L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats
vom 23. Juni 2004
- 1 BvL 3/98 -
- 1 BvL 9/02 -
- 1 BvL 2/03 -
Zur Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des
§ 6 Abs. 2 und des § 6 Abs. 3 Nr. 8
des Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes (AAÜG)
in der Fassung des AAÜG-Änderungsgesetzes von 1996 und des 2.
AAÜG-Änderungsgesetzes von 2001 über die Berücksichtigung von
Arbeitsentgelten oder Arbeitseinkommen zusatz- und
sonderversorgter Personen in der gesetzlichen
Rentenversicherung (im Anschluss an BVerfGE 100, 59).
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 3/98 -
- 1 BvL 9/02 -
- 1 BvL 2/03 -
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und 2 AAÜG in der
Fassung des AAÜG-ÄndG vom 11. November 1996 (BGBl I S.
1674) insoweit mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist,
als die bei der Berechnung einer Rente nach dem SGB VI
zugrunde zu legenden Arbeitsentgelte aus einer Tätigkeit als
Offizier der Nationalen Volksarmee der Deutschen
Demokratischen Republik in jedem Fall zu kürzen sind, falls
sie die Werte der Anlage 4 zum AAÜG bei einer Addition der in
§ 6 Abs. 2 Satz 2 AAÜG genannten Entgelte - insbesondere
der Vergütung für das Dienstalter - überschreiten,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Sozialgerichts Halle vom 17. Februar 1998 (S 6 An 157/97)
-,
- 1 BvL 3/98 -,
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3
Nr. 8 in Verbindung mit den Anlagen 4 und 5 AAÜG in der
Fassung des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes vom 27. Juli
2001 (BGBl I S. 1939) insoweit mit Art. 3
Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 sowie
Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist, als
die sozialversicherungspflichtigen Entgelte in jedem Fall um
die Beträge oberhalb der jeweiligen Durchschnittsverdienste,
wie sie in der Anlage 5 des AAÜG bestimmt sind, gekürzt
werden, falls die Summe der in § 6 Abs. 2
Satz 2 AAÜG genannten Einkünfte die jeweiligen Werte der
Anlage 4 zum AAÜG überschreitet,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Sozialgerichts Berlin vom 15. April 2002 (S 18 RA 3109/96 -
W00-W02) -,
- 1 BvL 9/02 -,
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und 2 AAÜG
in der Fassung des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes vom 27.
Juli 2001 (BGBl I S. 1939) insoweit mit Art. 3 Abs.
1 GG vereinbar ist, als die bei der Berechnung einer Rente
nach dem SGB VI zugrunde zu legenden Arbeitsentgelte aus
einer Tätigkeit als Abteilungsleiter im Ministerium für
Bauwesen der Deutschen Demokratischen Republik in jedem Fall
zu kürzen sind, falls sie die Werte der Anlage 4 zum
AAÜG bei einer Addition der in § 6 Abs. 2
Satz 2 AAÜG genannten Beträge erreichen,
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Sozialgerichts Berlin vom 30. September 2002 (S 35 RA 549/96
W01) -,
- 1 BvL 2/03 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen
Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt,
der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
und der Richterin Lübbe-Wolff
am 23. Juni 2004 beschlossen:
1
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen
Verfahren betreffen die Überleitung von Renten aus Zusatz-
und Sonderversorgungssystemen der Deutschen Demokratischen
Republik in die gesetzliche Rentenversicherung des
wiedervereinigten Deutschlands. Gegenstand der Vorlagen ist
die Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, bei
Angehörigen bestimmter Versorgungssysteme und bei Inhabern
bestimmter Funktionen ab einer bestimmten Gehaltsstufe den
Pflichtbeitragszeiten der Rentenversicherung nicht das
tatsächlich erzielte Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen bis
zur Beitragsbemessungsgrenze, sondern das durchschnittliche
Jahreseinkommen der in der Deutschen Demokratischen Republik
erwerbstätigen Bevölkerung zugrunde zu legen.
2
1. Die Altersversorgung in der Deutschen
Demokratischen Republik umfasste eine einheitliche
Sozialpflichtversicherung und eine ergänzende Freiwillige
Zusatzrentenversicherung. Darüber hinaus bestanden zahlreiche
Zusatzversorgungssysteme. Für bestimmte Gruppen von
Staatsbediensteten existierten Sonderversorgungssysteme (vgl.
näher dazu BVerfGE 100, 1 ; 100, 59
). Im Vertrag zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über
die Herstellung der Einheit Deutschlands
- Einigungsvertrag - (im Folgenden: EV) vom
31. August 1990 (BGBl II S. 889) wurde in
Anlage II Kapitel VIII Sachgebiet H Abschnitt III Nr. 9
Buchstabe b eine Konzeption für die Überführung der Zusatz-
und Sonderversorgungssysteme festgelegt, die der weiteren
gesamtdeutschen Gesetzgebung zugrunde lag. Die Vorschrift
lautet:
3
Die erworbenen Ansprüche und Anwartschaften auf
Leistungen wegen verminderter Erwerbsfähigkeit, Alter und Tod
sind, soweit dies noch nicht geschehen ist, bis zum
31. Dezember 1991 in die Rentenversicherung zu
überführen... Ansprüche und Anwartschaften sind, auch soweit
sie bereits überführt sind oder das jeweilige
Versorgungssystem bereits geschlossen ist,
4
1. nach Art, Grund und Umfang den Ansprüchen
und Anwartschaften nach den allgemeinen Regelungen der
Sozialversicherung in dem in Artikel 3 des Vertrages
genannten Gebiet unter Berücksichtigung der jeweiligen
Beitragszahlungen anzupassen, wobei ungerechtfertigte
Leistungen abzuschaffen und überhöhte Leistungen abzubauen
sind sowie eine Besserstellung gegenüber vergleichbaren
Ansprüchen und Anwartschaften aus anderen öffentlichen
Versorgungssystemen nicht erfolgen darf, und
5
2. darüber hinaus zu kürzen oder abzuerkennen,
wenn der Berechtigte gegen die Grundsätze der Menschlichkeit
oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat oder in
schwerwiegendem Maße seine Stellung zum eigenen Vorteil oder
zum Nachteil anderer missbraucht hat.
6
...
7
Durch Art. 1 des Gesetzes zur Herstellung
der Rechtseinheit in der gesetzlichen Renten- und
Unfallversicherung (Renten-Überleitungsgesetz - RÜG) vom
25. Juli 1991 (BGBl I S. 1606) wurden die
rentenrechtlichen Regelungen des Sechsten Buches
Sozialgesetzbuch (SGB VI) auf das Beitrittsgebiet
erstreckt.
8
2. Einzelheiten der Überleitung der Zusatz-
und Sonderversorgungssysteme enthielt das als Art. 3 RÜG
verkündete Gesetz zur Überführung der Ansprüche und
Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen des
Beitrittsgebiets (Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz - AAÜG) vom 25. Juli 1991
(BGBl I S. 1606, 1677). Nach § 5 Abs. 1
AAÜG galten Zeiten der Zugehörigkeit zu Zusatz- und
Sonderversorgungssystemen als Pflichtbeitragszeiten in der
gesetzlichen Rentenversicherung. Die Bewertung der Zeiten
richtete sich bis zur Höhe der in der gesetzlichen
Rentenversicherung geltenden Beitragsbemessungsgrenze nach
dem Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen.
9
Von diesem Grundsatz machte das Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz zahlreiche Ausnahmen nach der
jeweiligen Zugehörigkeit zu einem bestimmten
Versorgungssystem, also "bereichsspezifisch", oder nach
Zugehörigkeit zu bestimmten Funktionsebenen, also
"funktionsspezifisch", oder sowohl "bereichsspezifisch" als
auch "funktionsspezifisch" (vgl. näher BVerfGE 100, 59
). Die dafür maßgeblichen Vorschriften des
§ 6 Abs. 2 (i.V.m. den Anlagen 4, 5 und 8) und des
§ 6 Abs. 3 Nr. 7 AAÜG in der Fassung des
Gesetzes zur Ergänzung der Rentenüberleitung
(Rentenüberleitungs-Ergänzungsgesetz - Rü-ErgG) vom
24. Juni 1993 (BGBl I S. 1038) erklärte das
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. April 1999
(BVerfGE 100, 59) für die Zeit nach dem 1. Juli
1993 für verfassungswidrig; der Gesetzgeber wurde
verpflichtet, bis zum 30. Juni 2001 eine verfassungsgemäße
Regelung zu treffen.
10
3. Noch vor dieser Entscheidung trat das
Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetzes (AAÜG-Änderungsgesetz -
AAÜG-ÄndG) vom 11. November 1996 (BGBl I S. 1674) in
Kraft, das die Vorschriften des § 6 Abs. 2 und 3
für Bezugszeiten ab dem 1. Januar 1997 zugunsten der
Betroffenen änderte. Es war nicht Gegenstand des oben
genannten Urteils des Bundesverfassungsgerichts, ist aber
nach Auffassung der vorlegenden Sozialgerichte ebenfalls
verfassungswidrig.
11
Abgesehen von den hauptberuflichen
Mitarbeitern des Ministeriums für Staatssicherheit und des
Amtes für Nationale Sicherheit (MfS/AfNS) sind nach diesem
Gesetz von Kürzungen betroffen nur noch Angehörige "staats-
oder systemnaher" Zusatz- und Sonderversorgungssysteme in
einkommensmäßig privilegierter Stellung und Personen in
"staats- oder systemnahen" Funktionen mit einer ebenfalls
einkommensmäßig besonders hervorgehobenen Stellung. Das Ziel,
überhöhte Leistungen abzubauen, soll dadurch erreicht werden,
dass das Einkommen, ab dem eine Entgeltbegrenzung
stattfindet, durch die Gehaltsstufe E 3 (ab 1985:
Gehaltsstufe 12) einschließlich Aufwandsentschädigung
bestimmt wird. Ist diese Gehaltsstufe erreicht oder
überschritten, so wird als Arbeitsentgelt das
durchschnittliche Jahresarbeitseinkommen der Beschäftigten in
der Deutschen Demokratischen Republik der Rentenberechnung
zugrunde gelegt. Ein Gehalt dieser Stufe bezog ein
Hauptabteilungsleiter im zentralen Staatsapparat der
Deutschen Demokratischen Republik. Der Hauptabteilungsleiter
stand in der Verwaltungshierarchie direkt unterhalb des
Staatssekretärs. Die jährlichen Werte dieser Gehaltsstufe
sind in der neuen Anlage 4 zum Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz festgelegt. Damit wird das
berücksichtigungsfähige Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen
nur noch für Personen begrenzt, die aufgrund der Wahrnehmung
politischer Verantwortung oder Mitverantwortung in der
Deutschen Demokratischen Republik ein besonders hohes,
privilegiertes Einkommen erzielt haben (vgl. Gesetzentwurf
der Bundesregierung zum AAÜG-Änderungsgesetz, BTDrucks
13/4587, S. 8; Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen
Bundestages vom 25. September 1996, BTDrucks 13/5606, S.
16). Wird diese Gehaltsstufe erreicht oder überschritten, so
wird der Rentenberechnung als Arbeitsentgelt das
durchschnittliche Jahresarbeitseinkommen der Beschäftigten in
der Deutschen Demokratischen Republik zugrunde gelegt.
12
Schon bei den parlamentarischen Beratungen
wurde gegen die Regelung eingewandt, der Begrenzung liege
weiterhin ein sehr grober Kürzungsmechanismus zugrunde; die
Abgrenzung des betroffenen Personenkreises sei nicht
überzeugend gelungen (vgl. Äußerung der Abgeordneten Mascher,
108. Sitzung des 13. Deutschen Bundestages vom 24. Mai
1996, StenBer 13/108, S. 9585 f.; vgl. zur
Diskussion auch Beratung des Ausschusses für Arbeit und
Sozialordnung des Deutschen Bundestags, BTDrucks 13/5606,
S. 16 ff.). Die zahlreichen Änderungsanträge
konnten sich aber nicht durchsetzen (vgl. BTDrucks 13/5626,
13/5628, 13/5629, 13/5630, 13/5631, 13/5632, 13/5633 und
13/5652; BRDrucks 682/1/96).
13
4. Anfang 2001 legte die Bundesregierung den
Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des
Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes (2.
AAÜG-Änderungsgesetz - 2. AAÜG-ÄndG) vor (BTDrucks
14/5640). Mit diesem Gesetz sollte dem genannten Urteil und
weiteren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
Rechnung getragen werden (vgl. BTDrucks, a.a.O., S. 1).
Im Gesetzentwurf ist ausgeführt (BTDrucks, a.a.O., S.
13):
14
Die Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts und die dessen Vorgaben für eine
verfassungskonforme Regelung konkretisierende Rechtsprechung
des Bundessozialgerichts haben in einem ausgesprochen
kontrovers diskutierten Bereich des deutschen
Einigungsprozesses die notwendige Klärung herbeigeführt und
damit zum Rechtsfrieden beigetragen. Bei der Umsetzung der
Vorgaben der Gerichte für eine verfassungskonforme Regelung
der Überführung von Ansprüchen und Anwartschaften aus den
Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der ehemaligen DDR
lässt sich der Gesetzgeber von der befriedenden Wirkung
dieser Entscheidungen leiten. Zur Vermeidung erneuter
ideologisch geführter Diskussionen geht der Gesetzgeber
grundsätzlich nicht über die Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts hinaus.
15
Die schließlich getroffene Neuregelung sieht
vor, dass die zum 1. Januar 1997 durch das
AAÜG-Änderungsgesetz von 1996 erfolgte Anhebung der
Entgeltbegrenzungsstufe rückwirkend zum 1. Juli 1993 in
Kraft tritt. Die entsprechende Vorschrift des Artikels 13
Abs. 7 des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes vom
27. Juli 2001 (BGBl I S. 1939) lautet:
16
Mit Wirkung vom 1. Juli 1993 treten § 6
Abs. 2 und 3 sowie Anlage 4 und 5 des Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetzes in der Fassung des
AAÜG-Änderungsgesetzes vom 11. November 1996 (BGBl. I S.
1674) für Personen in Kraft, für die am 28. April 1999 ein
Überführungsbescheid eines Versorgungsträgers noch nicht
bindend war; Absatz 8 bleibt unberührt. Dies gilt nicht für
Personen, die in den Geltungsbereich der Anlage 7 zu § 6
Abs. 4 des Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes
in der Fassung des Rentenüberleitungs-Ergänzungsgesetzes vom
24. Juni 1993 (BGBl. I S. 1038) fallen.
17
Auch diese Regelung war im
Gesetzgebungsverfahren umstritten (vgl. 161. Sitzung des
14. Deutschen Bundestags vom 29. März 2001, StenBer
14/161, S. 15782 bis 15793; 171. Sitzung des
14. Deutschen Bundestags vom 18. Mai 2001, StenBer
14/171, S. 16771 bis 16779; BRDrucks 3/2/01; BTDrucks
14/6106, S. 2; 14/6088; 14/6092). Die Diskussion führte
insbesondere dazu, dass die Änderung des Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetzes mit einer Verbesserung der
Rechte der Opfer des SED-Regimes verknüpft wurde (vgl.
Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, BTDrucks
14/6355; vgl. auch 764. Sitzung des Bundesrates vom 1. Juni
2001, StenBer S. 261 f.). Mit einer entsprechenden
Ergänzung durch Änderung des Beruflichen
Rehabilitierungsgesetzes wurde das
2. AAÜG-Änderungsgesetz am 2. August 2001 verkündet
(BGBl I S. 1939).
18
Den Ausgangsverfahren liegen folgende
Sachverhalte zugrunde:
19
1. a) Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu der
Vorlage 1 BvL 3/98 trat 1953 nach einer Ausbildung
zum Diplom-Ingenieur (Vermessungswesen) im Dienstrang eines
Leutnants in die Nationale Volksarmee ein. Er wurde für
geodätische und topografische Arbeiten eingesetzt. Nach 1957
wurde er mehrfach befördert, 1968 schließlich zum Oberst. Von
1969 bis 1990 arbeitete er in diesem Dienstrang als Direktor
des VEB Militärkartografischer Dienst in Halle.
20
Das Gehalt des Klägers richtete sich nach der
Besoldungsordnung für die Angehörigen der Nationalen
Volksarmee. Es bestand, wie bei anderen Soldaten auch, aus
einer Vergütung für den Dienstgrad, einer Vergütung für die
Dienststellung, einer Vergütung für das Dienstalter, weiteren
Zulagen sowie einem Wohnungsgeld. Die Vergütung für den
Dienstgrad wurde dem Kläger seit 1968, also dem Erreichen des
Rangs eines Oberst, unverändert in Höhe von 800 Mark
gewährt. Die Vergütung für die Dienststellung hing von der
jeweils konkret ausgeübten Tätigkeit ab. Sie wurde regelmäßig
im Abstand von mehreren Jahren erhöht. Auf diese Weise stieg
die monatliche Vergütung für die Dienststellung des Klägers
zum 1. März 1981 von 1.200 auf 1.300 Mark und zum
1. März 1986 auf 1.450 Mark an. Eine weitere
Anhebung der Bezüge erfolgte durch die Erhöhung der Vergütung
für das Dienstalter sowie die Gewährung einer Zulage (zuletzt
in Höhe von 100 Mark monatlich) und von Wohnungsgeld
(zuletzt 50 Mark monatlich). Die Bezüge des Klägers im
Jahr 1953 beliefen sich auf 10.400 Mark. Im Jahr der
Beförderung zum Oberst erhielt er jährliche Bezüge in Höhe
von 22.560 Mark. Sein Jahresgehalt 1989 betrug
34.200 Mark. Er gehörte der Sonderversorgung der
Angehörigen der Nationalen Volksarmee an (vgl. Nr. 1 der
Anlage 2 zum AAÜG).
21
Gemäß Bescheid vom September 1990 erhielt der
Kläger ab dem 1. September 1990 eine Invalidenrente nach
der Versorgungsordnung der Nationalen Volksarmee in Höhe von
2.010 Mark monatlich. 1995 stellte die Bundesrepublik
Deutschland als Funktionsnachfolgerin für dieses
Versorgungssystem (vgl. § 8 Abs. 4 Nr. 2 AAÜG) durch die
Wehrbereichsverwaltung VII als Trägerin der Zusatzversorgung
in einem so genannten Entgelt-Überführungsbescheid nach
§ 8 Abs. 2 AAÜG fest, dass die erzielten Entgelte
nach den Anlagen 5 und 8 zu § 6 Abs. 2 AAÜG
nur begrenzt berücksichtigungsfähig seien. Der dagegen
eingelegte Widerspruch wurde zurückgewiesen. Während des
anschließenden Klageverfahrens änderte die Beklagte 1997 auf
Grund des AAÜG-Änderungsgesetzes den angefochtenen Bescheid
dahingehend, dass nur noch für die Zeit von 1986 bis 1990
eine Entgeltbegrenzung erfolgte.
22
b) Das Sozialgericht hat das Verfahren
ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur
Entscheidung vorgelegt,
23
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und 2 AAÜG in
der Fassung des AAÜG-Änderungsgesetzes von 1996 insoweit mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, als die bei der
Berechnung einer Rente nach dem SGB VI zugrunde zu
legenden Arbeitsentgelte aus einer Tätigkeit als Offizier der
Nationalen Volksarmee der Deutschen Demokratischen Republik
in jedem Fall zu kürzen sind, falls sie die Werte der
Anlage 4 zum AAÜG bei einer Addition der in § 6
Abs. 2 Satz 2 AAÜG genannten Entgelte
- insbesondere für das Dienstalter –
überschreiten.
24
Für die Entscheidung über das Klagebegehren
komme es auf die Gültigkeit der zur Prüfung vorgelegten
Vorschriften an. Erwiesen sich diese als verfassungsgemäß, so
müsse die zulässige Klage abgewiesen werden. Die
Feststellungen der Beklagten in Bezug auf die Anwendung des
§ 6 Abs. 2 AAÜG im Entgelt-Überführungsbescheid
nach § 8 Abs. 2 AAÜG flössen gemäß
§ 254 d Abs. 1 Nr. 1 SGB VI
rechtsverbindlich in die persönlichen Entgeltpunkte (Ost) ein
und mit diesen gemäß § 254 b Abs. 1
SGB VI in den Monatsbetrag der Rente, auf die der Kläger
einen Anspruch habe. Das Bruttojahreseinkommen des Klägers
überschreite ab dem Jahre 1986 die Werte der Anlage 4
zum Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz. Nach
§ 6 Abs. 2 AAÜG löse dies zwingend die Rechtsfolge
aus, dass die Entgelte auf den Betrag der Anlage 5 als
berücksichtigungsfähigen Verdienst zu begrenzen seien.
25
Das Gericht ist davon überzeugt, dass § 6
Abs. 2 AAÜG in der zur Prüfung gestellten Fassung gegen
Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Es fehle an einem
sachgemäßen Kriterium für die vom Gesetz vorgenommene
Differenzierung. Aus der besonderen "Staats- und Systemnähe"
der Berufstätigkeit allein folge nicht, dass diesen
Personengruppen durchgängig Entgelte gezahlt worden seien,
die nicht durch Arbeit und Leistung gerechtfertigt und
deshalb überhöht gewesen seien. Es liege eine unzulässige
Typisierung vor. Andere Personengruppen als die in § 6
Abs. 2 AAÜG erfassten habe man auch nicht ansatzweise
daraufhin überprüft, ob sie durch ihre berufliche Tätigkeit
erheblich zur Aufrechterhaltung und Stärkung des DDR-Regimes
beigetragen hätten. Der zu entscheidende Fall zeige klar die
Sachwidrigkeit des vom Gesetzgeber gewählten Kriteriums auf.
Es sei nicht nachvollziehbar, dass das Arbeitsentgelt des
Klägers als Major oder Oberstleutnant seiner Leistung
entsprochen habe, dass aber nach seiner Beförderung zum
Oberst ohne Veränderung der Dienstaufgaben dies nicht mehr
gelte. Wegen des Kürzungsmodus des § 6 Abs. 2 AAÜG
dürfe nicht einmal der frühere Arbeitsverdienst der
Rentenberechnung zugrunde gelegt werden.
26
Es fehle in jedem Falle an einer Härteklausel,
die die Folgen der vom Gesetzgeber vorgenommenen groben
Typisierung verfassungsrechtlich hinnehmbar werden lasse.
Auch sei die in Anlage 4 zum Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz festgesetzte Grenze zu starr.
Sie entspreche nicht der tatsächlichen Entwicklung der
Verdienste in der Deutschen Demokratischen Republik. Wie sich
aus der Anlage 5 ergebe, habe sich der
Durchschnittsverdienst in der Deutschen Demokratischen
Republik fast gleichmäßig langsam gesteigert. Die fehlende
Anpassung der Anlage 4 habe das im Gesetz typischerweise
angelegte absurde Ergebnis, dass in der Nationalen Volksarmee
Beschäftigte ab dem Rang eines Oberst besonders
systemnützlich geworden seien. Auch die Berücksichtigung des
Dienstalters sei problematisch. Denn es sei kein Anhaltspunkt
dafür vorhanden, dass gerade mit dem Erreichen eines
bestimmten Dienstalters eine besondere Systemnützlichkeit
verbunden sei. Eher bestehe bei jüngeren Kadern, die bereits
hohe Dienstränge in frühen Lebensjahren erreicht hätten, der
Verdacht auf eine besondere Systemnähe.
27
2. a) Der Kläger des Ausgangsrechtsstreits zu
dem Vorlageverfahren 1 BvL 9/02 ist promovierter Jurist. Er
wurde im Oktober 1961 zum Präsidenten des Amtes für
Erfindungs- und Patentwesen der Deutschen Demokratischen
Republik berufen. Diese Tätigkeit übte er bis zum
2. Oktober 1990 aus. Zuvor war er Dozent für Staats- und
Rechtstheorie an der Juristischen Fakultät der
Humboldt-Universität. Mit Wirkung vom 1. September 1973
wurde er zum nebenamtlichen Honorarprofessor an die Sektion
Rechtswissenschaft der Humboldt-Universität berufen. Der
Kläger bezog bis zum August 1958 ein monatliches Gehalt von
2.010 Mark. Anschließend hatte er als Dozent und
Institutsdirektor Bezüge in Höhe von 2.500 Mark
monatlich. Nach seiner Ernennung zum Präsidenten des
Patentamtes bezog er ein Gehalt von 2.500 Mark, das bis
Juni 1990 gezahlt wurde. Zusätzlich zu den Bezügen erhielt er
eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 9.000 bis 15.000 Mark
jährlich. Die durchschnittlichen jährlichen Einkünfte lagen
seit 1956 mindestens bei 33.120 Mark und ab 1962 mindestens
bei 42.000 Mark.
28
Für seine Dozententätigkeit hatte er eine
Versorgungszusage in Höhe von 70 vom Hundert seines
letzten Bruttoeinkommens, höchstens jedoch 800 Mark,
monatlich erhalten. Außerdem war er seit dem 1. März 1971
Mitglied der Freiwilligen Zusatzversorgung für hauptamtliche
Mitarbeiter des Staatsapparates der Deutschen Demokratischen
Republik (FZVSt-Versorgungsordnung nach Nr. 19 der Anlage 1
zum AAÜG).
29
b) Das Deutsche Patentamt gewährte dem Kläger
mit Bescheid vom Februar 1991 eine Gesamtversorgung in Höhe
von monatlich 2.049 DM. Diese bestand aus einer
Sozialversicherungsrente in Höhe von 549 DM sowie einer
Zusatzversorgung, die auf den Betrag von 1.500 DM monatlich
begrenzt war. Im August 1991 verringerte die
Überleitungsanstalt Sozialversicherung den Zahlbetrag der
Rente auf 2.010 DM. Im November 1991 wurde die
Altersversorgung in eine Altersrente nach dem SGB VI
umgewandelt. Es blieb bei einer monatlichen Zahlung von 2.010
DM.
30
Mit Entgelt-Überführungsbescheid vom April
1994 stellte die Bundesversicherungsanstalt in ihrer
Eigenschaft als Zusatzversorgungsträger die Zugehörigkeit des
Klägers zu Zusatzversorgungssystemen ab 1951 bis 1990 und die
in diesem Zeitraum erzielten Einkommen fest und nahm
Kürzungen nach der Anlage 8 zum Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz vor. Dagegen legte der Kläger
Widerspruch ein. Im Widerspruchsverfahren stellte die
Bundesversicherungsanstalt im Januar 1995 fest, dass der
Kläger bereits seit September 1961 eine hauptamtliche
Berufungsfunktion im Sinne von § 6 Abs. 3
Nr. 8 AAÜG ausgeübt habe. Deshalb seien die
Arbeitsentgelte für die Zeit vom 11. September 1961 bis
28. Februar 1971 zu begrenzen. Den Widerspruch des
Klägers wies sie zurück. Im Klageverfahren half die
Bundesversicherungsanstalt dem Klagebegehren insoweit ab, als
sie 1995 und 1997 mit Entgelt-Überführungsbescheiden die
Voraussetzungen für eine Entgeltbegrenzung für die Zeit vom
September 1961 bis Juli 1963 und für das Jahr 1951 verneinte.
2002 wurden die Feststellungen auf die ab Juli 1993 gewährten
Leistungen erweitert.
31
Im Jahre 1994 stellte die
Bundesversicherungsanstalt als Träger der Rentenversicherung
die zuvor gewährte Regelaltersrente nach den Vorschriften des
SGB VI neu fest. Auch dagegen beschritt der Kläger nach
erfolglosem Widerspruch den Rechtsweg.
32
c) Das Sozialgericht hat die Klagen verbunden,
das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die
Frage vorgelegt,
33
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und
Abs. 3 Nr. 8 in Verbindung mit Anlage 4 und 5
AAÜG in der Fassung des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes von
2001 insoweit mit Art. 3 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 Satz 1 sowie Art. 20 Abs. 1 des
Grundgesetzes vereinbar ist, als die
sozialversicherungsrechtlichen Entgelte in jedem Fall um die
Beträge oberhalb der jeweiligen Durchschnittsverdienste, wie
sie in der Anlage 5 des AAÜG bestimmt sind, gekürzt
werden, falls die Summe der in § 6 Abs. 2
Satz 2 AAÜG genannten Einkünfte die jeweiligen Werte der
Anlage 4 zum AAÜG überschreitet.
34
Für die Klagebegehren komme es auf die
Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften an.
Erwiesen sich diese als verfassungsgemäß, müssten die Klagen
in Bezug auf die Aufhebung der Begrenzung der festgestellten
Arbeitsverdienste abgewiesen werden. Die Klagen seien
zulässig. Bereits die Feststellungen in den
Entgelt-Überführungsbescheiden verletzten den Kläger
möglicherweise in seinem Recht auf eine zutreffende
Feststellung der berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelte.
Der Kläger sei Angehöriger der Zusatzversorgungssysteme der
Anlage 1 Nr. 4 und 19 AAÜG gewesen. Wegen der
Zugehörigkeit zu einem Versorgungssystem nach Anlage 1
Nr. 19 zum AAÜG sei § 6 Abs. 2 AAÜG auf den
Kläger anwendbar. Auf ihn komme aber unabhängig hiervon auch
§ 6 Abs. 3 Nr. 8 AAÜG zur Anwendung. Denn er
habe eine hauptamtliche Berufungsfunktion im Staatsapparat
oberhalb der Kreisebene ausgeübt. Das DDR-Patentamt habe
entsprechende originäre staatliche Aufgaben erfüllt.
35
Das vorlegende Gericht ist überzeugt, dass die
Vorschrift des § 6 Abs. 2 AAÜG in Verbindung mit
den Anlagen 4 und 5 gegen Art. 3 Abs. 1 GG
verstößt. Sie führe zu einer Benachteiligung gegenüber
Rentnern aus dem Beitrittsgebiet, deren tatsächlich erzielte
Arbeitsentgelte bei der Rentenberechnung nur durch die
Beitragsbemessungsgrenze gekappt werden. Für die
Ungleichbehandlung fehle es an einem rechtfertigenden Grund.
Sie verfehle das angestrebte Ziel, indem sie unzulässig
typisiere. Außerdem gehe sie über das angestrebte Ziel
hinaus. Die Regelung sei daher in der Rechtsfolge nicht mehr
von dem legitimen Zweck gedeckt, der mit der Begrenzung
verfolgt werde.
36
Der Gesetzgeber habe in einer unzulässig
typisierenden Weise unterstellt, die Arbeitsentgelte der von
der Regelung erfassten Personen seien durchweg überhöht
gewesen. Bereits mit der Überführung der Zusatz- und
Sonderversorgungssysteme in die gesetzliche
Rentenversicherung seien neben hohen auch überhöhte
Rentenansprüche auf das durch die Beitragsbemessungsgrenze
vorgegebene Maß vermindert worden. Mit § 6 Abs. 2
AAÜG sei der Gesetzgeber noch einen Schritt weiter gegangen.
Für bestimmte Gruppen von Personen lasse er Arbeitsverdienste
auch unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze für die
Rentenberechnung unberücksichtigt. Diese Gruppen würden durch
die Zugehörigkeit zu bestimmten Versorgungssystemen und
– zusätzlich – pauschal durch die Höhe der
Arbeitsentgelte bestimmt. Es sei nichts dafür ersichtlich,
dass die Umsetzung dieser Kriterien durch § 6
Abs. 2 AAÜG auf Tatsachen beruhe, welche die Annahme
rechtfertigten, dass überhöhte Arbeitsentgelte gerade an die
vom Gesetz erfassten Personen gezahlt worden seien oder dass
gerade Entgelte ab den vom Gesetz festgelegten Grenzen der
Anlage 4 zum Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz als überhöht angesehen werden
müssten. Aus der besonderen "Staats- und Systemnähe" der
Berufstätigkeit allein folge nicht, dass diesen
Personengruppen durchgängig Entgelte gezahlt worden seien,
die nicht durch Arbeit und Leistung gerechtfertigt und
deswegen insoweit überhöht gewesen seien.
37
Der Gesetzgeber habe die von ihm vorgenommene
Gruppenbildung auch nicht auf einschlägige Tatsachen
gestützt. Den Gesetzesmaterialien sei jedenfalls nicht zu
entnehmen, in welchen Zusatz- und Sonderversorgungssystemen
strukturell überhöhte Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen
bezogen worden seien. Wenn der Gesetzgeber das Einkommen
E 3 (seit 1985 Gehaltsstufe 12) und darüber zum Maßstab
für überhöhte Einkommen mache, sei damit noch nichts über die
Leistungsadäquanz der in der jeweiligen Position geleisteten
Arbeit ausgesagt. Mit der Grenzziehung beim Gehalt nach der
Stufe E 3 habe er zwar anerkannt, dass eine
überdurchschnittliche Entlohnung selbst jenseits der
Beitragsbemessungsgrenze nicht in jedem Falle als überhöht
anzusehen sei. Er habe dabei auch nicht auf einen beliebigen
Grenzwert, sondern auf einen funktionsabhängigen Verdienst
Bezug genommen. Dies mache aber die Bestimmung des
Grenzwertes nicht wirklichkeitsnäher, weil sie nicht durch
Erkenntnisse zur wirklichen Verteilung überhöhter
Arbeitsverdienste im Bereich zwischen dem allgemeinen
Durchschnittsentgelt und Entgelten an der
Beitragsbemessungsgrenze getragen werde, sondern gerade um
etliches davon entfernt sei.
38
Dies zeige sich auch deutlich bei der
Betrachtung des Falles des Klägers. Dieser habe nämlich im
Vergleich mit dem Präsidenten des Deutschen Patentamtes von
1963 bis 1989 einen vergleichbaren Mehrverdienst gegenüber
dem Durchschnittsentgelt erzielt. Außerdem sei auffallend,
dass die Höhe der Einkünfte des Klägers im Verhältnis zu den
Durchschnittsversicherten von 1950 bis 1989 drastisch
gefallen sei; das Durchschnittsgehalt habe sich im selben
Zeitraum auf das 3,9-fache erhöht. Diese Veränderung der
Relation spreche eher gegen die Annahme besonderer
Privilegien finanzieller Art. Auf die Befugnisse zur
Typisierung könne sich der Gesetzgeber nicht berufen, da die
dafür erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben seien.
Durch die Vorschrift des § 6 Abs. 2 AAÜG sei auch
Art. 14 GG verletzt. Die Regelung verstoße gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie nicht geeignet sei,
den von ihr verfolgten Gemeinwohlzweck zu verwirklichen.
39
Auch § 6 Abs. 3 Nr. 8 AAÜG
verletze Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1
GG. § 6 Abs. 3 AAÜG hafte der gleiche
verfassungsrechtliche Mangel an wie § 6 Abs. 2
AAÜG, weil der Gesetzgeber hinter den Inhabern der genannten
Funktion Personen vermute, die insofern "Förderer" des
Systems gewesen seien, als sie durch ihre besondere Stellung
in der Deutschen Demokratischen Republik zur Stärkung oder
Aufrechterhaltung des Staats- oder Gesellschaftssystems
beigetragen hätten. Es seien jedoch keine konkreten
Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass in diesen Funktionen im
Vergleich zu anderen ebenfalls leitenden Funktionen in der
Deutschen Demokratischen Republik "überhöhte" Entgelte
gezahlt wurden.
40
3. a) Der Kläger des der Vorlage 1 BvL 2/03
zugrunde liegenden Ausgangsverfahrens war seit 1967 Leiter
der Abteilung Planung und Bilanzierung im Ministerium für
Bauwesen der Deutschen Demokratischen Republik. Diese
Tätigkeit übte er bis zum 30. Juni 1990 aus. Seit dem
1. Juni 1963 gehörte er der zusätzlichen
Altersversorgung der technischen Intelligenz (Verordnung vom
17. August 1950; vgl. Nr. 1 der Anlage 1 zum AAÜG)
an. Als Abteilungsleiter im Bauministerium erhielt der Kläger
eine monatliche Vergütung von 1.880 Mark sowie eine
Aufwandsentschädigung entsprechend der Vergütungsgruppe
E 3. Seit dem 1. März 1971 gehörte er der
freiwilligen zusätzlichen Altersversorgung für hauptamtliche
Mitarbeiter des Staatsapparates an (vgl. Nr. 19 der
Anlage 1 zum AAÜG).
41
Im Juli 1995 stellte der
Zusatzversorgungsträger in einem Entgelt-Überführungsbescheid
die Daten nach dem Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz fest. Da bestimmte Zeiten den
Wert der Anlage 4 überschritten, wurden sie auf den Wert
der Anlage 5 gekürzt. Dagegen erhob der Kläger 1996 nach
erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage zum Sozialgericht.
1997 wurden die Versorgungsdaten nach Maßgabe des
AAÜG-Änderungsgesetzes von 1996 neu festgesetzt. Danach waren
die Arbeitsentgelte des Klägers seit dem 1. März 1971
nach § 6 Abs. 2 AAÜG nur begrenzt
berücksichtigungsfähig. Beigefügt war der Zusatz, die Daten
seien vom Rentenversicherungsträger für Leistungszeiträume ab
dem 1. Januar 1997 zu berücksichtigen. Dies wurde vom
Zusatzversorgungsträger im Oktober 2001 im Hinblick auf das
2. AAÜG-Änderungsgesetz von 2001 dahingehend abgeändert,
dass die Feststellungen von 1997 bereits für
Leistungszeiträume ab dem 1. Juli 1993 gelten.
42
Auf der Grundlage der Feststellungen des
Zusatzversorgungsträgers bewilligte der
Rentenversicherungsträger im Januar 1996 eine
Regelaltersrente mit Wirkung vom 1. Oktober 1995. Die
monatliche Rentenzahlung belief sich zu diesem Zeitpunkt auf
1.862,13 DM. Hierbei wurden die vom
Zusatzversorgungsträger mitgeteilten Entgelte, die für die
Zeit vom 1. März 1971 bis zum 17. März 1990 erzielt
wurden, nur gemäß der Anlage 5 zum Anspruchs- und
Anwartschaftsüberführungsgesetz berücksichtigt. Im Juni 1997
wurde die Regelaltersrente nach dem AAÜG-Änderungsgesetz
rückwirkend neu festgestellt. Anschließend erfolgte im
November 2001 die Neufeststellung auf der Grundlage des
2. AAÜG-Änderungsgesetzes von 2001. Der monatliche
Zahlbetrag der Rente betrug danach ab dem 1. Januar 2002
1.384,85 Euro.
43
b) Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren rief
der Kläger das Sozialgericht an. Das Gericht hat die auf eine
höhere Regelaltersrente gegen den Rentenversicherungsträger
gerichtete Klage mit der Klage gegen den
Entgelt-Überführungsbescheid des Zusatzversorgungsträgers
verbunden, das Verfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
44
ob § 6 Abs. 2 Satz 1 und 2 AAÜG
in der Fassung des 2. AAÜG-Änderungsgesetzes von 2001
insoweit mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, als
die bei der Berechnung einer Rente nach dem SGB VI
zugrunde zu legenden Arbeitsentgelte aus einer Tätigkeit als
Abteilungsleiter im Ministerium für Bauwesen der Deutschen
Demokratischen Republik in jedem Fall zu kürzen sind, falls
sie die Werte der Anlage 4 zum AAÜG bei einer Addition
der in § 6 Abs. 2 Satz 2 AAÜG genannten
Beträge erreichen.
45
Sollte die zur Prüfung vorgelegte Vorschrift
mit dem Grundgesetz vereinbar sein, müsse die Klage
abgewiesen werden. Im anderen Falle wäre jedenfalls die Klage
gegen den Rentenversicherungsträger erfolgreich. Die Klage
sei zulässig. Daran ändere auch nichts die Rechtsprechung des
Bundessozialgerichts, wonach erst der
Rentenversicherungsträger verbindlich entscheide, in welcher
Höhe Arbeitsentgelte bei der Rentenberechnung zu
berücksichtigen seien, und dass diese Entscheidung erst
getroffen werden könne, wenn der Entgelt-Überführungsbescheid
des Versorgungsträgers bestandskräftig sei.
46
Das Gericht sei davon überzeugt, dass die zur
Prüfung gestellte Vorschrift gegen Art. 3 Abs. 1 GG
verstoße, weil es für die angeordnete Ungleichbehandlung an
einem rechtfertigenden Grund fehle. Die Änderungen des
Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes durch die
Änderungsgesetze von 1996 und 2001 hätten an dem
Gleichheitsverstoß, den das Bundesverfassungsgericht in
seiner Entscheidung vom 28. April 1999 festgestellt habe
(BVerfGE 100, 59), nichts geändert. Beide Gesetze hätten
lediglich die Gruppe der Betroffenen verkleinert. Die
Gesetzesmaterialien bewiesen, dass der Gesetzgeber erneut auf
Abgrenzungskriterien zurückgegriffen habe, die vom
Bundesverfassungsgericht zu Recht bereits als unzureichend
und damit verfassungswidrig beanstandet worden seien. Das
Bundesverfassungsgericht habe hierzu festgestellt, aus der
"Staats- und Systemnähe" der Berufstätigkeit allein ergebe
sich keinesfalls, dass diesen Personengruppen durchgängig
Entgelte gezahlt worden seien, die nicht durch Arbeit und
Leistung gerechtfertigt und insoweit "überhöht" gewesen
seien. Der für die Rechtfertigung der Typisierung
entscheidende Schluss, dass diese Personengruppen bei
generalisierender Betrachtungsweise leistungsfremde,
politisch begründete und damit überhöhte Arbeitsverdienste
bezogen hätten, folge daraus nicht.
47
Der Gesetzgeber könne sich auch nicht auf die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Überleitung
der versorgungsrechtlichen Ansprüche und Anwartschaften aus
dem Sonderversorgungssystem der Mitarbeiter des MfS berufen
(BVerfGE 100, 138). Im Gegensatz zu der zur Prüfung
gestellten Regelung habe sich das Gericht bei diesem
Personenkreis nicht nur auf die Relation zwischen dem
Arbeitsentgelt und dem Durchschnittsentgelt in der Deutschen
Demokratischen Republik berufen. Es habe die besondere
Situation der MfS-Mitarbeiter vielmehr durch eine Vielzahl
von Faktoren belegt, aus denen hervorgehe, dass der
Gesetzgeber von einer Sonderstellung der MfS-Mitarbeiter habe
ausgehen und daher ihre Arbeitsentgelte nach § 7 AAÜG in
typisierender Weise begrenzen dürfen. Soweit der Gesetzgeber
zur Feststellung überhöhter Entgelte auf die Relation
zwischen der Gehaltsstufe E 3 und dem
Durchschnittsverdienst der Arbeitnehmer in der Deutschen
Demokratischen Republik abstelle, sei die daraus folgende
Regelung bereits in sich nicht schlüssig. Denn sie
berücksichtige nicht, dass sich diese Relation in der Zeit
zwischen 1950 und 1989 erheblich verringert habe. Sie sei
zuletzt auf 160 Prozent des Durchschnittseinkommens aller
Arbeitnehmer der Deutschen Demokratischen Republik gesunken.
Ein Einkommen in dieser Höhe stelle für sich allein aber
keinen ausreichenden Nachweis dafür dar, dass das Gehalt aus
politischen Gründen überhöht war.
48
Auch das konkrete Beispiel des Klägers
enthalte keinen Anhaltspunkt dafür, dass die ihm
zugeflossenen Arbeitsentgelte auf politischer Vergünstigung
beruht hätten. Die festgestellte Ungleichbehandlung sei nicht
durch eine Typisierung zu rechtfertigen. Die Berufsbiografie
des Klägers und die Entwicklung seiner Einkünfte seien kein
vereinzelter Sonderfall, bei dem die pauschale Kürzung im
Rahmen einer Massenverwaltung hingenommen werden müsse. Auch
die sonstigen Voraussetzungen für eine verfassungsrechtlich
zulässige Typisierung lägen nicht vor. § 6 Abs. 2
AAÜG verletze zudem Art. 14 GG. Eine verfassungskonforme
Auslegung sei nicht möglich.
49
Zu den Vorlagen haben das Bundesministerium
für Arbeit und Sozialordnung namens der Bundesregierung, das
Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern namens der
Landesregierung, das Bundessozialgericht, der Verband
Deutscher Rentenversicherungsträger, der Bund der
Ruhestandsbeamten, Rentner und Hinterbliebenen, der Deutsche
BundeswehrVerband, die Gesellschaft zum Schutz von
Bürgerrecht und Menschenwürde e.V., die Initiativgemeinschaft
zum Schutz der sozialen Rechte ehemaliger Angehöriger
bewaffneter Organe und der Zollverwaltung der DDR und die
Kläger der Ausgangsverfahren Stellung genommen. Außerdem hat
sich das Sozialgericht Halle ergänzend zur Frage der
Zulässigkeit der Vorlage 1 BvL 3/98 geäußert.
50
1. Das Bundesministerium hält die zur Prüfung
gestellte Regelung für verfassungsgemäß. Der an den
Bundesgesetzgeber gerichtete Regelungsauftrag habe vor allem
bei den Opfern politischer Verfolgung durch das SED-Regime
Diskussionen ausgelöst. Unter Berufung auf die vom
Bundesverfassungsgericht vorgegebene Neuregelung und die
damit verbundene Verbesserung für Berufsgruppen, denen auch
die für die politische Verfolgung Verantwortlichen
angehörten, seien weitere Verbesserungen für die Opfer des
SED-Regimes für notwendig erachtet worden. Im Hinblick
darauf, dass innerhalb der Systematik des rentenrechtlichen
Nachteilsausgleichs nach dem Gesetz über die berufliche
Rehabilitierung ein Ausgleich für die durch politische
Verfolgung erlittenen politischen Nachteile nur begrenzt
möglich sei, hätten Bundestag und Bundesrat im Rahmen des
Vermittlungsverfahrens zum 2. AAÜG-Änderungsgesetz einen
politisch ausgewogenen Ausgleich angestrebt. Nach der
grundlegenden Neufassung des § 6 AAÜG durch das
Änderungsgesetz von 1996 seien mindestens 75 vom Hundert
von allen bis dahin maßgeblichen Entgeltbegrenzungen nicht
mehr erfasst. Bei einer vollständigen Aufhebung aller
Entgeltbegrenzungen wäre ein entsprechender Ausgleich mit den
Interessen der von beruflichen Verfolgungsmaßnahmen des
SED-Regimes Betroffenen durch eine Verbesserung des
rentenrechtlichen Nachteilsausgleichs auf der Grundlage der
beruflichen Rehabilitierung nicht zu erreichen gewesen.
51
Wegen der grundlegenden Einengung des Kreises
der von Entgeltbegrenzungen Betroffenen durch das
AAÜG-Änderungsgesetz von 1996 könne die Beanstandung der
ursprünglichen Regelung im Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. April 1999 (BVerfGE
100, 59) nicht auf die Neuregelung des § 6 AAÜG
übertragen werden. Aus dieser Entscheidung ergäben sich zwar
verfassungsrechtliche Maßstäbe, an denen sich auch die zur
Prüfung gestellte Entgeltbegrenzung des § 6 AAÜG
messen lassen müsse. Solche Maßstäbe enthalte aber auch das
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom gleichen Tage
(BVerfGE 100, 138), welches die Sonderregelungen zum
Sonderversorgungssystem des MfS betreffe. In dieser
Entscheidung werde für dessen höchste Funktionsträger im
Ergebnis eine Begrenzung auf das Durchschnittsentgelt -
unabhängig von Arbeit und Leistung - zugelassen, und zwar
auch dann, wenn bei ehemaligen MfS-Mitarbeitern mit
qualifizierter Ausbildung und besonders hohem
Arbeitseinkommen auch nach Abzug der Einkommensanteile, die
auf einer strukturellen Überhöhung des in diesem
Versorgungssystem bestehenden Einkommengefüges beruhten, ein
Einkommen verbleibe, das noch immer deutlich über dem
Durchschnittseinkommen liege oder sogar die
Beitragsbemessungsgrenze erreiche oder übersteige.
52
2. Demgegenüber hält das Justizministerium des
Landes Mecklenburg-Vorpommern eine weitere Novellierung des
Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes für
erforderlich. Die Argumentation des Sozialgerichts Berlin in
der Vorlage 1 BvL 9/02 sei überzeugend.
53
3. Der für die Rechtsfragen der Überleitung
der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme des Beitrittsgebiets
zuständige 4. Senat des Bundessozialgerichts verweist in
seiner Stellungnahme in vollem Umfang auf die Begründung
seiner Vorlagen, die zu der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. April 1999 geführt
haben (vgl. BVerfGE 100, 59 ). Bereits
damals sei darauf hingewiesen worden, dass die bloße
Zugehörigkeit zu einem Versorgungssystem und die Höhe des
bezogenen Arbeitsentgelts oder Arbeitsverdienstes bis zur
Beitragsbemessungsgrenze für sich genommen von vornherein
nicht geeignet seien, "politisch überhöhte" und damit für die
Wertbestimmung von Rentenrechten nach dem SGB VI außer
Acht zu lassende Entgelt- oder Verdienstanteile auszusondern.
An der Untauglichkeit der zur Differenzierung gewählten
Methode und der sich hieraus im Blick auf Art. 3 Abs. 1
GG ergebenden Verfassungswidrigkeit der Regelung ändere sich
auch dann nichts, wenn der seiner Art nach untaugliche
Maßstab so weit gefasst werde, dass er im Ergebnis nur noch
bei einer verhältnismäßig geringen Anzahl Betroffener eine
geminderte Berücksichtigung tatsächlich erzielten Entgelts
oder Verdienstes bewirke.
54
Das Bundessozialgericht hat zu dem Verfahren 1
BvL 2/03 in einer weiteren Stellungnahme die Auffassung
geäußert, es fehle der Vorlage bereits die
Entscheidungserheblichkeit. Es verweist hierzu auf seine
Rechtsprechung, nach der nur vorläufige Verwaltungsakte des
Rentenversicherungsträgers über die Höhe der Rente zulässig
seien, solange die Entgelt-Überführungsbescheide des
Versorgungsträgers noch nicht bestandskräftig geworden sind
(vgl. BSG SozR 3-2600 § 307 b Nr. 10).
55
4. Der Verband Deutscher
Rentenversicherungsträger hat mitgeteilt, der Sachverhalt
weise im Vergleich zu dem vorausgegangenen und vom
Bundesverfassungsgericht entschiedenen Verfahren keine
grundlegenden neuen Aspekte auf.
56
5. Der Bund der Ruhestandsbeamten, Rentner und
Hinterbliebenen stimmt den Feststellungen des vorlegenden
Gerichts im Verfahren 1 BvL 3/98 in allen Punkten zu. Der
Kläger des Ausgangsverfahrens habe seit 1968 immer dieselbe
Tätigkeit ausgeübt. Zu Kürzungen sei es jedoch lediglich in
den Jahren ab 1986 gekommen. Dies beruhe auf einer Anpassung
der Vergütung für die Dienststellung, die jedoch keinen
wesentlichen anderen Tätigkeitsbereich mit sich gebracht
habe. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Tätigkeit eines
Majors oder Oberstleutnants ohne Rentenkürzung akzeptiert
werde, während dieselbe Tätigkeit nach der Beförderung zum
Oberst als regimefördernd eingestuft werde.
57
6. Auch der Deutsche BundeswehrVerband hält
die zur Prüfung gestellte Vorschrift des § 6 Abs. 2
AAÜG für verfassungswidrig. Sie verstoße gegen Art. 3
Abs. 1 GG, weil sie aufgrund unzulässiger Typisierung das an
sich legitime Ziel verfehle, systembedingten Privilegien
entspringende überhöhte Arbeitsentgelte zu begrenzen. Der
Fall des Betroffenen im Vorlageverfahren 1 BvL 3/98
verdeutliche die Bedenken gegen die Vorschrift. Durch die zur
Prüfung gestellte Vorschrift werde dessen Tätigkeit erst ab
1986 erfasst, obwohl er zu diesem Zeitpunkt schon jahrelang
Oberst der Nationalen Volksarmee gewesen und die maßgebliche,
die Entgeltbegrenzung auslösende Gehaltserhöhung
ausschließlich aufgrund seines gesteigerten Dienstalters
erfolgt sei. Außerdem habe sich in einer gegenläufigen
Entwicklung während der Zeit, in welcher der Betroffene
Oberst gewesen sei, das Durchschnittseinkommen im
Beitrittsgebiet eher nivelliert. Auch im Vergleich zu einem
Soldaten der Bundeswehr sei davon auszugehen, dass der Kläger
ein seiner Qualifikation entsprechendes Einkommen erzielt
habe.
58
7. Die Gesellschaft zum Schutz von Bürgerrecht
und Menschenwürde e.V. hält die neue Fassung des § 6
Abs. 2 AAÜG für willkürlich und verfassungswidrig. Eine
empirische Grundlage für die Prüfung, warum gerade die
Gehaltsstufe E 3 und Einkommen in gleicher Höhe zum
Maßstab der Begrenzung auf das Durchschnittseinkommen
genommen werden sollen, sei nicht ansatzweise vorhanden. Es
wird auf die Gutachter Simon und Rürup (vgl. BVerfGE 100, 59
) verwiesen, die für eine Grenzziehung sachliche
Gründe gefordert und die Einführung einer Härteklausel
befürwortet hätten. Die Gesellschaft setzt sich eingehend mit
der Einkommensstruktur der Deutschen Demokratischen Republik
auseinander und kommt zu der Schlussfolgerung, dass
Anhaltspunkte für überhöhte Einkommen der Betroffenen nicht
vorlägen.
59
8. Die Initiativgemeinschaft zum Schutz der
sozialen Rechte ehemaliger Angehöriger bewaffneter Organe und
der Zollverwaltung der DDR schließt sich den Ausführungen des
Vorlagebeschlusses 1 BvL 3/98 an und verweist auf eine
frühere Stellungnahme gegenüber dem Bundesverfassungsgericht
(vgl. BVerfGE 100, 59 ).
60
9. Die Kläger der Ausgangsverfahren halten die
zur Prüfung vorgelegten Vorschriften für verfassungswidrig
und beziehen sich auf die Begründung der Vorlagen.
61
Die Vorlagen sind zulässig. Die Sozialgerichte
haben sich insbesondere mit der Entscheidungserheblichkeit
des § 6 Abs. 2 und 3 Nr. 8 AAÜG auseinander
gesetzt. Sie haben hierzu die Rechtsauffassung vertreten,
dass – wie im Falle der Vorlagen 1 BvL 3/98 und 1
BvL 9/02 - die im Entgelt-Überführungsbescheid
getroffene Feststellung über die Anwendung der
Entgeltbegrenzung des § 6 Abs. 2 und 3 AAÜG
rechtsverbindlich und einer entsprechenden gerichtlichen
Überprüfung zugänglich ist und dass - wie im Falle der
Vorlage 1 BvL 2/03 - Klagen auf höhere
Altersrente aus einem Zusatzversorgungssystem auch vor dem
Eintritt der Bestandskraft des Entgelt-Überführungsbescheides
zulässig sind. Von dieser zumindest vertretbaren Auffassung
hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der konkreten
Normenkontrolle auszugehen.
62
§ 6 Abs. 2 (in Verbindung mit den
Anlagen 4 und 5) und § 6 Abs. 3 Nr. 8 AAÜG in
der Fassung des AAÜG-Änderungsgesetzes von 1996 und des 2.
AAÜG-Änderungsgesetzes von 2001 verstoßen gegen Art. 3
Abs. 1 GG.
63
1. a) Art. 3 Abs. 1 GG, der hier vor
allem als Prüfungsmaßstab heranzuziehen ist (vgl. BVerfGE
100, 59 ), gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz
gleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings
nicht jede Differenzierung verwehrt. Er verletzt aber das
Grundrecht, wenn er eine Gruppe von Normadressaten anders als
eine andere behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl.
BVerfG, a.a.O.).
64
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen wie im
vorliegenden Fall ist der Gesetzgeber berechtigt,
generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen
zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen
gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen.
Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind,
können generalisierend vernachlässigt werden. Begünstigungen
oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum
Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten
pauschalierend bestimmt werden. Allerdings liegt eine
typisierende Gruppenbildung nur vor, wenn die tatsächlichen
Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind. Sie ist
außerdem nur zulässig, wenn die mit ihr verbundenen Härten
nicht besonders schwer wiegen und nur unter Schwierigkeiten
vermeidbar wären.
65
b) Diese allgemeinen Grundsätze hat das
Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 100, 59
) in Bezug auf die Entgeltbegrenzungen in
§ 6 Abs. 2 und 3 AAÜG in der Fassung von 1993
bereits konkretisiert. Danach sind die Zugehörigkeit zu
bestimmten Versorgungssystemen und - als zusätzliches
Kriterium - die Höhe der Arbeitsentgelte nicht von vornherein
ungeeignet, den Tatbestand eines überhöhten Entgelts zu
erfassen. Die Umsetzung einer solchen Regelung muss aber
– um den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu
genügen - auf Tatsachen beruhen, die die Annahme
rechtfertigen, dass überhöhte Arbeitsentgelte gerade an die
vom Gesetz erfassten Gruppen gezahlt worden sind oder dass
Entgelte ab den vom Gesetz festgelegten Grenzen als überhöht
angesehen werden müssen. Allein schon mit der Überführung der
Zusatz- und Sonderversorgungssysteme in die gesetzliche
Rentenversicherung sind neben hohen auch überhöhte
Rentenansprüche auf das durch die Beitragsbemessungsgrenze
vorgegebene Maß vermindert worden. Einer darüber
hinausgehenden zusätzlichen Bestimmung von
Überhöhungstatbeständen müssen Kriterien zugrunde gelegt
werden, die in den tatsächlichen Verhältnissen eine
Entsprechung finden.
66
Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit
beanstandet, dass der Gesetzgeber für die Angehörigen der in
§ 6 Abs. 2 AAÜG genannten Versorgungssysteme
generell angenommen hat, sie hätten in der Deutschen
Demokratischen Republik ab einer bestimmten Schwelle
überhöhte Arbeitsentgelte bezogen, ohne dass Zahlen über
Lohn- und Gehaltsstrukturen in der Deutschen Demokratischen
Republik, über das Einkommensgefüge in den einschlägigen
Beschäftigungsbereichen und über das Verhältnis der dort
erzielten Verdienste zum volkswirtschaftlichen Mittelwert
vorlagen, die darüber hätten Auskunft geben können. Der
Gesetzgeber habe auch nicht für Arbeitsleistungen, die der
Deutschen Demokratischen Republik politisch nützten, den
Rentenbezug ausschließen wollen. Vielmehr sei sein
gesetzgeberisches Ziel gewesen, lediglich Versorgungszusagen,
denen keine Arbeitsleistung entsprach, als allein politisch
motivierten die rentenrechtliche Anerkennung zu versagen. Aus
der bloßen "Staats- und Systemnähe" der Berufstätigkeit folge
nicht, dass man diesen Personengruppen durchgängig Entgelte
gezahlt habe, die nicht durch Arbeit und Leistung
gerechtfertigt gewesen seien (vgl. BVerfGE 100, 59
).
67
Für die Entgeltbegrenzung müsse ein
sachgerechter Kürzungsmechanismus gewählt werden. Die
festgesetzten Grenzwerte müssten sich auf Erkenntnisse zur
wirklichen Verteilung überhöhter Arbeitsverdienste im Bereich
zwischen dem Durchschnittsentgelt und Entgelten an der
Beitragsbemessungsgrenze stützen können. In der Deutschen
Demokratischen Republik erzielte hohe Arbeitsentgelte oder
Arbeitseinkommen seien nicht notwendig auch "überhöhte"
Entgelte, deren rentenrechtliche Anerkennung der Gesetzgeber
ohne weitere Nachprüfung versagen darf. An diesen Grundsätzen
ist festzuhalten.
68
2. Die hier zur Prüfung gestellten
Vorschriften des § 6 Abs. 2 und 3 Nr. 8 AAÜG
in der Fassung von 1996 und 2001 führen zu einer
Benachteiligung von Personengruppen, zu denen die Kläger der
Ausgangsverfahren gehören. Diese Benachteiligung trifft
insbesondere gegenüber Versicherten mit Anspruch auf eine
Zusatzversorgung zu, deren Versorgungssystem nicht von
§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 8 AAÜG erfasst wird, sowie
gegenüber Versicherten, deren Versorgungssystem zwar erfasst
wird, deren Entgelte jedoch die so genannte E 3-Grenze
nicht erreichen. Die von diesen beiden Personengruppen
tatsächlich erzielten Entgelte werden bei der
Rentenberechnung nur durch die Beitragsbemessungsgrenze
gekappt (vgl. BVerfGE 100, 59 ). Bis zum
Erreichen dieser Grenze führt ein höheres Arbeitseinkommen
bei ihnen auch zu einer höheren Altersrente, während bei der
Gruppe der Kläger der Ausgangsverfahren immer eine Absenkung
der berücksichtigungsfähigen Arbeitsverdienste auf ein
Durchschnittseinkommen erfolgt.
69
3. Den unter C I 1 dargestellten
Maßstäben wird die Neuregelung in § 6 Abs. 2 und
Abs. 3 Nr. 8 AAÜG nicht gerecht. Mit ihr ist bei
gleich bleibendem Mechanismus ohne weitere tatsächliche
Erkenntnisse lediglich die benachteiligte Gruppe verkleinert,
der Kürzungsmechanismus allerdings vergröbert worden. Das vom
Gesetzgeber nach wie vor mit der Begrenzungsregelung
entsprechend dem Einigungsvertrag (vgl. oben unter
A I 1) verfolgte Ziel, Versorgungszusagen, denen
keine entsprechende Leistung zugrunde lag und die politisch
motiviert waren, die Anerkennung zu versagen (vgl. etwa
Entwurf des AAÜG-Änderungsgesetzes, BTDrucks 13/4587,
S. 1, 8; Stellungnahmen des Staatsministers Geisler,
696. Sitzung des Bundesrates vom 3. Mai 1996,
StenBer, S. 192; des Abgeordneten Grund, 126. Sitzung
des 13. Deutschen Bundestages vom 27. September
1996, StenBer 13/126, S. 11328; des Bundesministers
Blüm, ebd., S. 11336; des Ministerpräsidenten
Biedenkopf, 703. Sitzung des Bundesrates vom
18. Oktober 1996, StenBer, S. 504; Entwurf des
2. AAÜG-Änderungsgesetzes, BTDrucks 14/5640, S. 1,
13), ist zwar einsichtig und legitim (vgl. BVerfGE 100, 59
). Die zur Prüfung gestellten Regelungen
verfehlen jedoch ebenfalls das angestrebte Ziel, indem sie
nach wie vor unzulässig typisieren. Es ist nicht erkennbar,
dass die dargestellte unterschiedliche Behandlung der
Angehörigen von Zusatz- und Sonderversorgungssystemen auf
Tatsachen beruht, welche die Annahme rechtfertigen, dass
überhöhte Arbeitsentgelte gerade an die von § 6
Abs. 2 AAÜG erfassten Personengruppen gezahlt wurden.
Dies gilt auch für die in § 6 Abs. 3 Nr. 8 AAÜG
vorgenommene Anknüpfung der Differenzierung an
Funktionsebenen, die Gegenstand der Vorlage 1 BvL 9/02
ist.
70
a) Auch den hier zu prüfenden Regelungen
liegen weiterhin keine konkreten Erkenntnisse darüber
zugrunde, ob und gegebenenfalls in welchen Bereichen in der
Deutschen Demokratischen Republik überhöhte Entgelte gezahlt
wurden. Den Gesetzgebungsmaterialien lassen sich jedenfalls
solche Erkenntnisse nicht entnehmen. Zahlen über Lohn- und
Gehaltsstrukturen in der Deutschen Demokratischen Republik,
insbesondere über das Einkommensgefüge der hier betroffenen
Beschäftigungsbereiche und dessen Verhältnis zum
Durchschnittseinkommen, sind nach wie vor nicht verfügbar. Es
genügt nicht den aus Art. 3 Abs. 1 GG
herzuleitenden Anforderungen an eine verfassungsgemäße
Regelung der Entgeltbegrenzung, wenn der Gesetzgeber die in
§ 6 Abs. 2 AAÜG genannte Personengruppe unverändert
lässt und lediglich dadurch einengt, dass eine höhere
Einkommensgrenze gewählt und auf diese Weise innerhalb dieser
Gruppe die Anzahl der von der Kürzung der
berücksichtigungsfähigen Entgelte Betroffenen verringert
wird. Hohe Arbeitsverdienste sind nicht notwendig überhöhte
Arbeitsverdienste (vgl. BVerfGE 100, 59 ).
71
Der Gesetzgeber hat in den zur Prüfung
gestellten Regelungen zwei Kriterien, die nach der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. April
1999 unzulässig differenzieren (BVerfGE 100, 59
), nicht in verfassungsgemäßer Weise
abgewandelt, sondern lediglich eines der beiden - die
Höhe des Arbeitsentgeltes - in der Wirkung abgemildert.
Die Abgrenzung der Berechtigten nach ihrer Zugehörigkeit zu
bestimmten Zusatzversorgungssystemen ist unverändert
geblieben. Bei den Zusatzversorgungssystemen, die weiterhin
Kürzungen bei den Betroffenen auslösen, ist die maßgebliche
Einkommensgrenze zwar großzügiger festgelegt, beruht aber
nicht auf sachgemäßen Erwägungen. Auch für die nach der
Neuregelung maßgebliche Gehaltsstufe E 3 (ab 1985:
Gehaltsstufe 12) bleibt offen, wie diese Anknüpfung zu
begründen ist. Der Gesetzgeber, der bei Erreichen dieser
Gehaltsstufe die Kürzung in § 6 Abs. 2 und 3 AAÜG
einsetzen lässt, kommt der Wirklichkeit nicht näher, weil
auch diese Anknüpfung nicht von Erkenntnissen über eine
strukturelle Erhöhung von Gehältern getragen wird. Die
unzulässige Gleichstellung von "hohem Einkommen" und
"überhöhtem Einkommen" bestimmt auch das Konzept der hier zu
prüfenden Vorschriften (vgl. etwa die Äußerungen der
Abgeordneten Mascher, 108. Sitzung des
13. Deutschen Bundestages vom 24. Mai 1996, StenBer
13/108, S. 9585 f.; 126. Sitzung vom
27. September 1996, StenBer 13/126, S. 11331).
72
In den Gesetzesberatungen findet sich immer
wieder die Erwägung, eine Entgeltbegrenzung sei nur noch für
Personen vorgesehen, die aufgrund der Wahrnehmung politischer
Verantwortung oder Mitverantwortung in der Deutschen
Demokratischen Republik ein besonders hohes Einkommen erzielt
haben (vgl. etwa Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen
Bundestages vom 25. September 1996, BTDrucks 13/5606, S. 16).
Erkenntnisse darüber, dass gerade in den betroffenen
Versorgungssystemen ab Überschreiten der Gehaltsstufe E 3
überhöhte, weil nicht mehr leistungsorientierte Entgelte
erzielt wurden, sind aber nicht verfügbar. Dies räumt die
Bundesregierung in der Begründung zum Entwurf des
AAÜG-Änderungsgesetzes von 1996 auch ein, wenn dort
formuliert ist, dass die auf politische Begünstigung
entfallenden Einkommensanteile "nicht bestimmbar" sind und
deswegen "ein solches Einkommen als Berechnungsgrundlage für
die neu zu schaffenden Rentenansprüche insgesamt ungeeignet"
ist (BTDrucks 13/4587, S. 8).
73
b) Die Unzulässigkeit der Typisierung ergibt
sich nicht nur aus der Wahl der in die Rentenkürzung
einbezogenen Berufsgruppen und der Wahl der maßgeblichen
Entgelthöhe, sondern umgekehrt auch daraus, welche
Berufsgruppen nicht in die Kürzung von Versorgungsrenten
einbezogen worden sind. Dies zeigt ein Blick in die Anlagen 1
und 2 zum Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz. Es
erschließt sich keineswegs, weshalb - ohne Betrachtung
der individuellen beruflichen Biographien - die Kürzung
der Rente eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Gesellschaft
für Sport und Technik oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters
gesellschaftlicher Organisationen (Versorgungssysteme nach
Nr. 20 und 21 der Anlage 1) sowie von Angehörigen der
Feuerwehr (Versorgungssystem nach Nr. 2 der Anlage 2)
politisch privilegierte Einkommen betreffen, eine
Entgeltbegrenzung aber beispielsweise nicht bei Angehörigen
der technischen Intelligenz greifen soll (Versorgungssystem
nach Nr. 1 der Anlage 1).
74
c) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
hier zu prüfenden Regelungen ergeben sich zudem daraus, dass
der Gesetzgeber die im Laufe der Zeit erfolgten Veränderungen
im Einkommensgefüge der Deutschen Demokratischen Republik
nicht hinreichend berücksichtigt hat. So wurde 1950 in der
Gehaltsstufe E 3 das 9-fache des Durchschnitts, 1989 aber nur
noch ein den Durchschnitt des Einkommens wesentlich weniger
übersteigendes Gehalt (das 1,6-fache des
Durchschnittsverdienstes; siehe BRDrucks 209/96, S. 11 und
Vorlage 1 BvL 2/03; hingegen Vorlage
1 BvL 3/98: noch das 2,5-fache) gezahlt. Trotz
einer so deutlichen Verschiebung der Einkommensverhältnisse
stellt der Gesetzgeber durchgängig auf eine einheitliche,
feste Gehaltsstufe ab.
75
Bereits durch die Überführung in die
gesetzliche Rentenversicherung sind hohe und möglicherweise
überhöhte Ansprüche aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen
unterschiedslos dadurch begrenzt worden, dass eine
Berücksichtigung nur noch bis zur allgemeinen
Beitragsbemessungsgrenze möglich ist. Die
Beitragsbemessungsgrenze entspricht dabei etwa dem 1,8-fachen
des erzielten Durchschnittsverdienstes. Auch die von § 6
Abs. 2 und 3 AAÜG in der hier zu prüfenden Fassung
betroffenen Personen würden hierdurch erfasst, gäbe es diese
besonderen Begrenzungsvorschriften nicht. Da die Gehaltsstufe
E 3 in der Deutschen Demokratischen Republik - wie
dargestellt - im Vergleich zum Durchschnittseinkommen
einen erheblichen Abstieg zu verzeichnen hatte, ist
angesichts des Fehlens von fundierten Informationen zum
Einkommensgefüge jedenfalls die über Jahre unveränderte
Anknüpfung an die Gehaltsstufe E 3, deren Gehaltsvorteil von
1950 bis 1989 erheblich an Bedeutung verlor, nicht sachlich
nachvollziehbar. Denn hat der Gesetzgeber, weil ihm solche
Informationen nicht zur Verfügung stehen, an die relative
Höhe des Einkommens anknüpfen wollen, dann wäre es konsequent
gewesen, hierfür einen relativen Wert zu wählen, der der
Entwicklung der Durchschnittseinkommen folgt.
76
d) Schließlich hat der Gesetzgeber die
rentenrechtliche Berücksichtigung altersabhängiger
Einkommenselemente nicht im Einklang mit Art. 3
Abs. 1 GG geregelt. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 AAÜG
wird auch der für das Dienstalter festgelegte Vergütungsteil
in das für die Kürzung maßgebliche Entgelt einbezogen.
Weshalb eine altersbedingte Steigerung des Arbeitsentgelts in
politischer Begünstigung begründet sein soll, ist jedoch
nicht erkennbar. Näher liegt die Vermutung, dass erst bei
Erreichen einer relevanten Einkommensgrenze ohne
Berücksichtigung der Komponente "Vergütung für das
Dienstalter" eine Privilegierung beim Arbeitsentgelt
vorgelegen hat, die durch eine besondere Systemnähe bewirkt
worden ist. Steigt dagegen das Arbeitsentgelt allein deshalb,
weil eine höhere Altersstufe erreicht ist, lässt sich daraus
gerade nicht auf eine nunmehr überhöhte Entlohnung wegen
besonderer Systemnähe schließen, da sich an der Tätigkeit
hierdurch nichts ändert. Zu Recht wird in der Vorlage
1 BvL 3/98 darauf hingewiesen, dass der junge und früh
beförderte Berufsinhaber dem System viel näher gestanden
haben dürfte als der ältere, der aufgrund seines Lebens- und
Dienstalters befördert wurde.
77
e) Verfassungsrechtlich unzulässig ist darüber
hinaus auch der vom Gesetzgeber gewählte Kürzungsmechanismus.
Er verfehlt schon im Ansatz die Merkmale einer Typisierung
oder Pauschalierung. Indem die Regelung der Begrenzung zwar
erst ab einem in den 50er und 60er Jahren vergleichsweise
sehr hohen und später relativ hohen Einkommen greift, dann
aber alle erfassten Arbeitsentgelte "fallbeilartig" auf das
Durchschnittseinkommen kürzt, bleiben die Grundsätze
unbeachtet, die für Regelungen solcher Art im Hinblick auf
Art. 3 Abs. 1 GG maßgeblich sind (vgl. BVerfGE 100,
59 ). Überschreitet das Einkommen eines Betroffenen
eine bestimmte Grenze, fällt er weit hinter den Rentenbetrag
zurück, der ihm zuvor für seine niedrigeren Entgelte
zugeordnet war. Das gilt sogar dann, wenn mit der
Einkommenserhöhung keine Funktionsänderung eingetreten ist.
Möglichkeiten, den Besonderheiten des Einzelfalles gerecht zu
werden, sieht das Gesetz nicht vor. Der Gesetzgeber hat damit
einen Weg gewählt, der auch unter Berücksichtigung seiner
besonderen Gestaltungsfreiheit bei der Neuordnung der
sozialrechtlichen Verhältnisse in der Folge der
Wiedervereinigung nicht mehr vertretbar ist. Vergleicht man
die hier in Frage stehende Regelung mit der
verfassungsrechtlich beanstandeten Vorgängerregelung, die
eine progressive Absenkung des berücksichtigungsfähigen
Entgelts vorsah (vgl. BVerfGE 100, 59 97>), hat der Gesetzgeber den Typisierungsfehler noch
verstärkt. Dadurch setzt sich der Gesetzgeber erst recht in
Widerspruch zu seiner eigenen Annahme, dass jedenfalls bis
zum Erreichen der Beitragsbemessungsgrenze (vgl. § 6
Abs. 1 AAÜG) in keinem der von § 6 Abs. 2 und 3
AAÜG "verschonten" Versorgungssysteme eine Entgeltbegrenzung
veranlasst ist. Denn wenn in den nicht erfassten
Versorgungssystemen der Einkommensanteil zwischen dem
Durchschnittseinkommen und der Beitragsbemessungsgrenze nicht
als überhöht gilt, ist schwer einzusehen, weshalb dies in den
ausgewählten Versorgungssystemen der Fall sein soll.
78
f) Der Gesetzgeber kann sich zur
verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der von ihm getroffenen
Regelungen nicht darauf berufen, die Opfer des SED-Regimes
erhielten auf der Grundlage des Gesetzes über die berufliche
Rehabilitierung oft nur eine sehr geringe Altersversorgung;
deswegen seien die Kürzungen in § 6 Abs. 2 und 3 AAÜG
ein Gebot der Gerechtigkeit und lägen im Interesse der
politischen Akzeptanz. Damit wird ein Zusammenhang
hergestellt, der verfassungsrechtlich zur Rechtfertigung der
hier festgestellten Ungleichbehandlung nicht trägt. Es ist
Sache des Gesetzgebers, Änderungen in der Altersversorgung
der Opfer des SED-Regimes herbeizuführen, wenn sich im Zuge
der Rentenüberleitung eine Rechtslage ergibt, die im
Verhältnis zu den Menschen, die in der Deutschen
Demokratischen Republik berufliches Unrecht erfahren haben,
als nicht hinnehmbar angesehen wird. Unausgewogenheit in der
Altersversorgung kann nicht dazu gereichen, die Beibehaltung
einer gleichheitswidrigen Rentenkürzung zu legitimieren.
79
Der Gesetzgeber kann sich zur Rechtfertigung
seiner Regelung auch nicht darauf berufen, das
Bundesverfassungsgericht habe im Falle der rentenrechtlichen
Überleitung von Ansprüchen und Anwartschaften aus dem
Sonderversorgungssystem der Angehörigen des MfS/AfNS eine
Pauschalierung für verfassungsrechtlich unbedenklich
angesehen, die er nun lediglich auch in anderen
Versorgungssystemen auf die Einkommen ab der Gehaltsstufe E 3
zur Anwendung bringe. Das Bundesverfassungsgericht hat dem
Gesetzgeber Pauschalierungsmöglichkeiten bei der
Ausgestaltung der Kürzungsregelung in § 7 AAÜG aus
Gründen eingeräumt, die in den ganz spezifischen
Verhältnissen des von dieser Vorschrift erfassten Bereichs
begründet sind (vgl. BVerfGE 100, 138 180>).
80
4. Steht somit schon die in § 6
Abs. 2 Satz 1 AAÜG in der hier zu prüfenden Fassung
getroffene Grundentscheidung mit Art. 3 Abs. 1 GG
nicht in Einklang, bedarf es keiner Prüfung mehr, ob es im
Hinblick auf das Ziel des Gesetzgebers, privilegierte
Entgeltbestandteile rentenrechtlich nicht wirksam werden zu
lassen, mit dem Gleichheitssatz vereinbar ist, wenn die
Gewährung einer Aufwandsentschädigung bei der Ermittlung des
nach Anlage 4 jeweils maßgebenden Betrags Berücksichtigung
findet, die Gewährung einer Zulage dagegen nicht (§ 6
Abs. 2 Satz 2 und 3 AAÜG). Jede Gleichbehandlung
und jede Differenzierung hat sich allerdings an
nachvollziehbaren Kriterien im Hinblick auf den
Regelungszweck auszurichten. Die Befugnis zur Typisierung
entbindet nicht vom Gebot der Rationalität und der
grundsätzlichen Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG.
81
Da die überprüften Vorschriften schon wegen
Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig
sind, erübrigt sich eine Prüfung anhand des Maßstabs des
Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. aber BVerfGE 100, 59
).
82
Da dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur
Verfügung stehen, die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung
gestellten Vorschriften zu beseitigen, sind diese nicht für
nichtig, sondern lediglich für mit Art. 3 Abs. 1 GG
unvereinbar zu erklären. Der Gesetzgeber ist
verfassungsrechtlich verpflichtet, bis zum 30. Juni 2005
eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen. Diese
Verpflichtung erstreckt sich auf den gesamten von der
Unvereinbarerklärung betroffenen Zeitraum. Kommt es bis zu
diesem Zeitpunkt zu keiner verfassungsgemäßen Neuregelung,
tritt Nichtigkeit der beanstandeten Vorschriften ein.
83
Die Unvereinbarerklärung führt dazu, dass
§ 6 Abs. 2 und § 6 Abs. 3 Nr. 8 AAÜG
von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet
werden dürfen. Die Gerichte müssen die Verfahren ausgesetzt
lassen oder aussetzen, bis der Gesetzgeber die
verfassungswidrigen Vorschriften durch mit der Verfassung
vereinbare Regelungen ersetzt hat oder Nichtigkeit
entsprechend D I eintritt.
84
Bescheide, durch die die verfassungswidrigen
Vorschriften rechtsverbindlich angewandt wurden und die im
Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Entscheidung bereits
bestandskräftig sind, bleiben für die Zeit vor der
Bekanntgabe unberührt (vgl.
85
BVerfGE 104, 126 ). Es ist dem
Gesetzgeber aber unbenommen, im Zusammenhang mit dem
Gegenstand der vorliegenden Entscheidung eine andere Regelung
zu treffen. Er kann die erforderliche Neuregelung auch auf
bereits bestandskräftige Bescheide erstrecken; von
Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu nicht.