem
vorlegenden Gericht zu entscheidende Verfahren
entscheidungserheblich sein. Da das Bundesverfassungsgericht
nur mit für das Ausgangsverfahren Entscheidungserheblichem
befasst werden soll, setzt die Vorlage eines vom Gericht als
verfassungswidrig beurteilten Gesetzes zum anderen voraus,
dass das Bundesverfassungsgericht über die aufgeworfene
Verfassungsrechtsfrage entscheiden kann. Letzteres ist nicht
der Fall, wenn das Bundesverfassungsgericht sich mit
Rücksicht auf der Europäischen Union übertragene
Hoheitsrechte einer Prüfung des deutschen Umsetzungsrechts am
Maßstab des Grundgesetzes enthält. Dann vermag die Vorlage an
das Bundesverfassungsgericht nichts zur Lösung des
Ausgangsfalls beizutragen; das Ergebnis einer solchen Vorlage
ist nicht entscheidungserheblich.
49
bb) Im Verhältnis zum Bundesverfassungsgericht
ist es vorrangig Aufgabe der Fachgerichte, die Frage eines
unionsrechtlichen Umsetzungsspielraums für den nationalen
Gesetzgeber zu klären, gegebenenfalls durch Vorlage an den
Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV.
50
(1) Besteht Unklarheit über die Bedeutung von
Unionsrecht, kommt eine Vorlage an den Europäischen
Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV in Betracht, anlässlich
derer der Europäische Gerichtshof im
Vorabentscheidungsverfahren über die Gültigkeit und die
Auslegung von Unionsrecht, aber auch über die Handlung eines
Unionsorgans, wie etwa über die Frage der Bindung eines
Mitgliedstaats an einen Beschluss der Kommission nach
Art. 288 Abs. 4 AEUV, befinden kann.
51
Eine Pflicht zur Vorlage zum Europäischen
Gerichtshof besteht nach Unionsrecht ausschließlich für
letztinstanzliche Gerichte, deren Entscheidungen selbst nicht
mehr mit Rechtsmitteln des nationalen Rechts angefochten
werden können (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Auch letztinstanzliche
Gerichte eines Mitgliedstaates sind nicht zur Durchführung
eines Vorabentscheidungsverfahrens verpflichtet, wenn die
betreffende unionsrechtliche Frage bereits Gegenstand einer
Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof war oder die
richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist,
dass für vernünftige Zweifel kein Raum bleibt. Ein
letztinstanzliches nationales Gericht darf einen vernünftigen
Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage nur
verneinen, wenn es überzeugt ist, dass auch für die Gerichte
der übrigen Mitgliedstaaten und den Europäischen Gerichtshof
die gleiche Gewissheit bestünde. Nur wenn diese
Voraussetzungen erfüllt sind, darf das letztinstanzliche
innerstaatliche Gericht davon absehen, diese Frage dem
Europäischen Gerichtshof vorzulegen und sie stattdessen in
eigener Verantwortung beantworten (acte-clair-Doktrin,
vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982, Rs. C-283/81,
C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415;
BVerfGE 82, 159
).
52
(2) Auch Instanzgerichte sind allerdings zu
einer Klärung unionsrechtlicher Fragen durch eine
Vorabentscheidung beim Europäischen Gerichtshof verpflichtet,
wenn unklar ist, ob und inwieweit das Unionsrecht den
Mitgliedstaaten einen Umsetzungsspielraum belässt, sofern
Anlass zur Vorlage des nationalen Umsetzungsrechts wegen
Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz nach Art. 100 Abs. 1 Satz
1 GG besteht.
53
Dass Art. 267 Abs. 2 AEUV den nicht
letztinstanzlichen nationalen Gerichten aus unionsrechtlicher
Sicht insofern einen größeren Entscheidungsspielraum
einräumt, widerspricht dem nicht, weil die hier in Rede
stehende Vorlagepflicht ihre Grundlage im Vorbehalt der
Entscheidungserheblichkeit nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
(s.o. aa) und damit im nationalen Verfassungsprozessrecht
findet.
54
Diese Pflicht der Instanzgerichte zur
Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267
AEUV korrespondiert mit der im Verhältnis zum
Bundesverfassungsgericht vorrangig den Fachgerichten
zukommenden Kompetenz und Aufgabe, das einfache
innerstaatliche Recht auszulegen (vgl.
BVerfGE 79, 1 ;
86, 382
;
113, 88
) und gegebenenfalls die
Auswirkungen des Unionsrechts auf eine einfachrechtliche
innerstaatliche Rechtsvorschrift zu beurteilen. Es liegt
dabei in der Kompetenz der nationalen Fachgerichte, das
Unionsrecht auszulegen, soweit es für ihre Entscheidung
darauf ankommt. Ebenso wie die Auslegung und Anwendung des
einfachen Rechts in erster Linie den Fachgerichten obliegt,
sind sie auch zur Auslegung und Anwendung des Unionsrechts
berufen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/09 -, juris, Rn. 89; ferner
BVerfGE 126, 286
). In diesem Rahmen haben sie auch
die Verbindlichkeit unionsrechtlicher Vorgaben für den
nationalen Gesetzgeber zu klären und erforderlichenfalls den
Europäischen Gerichtshof anzurufen. Die Beurteilung der
Auswirkungen der vom Europäischen Gerichtshof geklärten
unionsrechtlichen Fragen auf das nationale Recht ist sodann
wiederum in erster Linie Aufgabe der Fachgerichte und nicht
des Bundesverfassungsgerichts. Es entspräche hingegen nicht
der im Grundgesetz angelegten Kompetenzverteilung zwischen
dem Bundesverfassungsgericht und den Fachgerichten, wenn sie
im Verhältnis zum Unionsrecht ungeklärtes nationales
Umsetzungsrecht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG dem
Bundesverfassungsgericht vorlegen dürften und so das
Bundesverfassungsgericht seinerseits zur Einleitung eines
Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV
veranlassen könnten, sofern es nur auf diese Weise seinen
verfassungsgerichtlichen Prüfungsumfang bestimmen könnte.
55
cc) Die Pflicht der Fachgerichte, vor einer
Vorlage an das Bundesverfassungsgericht Inhalt und
Verbindlichkeit des Unionsrechts, gegebenenfalls durch
Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267
Abs. 1 AEUV zu klären, steht nicht in Widerspruch zu der vom
Bundesverfassungsgericht bestätigten Möglichkeit der
Fachgerichte, zwischen Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1
Satz 1 GG und Vorlage zum Europäischen Gerichtshof zu wählen,
da dies andere Fallkonstellationen betrifft.
56
Steht in Streit, ob eine im Ausgangsverfahren
entscheidungserhebliche Rechtsvorschrift mit Unionsrecht und
Verfassungsrecht vereinbar ist, gibt es nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus der Sicht
des deutschen Verfassungsrechts grundsätzlich keine feste
Rangfolge unter den vom Fachgericht gegebenenfalls
einzuleitenden Zwischenverfahren nach Art. 267 Abs. 2 oder 3
AEUV und der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG. Ein
Gericht, das sowohl unionsrechtliche als auch
verfassungsrechtliche Zweifel hat, darf daher nach eigenen
Zweckmäßigkeitserwägungen entscheiden, welches
Zwischenverfahren es zunächst einleitet (vgl.
BVerfGE 116, 202
). Im Unterschied dazu geht es bei
der hier in Frage stehenden Bindung des nationalen
Gesetzgebers an vorrangiges Unionsrecht um die Bestimmung der
Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts und damit um
eine für die Zulässigkeit der Normenkontrolle zwingend zu
klärende Vorfrage.
57
c) Für die Beurteilung der
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage im Rahmen einer
konkreten Normenkontrolle ist grundsätzlich die
Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern
diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl.
BVerfGE 2, 181 ;
88, 187
;
105, 61
). Dies folgt aus der in erster
Linie den Fachgerichten vorbehaltenen Aufgabe zur Auslegung
und Anwendung des einfachen Rechts wie auch des
Unionsrechts.
58
Für die Frage nach der
Entscheidungserheblichkeit einer Vorlage, die Unionsrecht
umsetzendes nationales Recht zum Gegenstand hat, ist eine so
weitgehende Zurücknahme der Kontrolle der Rechtsauffassung
des vorlegenden Gerichts jedoch nicht gerechtfertigt. Denn
mit der Entscheidung über die Reichweite der
unionsrechtlichen Bindung des nationalen Gesetzgebers wird
zugleich über die Grenzen der verfassungsgerichtlichen
Prüfung am Maßstab des Grundgesetzes befunden. Die Bestimmung
der Voraussetzungen für die Ausübung der eigenen
Gerichtsbarkeit und damit die Beantwortung der Frage, ob es
das nationale Recht am Maßstab der Grundrechte des
Grundgesetzes misst oder darauf verzichtet, muss im
Verhältnis zum vorlegenden Gericht in der Hand des
Bundesverfassungsgerichts verbleiben. Die Entscheidung eines
Fachgerichts darüber, ob und inwieweit Unionsrecht im Sinne
eines acte-clair dem Gesetzgeber einen Umsetzungsspielraum
belässt, ist daher nicht nur einer
Offensichtlichkeitskontrolle durch das
Bundesverfassungsgericht unterworfen. Diesem steht insoweit
vielmehr ein weitergehendes Überprüfungsrecht zu (vgl.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. Juli 2011 - 1 BvR
1916/09 -, juris, Rn. 90). Andernfalls hätte es das
Fachgericht in der Hand, auch mit einer nicht überzeugend
begründeten Annahme eines dem nationalen Gesetzgeber
verbleibenden Umsetzungsspielraums eine inhaltliche Prüfung
durch das Bundesverfassungsgericht zu veranlassen, sofern sie
sich nur nicht als offensichtlich unhaltbar erweist.
59
Dem steht nicht entgegen, dass das
Bundesverfassungsgericht das Unterlassen einer Vorlage zum
Europäischen Gerichtshof durch ein letztinstanzliches Gericht
im Rahmen einer auf einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG gestützten Verfassungsbeschwerde lediglich auf eine
unhaltbare Handhabung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3
AEUV kontrolliert (vgl. zuletzt
BVerfGE 126, 286
; BVerfG, Beschlüsse des Ersten
Senats vom 25. Januar 2011 - 1 BvR 1741/09 -, NJW 2011, S.
1427 [Tz. 104 f.] und vom 19. Juli 2011 - 1 BvR
1916/09 -, juris, Rn. 98). Denn in jenen Fällen geht es nicht
um die Entscheidung über die Ausübung der
verfassungsgerichtlichen Prüfung bei einer Normenkontrolle,
sondern um die auch sonst nur in weiten Grenzen überprüfte
Handhabung des Prozessrechts durch die Gerichte im Hinblick
auf die Wahrung des gesetzlichen Richters.
60
2. Mit der Pflicht des Gerichts, vor der
Vorlage eines Unionsrecht umsetzenden Gesetzes an das
Bundesverfassungsgericht die Verbindlichkeit der
unionsrechtlichen Vorgaben zu klären, korrespondiert eine
entsprechende Darlegungspflicht im Rahmen der Vorlage.
61
Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung
mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht
darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Vorlage
abhängt und dass das Gericht die gebotene Prüfung der
Entscheidungserheblichkeit vorgenommen hat. Nach ständiger
Rechtsprechung muss dem Beschluss mit hinreichender
Deutlichkeit zu entnehmen sein, dass und aus welchen Gründen
das Gericht bei der Gültigkeit der Vorschrift zu einem
anderen Ergebnis kommen würde als im Fall ihrer Ungültigkeit
(vgl. BVerfGE 86, 71 ;
88, 187
;
105, 48 ;
105, 61
). Das vorlegende Gericht
muss im Hinblick auf die Entscheidungserheblichkeit der
Vorlagefrage den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab
nennen und die für seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar
und umfassend darlegen (vgl. BVerfGE
86, 71 ;
88, 70 ;
88, 187
; BVerfGK 14, 429
). Dabei muss das Gericht auf naheliegende
tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte eingehen.
Insbesondere kann es erforderlich sein, die Gründe zu
erörtern, die im Gesetzgebungsverfahren als für die
gesetzgeberische Entscheidung maßgebend genannt worden sind
(vgl. BVerfGE 86, 71
; BVerfGK 14, 429 ).
62
Diese Maßstäbe gelten entsprechend für die
Pflicht des Gerichts, seine - womöglich ohne Einleitung eines
Vorabentscheidungsersuchens gewonnene - Annahme darzulegen,
dass das einschlägige Unionsrecht dem nationalen Gesetzgeber
in der in Streit stehenden Frage einen Umsetzungsspielraum
belässt. Auch diesbezüglich hat es mit hinreichender
Deutlichkeit die Gründe dafür aufzuzeigen,
dass die Vorlage des Gesetzes entscheidungserheblich ist.
63
Das Finanzgericht hat die
Entscheidungserheblichkeit der Vorlage schon nicht
ausreichend dargelegt (1). Zudem hätte es durch ein
Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof
klären lassen müssen, ob der Gesetzgeber bei Umsetzung der
unionsrechtlichen Vorgaben einen Spielraum zu weitergehenden
Übergangsregelungen hatte (2).
64
1. Die Darlegungen des Finanzgerichts zur
Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage genügen nicht den
Anforderungen des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit
§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG.
65
a) Das vorlegende Gericht hat sich bereits
nicht damit auseinandergesetzt, dass die
verfassungsrechtliche Prüfung des § 2 Satz 2 Nr. 4
InvZulG 1996 durch das Bundesverfassungsgericht deshalb
eingeschränkt sein kann, weil der deutsche Gesetzgeber mit
dieser Regelung eine Entscheidung der Europäischen Kommission
in deutsches Recht umgesetzt hat. Zwar hat sich das
Finanzgericht damit befasst, ob der deutsche Gesetzgeber in
Ansehung der Entscheidung der Kommission berechtigt war, nach
Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist
Investitionszulage zu gewähren, wenn eine bindende
Investitionsentscheidung seitens eines Investors bereits vor
Fristablauf getroffen worden war. Einen Bezug zum Umfang der
verfassungsgerichtlichen Prüfung des § 2 Satz 2 Nr. 4
InvZulG 1996 hat es dabei jedoch nicht hergestellt. Im
Gegenteil hat das Finanzgericht den Rechtsverstoß
ausdrücklich als ausschließlich im nationalen Recht begründet
angesehen.
66
b) Im Übrigen fehlt es an hinreichenden
Ausführungen zum Umfang der Bindungswirkung der
Kommissionsentscheidung für den deutschen Gesetzgeber.
67
Zwar hat das Finanzgericht angenommen, dass
die Kommission mit ihrer Entscheidung vom 20. Mai 1998 die
tatsächlichen Verhältnisse in der Vergangenheit akzeptiert
und nur eine Regelung für die Zukunft getroffen hat. Dieser
Befund bleibt allerdings ohne Erkenntniswert für die Frage,
ob die Kommissionsentscheidung damit auch
Investitionsbeihilfen für schon vor Ablauf der zweimonatigen
Frist getroffene Investitionsentscheidungen unterbinden
wollte. Entsprechendes gilt für die Bezugnahme des
Finanzgerichts auf den späteren Gemeinschaftsrahmen.
68
Das Finanzgericht hat sein Verständnis der
Kommissionsentscheidung - wonach dem deutschen Gesetzgeber
die spätere Berücksichtigung vor dem 3. September 1998
verbindlich getroffener Investitionsentscheidungen nicht
verwehrt gewesen sein soll - wesentlich damit begründet, dass
die Kommission nicht ausdrücklich vorgegeben habe, Beihilfen
auch für bereits begonnene Investitionen zu versagen. Dass
sich die Kommission in ihrer Entscheidung nicht ausdrücklich
mit bereits vor Ablauf der von ihr gesetzten Frist
getroffenen Investitionsentscheidungen und insoweit
gegebenenfalls zu gewährendem Vertrauensschutz befasst hat,
zwingt jedoch nicht zu dem Schluss, dass nach Fristablauf
eine Gewährung von Investitionszulage zulässig bleiben
sollte, wenn eine bindende Investitionsentscheidung bereits
vor Fristablauf getroffen worden war. Ihrem Wortlaut nach gab
die Entscheidung der Kommission vielmehr vor, dass nach
Ablauf der Frist keine Investitionszulage mehr gewährt werden
durfte, und zwar unabhängig davon, ob ein Investor bereits
eine bindende Investitionsentscheidung getroffen hatte oder
nicht.
69
Demgegenüber haben der Gesetzgeber sowie die
Finanzbehörden (vgl. die Verfügung der Oberfinanzdirektion
Frankfurt vom 20. Juli 1999, InvZ 1000 A-1-St II 24, juris)
den von der Kommission verwendeten Begriff des „Gewährens“
einer Investitionsbeihilfe zur Anschaffung oder Herstellung
des Wirtschaftsguts und damit zur (vollständigen)
Verwirklichung des materiellrechtlichen Tatbestands in Bezug
gesetzt, obgleich sich die „Gewährung“ einer
Investitionszulage nach dem Verständnis des Bundesfinanzhofs
- worauf er in seiner Stellungnahme auch ausdrücklich
hingewiesen hat - in der Regel auf den Zeitpunkt ihrer
Festsetzung und Auszahlung durch das Finanzamt bezieht. Mit
diesen verschiedenen Deutungsmöglichkeiten für den
maßgeblichen Bezugspunkt der Kommissionsentscheidung hat sich
das Finanzgericht nicht auseinandergesetzt. Vielmehr hat sich
das Finanzgericht vor allem auf die Feststellung
zurückgezogen, dass die Kommissionsentscheidung nicht
zwingend als Ausschluss bereits begonnener Investitionen
verstanden werden müsse.
70
2. Die Vorlage ist auch unzulässig, weil das
Finanzgericht einen Umsetzungsspielraum des deutschen
Gesetzgebers für die weitere Zulässigkeit von
Investitionshilfen in Bezug auf früher getroffene
Investitionsentscheidungen annimmt, obwohl dieses Verständnis
der Kommissionsentscheidung als zweifelsfrei im Sinne der
acte-clair-Doktrin nicht haltbar ist.
71
Die vom Finanzgericht befürwortete Auslegung
der Kommissionsentscheidung, wonach dem deutschen Gesetzgeber
ein ausreichender Gestaltungsspielraum zur Gewährung von
Investitionszulagen auch nach dem 2. September 1998
verblieben sei, ist weder Gegenstand einer Auslegung durch
den Europäischen Gerichtshof gewesen, noch ist eine solche
Auslegung der Entscheidung der Kommission derart offenkundig,
dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt. Im
Gegenteil spricht insbesondere der Wortlaut der Entscheidung,
auch vor dem Hintergrund des (nationalen) Verständnisses des
verwendeten Begriffs „Gewähren“, für einen Ausschluss
sämtlicher Beihilfen nach Ablauf der von der Kommission
gesetzten Frist zur Anpassung der nationalen
Beihilferegelungen unabhängig vom Zeitpunkt der getroffenen
Investitionsentscheidung. Die Entstehungsgeschichte des
Steuerentlastungsgesetzes 1999 wie auch die Stellungnahme des
Bundesministeriums der Finanzen im vorliegenden Verfahren
lassen zudem erkennen, dass jedenfalls der deutsche
Gesetzgeber selbst von einer entsprechenden Verpflichtung
ohne verbleibenden Spielraum ausging.
72
Bei dieser Sachlage hätte das Finanzgericht
die hier maßgebliche Auslegungsfrage für das Vorliegen eines
nationalen Umsetzungsspielraums dem Europäischen Gerichtshof
im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens vorlegen
müssen.