L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 6. Juli
2004
- 1 BvL 4/97 -
- 1 BvL 5/97 -
- 1 BvL 6/97 -
Zur Nichtgewährung von Kindergeld in den Jahren
1994 und 1995 an Ausländer, die nicht über eine
Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung, sondern
nur über eine Aufenthaltsbefugnis verfügten.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 4/97 -
- 1 BvL 5/97 -
- 1 BvL 6/97 -
des § 1 Abs. 3 Satz 1 des
Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der Fassung des
Art. 5 Nr. 1 des Ersten Gesetzes zur Umsetzung des
Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms
(1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl I
S. 2353)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des
Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen
- 1 BvL 4/97 -,
- 1 BvL 5/97 -,
- 1 BvL 6/97 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 6. Juli 2004 beschlossen:
§ 1 Absatz 3 des
Bundeskindergeldgesetzes in der Fassung des Ersten Gesetzes
zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und
Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993
(Bundesgesetzblatt I Seite 2353) war nach Maßgabe der
Entscheidungsgründe mit Artikel 3 Absatz 1 des
Grundgesetzes unvereinbar.
Ersetzt der Gesetzgeber die verfassungswidrige
Regelung nicht bis zum 1. Januar 2006 durch eine
Neuregelung, ist auf noch nicht abgeschlossene Verfahren das
bis zum 31. Dezember 1993 geltende Recht anzuwenden.
1
Die Verfahren betreffen die Nichtgewährung von
Kindergeld in den Jahren 1994 und 1995 an Ausländer, die
keine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung,
sondern nur eine Aufenthaltsbefugnis hatten. Das vorlegende
Gericht hält die der Versagung zugrunde liegende Regelung für
verfassungswidrig.
2
Bis zum Ende des Jahres 1989 wurde Kindergeld
gleichermaßen an deutsche und ausländische Familien gezahlt.
Die Kindergeldgewährung war allein davon abhängig, dass die
Familien ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im
Inland hatten.
3
Seit 1990 wurde der Kindergeldanspruch für
Ausländer von einer einjährigen Wartefrist und einer
günstigen Aufenthaltsprognose abhängig gemacht. § 1
Abs. 3 des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) in der
Fassung des Zwölften Gesetzes zur Änderung des
Bundeskindergeldgesetzes vom 30. Juni 1989 (BGBl I
S. 1294) hatte folgenden Wortlaut:
4
Ausländer, die sich ohne
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis im
Geltungsbereich dieses Gesetzes aufhalten, haben Anspruch
nach diesem Gesetz nur, wenn ihre Abschiebung auf unbestimmte
Zeit unzulässig ist oder wenn sie auf Grund landesrechtlicher
Verwaltungsvorschriften auf unbestimmte Zeit nicht
abgeschoben werden, frühestens jedoch für die Zeit nach einem
gestatteten oder geduldeten ununterbrochenen Aufenthalt von
einem Jahr.
5
Durch das Gesetz zur Neuregelung des
Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 (BGBl I
S. 1354) wurde Absatz 3 neu gefasst und lautete
seit 1991 wie folgt:
6
Ausländer, die sich ohne Aufenthaltsgenehmigung
im Geltungsbereich dieses Gesetzes aufhalten, haben einen
Anspruch nach diesem Gesetz nur, wenn sie nach den
§§ 51, 53 oder 54 des Ausländergesetzes auf unbestimmte
Zeit nicht abgeschoben werden können, frühestens jedoch für
die Zeit nach einem gestatteten oder geduldeten
ununterbrochenen Aufenthalt von einem Jahr.
7
Durch das Erste Gesetz zur Umsetzung des
Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms
(1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl I
S. 2353) erhielt § 1 BKGG die Fassung, die
Gegenstand der Vorlageverfahren ist. Die Vorschrift hatte in
der Zeit vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember
1995 folgenden Wortlaut:
8
Anspruchsberechtigte
9
(1) Nach den Vorschriften dieses Gesetzes hat
Anspruch auf Kindergeld für seine Kinder und die ihnen durch
§ 2 Abs. 1 Gleichgestellten,
10
1. wer im Geltungsbereich dieses Gesetzes einen
Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat,
11
2. ...
12
(2) ...
13
(3) Ein Ausländer hat einen Anspruch nach
diesem Gesetz nur, wenn er im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis ist. Auch
bei Besitz einer Aufenthaltserlaubnis hat ein Arbeitnehmer,
der von seinem im Ausland ansässigen Arbeitgeber zur
vorübergehenden Dienstleistung in den Geltungsbereich dieses
Gesetzes entsandt ist, keinen Anspruch nach diesem Gesetz;
sein Ehegatte hat einen Anspruch nach diesem Gesetz, wenn er
im Besitz einer Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis ist und eine der Beitragspflicht zur
Bundesanstalt für Arbeit unterliegende oder nach § 169c
Nr. 1 des Arbeitsförderungsgesetzes beitragsfreie
Beschäftigung als Arbeitnehmer ausübt.
14
Die Neufassung des Absatzes 3 beruhte auf
einem Gesetzentwurf der Bundesregierung
(BTDrucks 12/5502). Zur Begründung hieß es unter anderem
(a.a.O., S. 44):
15
Mit dieser Regelung wird der Anspruch auf die
Ausländer begrenzt, von denen zu erwarten ist, daß sie auf
Dauer in Deutschland bleiben werden. Das ist allein bei
denjenigen der Fall, die im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis sind. Doch
auch auf diejenigen, die von ihren im Ausland ansässigen
Arbeitgebern zur vorübergehenden Dienstleistung nach
Deutschland entsandt sind und statt einer
Aufenthaltsbewilligung eine Aufenthaltserlaubnis erhalten
haben, trifft diese Voraussetzung nicht zu. Dasselbe gilt für
ihre Ehegatten. Die Regelung entspricht den Regelungen der
meisten Länder, bei denen Entsandte im Sozialsystem des
Heimatlandes verankert bleiben, ...
16
Durch das Jahressteuergesetz 1996 vom
11. Oktober 1995 (BGBl I S. 1250) wurde eine
grundlegende Neuregelung des Kindergeldrechts vorgenommen.
Seit 1996 ist der Anspruchsausschluss von Ausländern ohne
Aufenthaltsberechtigung oder -erlaubnis in § 62
Abs. 2 Satz 1 EStG und in § 1 Abs. 3
Satz 1 BKGG geregelt.
17
Zudem hat der Gesetzgeber für die Jahre 1983
bis 1995 rückwirkende Nachbesserungen an den Regelungen über
die Gewährung von Kindergeld vorgenommen. Mit dem Gesetz zur
Familienförderung vom 22. Dezember 1999 (BGBl I
S. 2552) wurden § 53 EStG und § 21 BKGG als
Sonderregelungen zur steuerlichen Freistellung des
Existenzminimums von Familien eingefügt.
18
Die Kläger der Ausgangsverfahren waren im
streitbefangenen Zeitraum Ausländer und hatten
Aufenthaltsbefugnisse. Die Kindergeldbehörden hoben die
zugunsten der Kläger ergangenen Kindergeldbewilligungen
aufgrund der Neuregelung von § 1 Abs. 3 Satz 1
BKGG durch das 1. SKWPG auf mit der Folge, dass die
Kläger für die Zeit ab Januar 1994 kein Kindergeld erhielten.
Die Widersprüche und die Klagen zum Sozialgericht blieben
jeweils erfolglos.
19
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zum
Normenkontrollverfahren 1 BvL 4/97 ist libanesischer
Staatsangehöriger und lebt mit seiner Familie seit Mai 1986
in der Bundesrepublik Deutschland. Sein Asylantrag blieb
erfolglos. Die Ausländerbehörde sah von aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen ab; der Aufenthalt der Familie wurde wiederholt
befristet geduldet. Seit Februar 1991 hatte der Kläger eine
befristete Aufenthaltsbefugnis, die mehrfach verlängert
wurde. Nach der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland
bezog er für sich und seine Familie zunächst Sozialhilfe.
Seit Oktober 1990 war er erwerbstätig, ab März 1994
war er arbeitsunfähig erkrankt und bezog in der Folge
Krankengeld. Ab August 1994 war er arbeitslos und
erhielt Arbeitslosengeld. Ab Mai 1994 erhielt er fast
durchgehend ergänzende Sozialhilfe. In den Jahren 1994 und
1995 musste er keine Einkommensteuer zahlen.
20
Der Kläger erhielt seit September 1987
Kindergeld, zuletzt im Dezember 1993 für seine in den Jahren
1982 bis 1992 geborenen fünf Kinder. Das zuständige
Arbeitsamt hob die Kindergeldbewilligung unter Hinweis auf
die Neufassung von § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG
auf.
21
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zum
Normenkontrollverfahren 1 BvL 5/97 stammt ebenfalls aus
dem Libanon und bezeichnete sich als staatenlos. Seit dem
Jahre 2001 hat er die deutsche Staatsangehörigkeit. Er reiste
im Juli 1985 in die Bundesrepublik Deutschland ein. Sein
Asylantrag blieb erfolglos. Eine Abschiebung erfolgte nicht.
Ausländerrechtliche Duldungen wurden regelmäßig befristet
verlängert. Im Oktober 1991 erhielt der Kläger eine
Aufenthaltsbefugnis, die ebenfalls wiederholt befristet
verlängert wurde. Seit Februar 1992 war er erwerbstätig. In
der Zeit von April bis Dezember 1995 erhielt er
ergänzende Sozialhilfe. In den Jahren 1994 und 1995 musste er
keine Einkommensteuer zahlen.
22
Der Kläger erhielt von Februar 1989 bis
Dezember 1993 für zuletzt sechs Kinder Kindergeld. Die
Kindergeldbehörde hob die Bewilligung unter Hinweis auf die
Neufassung von § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG für die
Zeit ab Januar 1994 auf.
23
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zum
Normenkontrollverfahren 1 BvL 6/97 ist polnischer
Staatsangehöriger und reiste im November 1986 in die
Bundesrepublik Deutschland ein. Sein Asylverfahren blieb
erfolglos. In der Folgezeit wurden dem Kläger mehrfach
verlängerte und zeitlich befristete Bescheinigungen über die
Aussetzung der Abschiebung erteilt. Seit Juli 1991 hatte er
eine Aufenthaltsbefugnis. Der Kläger lebte zunächst von
Sozialhilfe. Von August 1989 an war er erwerbstätig;
ergänzend bezog er Sozialhilfe oder Arbeitslosengeld. Im Jahr
1994 musste er keine Einkommensteuer zahlen. Im Jahre 1995
bezog er durchgehend ergänzende Sozialhilfe.
24
Der Kläger erhielt, für zuletzt fünf Kinder,
von Juli 1988 bis Dezember 1993 Kindergeld. Das
Arbeitsamt hob die Bewilligung zum Januar 1994 wegen der
Neufassung von § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG auf.
25
4. Das Landessozialgericht hat die
Berufungsverfahren ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der
Fassung des 1. SKWPG mit dem Grundgesetz vereinbar
ist.
26
Es sei von der Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Norm überzeugt. § 1 Abs. 3
Satz 1 BKGG verletze die Kläger insbesondere in ihrem
Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG. Der
gesetzgeberische Gestaltungsspielraum sei hier eng bemessen,
denn der Gesetzgeber unterliege bei einer Ungleichbehandlung
von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung.
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG bewirke - im
Zusammenspiel mit dem Steuerrecht - in mehrfacher Weise
eine Ungleichbehandlung von Personengruppen. Ausländer mit
Aufenthaltsbefugnis, Aufenthaltsbewilligung oder
ausländerrechtlicher Duldung seien im Gegensatz zu Deutschen
und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung oder –erlaubnis
vom Kindergeldbezug sowie Kindergeldzuschlag ausgeschlossen.
Im Gegensatz dazu seien Familien entsandter ausländischer
Arbeitnehmer durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BKGG
besser gestellt gewesen.
27
Die Differenzierung nach dem Aufenthaltsstatus
beziehe sich nicht auf Unterschiede von solcher Art und
solchem Gewicht, dass sie die bewirkte Ungleichbehandlung
rechtfertigen könnten. Die Anknüpfung an den
Aufenthaltsstatus sei ungeeignet, weil das Kindergeldrecht in
engem Zusammenhang mit dem Steuerrecht stehe. Es sei nicht
nachvollziehbar, dass betroffene Ausländer mit höherem
Erwerbseinkommen den Kinderfreibetrag hätten ausschöpfen
können, solche mit niedrigerem Einkommen aber den
Kindergeldzuschlag nicht erhalten hätten.
28
Auch im Übrigen böten die ausländerrechtlichen
Aufenthaltstitel kein hinreichendes
Differenzierungskriterium. Fiskalische Erwägungen trügen
diese Differenzierung für sich genommen nicht. Die rechtliche
Eigenart der verschiedenen Aufenthaltstitel rechtfertigten
sie ebenso wenig. Zwar entspreche es der generellen Typik des
Ausländergesetzes, davon auszugehen, dass die Titel
Aufenthaltserlaubnis und Aufenthaltsberechtigung von dem Ziel
einer längerfristigen Integration der betroffenen Ausländer
und ihrer Familien geprägt würden. Gleichwohl treffe die
Annahme nicht zu, ein Daueraufenthalt sei nur bei Ausländern
mit diesen Aufenthaltstiteln zu erwarten. Auch sei die
Anknüpfung an einen zu erwartenden Daueraufenthalt in
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG nicht konsequent
umgesetzt. Denn der berufstätige Ehegatte eines entsandten
Arbeitnehmers sei durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BKGG
zum Bezug von Kindergeld berechtigt, obwohl auch und gerade
der Aufenthalt entsandter Ausländer vorübergehender Natur
sei.
29
Zudem sei der zu erwartende Daueraufenthalt
unter Berücksichtigung der Zwecke des
Bundeskindergeldgesetzes und der verfassungsrechtlichen
Vorgaben für einen Familienlastenausgleich kein geeignetes
Differenzierungskriterium. Ausgangspunkt der
kindergeldrechtlichen Regelungen sei die spezifische
wirtschaftliche Schwäche des modernen Familienverbandes.
Diese bestehe unabhängig von einem langwährenden Aufenthalt
und sei schon dann gegeben, wenn der Aufenthalt so gestaltet
sei, dass die Familie auf das Bestreiten ihres Auskommens
unter bundesdeutschen Lebensbedingungen angewiesen sei, so
dass sich die Situation dieser Familien nicht von der
deutscher Familien unterscheide. Die Neuregelung könne auch
nicht mit Abschreckungswirkungen gerechtfertigt werden, denn
ein von § 1 Abs. 1 BKGG geforderter gewöhnlicher
Aufenthalt liege nur vor, wenn der Aufenthalt rechtmäßig
sei.
30
Wegen der mit dem Gesetz zur Familienförderung
vom 22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2552)
erfolgten rückwirkenden Nachbesserungen hat das
Landessozialgericht mit ergänzenden Beschlüssen entschieden,
die Vorlagen aufrechtzuerhalten. Die Kläger gehörten nicht
zum Kreis der Anspruchsberechtigten, denen die
Nachbesserungen gemäß § 53 EStG zugute kommen könnten.
Die Kläger hätten entweder keine Einkommensteuer zu
entrichten gehabt oder es sei keine Lohnsteuer einbehalten
worden.
31
Zu den Vorlagen haben das Bundesministerium
für Familie, Senioren, Frauen und Jugend namens der
Bundesregierung, das Bundessozialgericht, der Bundesfinanzhof
sowie der Kläger im Ausgangsverfahren zum
Normenkontrollverfahren 1 BvL 5/97 Stellung genommen.
Schon das vorlegende Gericht hatte Stellungnahmen eingeholt,
unter anderem eine der Beauftragten der Bundesregierung für
die Belange der Ausländer (nunmehr Beauftragte der
Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und
Integration).
32
1. Das Bundesministerium hält die zur Prüfung
vorgelegte Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG
für verfassungsgemäß.
33
Ein Verstoß gegen die in Art. 6
Abs. 1 GG verankerte Schutzpflicht des Staates oder
gegen das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG
liege nicht vor. Denn aus der allgemeinen Pflicht des Staates
zu einem Familienlastenausgleich ließen sich weder konkrete
Ansprüche auf bestimmte staatliche Leistungen herleiten noch
begründe umgekehrt der Entzug solcher Leistungen einen
Verfassungsverstoß, solange die Mindestvoraussetzungen für
ein menschenwürdiges Dasein gewährleistet blieben. Diese
Aufgabe komme der Sozialhilfe und nicht dem Kindergeld
zu.
34
Die Beschränkung des Kindergeldes auf
Ausländer mit Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar. Dem Gesetzgeber stehe im Bereich des Sozialrechts
ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zu. Er verfolge mit
der Beschränkung des Kindergeldes auf Ausländer mit
verfestigtem Aufenthaltsstatus das legitime Gemeinwohlziel,
den Kindergeldanspruch auf solche Ausländer zu begrenzen, die
sich dauerhaft im Bundesgebiet aufhielten. Die Vorschrift
behandle ausländische Eltern, bei denen aufgrund der
Verfestigung ihres Aufenthaltsrechts damit zu rechnen sei,
dass sie auf Dauer in Deutschland blieben wie deutsche
Staatsangehörige. Bei ihnen habe sich regelmäßig bereits eine
gewisse Verbundenheit zum deutschen Staat herausgebildet, die
umgekehrt auch eine gegenüber anderen Ausländern
weitergehende Teilhabe an sozialen Leistungen rechtfertige.
Darüber hinaus schließe die Anknüpfung an einen verfestigten
Aufenthaltsstatus einen Missbrauch des Sozialsystems durch
nur kurzfristig im Inland verbleibende Ausländer aus. Durch
die Begrenzung der Anspruchsberechtigung würden finanzielle
Zuwanderungsanreize ausgeschlossen.
35
Die zur Prüfung vorgelegte Regelung sei auch
geeignet, diese Ziele zu erreichen. Nach der Systematik des
Ausländergesetzes seien nur die Titel Aufenthaltsberechtigung
und Aufenthaltserlaubnis von dem Ziel einer längerfristigen
Integration geprägt. Im Gegensatz dazu sei die
Aufenthaltsbefugnis nach § 30 AuslG abhängig von
völkerrechtlichen oder dringenden humanitären Gründen für
ihre Erteilung und ihren Fortbestand. Das Ausländerrecht
biete ein geeignetes und sachliches Instrumentarium, um die
politische Entscheidung, bestimmte soziale Leistungen für
Ausländer von deren Bindung an Deutschland und der
Verfestigung ihres Aufenthaltsrechts abhängig zu machen,
umzusetzen und Missbrauch auszuschließen.
36
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG sei auch
mit der zu Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 GG ergangenen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts vereinbar, Unterhaltsaufwendungen
für Kinder mindestens in Höhe des Existenzminimums von der
Besteuerung auszunehmen.
37
Gegenüber dem Landessozialgericht hatte das
Bundesministerium zusätzlich ausgeführt, nur die Kinder von
Ausländern mit langfristigem Aufenthalt in Deutschland
leisteten einen absehbaren Beitrag zur sozialen Existenz der
Gesellschaft.
38
2. Das Bundessozialgericht hält die Regelung
des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG ebenfalls für
verfassungsgemäß. Das vom Gesetzgeber gewählte
Unterscheidungsmerkmal und seine Zielrichtung seien
verfassungsrechtlich ebenso unbedenklich wie der mit dieser
Typisierung verbundene Verzicht auf Einzelfallprüfungen.
39
3. Der Bundesfinanzhof hat zunächst
mitgeteilt, er habe in mehreren Entscheidungen zu der im
Wesentlichen gleichlautenden Nachfolgeregelung des § 62
Abs. 2 Satz 1 EStG das Erfordernis einer
Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung nicht in
Frage gestellt. Er sei ohne weitere Auseinandersetzung von
der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift ausgegangen.
40
Anlässlich der ergänzenden Beschlüsse des
Landessozialgerichts führt der Bundesfinanzhof aus, er sei
seit der ersten Stellungnahme in vier
Prozesskostenhilfeverfahren mit der Vorschrift des § 62
Abs. 2 Satz 1 EStG befasst gewesen. In den in
diesen Verfahren ergangenen Beschlüssen habe der
Bundesfinanzhof seine Rechtsauffassung zur
Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung aufgegeben. Es bestünden
Bedenken in Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG. Einem
Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis könne faktisch die gleiche
Rechtsstellung wie einem Ausländer mit Aufenthaltserlaubnis
zukommen.
41
4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens zum
Normenkontrollverfahren 1 BvL 5/97 hält die Vorschrift
des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG für
verfassungswidrig.
42
5. Die Beauftragte der Bundesregierung für die
Belange der Ausländer vertrat gegenüber dem
Landessozialgericht die Auffassung, es sei zweifelhaft, ob
ein rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung der
Ausländer mit minderem Aufenthaltsstatus gegeben sei.
43
Aus der Verfassung selbst lasse sich kein
Rechtfertigungsgrund ableiten, da Art. 6 Abs. 1 GG
die Förderung der Familie unabhängig von der
Staatsangehörigkeit ihrer Mitglieder fordere. Fiskalische
Erwägungen oder das Motiv der Abschreckung potentieller
Einwanderer genügten nicht. Die Aufenthaltsbefugnis sei zwar
nach ihrer Intention an einen Aufenthaltszweck gebunden und
damit befristeter Art. Bei einigen
Fallgruppen sei die tatsächliche Aufenthaltsdauer jedoch
ungewiss oder es stehe sogar fest, dass der Aufenthalt von
dauerhafter Natur sei. Kindergeld habe außerdem die Funktion,
als Ausgleich für besondere Belastungen der Familie zu
dienen.
44
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG in der
Fassung des 1. SKWPG war mit Art. 3 Abs. 1 GG
unvereinbar.
45
Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich
zu behandeln. Dem Gesetzgeber ist damit aber nicht jede
Differenzierung verwehrt. Ihm kommt im Bereich der
gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der
begünstigten Personenkreise ein Gestaltungsspielraum zu (vgl.
BVerfGE 99, 165 ; 106, 166
).
46
Für den Gesetzgeber ergeben sich aber aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je stärker
sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl.
BVerfGE 82, 126 ; 88, 87 ; 106, 166
). Der hierbei zu berücksichtigende Schutz des
Art. 6 Abs. 1 GG von Ehe und Familie enthält keine
Beschränkung auf Deutsche (vgl. BVerfGE 31, 58
; 51, 386 ; 62, 323 ).
47
Strengere Anforderungen an eine an die
Zugehörigkeit zu einer Personengruppe anknüpfende
Unterscheidung sind auch dann zu stellen, wenn der Einzelne
das Vorliegen des Differenzierungsmerkmals nicht durch
eigenes Verhalten beeinflussen kann. Ihr ausländerrechtlicher
Status war für die Kläger der Ausgangsverfahren im
Wesentlichen unabhängig von ihrem eigenen Verhalten. Die zur
Prüfung vorgelegte Regelung konnte im Gegenteil dazu
beitragen, dass sie ihren Status nicht durch eigene Leistung
verbessern konnten. Denn der Verlust des Kindergeldes konnte
die Notwendigkeit der Inanspruchnahme ergänzender Sozialhilfe
erhöhen, was wiederum der Verfestigung ihres
Aufenthaltsstatus entgegenstehen konnte.
48
Ob die zur Prüfung gestellte Regelung mit dem
allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar ist, hängt davon ab, ob für die getroffene
Differenzierung Gründe von solchem Gewicht bestanden, dass
sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen konnten.
49
Ausländer ohne Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis verloren mit dem In-Kraft-Treten der
Neuregelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG durch
das 1. SKWPG ihren Anspruch auf Kindergeld oder der
Anspruch wurde ihnen bei erstmaliger Antragstellung nach dem
31. Dezember 1993 von vornherein versagt. Damit wurden
sie schlechter gestellt als Deutsche und Ausländer mit
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis.
50
1. Allerdings wurde diese Ungleichbehandlung
durch steuer- und sozialhilferechtliche Regelungen gemildert.
Im Steuerrecht verblieb den betroffenen Eltern der
Kinderfreibetrag. Die als Folge von Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 99, 246; 99, 268; 99,
273) durch das Gesetz zur Familienförderung vom
22. Dezember 1999 rückwirkend erhöhten Kinderfreibeträge
kamen allen steuerpflichtigen Eltern mit noch nicht
bestandskräftigen Steuerbescheiden zugute. Trotz dieser
steuerrechtlichen Begünstigung blieben betroffene Eltern aber
schlechter gestellt, soweit der Kindergeldbezug günstiger war
als der Freibetrag, insbesondere wenn kein zu versteuerndes
Einkommen vorhanden war. Eine Besserstellung der Gruppe der
von der Änderung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG
betroffenen ausländischen Familien war nicht vorgesehen. Auch
die mit dem Gesetz zur Familienförderung parallel zu
§ 53 EStG eingeführte Regelung des § 21 BKGG sah
Kindergeldnachzahlungen zur Sicherung des Existenzminimums
nur in den Fällen vor, in denen dem Grunde nach bereits ein
Kindergeldanspruch bestand, so dass ausländische Eltern ohne
Aufenthaltsberechtigung oder -erlaubnis auch insoweit keinen
Ausgleich für ihre Einbuße erhielten.
51
2. Im Fall durchgehenden Sozialhilfebezugs
änderte sich das verfügbare Familieneinkommen durch die zur
Prüfung vorgelegte Neuregelung des § 1 Abs. 3
Satz 1 BKGG im Ergebnis nicht, weil Kindergeld auch vor
dem Jahr 1994 beim Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt
ohnehin nicht an die Eltern, sondern im Wege des
Erstattungsanspruchs an den subsidiär leistenden
Sozialhilfeträger ausgezahlt wurde (§ 104 SGB X),
denn Kindergeld zählte zum anrechenbaren Einkommen im Sinne
von § 76 Abs. 1 BSHG. Da der Wegfall des
Kindergeldes aber dazu führen konnte, dass die betroffenen
Familien auf die Inanspruchnahme von ergänzender Sozialhilfe
angewiesen waren, verringerten sich ihre Chancen, ihren
Aufenthaltsstatus zu verbessern.
52
Die Ungleichbehandlung traf damit besonders
ausländische Eltern ohne Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis, deren Einkommen einerseits so niedrig
war, dass sie nicht oder jedenfalls nicht in vollem Umfang
von den Kinderfreibeträgen profitierten, andererseits aber
doch so hoch, dass sie nicht ausschließlich von Sozialhilfe
leben mussten.
53
Diese Ungleichbehandlung war sachlich nicht
gerechtfertigt. Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grund
müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen.
Auch in Anerkennung eines Gestaltungsspielraums für den
Gesetzgeber fehlte es daran bei der Regelung des § 1
Abs. 3 Satz 1 BKGG in der Fassung des
1. SKWPG. Denn es sind keine Gründe ersichtlich, die so
gewichtig wären, dass sie die unterschiedliche Behandlung
ausländischer Eltern ohne Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis im Vergleich zu anderen ausländischen
Eltern rechtfertigen könnten.
54
1. Die zur Prüfung gestellte Vorschrift ist
nicht schon deshalb gerechtfertigt, weil dem Gesetzgeber bei
der Entscheidung darüber, auf welche Weise er den ihm
aufgetragenen Schutz der Familie verwirklichen will, ein
Gestaltungsspielraum zusteht (vgl. BVerfGE 43, 108
; 82, 60 ; 106, 166 ).
55
Der Gesetzgeber hat neben der
Familienförderung auch andere Gemeinschaftsbelange zu
berücksichtigen und dabei vor allem auf die
Funktionsfähigkeit und das Gleichgewicht des Ganzen zu achten
(vgl. BVerfGE 82, 60 ; 87, 1
; 103, 242 ; 106, 166
). Demgemäß lässt sich der
Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des
Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht
aber die Entscheidung darüber, in welchem Umfang und in
welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist
(vgl. BVerfGE 87, 1 ; 103, 242 ;
106, 166 ). Es darf jedoch nicht allein aus
fiskalischen Erwägungen eine Gruppe von Personen, gegenüber
denen der Staat aus Art. 6 Abs. 1 und Art. 20
Abs. 1 GG grundsätzlich zu einem Familienlastenausgleich
verpflichtet ist, von einer bestimmten Leistung
ausgeschlossen werden, die anderen gewährt wird. Der
Ausschluss muss vielmehr sachlich gerechtfertigt sein. Daran
fehlt es hier.
56
2. Das Kindergeld war seit seiner Einführung
dazu bestimmt, die wirtschaftliche Belastung, die Eltern
durch die Sorge für ihre Kinder entsteht, teilweise
auszugleichen (vgl. BVerfGE 11, 105 ; 22, 28
; 22, 163 ; 23, 258 ; 29, 71
).
57
Mit der Einführung eines einheitlichen
Familienlastenausgleichs in Form der Kindergeldgewährung
durch das Einkommensteuerreformgesetz vom 5. August 1974
(BGBl I S. 1769) erhielt das Kindergeld zusätzlich
die Funktion, einen Ausgleich dafür zu schaffen, dass infolge
der Abschaffung der Kinderfreibeträge die Minderung der
Leistungsfähigkeit von Steuerpflichtigen durch den Unterhalt
für ihre Kinder im Steuerrecht nicht mehr berücksichtigt
wurde (vgl. BVerfGE 43, 108 ).
58
Neben der steuerlichen Entlastungsfunktion des
Kindergeldes behielt dieses aber den Charakter einer
allgemeinen Sozialleistung, denn es war weiterhin zugleich
zur Abmilderung der kindesbedingten Belastungen bestimmt
(vgl. BVerfGE 45, 104 ).
59
Seit der Neuregelung durch das
Jahressteuergesetz 1996 wird die gebotene steuerliche
Freistellung eines Einkommensbetrages in Höhe des
Existenzminimums des Kindes durch den Kinderfreibetrag
(§ 32 Abs. 6 EStG) oder durch das Kindergeld
(§§ 62 bis 78 EStG) bewirkt. Soweit das Kindergeld zu
der gebotenen steuerlichen Freistellung nicht erforderlich
ist, dient es der Förderung der Familie (§ 31
Satz 2 EStG).
60
Das Kindergeld behält seine Funktion als
Sozialleistung, wenn - wie in den
Ausgangsverfahren - keine oder nur eine geringe
Einkommensteuer zu zahlen ist oder wenn der Bezug von
Kindergeld günstiger ist als die Berücksichtigung von
Kinderfreibeträgen im Rahmen der Veranlagung zur
Einkommensteuer.
61
Für den streitbefangenen Zeitraum hat der
Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Familienförderung rückwirkend
eine entsprechende Regelung vorgenommen. Familien, die ihre
Bescheide angefochten hatten, erhielten entweder über
§ 53 EStG einen das existentiell Notwendige sichernden
Kinderfreibetrag oder § 21 BKGG ermöglichte die
Umrechnung erhöhten Kindergeldes in die Steuerentlastung.
Kindergeld wurde dabei angerechnet. Es blieb aber in Höhe der
nicht realisierbaren Steuerersparnis in den Fällen
Sozialleistung, in denen - wie in den
Ausgangsverfahren - keine oder wenig Steuern gezahlt
wurden. Ausländer ohne Aufenthaltsberechtigung oder
-erlaubnis verloren mit der zur Prüfung vorgelegten
Neuregelung den diesen überschießenden Teil des Kindergeldes
als Sozialleistung, wenn sie von den steuerlichen
Vergünstigungen mangels zu versteuerndem Einkommen nicht oder
nicht in vollem Umfang profitieren konnten.
62
§ 1 Abs. 3 BKGG fügte sich nicht in
das abgestimmte System des Verhältnisses von Steuerentlastung
und Sozialleistung ein. Das Kindergeld als Sozialleistung ist
für Eltern umso wichtiger, je niedriger ihr Einkommen und je
höher ihre Kinderzahl ist. Zweck der Kindergeldzahlungen für
die Gruppe der nicht steuerlich Begünstigten bleibt der
Ausgleich der (im Vergleich zu Kinderlosen) verminderten
finanziellen Leistungsfähigkeit der Familie (vgl. BVerfGE
108, 52 ). Deutsche, Ausländer mit
Aufenthaltsberechtigung oder -erlaubnis und Ausländer ohne
diese Aufenthaltstitel, die aber in Deutschland legal leben,
sind in gleicher Weise durch die persönlichen und
finanziellen Aufwendungen bei der Kindererziehung belastet.
Diese besondere Belastung wurde bei Eltern oberhalb der
Einkommensgruppe der hier Betroffenen durch
Steuererleichterungen ausgeglichen, bei Eltern unterhalb
dieser Einkommensgruppe erfolgte der Ausgleich durch
Sozialhilfe, und zwar unabhängig von dem Grad der
Verfestigung des Aufenthaltsstatus. Demgegenüber wurde bei
Familien, die nicht oder nicht in vollem Umfang von den
steuerrechtlich vorgesehenen Kinderfreibeträgen profitierten,
gleichzeitig aber auch nicht ausschließlich von Sozialhilfe
leben mussten, die verminderte finanzielle Leistungsfähigkeit
nicht berücksichtigt.
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Für eine solche Durchbrechung eines in der
Erfüllung seines sozialstaatlichen Schutzauftrages aus
Art. 6 Abs. 1 GG vom Gesetzgeber geschaffenen
Systems bedürfte es besonders gewichtiger Gründe. Diese sind
nicht ersichtlich.
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3. Soweit es Ziel der gesetzlichen Neufassung
des § 1 Abs. 3 Satz 1 BKGG war, Kindergeld nur
noch solchen Ausländern zu gewähren, von denen zu erwarten
sei, dass sie auf Dauer in Deutschland blieben (vgl.
BTDrucks 12/5502, S. 44), war die Regelung
ungeeignet, das Ziel zu erreichen.
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a) Die für die Erteilung des Aufenthaltstitels
Aufenthaltsbefugnis maßgeblichen Gründe sind nicht
typischerweise von nur vorübergehender Natur. Der Wegfall und
der Zeitpunkt des Wegfalls des Aufenthaltszwecks sind
ungewiss (vgl. Renner, Ausländerrecht, Kommentar,
7. Aufl. 1999, § 30 Rn. 2; Dienelt, in: Fritz,
Gemeinschaftskommentar zum Ausländerrecht, § 30
Rn. 2
auch der Gesetzgeber Rechnung, indem er die Möglichkeit
eröffnet, die Aufenthaltsbefugnis zu einer unbefristeten
Aufenthaltserlaubnis (§ 35 Abs. 1 Satz 1
AuslG) oder zu einer Aufenthaltsberechtigung (§ 27
Abs. 2 Nr. 1 AuslG) werden zu lassen. Insofern
stellt die Aufenthaltsbefugnis eine mögliche Vorstufe zum
Daueraufenthalt dar, ein Umstand, auf den auch in der
Gesetzesbegründung anlässlich der Einführung dieses
Aufenthaltstitels ausdrücklich hingewiesen wurde (vgl.
BTDrucks 11/6321, S. 66). Die Aufenthaltsbefugnis
allein eignet sich deshalb nicht als Grundlage einer Prognose
über die Dauer des Aufenthalts in Deutschland und damit auch
nicht als Abgrenzungskriterium bei der Gewährung von
Kindergeld.
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b) Die vom Gesetzgeber gefundene Abgrenzung
ist auch aus anderen Gründen nicht geeignet, Ausländer ohne
zu erwartenden Daueraufenthalt vom Kindergeldbezug
auszuschließen.
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Zum einen wurde durch die Ausnahmevorschrift
des § 1 Abs. 3 Satz 2 zweiter
Halbsatz BKGG in der zur Prüfung vorgelegten Fassung
eine Ausländergruppe privilegiert, von der in der Regel
gerade kein Daueraufenthalt zu erwarten war. Ehegatten von
Ausländern, die vorübergehend nach Deutschland entsandt sind,
bleiben aller Wahrscheinlichkeit nach selbst nur
vorübergehend hier. Ein Daueraufenthalt erscheint jedenfalls
unwahrscheinlicher als im Falle der Kläger der
Ausgangsverfahren. Zum anderen reichte für einen Anspruch auf
Kindergeld eine befristete Aufenthaltserlaubnis
(§§ 15 f., § 12 Abs. 2 Satz 1
AuslG), obwohl nach der Systematik des Ausländerrechts nicht
jede befristete Aufenthaltserlaubnis in eine unbefristete
Aufenthaltserlaubnis, also in einen Daueraufenthalt,
übergeht.
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Zudem wurden von der Regelung gerade die
Angehörigen der Gruppe betroffen, die rechtstatsächlich eher
auf Dauer in Deutschland bleiben werden. Die Regelung
benachteiligte nämlich im Wesentlichen Eltern, die in den
deutschen Arbeitsmarkt integriert waren, da Eltern, die
ausschließlich von Sozialhilfe lebten, nicht betroffen
waren.
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4. Ungeeignet war die Regelung auch zur
Erreichung des in der Stellungnahme der Bundesregierung
genannten Regelungszwecks, vermeintlich vorhandene
Zuwanderungsanreize für - insbesondere
kinderreiche - Ausländer abzubauen. Dass die Frage des
Kindergeldes für die hier betroffene Gruppe Einfluss auf das
Zuwanderungsverhalten hatte, ist weder belegt noch
nachvollziehbar. Die Regelung benachteiligte nur Ausländer,
die legal in Deutschland lebten und bereits in den deutschen
Arbeitsmarkt integriert waren.
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Da der Gesetzgeber bei Verstößen gegen den
Gleichheitssatz im Regelfall verschiedene Möglichkeiten hat,
den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, war die zur
Prüfung vorgelegte Norm nur für unvereinbar mit dem
Grundgesetz zu erklären. § 1 Abs. 3 Satz 2
BKGG in der Fassung des 1. SKWPG war bei der
Feststellung der Unvereinbarkeit mit einzubeziehen. Es
handelt sich um eine uneigenständige Ergänzung der zur
Prüfung gestellten Regelung, die damit deren rechtliche
Behandlung teilt (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78
Satz 2 BVerfGG; vgl. BVerfGE 65, 325
).
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Die Ausgangsverfahren bleiben ausgesetzt, bis
der Gesetzgeber die verfassungswidrige Norm durch eine
Neuregelung ersetzt hat (vgl. BVerfGE 28, 324
). Wenn der Gesetzgeber für noch nicht rechts-
oder bestandskräftig abgeschlossene Verfahren bis zum
1. Januar 2006 keine Regelung trifft, ist auf sie das
bis zum 31. Dezember 1993 geltende Recht anzuwenden.