L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 23.
November 2004
- 1 BvL 6/99 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 6/99 -
des § 17 Abs. 4 Satz 1 des
bremischen Gesetzes über das Privatschulwesen und den
Privatunterricht (Privatschulgesetz) in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 19. Dezember 1989 (GBl S. 433)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 27.
November 1998 (7 K 17044/95) -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterin Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier
am 23. November 2004 beschlossen:
§ 17 Absatz 4 Satz 1 des bremischen
Gesetzes über das Privatschulwesen und den Privatunterricht
(Privatschulgesetz) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung
des Privatschulgesetzes vom 19. Dezember 1989 (Gesetzblatt
der Freien Hansestadt Bremen Seite 433) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.
1
Die Richtervorlage betrifft die Frage, ob es
mit dem Grundgesetz vereinbar ist, dass bei der Gewährung
wirtschaftlicher Hilfe an die Träger privater Ersatzschulen
in Bremen nach der dort geltenden Landeskinderklausel vom
Land nur Schüler berücksichtigt werden, die in Bremen ihre
Wohnung oder Hauptwohnung haben.
2
1. Träger von genehmigten Ersatzschulen mit
Sitz in der Freien Hansestadt Bremen erhalten, wenn ihre
Schule im Wesentlichen auf gemeinnütziger Grundlage betrieben
wird und keinen erwerbswirtschaftlichen Gewinn erstrebt, vom
Land als wirtschaftliche Hilfe einen Zuschuss. Die Grundlagen
für die Berechnung des Zuschusses haben sich seit dem
In-Kraft-Treten des Gesetzes über das Privatschulwesen und
den Privatunterricht (Privatschulgesetz) vom 3. Juli 1956
(GBl S. 77; im Folgenden: PSchulG) mehrfach geändert. Seit
der Änderung dieses Gesetzes durch das Gesetz vom 3. Februar
1970 (GBl S. 20) ergibt sich der Zuschuss aus der
Multiplikation einer für einen Schüler ermittelten so
genannten Grundsumme, die heute im Gesetz mit festen, nach
Schulstufe oder Schulart gestaffelten Monatsbeträgen
ausgewiesen wird, mit der Zahl der Schüler der jeweiligen
Ersatzschule. Dabei werden seit dem In-Kraft-Treten des
Änderungsgesetzes vom 17. Juli 1984 (GBl S. 207) am
2. August 1984 nur die Schüler zahlenmäßig
berücksichtigt, die in Bremen wohnen. § 17 PSchulG, in
dem die Einzelheiten der Zuschussgewährung geregelt sind,
lautet in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur
Änderung des Privatschulgesetzes vom 19. Dezember 1989 (GBl
S. 433) seit dem 1. Januar 1990 wie folgt:
3
(1) Der Träger einer nach diesem Gesetz
genehmigten Ersatzschule, die im wesentlichen auf
gemeinnütziger Grundlage betrieben wird und keinen
erwerbswirtschaftlichen Gewinn erstrebt, erhält vom Land
einen Zuschuß...
4
(2) Der Zuschuß ergibt sich aus den monatlichen
Grundsummen nach Absatz 3, multipliziert mit der Zahl der
Schüler der jeweiligen Ersatzschulen nach Absatz 4.
5
(3) Die monatliche Grundsumme beträgt am
1. Januar 1990 für einen Schüler
6
1. des Primarbereichs 301,00 DM
7
2. des Sekundarbereichs I 353,00 DM
8
3. des Sekundarbereichs II 467,00 DM
9
4. der Sonderschulen 865,00 DM.
10
Die monatliche Grundsumme verändert sich
gegenüber der jeweils letzten Grundsumme um den
Vom-Hundert-Satz und von dem Monat an, mit dem der
Gesetzgeber die Gehälter der Beamten des öffentlichen
Dienstes der Besoldungsgruppe A 13 verändert.
11
(4) Die Zahl der Schüler berücksichtigt
diejenigen Schüler der jeweiligen Ersatzschule, die in Bremen
ihre Wohnung, bei mehreren Wohnungen ihre Hauptwohnung, haben
und im jeweiligen Monat die Ersatzschule besuchen...
12
Durch das Gesetz zur Änderung des
Privatschulgesetzes vom 18. Dezember 2003 (GBl S. 425)
sind die Grundsummenbeträge in § 17 Abs. 3 Satz 1
PSchulG mit Wirkung vom 1. Januar 2003 auf Euro 205,70, Euro
241,22, Euro 319,12 und Euro 591,10 festgesetzt worden.
13
2. In der Förderungspraxis des Landes Bremen
wirkte sich die Landeskinderklausel in § 17 Abs. 4 Satz
1 PSchulG für Ersatzschulen, die Schüler aus Niedersachsen
aufnehmen, zunächst nicht aus. Das Land Niedersachsen
leistete nämlich nach der mit der Freien Hansestadt Bremen
geschlossenen Vereinbarung über Ausgleichszahlungen für den
Besuch von Privatschulen in Bremen durch Schüler aus
Niedersachsen vom 5. September/10. Oktober 1985 für
diejenigen Schüler mit Hauptwohnung in Niedersachsen, die
nach dem 2. August 1984 erstmalig in bremische Ersatzschulen
aufgenommen wurden, finanzielle Beiträge an das Land Bremen;
diese Beiträge, die in Höhe der jeweils geltenden
Finanzhilfesätze des Landes Bremen gezahlt wurden, leitete
dieses an die jeweiligen Privatschulen weiter. Außerdem
verpflichtete sich Bremen, für die bis zum 2. August 1984 in
privaten Sonderschulen, Realschulen, Gymnasien oder Freien
Waldorfschulen aufgenommenen niedersächsischen Schüler für
die Dauer des Schulbesuchs auch weiterhin Finanzhilfe zu
gewähren.
14
Diese Vereinbarung wurde von Niedersachsen zum
1. August 1995 gekündigt. Mit Wirkung vom selben Tag ist die
Vereinbarung über Ausgleichszahlungen für den Besuch von
Privatschulen in Bremen durch Schülerinnen und Schüler aus
Niedersachsen vom 1. März 1996 (BremABl S. 640) in Kraft
getreten. Sie sieht ein allmähliches Auslaufen der
niedersächsischen Zahlungen an Bremen vor und hat, soweit
hier von Interesse, folgenden Wortlaut:
15
§ 1
16
Niedersachsen leistet an Bremen finanzielle
Beiträge für die bis zum 15. Oktober 1996 erstmalig in
Privatschulen ... in Bremen aufgenommenen Schülerinnen und
Schüler, die in Niedersachsen ihre Hauptwohnung haben, in
Höhe der jeweils geltenden Finanzhilfesätze des Landes
Bremen. Bremen verpflichtet sich, diese Beiträge an die
jeweilige Privatschule weiterzuleiten.
17
§ 3
18
Für die nach dem 15. Oktober 1996 in
Privatschulen ... in Bremen aufgenommenen Schülerinnen und
Schüler mit Hauptwohnung in Niedersachsen leistet
Niedersachsen finanzielle Beiträge gemäß § 1 nur für
19
1. Geschwister von Schülerinnen und Schülern im
Sinne von § 1 mit Hauptwohnung in Niedersachsen,
20
2. Schülerinnen und Schüler ..., die die
Tobiasschule in Bremen besuchen, sofern es sich um
Schülerinnen und Schüler handelt, für die die zuständige
Schulbehörde in Niedersachsen einen sonderpädagogischen
Förderbedarf wegen schwerer Mehrfachbehinderung festgestellt
hat.
21
Ebenfalls unter dem 1. März 1996 ist die
Vereinbarung der Gegenseitigkeit des Besuchs öffentlicher
Schulen zwischen den Ländern Niedersachsen und Bremen
(BremABl S. 639) geschlossen worden. Nach ihrem § 4
zahlt Niedersachsen an Bremen einen pauschalen
Ausgleichsbetrag, weil dort Schülerinnen und Schüler in weit
größerer Zahl öffentliche Schulen besuchen als umgekehrt.
22
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist als
eingetragener Verein Träger der Freien Evangelischen
Bekenntnisschule Bremen (im Folgenden: FEBB), einer nach dem
bremischen Privatschulgesetz genehmigten und anerkannten
Ersatzschule. Die Schule umfasst Grundschule,
Orientierungsstufe, Haupt- und Realschule sowie Gymnasium.
Nach der Vereinssatzung sollen in der Schule junge Menschen
nach dem biblischen Menschenbild erzogen werden. In der
Präambel der Satzung werden darüber hinaus die
Wechselbeziehung zwischen Schule, Familie und kirchlicher
Gemeinde sowie die Einbindung der Lehrer in die
Gemeindearbeit betont. Mitglieder des klagenden Vereins
können nur Personen werden, die wiedergeborene Christen sind
und einer bibeltreuen Gemeinde oder Gruppe angehören.
23
1994 teilte die Freie Hansestadt Bremen den
Trägern der Ersatzschulen des Landes mit, dass Niedersachsen
die Vereinbarung über Ausgleichszahlungen für den Besuch von
Bremer Ersatzschulen von 1985 gekündigt habe und die darauf
beruhenden niedersächsischen Zahlungen an Bremen daher
künftig wegfielen. Der Kläger erhob daraufhin - nach
erfolglosen Bemühungen um eine außergerichtliche Einigung mit
dem Land - 1995 Klage zum Verwaltungsgericht, gerichtet auf
die Feststellung, dass Bremen verpflichtet sei, bei der
Berechnung der Finanzhilfe für den Kläger für die Zeit nach
dem 15. Oktober 1996 auch die Schüler des Klägers zu
berücksichtigen, die ihren Hauptwohnsitz nicht in Bremen
haben.
24
2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung
vorgelegt, ob der Ausschluss der niedersächsischen
Landeskinder an der von dem Kläger betriebenen Ersatzschule
von der staatlichen Finanzhilfe durch die in § 17
Abs. 4 Satz 1 PSchulG enthaltene Beschränkung auf
bremische Landeskinder mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
25
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist
die Vereinbarkeit zu verneinen.
26
a) Die Landeskinderklausel verletze
Art. 7 Abs. 4 GG. Die staatliche Förderung von
Privatschulen müsse die Existenz der Institution
Privatschule, nicht den Bestand einer einzelnen Schule
sichern. Sie diene der Gewährleistung von schulischem
Pluralismus und müsse die Belastungen, die sich aus
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG ergäben,
kompensieren. Der Gesetzgeber überschreite den Spielraum, der
ihm bei der Ausgestaltung der Privatschulförderung zukomme,
wenn er die Förderung von Voraussetzungen abhängig mache, die
über die Ersatzschulfunktion hinausgingen.
27
Das sei hier mit der Landeskinderklausel
geschehen. Die Ersatzschuleigenschaft der Bremer
Ersatzschulen dürfe auch nicht insoweit verneint werden, als
Schüler mit Wohnsitz außerhalb Bremens beschult werden. Die
staatliche Schutzpflicht für Ersatzschulen rechtfertige sich
nicht vorrangig im Gedanken eines Aufwendungsersatzes für die
Wahrnehmung von Aufgaben des Landes seinen Landeskindern
gegenüber. Die privaten Ersatzschulen nähmen öffentliche
Bildungsaufgaben eigenverantwortlich und nicht nur innerhalb
der Grenzen der Zuständigkeit des jeweiligen Landes wahr.
28
Die Landeskinderklausel führe dazu, dass die
bremischen Ersatzschulen auf niedersächsische Schüler
verzichten oder Schulgelder in einer Höhe verlangen müssten,
die im Hinblick auf das Sonderungsverbot des Art. 7
Abs. 4 Satz 3 GG problematisch sei. Zwischen 1990/1991
und 1996/1997 sei etwa ein Viertel der Schüler der FEBB
niedersächsischer Herkunft gewesen. Danach sei die Zahl der
Anmeldungen aus dem Umland zurückgegangen, weil der Kläger
überall bekannt gemacht habe, dass wegen der
Finanzierungsprobleme infolge der Landeskinderklausel
grundsätzlich keine niedersächsischen Schüler mehr
aufgenommen werden könnten. Dieser Rückgang habe aber - wie
überwiegend auch bei den übrigen bremischen Ersatzschulen -
über Mehraufnahmen aus Bremen ausgeglichen werden können.
29
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG sei auch mit
Blick auf das der Privatschulfreiheit immanente Recht der
Privatschulen auf freie Schülerwahl mit Art. 7 Abs. 4 GG
nicht vereinbar. Dieses Recht sei nicht auf die Kinder des
Sitzlandes der jeweiligen Schule beschränkt und habe für die
Ersatzschulen existentielle Bedeutung; denn zur Existenz der
einzelnen Schule gehöre nicht nur ihr wirtschaftliches
Fundament, sondern auch ihre inhaltliche Ausrichtung. Diese
werde gefährdet, wenn der Schulträger nicht mehr in der Lage
sei, genug Schüler gleicher Orientierung aufzunehmen, weil er
mit Rücksicht auf die staatliche Förderung seine Schüler nur
noch aus einem kleineren Bereich auswählen könne. Hier
spreche die Kompensation des Rückgangs niedersächsischer
Anmeldungen durch bremische Neuaufnahmen zwar gegen die
Gefahr eines wirtschaftlichen Niedergangs der FEBB, sie
beseitige jedoch nicht die Gefahr des Verlusts des
inhaltlichen Profils der Bekenntnisschule mit historisch
gewachsener Umlandbindung. Da die FEBB ein substantieller
Teil der Bekenntnisschulen in Bremen sei, bedeute ihre
Gefährdung zugleich eine Gefährdung des Ersatzschulwesens als
Institution, so dass sich die staatliche Schutz- und
Förderpflicht zu einer Handlungspflicht verdichte.
30
Die Kürzung der staatlichen Zuschüsse infolge
der Landeskinderklausel liege nicht wegen der angespannten
Haushaltslage noch im Rahmen gesetzgeberischen Ermessens. Der
Gesetzgeber habe die Erfordernisse der Gleichbehandlung
öffentlicher und privater Schulen und der Wahrung des
Existenzminimums der privaten Schulen nicht beachtet. Den
öffentlichen Schulen stehe mehr als der doppelte Betrag der
Zuschüsse zur Verfügung, die an Privatschulen gezahlt würden.
In der Vergangenheit sei der Kostenaufwand für öffentliche
Schulen stärker gestiegen als die Zuschüsse für
Privatschulen. Darin liege eine Benachteiligung des
Privatschulwesens gegenüber den öffentlichen Schulen. Da die
Zuschüsse pro Kopf der Schüler unter dem entsprechenden
Kostenaufwand an öffentlichen Schulen lägen, sei auch bei
einer Gesamtschau der Förderung nicht von einer
Existenzsicherung der privaten Schulen auszugehen.
31
b) Die Landeskinderklausel verletze auch den
allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 GG. Fiskalische
Erwägungen könnten die Schlechterstellung privater
Ersatzschulen gegenüber den öffentlichen Schulen hinsichtlich
der Aufnahme von Nichtlandeskindern nicht rechtfertigen.
Allein an den Ersatzschulen wirke die Landeskinderklausel als
faktische Aufnahmebeschränkung, weil nur dort Schulgelder
gefordert würden. Damit werde die Konkurrenzfähigkeit von
Ersatzschulen gegenüber öffentlichen Schulen verschlechtert,
und nur für Ersatzschulen bestehe die Gefahr einer
Verwässerung ihres inhaltlichen Profils und eines
Abschneidens der Umlandbindung.
32
Wegen der Mitverantwortung aller Länder für
einen kooperativen Grundrechtsschutz könne die
Ungleichbehandlung durch Bremen infolge der
Landeskinderklausel auch nicht damit gerechtfertigt werden,
dass Niedersachsen nicht die Kosten mittragen wolle, die
durch den Ersatzschulbesuch seiner Landeskinder entstünden.
Der Hinweis auf die territorialen Grenzen der
Landeszuständigkeiten trage die Ungleichbehandlung ebenfalls
nicht.
33
Zu der Vorlage haben das Land Bremen, die
Freie und Hansestadt Hamburg, das Bundesverwaltungsgericht
und der Kläger des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.
34
1. Das Land Bremen hält § 17 Abs. 4 Satz
1 PSchulG für verfassungsgemäß. Regelungshintergrund sei die
Absicht, das Herkunftsland der nicht in Bremen wohnhaften
Schüler die Kosten der Beschulung dieser Schüler mittragen zu
lassen und so Parallelität zum öffentlichen Schulwesen
herzustellen. Die Gesetzgebungs- und die Verwaltungskompetenz
für das Schulwesen lägen bei den Ländern. Jedes Land sei in
föderaler Selbständigkeit seiner Wohnbevölkerung gegenüber
verpflichtet. Das spiegele sich auch im einfachen Schulrecht
wider, nach dem die Schulpflicht grundsätzlich im Land zu
erfüllen sei. § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG greife in das
Recht der Privatschulen auf freie Schülerwahl schon deshalb
nicht ein, weil auch dieses Recht auf Landeskinder beschränkt
sei.
35
Es sei im Übrigen präziser als bisher zu
klären, ob die Pflicht zur Privatschulsubventionierung aus
der Institutsgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG folge
oder ob insoweit ein grundrechtlicher Leistungsanspruch
bestehe. Werde auf die Institutsgarantie abgestellt, sei die
Landeskinderklausel nicht zu beanstanden. Durch sie werde die
Privatschule als Institution nicht angetastet.
36
2. Die Freie und Hansestadt Hamburg weist auf
die ähnlich lautende Landeskinderklausel im hamburgischen
Privatschulgesetz hin und verteidigt deren
Verfassungsmäßigkeit mit Erwägungen, die im Wesentlichen den
Ausführungen Bremens entsprechen.
37
3. Für das Bundesverwaltungsgericht hat sich
der 6. Revisionssenat geäußert. Er stimmt dem vorlegenden
Gericht im Ergebnis und weitgehend auch in der Begründung zu.
Weder die Kulturhoheit des Sitzlandes der Privatschule noch
die des Herkunftslandes der sitzlandfremden Schüler biete
eine Rechtfertigung für die Landeskinderklausel. Das Sitzland
könne sich nicht auf die fehlende Bereitschaft des
Herkunftslandes zur Mitfinanzierung berufen. Dieses dürfe
eine Erstattung der anteiligen Kosten an das Sitzland nicht
verweigern.
38
4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens teilt die
Auffassung des Verwaltungsgerichts. Art. 7 Abs. 4
GG sei verletzt, weil die Kürzung der den bremischen
Privatschulen bisher gewährten Gesamtförderung nicht durch
eine Erhöhung des Fördersatzes für Schüler mit Wohnsitz in
Bremen ausgeglichen worden sei.
39
Die Landeskinderklausel verstoße auch gegen
den allgemeinen Gleichheitssatz, weil sie Schulen mit
Umlandkindern ohne rechtfertigenden Grund im Vergleich zu
öffentlichen Schulen und zu anderen Privatschulen schlechter
stelle. Der Wohnsitz komme als Differenzierungsgrund nicht in
Betracht, weil zur Eigenschaft einer Ersatzschule auch die
Möglichkeit der Aufnahme von Umlandschülern gehöre. Die FEBB
sei die einzige freikirchliche Ersatzschule in Bremen. Zu den
Mitgliedern des Klägers gehörten auch Eltern aus "Streulagen"
im Umland. Ihnen werde durch die Landeskinderklausel die
Möglichkeit des Zugangs ihrer Kinder zur FEBB faktisch
genommen. Der Kläger könne den Ausfall der niedersächsischen
Schüler zwar durch Bremer Schüler ersetzen. Doch könnten dann
nicht mehr genug Schüler mit freikirchlicher Zugehörigkeit
aufgenommen und das Profil der Schule nicht mehr gewahrt
werden.
40
Durch die Landeskinderklausel werde die
Wettbewerbslage der Bremer Ersatzschulen im Vergleich zu
öffentlichen Schulen willkürlich verschlechtert.
Niedersächsische Schüler besuchten öffentliche Schulen in
Bremen kostenfrei, würden aber dadurch, dass wegen der
Landeskinderklausel höhere Schulgelder gefordert werden
müssten, faktisch am Besuch bremischer Ersatzschulen
gehindert.
41
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.
42
Die in dieser Vorschrift enthaltene
Landeskinderklausel verstößt insbesondere nicht gegen die
Privatschulgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG.
43
1. Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet
jedermann das Freiheitsrecht, nach Satz 1 private Schulen zu
errichten und sie gemäß Satz 2 in Verbindung mit den Sätzen 3
und 4 vorbehaltlich staatlicher Genehmigung nach Maßgabe der
Landesgesetze als Ersatz für öffentliche Schulen zu betreiben
(vgl. BVerfGE 27, 195 ; 90, 107 ).
Ebenfalls geschützt ist das Recht, Prägung und Ausgestaltung
des in der Privatschule erteilten Unterrichts - insbesondere
im Hinblick auf die Erziehungsziele, die weltanschauliche
Basis, die Lehrmethode und die Lehrinhalte -
eigenverantwortlich zu bestimmen (vgl. BVerfGE 75, 40
; 88, 40 ; 90, 107 ). Damit
verbunden ist die Freiheit des Privatschulträgers, für seine
Schule die Schüler so auszuwählen, dass ein seinen
Vorstellungen entsprechender Unterricht durchgeführt werden
kann.
44
Mit der Gründungsfreiheit und dem Recht,
private Schulen nach den Erziehungszielen und dem darauf
ausgerichteten Unterrichtsprogramm des jeweiligen
Schulträgers zu betreiben, garantiert Art. 7 Abs. 4 Satz
1 GG zugleich die Privatschule als Institution (vgl. BVerfGE
6, 309 ; 75, 40 ; 90, 107 ).
Diese Gewährleistung sichert der Institution Privatschule
verfassungskräftig ihren Bestand und eine ihrer Eigenart
entsprechende Verwirklichung (vgl. BVerfGE 27, 195
; 34, 165 ; 75, 40 ).
Die Privatschule wird damit als eine für das Gemeinwesen
notwendige Einrichtung anerkannt und als solche mit ihren
typusbestimmenden Merkmalen unter den Schutz des Staates
gestellt. Wahrgenommen wird dieser Schutz durch die für die
Schulgesetzgebung ausschließlich zuständigen Länder, die nach
Art. 7 Abs. 4 GG verpflichtet sind, das private
Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern
und in seinem Bestand zu schützen (vgl. BVerfGE 75, 40
).
45
Bei der Entscheidung, in welcher Weise dieser
Schutz- und Förderpflicht nachzukommen ist, hat der
Landesgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit (vgl.
BVerfGE 75, 40 ; 90, 107 ). Die
den Staat treffende Schutz- und Förderpflicht löst erst dann
eine Handlungspflicht aus, wenn andernfalls der Bestand des
Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre
(vgl. BVerfGE 75, 40 ). Das gilt auch für die
Gewährung finanzieller Leistungen. Aus Art. 7 Abs. 4
Satz 1 GG folgt kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf
Gewährung staatlicher Finanzhilfe und schon gar nicht ein
Anspruch auf Leistung in bestimmter Höhe (vgl. BVerfGE 90,
107 ). Zu einer solchen Hilfe ist der Staat nur
verpflichtet, wenn anders das Ersatzschulwesen als von der
Verfassung anerkannte und geforderte Einrichtung in seinem
Bestand eindeutig nicht mehr gesichert wäre.
46
Die einzelne Ersatzschule genießt danach
keinen Bestandsschutz; ihr Träger kann nicht verlangen, vom
Staat auch dann noch gefördert zu werden, wenn sich die
Bedingungen für den Betrieb der Schule seit deren Gründung
geändert haben und die Schule nicht mehr lebensfähig ist,
weil sie von der Bevölkerung - aus welchen Gründen auch immer
- nicht mehr angenommen wird (vgl. BVerfGE 90, 107
). Auch aus dem freiheitsrechtlichen Gehalt des
Art. 7 Abs. 4 GG lässt sich ein solcher Anspruch nicht
herleiten. Das Freiheitsrecht schützt nur gegen Eingriffe des
Staates in die Betätigungsfreiheit der durch das Grundrecht
Begünstigten, gibt diesen aber keinen subjektiven Anspruch
auf Gewährung finanzieller Leistungen für Errichtung und
Betrieb der einzelnen Schule durch den Staat.
47
Im Übrigen steht auch die dem Ersatzschulwesen
als Institution geschuldete objektive Förderpflicht von
vornherein unter dem Vorbehalt dessen, was von der
Gesellschaft vernünftigerweise erwartet werden kann. Darüber
hat in erster Linie der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner
Gestaltungsfreiheit in eigener Verantwortung zu entscheiden.
Er muss Prioritäten setzen, die verschiedenen Belange
koordinieren und in eine umfassende Planung einfügen. Auch
hat er andere Gemeinschaftsbelange und die Erfordernisse des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. Art. 109
Abs. 2 GG) zu berücksichtigen; er bleibt daher befugt, die
nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel auch für andere
wichtige Gemeinschaftsbelange einzusetzen (vgl. BVerfGE 33,
303 ; 75, 40 ; 90, 107 ).
48
2. Nach diesen Maßstäben wird Art. 7 Abs.
4 GG durch § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG nicht
verletzt.
49
Dass § 17 PSchulG in den Absätzen
2 ff. für die Berechnung des Zuschusses, den die Freie
Hansestadt Bremen den von ihr genehmigten Ersatzschulen
gewährt, an die Schülerzahl der jeweiligen Ersatzschule
anknüpft, wird weder vom vorlegenden Gericht noch vom Kläger
des Ausgangsverfahrens für bedenklich gehalten. Auch der
Umstand, dass nach dem zur Prüfung gstellten Absatz 4 Satz 1
bei der Berechnung nur diejenigen Schüler der jeweiligen
Ersatzschule berücksichtigt werden, die ihre Wohnung oder bei
mehreren Wohnungen ihre Hauptwohnung in Bremen haben, führt
nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts
und den Angaben der Freien Hansestadt Bremen gegenüber dem
Bundesverfassungsgericht nicht dazu, dass in diesem
Bundesland der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution
evident gefährdet wäre. Das gilt nicht nur für die Zeit, in
der Niedersachsen nach der 1985 geschlossenen Vereinbarung
für niedersächsische Schüler, die Privatschulen in Bremen
besuchten, noch uneingeschränkt Ausgleichszahlungen
entrichtete. Es trifft vielmehr auch für die daran
anschließende Zeit zu, in der auf der Grundlage der
Vereinbarung von 1996 Ausgleichszahlungen von Niedersachsen -
abgesehen vom Fall der als Sonderschule geführten
Tobiasschule - nur noch übergangsweise für die bis zum 15.
Oktober 1996 in bremische Privatschulen aufgenommenen
niedersächsischen Schülerinnen und Schüler und deren
Geschwister geleistet wurden und werden.
50
Nach den Feststellungen, die das vorlegende
Gericht insoweit getroffen hat, nahm die Zahl der
Schülerinnen und Schüler, die in den Schuljahren 1996/97,
1997/98 und 1998/99 die FEBB besuchten, gegenüber dem
Schuljahr 1995/96 nicht ab, sondern zu. Diese Entwicklung
setzte sich nach den - nicht bestrittenen - Angaben, die das
Land Bremen im vorliegenden Verfahren gegenüber dem
Bundesverfassungsgericht gemacht hat, in den folgenden Jahren
bis zum Schuljahr 2001/2002 fort. Danach blieb die Gesamtzahl
der an der FEBB unterrichteten Schüler mit steigender Tendenz
weiter deutlich über dem Stand des Schuljahres 1995/96. Dass
sich dabei das Profil der Schule grundlegend verändert hätte,
ist weder vom Kläger des Ausgangsverfahrens geltend gemacht
und mit konkreten Zahlen belegt worden noch ist es sonst
ersichtlich. Gleiches trifft für die folgenden Schuljahre
zu.
51
Die Entwicklung an den übrigen Ersatzschulen
Bremens verlief ähnlich. Auch bei ihnen gingen - nach den
Feststellungen des vorlegenden Gerichts wie nach den
ergänzenden Angaben des Landes Bremen im
Normenkontrollverfahren - aufgrund der Landeskinderklausel
ganz überwiegend die Schülerzahlen nicht zurück. Vielmehr
stiegen sie bei den meisten Schulen in unterschiedlichem
Umfang an, so dass sich auch die Gesamtzahl der an den
bremischen Ersatzschulen unterrichteten Schüler seit dem
Schuljahr 1995/96 erhöhte. Bei diesem Befund kann nicht
angenommen werden, das Ersatzschulwesen als
verfassungsrechtlich geschützte Institution sei in Bremen
durch die Landeskinderklausel des § 17 Abs. 4 Satz 1
PSchulG so gefährdet, dass diese Vorschrift
verfassungsrechtlich keinen Bestand haben kann.
52
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG ist auch unter
Gleichheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Insbesondere
ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
nicht verletzt.
53
1. Dieser gebietet, alle Menschen vor dem
Gesetz gleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber
allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Das
Gleichheitsgrundrecht ist aber verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders
behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl.
BVerfGE 100, 59 ; 102, 41 ; 108, 52
; stRspr). Dabei sind dem Gesetzgeber bei
der Ausgestaltung der jeweiligen Regelung umso engere Grenzen
gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die
Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann
(vgl. BVerfGE 92, 53 ; 106, 166 ; 107,
133 ). Das gilt auch, wenn sich der Gesetzgeber
entschließt, im Rahmen seiner Schutzpflicht das private
Ersatzschulwesen durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen
zu unterstützen (vgl. BVerfGE 75, 40 ).
54
2. § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG hält auch
diesen Anforderungen stand.
55
a) Allerdings werden die Träger bremischer
Ersatzschulen, die wie der Kläger des Ausgangsverfahrens
neben Schülern des Sitzlandes Bremen auch Schülerinnen und
Schüler mit Wohnsitz in einem anderen Bundesland aufnehmen,
durch die zur Prüfung gestellte Regelung bei der finanziellen
Förderung gegenüber den Trägern Bremer Ersatzschulen
benachteiligt, die nur Landeskinder beschulen. Jene erhalten,
weil bei der Zuschussgewährung grundsätzlich nur Schüler mit
Wohnung oder Hauptwohnung in Bremen berücksichtigt werden,
nach § 17 PSchulG einen geringeren Zuschuss als diese.
Das ist jedoch verfassungsrechtlich durch hinreichend
gewichtige Gründe gerechtfertigt.
56
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG dient, worauf
ausweislich der Gesetzesmaterialien schon im Zusammenhang mit
der Neufassung dieser Vorschrift durch das Änderungsgesetz
vom 17. Juli 1984 hingewiesen wurde, dem Ziel, im Hinblick
auf die Haushaltslage des Landes Bremen auch bei der
Subventionierung der dort betriebenen Privatschulen Kosten zu
sparen, ohne die bremischen Schüler zu treffen (vgl.
Bremische Bürgerschaft, Drucks 11/184, S. 1, 3, 5). Der mit
der Landeskinderklausel verfolgte Zweck, der § 17 Abs. 4
Satz 1 PSchulG auch in der zur Prüfung gestellten Fassung von
1989 zugrunde liegt, ist also die Konzentration der
Haushaltsmittel auf die Aufgabenerfüllung gegenüber den
landesansässigen Schülern und Eltern. Da, wie ausgeführt, die
Förderungspflicht des Staates gegenüber den Trägern privater
Ersatzschulen von vornherein unter dem Vorbehalt dessen
steht, was von der Gesellschaft vernünftigerweise erwartet
werden kann, und der Gesetzgeber unter Wahrung der
Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beim
Einsatz der nur begrenzt verfügbaren Haushaltsmittel auch
andere Gemeinschaftsbelange berücksichtigen darf und muss
(vgl. oben unter B I 1 a.E.), ist dieser Zweck legitim.
57
Dabei trägt der Gesichtspunkt der
Mittelkonzentration auf die Belange der Bürger des eigenen
Landes einerseits dem Umstand Rechnung, dass die
Ausgestaltung des Schulwesens und die Umsetzung der dazu
entwickelten Konzepte im Rahmen der Zuweisung dieses
Rechtsgebiets in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder
(vgl. BVerfGE 53, 185 ; 59, 360
; 98, 218 ) primär dazu bestimmt sind,
der Ausbildung und Unterrichtung der im eigenen Land
wohnhaften Schüler zu dienen. Diese unterliegen im Land ihres
Wohnsitzes der Schulpflicht, die sie grundsätzlich an den
öffentlichen Schulen und an den privaten Ersatzschulen dieses
Landes zu erfüllen haben. Andererseits wird durch die
Beschränkung der Privatschulförderung auf Schülerinnen und
Schüler mit Wohnung oder Hauptwohnung im Sitzland der Schule
auch berücksichtigt, dass nur die Beschulung von
Landeskindern an den Ersatzschulen des Landes die eigenen
öffentlichen Schulen um die auf diese Schüler entfallenden
Kosten entlastet. Der geringeren Höhe der Förderung von
Ersatzschulen, die auch landesfremde Schüler unterrichten,
entspricht also der geringere Entlastungseffekt, den diese
Schulen für das öffentliche Schulwesen Bremens haben. Beide
Gesichtspunkte sind so gewichtig, dass sie die
Benachteiligung der Träger von Ersatzschulen, die neben
Schülern mit Wohnung oder Hauptwohnung in Bremen auch
landesfremde Schüler unterrichten, auch dann rechtfertigen
können, wenn das Profil einer davon betroffenen Schule mit
Landeskindern allein nicht mehr gewahrt werden sollte.
Letzteres wird vom Verwaltungsgericht hinsichtlich der
Bekenntnisschulen in Bremen angenommen, allerdings nicht
durch entsprechende Tatsachenfeststellungen belegt.
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b) Ein Verstoß gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch
nicht damit begründen, dass die privaten Ersatzschulen in
Bremen infolge des § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG gegenüber
den öffentlichen Schulen des Landes benachteiligt würden.
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Soweit das vorlegende Gericht und der Kläger
des Ausgangsverfahrens eine solche Benachteiligung darin
erblicken, dass durch die Landeskinderklausel die
Wettbewerbslage der Ersatzschulen im Vergleich zu den
öffentlichen Schulen Bremens verschlechtert werde, fehlt es
schon an Sachverhalten, die als in ihren wesentlichen
Elementen gleich angesehen werden können und deshalb
grundsätzlich gleich behandelt werden müssen (vgl. BVerfGE
50, 57 ; 71, 255 ). Dass die Freie
Hansestadt Bremen ein Interesse daran haben könnte, an ihren
öffentlichen Schulen zu Lasten der in Bremen gelegenen
Ersatzschulen landesfremde Schüler zu unterrichten, ist auch
in Ansehung des Ausgleichsbetrags, den Niedersachsen für die
Beschulung seiner Landeskinder an den öffentlichen Schulen
des Landes Bremen nach der Gegenseitigkeitsvereinbarung vom
1. März 1996 zahlt, nicht ersichtlich. Genauso wenig
spricht für die Annahme, dass niedersächsische Schüler wegen
der mit der Landeskinderklausel des § 17 Abs. 4 Satz 1
PSchulG verbundenen mittelbaren Aufnahmebeschränkung für
bremische Ersatzschulen in Bremen öffentliche Schulen
besuchen werden. Für niedersächsische Schüler und Eltern, die
an der Unterrichtung an einer Bremer Privatschule
interessiert sind, sind öffentliche Schulen des Nachbarlandes
schwerlich eine Alternative, wenn die Aufnahme in eine
private Schule dieses Landes daran scheitert, dass deren
Träger die Aufnahme wegen § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG
ablehnt.
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Eine sachlich nicht gerechtfertigte
Bevorzugung der öffentlichen Schulen Bremens gegenüber den
Ersatzschulen dieses Bundeslandes liegt entgegen der Annahme
des vorlegenden Gerichts auch nicht darin, dass die
öffentlichen Schulen in Bremen evident besser ausgestattet
seien als die privaten Ersatzschulen. Abgesehen davon, dass
nicht erkennbar wird, in welchem Zusammenhang diese Annahme
mit der Landeskinderklausel des § 17 Abs. 4 Satz 1
PSchulG steht, wird sie durch tatsächliche Feststellungen des
Verwaltungsgerichts nicht gestützt. Sollte das Gericht die
nach seiner Auffassung bessere Ausstattung der öffentlichen
Schulen daraus herleiten wollen, dass nach seinen
Ermittlungen der schülerbezogene Kostenaufwand im überprüften
Zeitraum für die öffentlichen Schulen Bremens mehr als
doppelt so hoch war wie die den Trägern bremischer
Ersatzschulen gewährten staatlichen Zuschüsse, wäre dem
entgegenzuhalten, dass Zuschüsse naturgemäß nicht dazu
bestimmt sind, den vollen Kostenaufwand zu decken. Das eine
kann deshalb bei rechtlicher Betrachtung nicht mit dem
anderen verglichen werden.
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c) Art. 3 Abs. 1 GG wird durch § 17
Abs. 4 Satz 1 PSchulG schließlich nicht deshalb verletzt,
weil die in dieser Vorschrift enthaltene Landeskinderklausel
landesfremden Schülern mittelbar den Zugang zu den bremischen
Ersatzschulen erschwert und sie daher gegenüber Schülern mit
Wohnung oder Hauptwohnung in Bremen benachteiligt. Aus
denselben Gründen, aus denen es verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden ist, Träger landesansässiger Ersatzschulen, die
neben bremischen Schülern auch landesfremde Schüler
unterrichten, bei der Gewährung wirtschaftlicher Hilfe
schlechter zu behandeln als Träger von Ersatzschulen, die nur
Schüler mit Wohnung oder Hauptwohnung in Bremen aufnehmen
(vgl. dazu oben unter B II 2 a), ist auch die mittelbare
Zugangsbeschränkung für die nicht in Bremen wohnhaften
Schüler, die in § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchulG gesehen
werden kann, verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Gleiche
gilt, soweit diese Vorschrift die Möglichkeit von Eltern
erschwert oder ausschließt, ihre außerhalb Bremens wohnhaften
Kinder auf eine private Ersatzschule in Bremen zu
schicken.