BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 7/04 -
der § 9 Abs. 1 und 2, § 2 des
Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur
und zur Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe
(Grundstücksverkehrsgesetz - GrdstVG) vom 28. Juli 1961 (BGBl
I S. 1091, ber. S. 1652 und 2000), zuletzt geändert durch
Art. 2 des Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8.
Dezember 1986 (BGBl I S. 2191)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Amtsgerichts Altenkirchen vom 1. Juli 2004 (2 Lw 19/03) -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 81 a BVerfGG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
10. Juni 2005 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
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Gegenstand der Vorlage sind der
Genehmigungsvorbehalt nach § 2 und die
Versagungstatbestände nach § 9 des Gesetzes über
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und zur
Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe
(Grundstücksverkehrsgesetz - GrdstVG) vom 28. Juli 1961 (BGBl
I S. 1091, ber. S. 1652 und 2000), zuletzt geändert
durch Art. 2 des Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8.
Dezember 1986 (BGBl I S. 2191).
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1. Gemäß § 2 GrdstVG bedürfen die
rechtsgeschäftliche Veräußerung eines land- oder
forstwirtschaftlichen Grundstücks und der schuldrechtliche
Vertrag hierüber einer behördlichen Genehmigung. Diese darf
nur versagt werden, wenn einer der in § 9 Abs. 1 GrdstVG
aufgeführten Tatbestände vorliegt. Das Genehmigungsverfahren
dient also der Feststellung und Entscheidung, ob das
Rechtsgeschäft gegen einen dieser Tatbestände verstößt. Die
hier maßgeblichen Bestimmungen des GrdstVG lauten:
3
§ 2
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(1) Die rechtsgeschäftliche Veräußerung eines
Grundstücks und der schuldrechtliche Vertrag hierüber
bedürfen der Genehmigung. Ist ein schuldrechtlicher Vertrag
genehmigt worden, so gilt auch die in Ausführung des
Vertrages vorgenommene Auflassung als genehmigt. Die
Genehmigung kann auch vor der Beurkundung des Rechtsgeschäfts
erteilt werden.
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(2) und (3) ...
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§ 9
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(1) Die Genehmigung darf nur versagt oder durch
Auflagen (§ 10) oder Bedingungen (§ 11)
eingeschränkt werden, wenn Tatsachen vorliegen, aus denen
sich ergibt, dass
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1. die Veräußerung eine ungesunde Verteilung
des Grund und Bodens bedeuten oder
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2. durch die Veräußerung das Grundstück oder
eine Mehrheit von Grundstücken, die räumlich oder
wirtschaftlich zusammenhängen und dem Veräußerer gehören,
unwirtschaftlich verkleinert oder aufgeteilt würde oder
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3. der Gegenwert in einem groben Missverhältnis
zum Wert des Grundstücks steht.
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(2) Eine ungesunde Verteilung des Grund und
Bodens im Sinne des Absatzes 1 Nr. 1 liegt in der Regel dann
vor, wenn die Veräußerung Maßnahmen zur Verbesserung der
Agrarstruktur widerspricht.
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(3) bis (7) ...
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2. Die Antragsteller des Ausgangsverfahrens
wenden sich gegen die Versagung der Genehmigung eines
notariellen Übertragungsvertrages durch die zuständige
Kreisverwaltung nach den §§ 2, 9 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2
GrdstVG. Die Antragsteller sind Eigentümer diverser Flächen,
die sie zwar selbst nicht landwirtschaftlich nutzen, die aber
zum Zwecke der landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet worden
sind. Durch notariellen Vertrag sollte im Wege der Schenkung
das streitgegenständliche Grundstück mit einer Fläche von
197,13 ar, das früher ebenso wie die im Eigentum der
Antragsteller stehenden Flächen zu dem landwirtschaftlichen
Haupterwerbshof der Vorfahren der Antragsteller gehörte, den
Antragstellern übertragen werden. Wie bereits in der
Vergangenheit, als die Antragsteller im Wege der Erbfolge
eine teilweise Zusammenführung der ehemals zum
Haupterwerbsbetrieb gehörenden Grundstücke erreichen konnten,
sollte auch der schenkweise Erwerb des streitgegenständlichen
Grundstücks diesem Zweck dienen.
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Die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens
verweigerte die Genehmigung des notariellen Vertrages mit der
Begründung, die beabsichtigte Übertragung führe zu einer
"ungesunden Verteilung des Grund und Bodens" nach § 9
Abs. 1 Nr. 1 GrdstVG; die streitgegenständliche Fläche
befinde sich in der unmittelbaren Nähe eines
erwerbsinteressierten Landwirtes, der eine Fläche von 224 ha
bewirtschafte, von denen er 32 ha in Eigenbesitz habe. Trete
ein Nichtlandwirt in Konkurrenz zu einem Landwirt im
Hauptberuf, dessen Existenzgrundlage zudem ausschließlich
sein eigener Betrieb sei und der auch gewillt und in der Lage
sei, das Grundstück zu erwerben, so seien die Interessen des
Hauptlandwirtes vorrangig zu berücksichtigen. Gegen diesen
Bescheid haben die Antragsteller fristgerecht Antrag auf
gerichtliche Entscheidung nach § 22 Abs. 1 GrdstVG
gestellt und zur Begründung unter anderem ausgeführt, dass
die Übertragung gerade nicht zu einer ungesunden Verteilung
von Grund und Boden führe, sondern der Zusammenführung
historisch einander zugehöriger Wirtschaftsflächen diene.
Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die Antragsteller
eine spätere haupterwerbliche Nutzung nicht ausschließen
wollen. Zudem könne der Erwerbsinteressent das Grundstück
wegen seiner isolierten Lage kaum wirtschaftlich sinnvoll
nutzen.
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3. Mit Beschluss vom 1. Juli 2004 hat das
Amtsgericht das Verfahren ausgesetzt und die Sache gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur
Prüfung der Vereinbarkeit der §§ 2, 9 Abs. 1 Nr. 1, Abs.
2 GrdstVG mit dem Grundgesetz vorgelegt.
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Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ist
davon auszugehen, dass die Genehmigung zu versagen sei, wenn
Tatsachen vorlägen, aus denen sich ergebe, dass die
Veräußerung eine ungesunde Verteilung von Grund und Boden zur
Folge hätte. Dies sei insbesondere dann anzunehmen, wenn die
Veräußerung Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur
widerspräche. Dabei müsse für das Merkmal der ungesunden
Verteilung von Grund und Boden entscheidend auf die
Verhältnisse des Erwerbers abgestellt werden. Der
Versagungstatbestand in § 9 GrdstVG solle verhindern,
dass "Bauernland" in Nichtbauernhand gerate. Nichtlandwirte
kämen danach nur dann als Erwerber in Betracht, wenn kein
Erwerbswilliger vorhanden sei, der das Grundstück für seinen
eigenen landwirtschaftlichen Betrieb erwerben wolle. Sei aber
ein Haupterwerbslandwirt als Kaufinteressent vorhanden, führe
dies dazu, dass nur dieser das Grundstück erwerben könne.
Dies gelte unabhängig davon, ob eine entgeltliche Übertragung
oder eine Übertragung im Wege der Schenkung geplant sei, um
so ehemals zusammengehörende Grundstücke wieder
zusammenzuführen. Die Grundstückseigentümer seien daher
gezwungen, entweder ihr Grundstück an einen Erwerber zu
verkaufen, den sie nicht wählen könnten, oder aber Eigentümer
der Grundstücke zu bleiben. Damit seien sie aber in ihrer
Verfügungsfreiheit als Eigentümer und in der Ausübung ihres
Eigentumsrechts in erheblicher Weise eingeschränkt. Ihr durch
Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Eigentumsrecht sei nicht
mehr gewährleistet. Es handele es sich bei den Bestimmungen
des GrdstVG nicht um eine zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG. Die Regelungen seien nicht erforderlich oder
angemessen, um dem Eigentumsrecht im Interesse der
Allgemeinheit und höherrangiger Rechtsgüter Schranken zu
setzen oder den Inhalt des Eigentums näher zu bestimmen.
Vielmehr bedürfe es dieser Regelungen des GrdstVG mehr als
40 Jahre nach ihrem In-Kraft-Treten nicht mehr, um die
landwirtschaftliche Versorgung der Bevölkerung mit
Agrarprodukten sicherzustellen. Dies ergebe sich auch aus der
geringeren Bedeutung der Landwirtschaft in der Bundesrepublik
Deutschland sowie der zunehmenden Europäisierung des
Agrarsektors. Insgesamt sei die Landwirtschaft durch einen
Rückgang der Anzahl von Haupterwerbslandwirten ebenso
gekennzeichnet wie durch einen Rückgang der bewirtschafteten
Flächen. Auch mit Blick auf die zunehmende Anzahl von
Nebenerwerbslandwirten sei die Privilegierung von
Haupterwerbslandwirten nicht mehr gerechtfertigt.
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Die Vorlage ist unzulässig.
18
1. a) Die Zulässigkeit einer Richtervorlage
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG setzt zunächst voraus,
dass die zur Prüfung gestellte Norm entscheidungserheblich
ist. Der Vorlagebeschluss muss gemäß § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG mit hinreichender Deutlichkeit erkennen
lassen, dass das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit
der zur Prüfung gestellten Norm eine andere Entscheidung
treffen würde als bei ihrer Ungültigkeit und wie das Gericht
dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 7, 171
stRspr; vgl. auch BVerfGE 94, 315
; 97, 49 ). Das Gericht muss sich dabei
eingehend mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinander
setzen und die in der neueren Literatur und neueren
Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen
berücksichtigen, die für die Auslegung der zur Prüfung
vorgelegten Norm von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 65, 308
stRspr; vgl. BVerfGE 94, 315 ; 97, 49
). Ergeben sich Bedenken erst aus dem
Zusammenwirken mehrerer Bestimmungen des einfachen Rechts, so
müssen die mit der zur Prüfung gestellten Norm
zusammenhängenden Vorschriften in die Darstellung der
einfachrechtlichen Rechtslage einbezogen werden (vgl. BVerfGE
89, 329 ). Für die Frage der
Entscheidungserheblichkeit ist die Rechtsauffassung des
vorlegenden Gerichts maßgeblich, es sei denn, es geht um
ausschließlich verfassungsrechtliche Vorfragen oder die
Rechtsauffassung des Vorlagegerichts ist offensichtlich
unhaltbar (stRspr; vgl. BVerfGE 69, 150 ; 81, 40
; 94, 315 ).
19
b) Ferner muss das Gericht deutlich machen,
mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung
gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist
und aus welchen Gründen es zu dieser Auffassung gelangt ist.
Auch insoweit bedarf es eingehender, neuere Rechtsprechung
und Schrifttum einbeziehender Darlegungen (BVerfGE 89, 329
).
20
c) Schließlich muss auch die Überzeugung des
vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Norm näher begründet werden (vgl. BVerfGE
86, 52 ; BVerfGK 1, 251 ). Das Gericht
muss die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen
nachvollziehbar darlegen und sich dabei jedenfalls mit nahe
liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten
auseinander setzen (vgl. BVerfGE 86, 52 ; 88, 198
; 94, 315 ). Auch insoweit bedarf es
eingehender, Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehender
Darlegungen (vgl. BVerfGE 78, 165 ;
BVerfGK 1, 251 ). Dabei sind gesteigerte
Anforderungen an die Begründung zu stellen, wenn das
Bundesverfassungsgericht die entscheidungserhebliche Norm
bereits in der Vergangenheit überprüft und die
Verfassungsmäßigkeit bejaht hat (vgl. BVerfGE 87, 341
). So muss die Begründung von der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts ausgehen und darlegen, inwiefern
sich die für die verfassungsrechtliche Beurteilung
maßgebliche Lage geändert haben soll (vgl. BVerfGE 33, 199
; 39, 169 ; 65, 179
; 78, 38 ).
21
d) Vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts
muss das vorlegende Gericht zudem prüfen und im
Vorlagebeschluss auch begründen, warum eine
Verfassungswidrigkeit nicht auf andere Weise, etwa durch eine
verfassungskonforme Auslegung der in Rede stehenden
Vorschrift, vermieden werden kann (vgl. BVerfGE 86, 71
; 90, 145 ). Lassen der Wortlaut, die
Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der
einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck nach den
herkömmlichen Auslegungsmethoden mehrere Deutungen zu, von
denen eine mit der Verfassung vereinbar ist, so ist diese der
Entscheidung zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 83, 201
; 88, 145 ).
22
2. Diesen Anforderungen wird der
Vorlagebeschluss nicht gerecht.
23
a) Das Amtsgericht hat die
Entscheidungserheblichkeit nicht hinreichend begründet.
Soweit es davon ausgeht, dass seine Entscheidung von der
Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Normen abhängt, hat das
Gericht versäumt, der Frage nachzugehen, ob tatsächlich nur
eine Versagung der streitgegenständlichen Genehmigung im Fall
der Verfassungsmäßigkeit der Norm in Betracht kommt. Auch die
Annahme, dass nach Sinn und Zweck der maßgeblichen
Bestimmungen des GrdstVG die Veräußerung an einen
Nichtlandwirt grundsätzlich verhindert werden soll, übersieht
jedenfalls, dass nach diesen Vorschriften von einem
prinzipiellen Vorrang von Haupterwerbslandwirten nicht
zwingend auszugehen ist (vgl. BGHZ 94, 292 ff.; 112,
86 ff.; 116, 348 ff.; BGH, Beschluss vom 8. Mai
1998 - BLw 42-97 -, NJW-RR 1998, S. 1470 f.;
Beschluss vom 8. Mai 1998 - BLw 2-98 -, NJW-RR 1998,
S. 1472 f.), sondern auch Nebenerwerbs- und
Nichtlandwirte grundsätzlich als Erwerber in Betracht kommen.
Der Vorlagebeschluss lässt auch jede Auseinandersetzung mit
dem Vorbringen der Antragsteller vermissen, sie behielten
sich eine Wiederbelebung des ursprünglichen Haupterwerbshofes
vor.
24
b) Das gilt umso mehr, wenn man die
Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der
entscheidungserheblichen Normen in Betracht zieht. Das
vorlegende Gericht prüft nicht, ob eine Auslegung der Normen
möglich ist, die eine Verfassungswidrigkeit der Vorschriften
vermeidet. Wie insbesondere die jüngere Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs erkennen lässt, die die vom vorlegenden
Gericht aufgezeigten tatsächlichen Veränderungen und
gewandelten Zielvorstellungen in der Agrarpolitik mit Blick
sowohl auf die Eigentumsgarantie als auch die
Vertragsfreiheit zum Anlass einer Änderung seiner
Rechtsprechung genommen hat, sind die Vorschriften nicht
zwingend - wie das vorlegende Gericht meint - dahin
zu verstehen, dass eine grundsätzliche Bevorzugung
hauptberuflicher Landwirte vorgeschrieben wäre (vgl. BGHZ
112, 86 ). Mit Rücksicht darauf hätte es
nahe gelegen, sich insbesondere mit dem in der Rechtsprechung
des Bundesgerichtshofs entwickelten Kriterium der
Leistungsfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe (vgl.
BGHZ 112, 86 ) auseinander zu setzen; dies schon
deshalb, weil der Bundesgerichtshof das Abgrenzungsmerkmal
der Leistungsfähigkeit gerade im Wege einer
verfassungskonformen Gesetzesauslegung entwickelt hat (vgl.
BGHZ 112, 86 ).
25
c) Gegen die Zulässigkeit der Vorlage bestehen
im Übrigen auch Bedenken hinsichtlich der Darlegung der
Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der
Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen.
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aa) So fehlt zunächst eine Auseinandersetzung
mit den im Schrifttum vertretenen Auffassungen zur
Vereinbarkeit des Genehmigungsvorbehalts in § 2 GrdstVG
und der Versagungstatbestände des § 9 Abs. 1 und 2
GrdstVG mit Art. 14 Abs. 1 GG, obwohl diese - soweit
überhaupt problematisiert - bejaht wird (vgl. insoweit Netz,
Grundstücksverkehrsgesetz - Praxiskommentar, 2002, § 2
Anm. 4.2.3; § 9 Anm. 4.9.1, 4.10.1).
27
bb) Der Vorlagebeschluss setzt sich aber auch
nicht mit der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs
(vgl. BGHZ 94, 292 ff.; 112, 86 ff.; 116,
348 ff.; BGH, Beschluss vom 8. Mai 1998 - BLw 42-97
-, NJW-RR 1998, S. 1470 f.; Beschluss vom
8. Mai 1998 - BLw 2-98 -, NJW-RR 1998,
S. 1472 f.) auseinander. Nicht zuletzt mit Blick
auf die Prämisse des vorlegenden Gerichts, die Regelung in
§ 9 GrdstVG sei so zu interpretieren, dass die
Veräußerung landwirtschaftlicher Grundstücke an
Nichtlandwirte grundsätzlich zu missbilligen sei, hätte es
einer Auseinandersetzung mit dieser neueren Rechtsprechung
bedurft. Dies gilt gerade auch für die Erwägung im
Vorlagebeschluss, dem Gesetz sei eine Privilegierung von
Haupterwerbslandwirten gegenüber Nebenerwerbslandwirten zu
entnehmen. Der Bundesgerichtshof vertritt demgegenüber die
Auffassung, dass Haupt- und Nebenerwerbslandwirte
grundsätzlich gleichermaßen und gleichrangig zur Sicherung
einer bäuerlichen Betriebsstruktur beitragen können. Insoweit
kommt es entscheidend auf die Leistungsfähigkeit des
Betriebes an (vgl. BGHZ 112, 86 ). Der
Vorlagebeschluss enthält hierzu keine Feststellungen und
lässt auch eine Auseinandersetzung mit den Ausführungen des
Bundesgerichtshofs vermissen, wonach unter bestimmten
Umständen auch ein Nichtlandwirt sonstigen leistungsfähigen
landwirtschaftlichen Betrieben jedenfalls dann gleichgestellt
werden kann, wenn konkrete und in absehbarer Zeit zu
verwirklichende Absichten bestehen, eine leistungsfähige
Nebenerwerbslandwirtschaft auszuüben (vgl. BGHZ 116, 348
; BGH, Beschluss vom 8. Mai 1998 - BLw 2-98 -,
NJW-RR 1998, S. 1472).
28
cc) An einer inhaltlichen Auseinandersetzung
fehlt es zudem mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der
entscheidungserheblichen Normen. Danach handelt es sich bei
§ 9 GrdstVG um eine zulässige Inhaltsbestimmung
landwirtschaftlichen Grundeigentums (vgl. BVerfGE 21, 73
; 21, 92 ). Der Gesetzgeber habe
mit dieser Regelung den ihm eingeräumten verhältnismäßig
weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Das
Bundesverfassungsgericht hebt darauf ab, dass das der
Regelung immanente Ziel, eine ungesunde Bodenverteilung zu
verhindern, auch dem Gedanken einer Eigentumsordnung
entspreche, in der das Individualinteresse keinen unbedingten
Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft hat (vgl. BVerfGE
21, 73 ). Allein mit der Erwägung, gegenwärtig
könne nicht mehr von einer zulässigen Inhalts- und
Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
deshalb ausgegangen werden, weil die zur Prüfung vorgelegten
Bestimmungen 40 Jahre nach ihrem In-Kraft-Treten weder
erforderlich noch angemessen seien, kann das vorlegende
Gericht dem nicht mit Erfolg begegnen. Die Ausführungen des
Gerichts lassen nicht erkennen, warum der Strukturwandel zur
Verfassungswidrigkeit der Regelungen führen sollte. Gerade
unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs zum Strukturwandel in der Landwirtschaft
und zu den damit verbundenen agrarpolitischen Auswirkungen
(vgl. BGHZ 112, 86 ) wird deutlich, dass die
Vorschriften vermittels der ausfüllungsbedürftigen
Rechtsbegriffe offen sind, damit neueren Entwicklungen
Rechnung getragen werden kann.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.