BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvL 7/08 -
ob die sich aus § 110 Abs. 1 Satz 1 Nr.
1, Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c, Abs. 9 Satz 2 TKG ergebende
Pflicht, auf Kosten des Telekommunikationsunternehmens an den
sogenannten „Auslandsköpfen“ seines Telekommunikationsnetzes
Vorrichtungen zur Überwachung der Telekommunikation
vorzuhalten, mit Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1GG
vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. Juli 2008 - VG 27 A 3.07
-
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 13. Mai 2009
einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
1
Das Vorlageverfahren betrifft die Frage der
Verfassungsmäßigkeit von § 110 Telekommunikationsgesetz
(TKG), soweit Telekommunikationsunternehmen danach
verpflichtet sind, auf eigene Kosten Vorrichtungen zur
Überwachung der Telekommunikation bereitzustellen und
vorzuhalten.
2
1. Nach § 110 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
müssen Betreiber von Telekommunikationsanlagen, mit denen
Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbracht
werden, auf eigene Kosten technische Einrichtungen zur
Umsetzung gesetzlich vorgesehener Maßnahmen zur Überwachung
der Telekommunikation vorhalten und organisatorische
Vorkehrungen für die unverzügliche Umsetzung solcher
Maßnahmen treffen. § 110 Abs. 2 TKG ermächtigt die
Bundesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung, die die
technischen und organisatorischen Anforderungen näher
ausgestalten sowie Ausnahmefälle festlegen soll, in denen von
den Vorgaben abgewichen werden kann; nach § 110 Abs. 2
Nr. 2 Buchstabe c TKG fällt darunter auch die Befugnis
zu bestimmen, bei welchen Telekommunikationsanlagen aus
technischen Erwägungen oder aus Gründen der
Verhältnismäßigkeit für die Durchführung von
Überwachungsmaßnahmen keine Einrichtungen vorgehalten und
keine Vorkehrungen getroffen werden müssen. Auf der Grundlage
dieser Ermächtigung ist die Verordnung über die technische
und organisatorische Umsetzung von Maßnahmen zur Überwachung
der Telekommunikation vom 3. November 2005 (BGBl I S.
3136, Telekommunikations-Überwachungsverordnung - TKÜV)
ergangen.
3
Durch § 110 Abs. 9 Satz 1 TKG wird die
Bundesregierung zudem ermächtigt, im Wege einer
Rechtsverordnung Regelungen über die Entschädigung von
Leistungen zu treffen, die von den betroffenen
Telekommunikationsunternehmen erbracht werden müssen.
§ 110 Abs. 9 Satz 2 TKG schränkt dies dahin ein, dass
die Kosten für die Vorhaltung der für eine
Telekommunikationsüberwachung erforderlichen technischen
Einrichtungen nicht Gegenstand einer Entschädigung sein
können. Von der Verordnungsermächtigung hat die
Bundesregierung keinen Gebrauch gemacht. Nach dem Gesetz zur
Neuordnung der Entschädigung von
Telekommunikationsunternehmen für die Heranziehung im Rahmen
der Strafverfolgung vom 29. April 2009 (BGBl I S. 994 -
TK-Entschädigungs-Neuordnungsgesetz), welches am 1. Juli 2009
in Kraft tritt, soll § 110 Abs. 9 TKG vielmehr
aufgehoben und durch Änderungen des Justizvergütungs- und
Entschädigungsgesetzes ersetzt werden (vgl. BTDrucks 16/7103;
16/11348; 16/12120).
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2. Gegenstand der auf Grundlage von § 110
Abs. 2 TKG ergangenen
Telekommunikations-Überwachungsverordnung sind auch die von
Telekommunikationsunternehmen in Deutschland betriebenen
Vermittlungseinrichtungen für Datentransporte und
Telekommunikation im internationalen Verkehr (sogenannte
„Auslandsköpfe“). Hierbei handelt es sich um inländische
Fernmeldenetzknoten, die jeweils mit einem ausländischen
Netzknoten zusammengeschaltet sind, auf diese Weise das
deutsche Telekommunikationsnetz punktuell mit einem
benachbarten ausländischen Telekommunikationsnetz verbinden
und den vom und in das Ausland geführten
Telekommunikationsverkehr bündeln (vgl. BTDrucks 15/5199,
S. 1 f.; Tiedemann, CR 2005, S. 858; Bock, in:
Beck’scher TKG-Kommentar, 3. Aufl., § 110 Rn. 89).
Eine Telekommunikationsüberwachung, die Verbindungen von
unbekannten Anschlüssen im Inland zu einem bestimmten
Anschluss im Ausland erfassen soll, setzt an solchen
Knotenpunkten an (Auslandskopfüberwachung; vgl. BRDrucks
631/05, S. 26; BTDrucks 15/5199, S. 3; Bock a.a.O.).
5
In den Anwendungsbereich von § 110 TKG
fallen auch Maßnahmen zur Vorbereitung und Durchführung einer
derartigen Auslandskopfüberwachung. Nach § 3
Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 TKÜV zählen
zum Kreis der nach § 110 TKG Verpflichteten die
Betreiber eines Netzknotens, welcher der Vermittlung eines
öffentlich zugänglichen Telefondienstes ins Ausland dient. In
sachlicher Hinsicht nimmt § 4 Abs. 1 Halbsatz 1 TKÜV von
der erfassten Telekommunikation zwar solche aus, bei der sich
das Endgerät im Ausland befindet. Nach der Unterausnahme in
§ 4 Abs. 2 Satz 1 TKÜV ist die Telekommunikation
gleichwohl in solchen Fällen zu erfassen, in denen sie von
einem den berechtigten Stellen nicht bekannten Anschluss
herrührt und für eine ausländische Rufnummer bestimmt ist.
Dies betrifft Sachverhalte, in denen Ermittlungsbehörden
mangels Kenntnis der Anschlusskennung mit
Überwachungsmaßnahmen nicht an einem bestimmten inländischen
Telekommunikationsanschluss ansetzen können, die
Kommunikation aber aufgrund der Kenntnis von einem bestimmten
Zielanschluss im Ausland mittels einer
Auslandskopfüberwachung erfasst werden kann (vgl. BTDrucks
15/5199, S. 2; Tiedemann, CR 2005, 858 ).
6
3. Entschädigungsleistungen für eine
angeordnete und durchgeführte Telekommunikationsüberwachung
werden nach den Vorschriften des Justizvergütungs- und
-entschädigungsgesetzes (JVEG) gewährt. Nach § 23 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 JVEG werden Telekommunikationsunternehmen, die
eine nach § 100b Abs. 3 StPO angeordnete
Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation
ermöglichen, wie Zeugen entschädigt. Der Entschädigungsumfang
ist nach § 23 Abs. 5 Halbsatz 1 JVEG auf einen
Höchstsatz von 306 € begrenzt; darüber hinaus sind
Verbindungskosten, die nach den Tarifen des
Telekommunikationsanbieters abgerechnet werden können
(§ 23 Abs. 5 Halbsatz 2 JVEG), sowie ein über die
Bereitstellung hinausgehender Arbeitsaufwand von
Hilfspersonen zu einem Stundensatz von höchstens 17 €
(§ 23 Abs. 2, Abs. 5 JVEG i.V.m. §§ 7, 22 JVEG) zu
erstatten. Eine Entschädigung für die den
Telekommunikationsunternehmen entstehenden Anschaffungs- und
Bereithaltungskosten wird nicht gewährt. Auch die Neuregelung
durch das TK-Entschädigungs-Neuordnungsgesetz vom 29. April
2009 (BGBl I S. 994) sieht allein eine Entschädigung von
Sach- und Personalkosten vor, die durch die Anordnung einer
konkreten Überwachungsmaßnahme anfallen.
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1. Die Klägerin des verwaltungsgerichtlichen
Ausgangsverfahrens ist ein Telekommunikationsunternehmen, das
anderen Telekommunikationsunternehmen den Transport von Daten
und Sprache im internationalen Telekommunikationsverkehr
anbietet. Die Klägerin bedient sich hierfür in Deutschland
zweier Vermittlungseinrichtungen, sogenannter Auslandsköpfe.
Sie begehrt im Ausgangsverfahren gegenüber der Bundesrepublik
Deutschland die Feststellung, dass sie nicht verpflichtet
sei, an ihren hier belegenen Vermittlungsstellen auf ihre
Kosten Vorrichtungen zur Überwachung der Telekommunikation
ins Ausland einzurichten und zu unterhalten. Sie hält die
Regelungen in den §§ 3, 4 TKÜV, soweit ein Netzbetreiber
hiernach die Überwachung von Telekommunikationsvorgängen mit
Auslandsbezug zu ermöglichen hat, für verfassungswidrig. Die
Vorschriften seien unverhältnismäßig, denn angesichts der
Höhe der vorzunehmenden Investitionen sei ihre Umsetzung
unzumutbar. Die anfallenden Kosten seien erheblich; ihnen
stünden nur zu einem Bruchteil Entschädigungsleistungen
gegenüber.
8
Auf eine Anfrage des Verwaltungsgerichts im
Hinblick auf den voraussichtlichen Verfahrensstreitwert trug
die Klägerin unter Vorlage von Auszügen eines
Kostenvoranschlages vor, die Bereitstellung der Technik für
die Auslandskopfüberwachung gehe mit Kosten in Höhe von
mindestens 180.000 € pro Vermittlungseinrichtung einher;
wegen ihrer vertraglichen Bindung an einen „Preferred
Supplier“ sei allerdings mit vierfach höheren Kosten zu
rechnen. Hinzu kämen laufende Personalkosten in Höhe von
450.000 € pro Jahr, weil für Überwachungsaufgaben eigens
Personal in einem Schichtdienst vorgehalten werden müsse. Die
Beklagte bestritt diesen Vortrag.
9
2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren
nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem
Bundesverfassungsgericht die im Rubrum wiedergegebene Frage
zur Entscheidung vorgelegt (vgl. CR 2008, S. 563). Die
Klägerin werde von der Verpflichtung zur Vorhaltung von
Überwachungsvorrichtungen auf eigene Kosten nach § 110
Abs. 1 TKG erfasst; da sie mit ihren Auslandsköpfen
Netzknoten betreibe, die der Vermittlung eines öffentlich
zugänglichen Telefondienstes ins Ausland dienten, sei sie
nach § 3 Abs. 2 Satz 1 TKÜV von dem Anwendungsbereich
der Vorschrift nicht ausgenommen. Ihre Klage sei daher
unbegründet, wenn sich die Auferlegung der Pflicht als
verfassungsgemäß erweise. Dies sei aber nicht der Fall.
§ 110 TKG sei im Hinblick auf die dort vorgesehene
Kostentragungspflicht der Telekommunikationsdienstleister mit
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht
vereinbar. Der durch die Auferlegung der Pflicht zur
Bereitstellung und Unterhaltung von Überwachungseinrichtungen
bezweckte Schutz der öffentlichen Sicherheit obliege
grundsätzlich dem Staat. In der Verpflichtung der Klägerin
sei daher eine Indienstnahme Privater für eine öffentliche
Aufgabe zu sehen. Sie sei als Berufsausübungsregelung am
Maßstab des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Hiernach
genügten die in Rede stehenden Regelungen des
Telekommunikationsgesetzes und der
Telekommunikations-Überwachungsverordnung
verfassungsrechtlichen Anforderungen nur, soweit sie den
Betroffenen Handlungspflichten auferlegten, nicht jedoch im
Hinblick auf die Auferlegung der damit einhergehenden Kosten.
Insoweit fehle es an der Verhältnismäßigkeit im engeren
Sinne.
10
Die entschädigungslose Auferlegung der
Anschaffungs- und Vorhaltekosten sei, wie das
Verwaltungsgericht näher ausführt, nicht zumutbar. Die von
Telekommunikationsunternehmen aufzubringenden Kosten für
Überwachungsmaßnahmen seien beträchtlich. Anders als für eine
vergleichsweise unaufwändige und kostengünstige Überwachung
herkömmlicher Festnetzanschlüsse müssten erhebliche, von den
einschlägigen Verbänden „in zweistelliger Höhe“ - gemeint:
Millionenhöhe - bezifferte Kosten für die Entwicklung der
Software für die Überwachung von Mobilfunknetzen aufgebracht
werden; hinzu kämen Hardware- und Personalkosten. Das
Verwaltungsgericht verweist im Übrigen auf die im Sachvortrag
der Klägerin bezifferten Personal- und Entwicklungskosten für
Software. Es hält diese Angaben „zur Bestimmung der
Größenordnung der finanziellen Belastung“ für
ausreichend.
11
Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung,
eine derartige Belastung sei weder unter historischen noch
unter sonstigen Zurechnungsgesichtspunkten gerechtfertigt.
Jedenfalls für die Gruppe der kleineren Unternehmen, deren
Geschäft - wie jenes der Klägerin - ausschließlich die
Auslandsvermittlung ohne eigenes Endkundennetz darstelle,
erweise sie sich - auch im Hinblick auf Art. 3
Abs. 1 GG - als unverhältnismäßig. Eine
Berufsausübungsregelung sei verfassungswidrig, soweit sie
Ungleichheiten nicht berücksichtige, die typischerweise
innerhalb eines Berufes bestünden, dessen Ausübung durch sie
gestaltet werde. So verhalte es sich hier; denn durch die
unterschiedslose Auferlegung der Kosten würden kleinere und
mittelständische Telekommunikationsanbieter in
wirtschaftlicher Hinsicht härter getroffen als große. Von der
in § 110 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c TKG eröffneten
Möglichkeit, aus Verhältnismäßigkeitsgründen Ausnahmen von
der Implementierungspflicht zuzulassen, habe der Gesetzgeber
zugunsten von Telekommunikationsunternehmen ohne
Endkundennetz keinen Gebrauch gemacht. Die
Kostentragungsverpflichtung nach § 110 TKG stelle sich
damit auch als unzulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums
dar.
12
Die Vorlage ist unzulässig.
13
1. Ein Gericht kann die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer
gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
einholen, wenn es zu dem Ergebnis gelangt ist, dass es auf
die Gültigkeit der Vorschrift für die im Ausgangsverfahren zu
treffende Entscheidung ankommt, und wenn es davon überzeugt
ist, dass die Vorschrift mit der Verfassung nicht vereinbar
ist. Es muss sich hierbei umfassend mit der Rechtslage
auseinandersetzen. Seine Erwägungen müssen sich zudem auf
eine vollständige Tatsachengrundlage stützen (vgl. BVerfGE
76, 100 ; 77, 259 ; 86, 52 ;
105, 61 ).
14
Das vorlegende Gericht muss daher unter
Ausschöpfung der ihm verfügbaren prozessualen Mittel alle
tatsächlichen Umstände aufklären, die für die Vorlage
Bedeutung erlangen können. Es muss tragfähige Feststellungen
treffen, die es seiner fach- und verfassungsrechtlichen
Beurteilung zugrunde legen kann (vgl. BVerfGE 37, 328
; 48, 396 ; 86, 52 ; 86, 71
; 88, 198 ; BVerfGK 10, 171
). Die ungeprüfte Übernahme von Parteivorbringen
reicht dafür grundsätzlich nicht aus (vgl. BVerfGE 87, 341
). Nur hierdurch wird das vorlegende Gericht der
dem Grundsatz der Subsidiarität entsprechenden
Aufgabenverteilung zwischen den Fachgerichten und dem
Bundesverfassungsgericht gerecht, wonach allein den
Fachgerichten die Funktion zukommt, die für die Rechtsfindung
erheblichen Tatsachen zu ermitteln. Die Sachaufklärung muss
sich daher auch auf solche Umstände erstrecken, auf die das
Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der
Vorschrift stützt. Daher muss ausgeschlossen sein, dass nach
den tatsächlichen Verhältnissen von der vorgelegten
Vorschrift nur verfassungsrechtlich unbedenkliche Wirkungen
ausgehen. Denn eine Vorlage ist unzulässig, solange eine
Beweisaufnahme zu einem Ergebnis führen kann, auf dessen
Grundlage sich die Frage der Verfassungswidrigkeit der
Bestimmung im Ausgangsverfahren nicht stellt (vgl. BVerfGE
86, 71 ).
15
Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs.
2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss zudem nur, wenn
er erkennen lässt, dass die gebotene Prüfung vorgenommen
wurde. Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der
Vorschrift müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab
nennen und alle für die Überzeugung des Gerichts maßgeblichen
Erwägungen enthalten. Der Vorlagebeschluss muss auch den
zugrunde liegenden Sachverhalt darstellen, soweit er für die
rechtliche Beurteilung wesentlich ist (vgl. BVerfGE 87, 341
; 88, 198 ; 93, 121 ; 105,
48 ).
16
2. Diesen Anforderungen wird die Vorlage nicht
gerecht. Zwar sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts
nicht zu beanstanden, wonach seine im Ausgangsverfahren zu
treffende Entscheidung von der Gültigkeit der Verpflichtung
zur Einrichtung und Unterhaltung der
Überwachungsvorrichtungen auf Kosten der Klägerin nach
§ 110 TKG abhängt, da die Klägerin dem Anwendungsbereich
der Vorschrift unterfällt und sie von der Verpflichtung auch
nicht anderweitig ausgenommen ist. Dagegen hat das
Verwaltungsgericht seine Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der Vorschrift weder in tatsächlicher
noch in rechtlicher Hinsicht ausreichend begründet. Es hat
den für seine verfassungsrechtliche Prüfung maßgeblichen
Sachverhalt nur lückenhaft ermittelt und dargelegt. Zugleich
lässt es den verfassungsrechtlichen Maßstab, an den es seine
Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift
knüpft, nicht hinreichend konkret erkennen.
17
a) Nach der Begründung des Vorlagebeschlusses
kommt der Höhe der die Klägerin des Ausgangsverfahrens
infolge der Verpflichtungen nach § 110 TKG treffenden
Kostenbelastung eine entscheidende Bedeutung für die
Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift zu. Denn
das Verwaltungsgericht hat das Ausmaß der Kostenbelastung und
seine unzureichende Kompensation ausdrücklich zur Begründung
dafür herangezogen, dass sich die zur Prüfung gestellten
Regelungen als unverhältnismäßig im engeren Sinne erweisen.
Seinen Ausführungen zufolge bilden sowohl die absoluten
Kosten, die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens zu tragen
sind, als auch die - bezogen auf die Unternehmensgröße und
die Belastung von Konkurrenzunternehmen - relativen
Auswirkungen der Kostenregelung Umstände, welche die Schwere
des Grundrechtseingriffes begründen, und denen hinreichende
verfassungsrechtliche Rechtfertigungsgründe nicht zur Seite
stehen. Dem Vorlagebeschluss lässt sich zugleich entnehmen,
dass das Verwaltungsgericht nicht bereits die Auferlegung der
Bereitstellungs- und Vorhaltekosten losgelöst von ihrer
konkreten Höhe für unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1
und Art. 14 Abs. 1 GG hält. Indem es die Größenordnung
der finanziellen Belastung zum Ausgangspunkt einer
Verhältnismäßigkeitsprüfung nimmt, die Kosten einer
Auslandskopfüberwachung den als wesentlich geringer
bezeichneten Aufwendungen für eine Festnetzüberwachung
gegenüberstellt und sich auf unterschiedliche Auswirkungen
der Kostenbelastung auf die betroffenen Unternehmen bezieht,
verdeutlicht es vielmehr, dass es Belastungen erst ab einer
gewissen Erheblichkeitsschwelle als unverhältnismäßig und
verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar ansieht (vgl.
insoweit BVerfGE 22, 380 ; 30, 292
; 58, 137 ).
18
b) Das Verwaltungsgericht hätte demnach
zumindest die ungefähre Höhe der für die Klägerin zu
erwartenden Kostenbelastung ermitteln und in seinem
Vorlagebeschluss feststellen müssen. Hieran fehlt es.
19
aa) Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich nicht
hinreichend sicher, von welchen die Klägerin treffenden
Kosten das Verwaltungsgericht bei seiner
verfassungsrechtlichen Bewertung ausgegangen ist. Die knappen
Ausführungen zur Kostenlast enthalten keine tragfähigen
Feststellungen. Soweit das Verwaltungsgericht von
beträchtlichen Kosten spricht, die von Verbänden allein
hinsichtlich der Entwicklung von Software auf eine
zweistellige Millionenhöhe beziffert werden, ordnet es diese
Angaben ersichtlich nicht der Klägerin im Streitfall, sondern
den Telekommunikationsunternehmen im Allgemeinen zu. Zudem
ist nicht zu ersehen, ob es sich bei dem genannten Betrag um
eine über Jahre aufsummierte Gesamtkostenlast handelt, um
eine durchschnittliche Jahresbelastung, oder ob damit
einmalige Investitionskosten bezeichnet sind. Zu Herkunft und
Grundlage der Kostenschätzung teilt die Vorlage nichts mit.
Der Verweis auf zusätzliche „Hardware- und Personalkosten“
bleibt in gleicher Weise inkonkret.
20
Der Vorlagebeschluss beschränkt sich im
Übrigen auf eine Wiedergabe des Sachvortrages der Klägerin,
dem das Verwaltungsgericht insoweit folgt, als es ihn zur
Bestimmung der Größenordnung der finanziellen Belastung
heranzieht. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem
Parteivorbringen, die Angabe nachvollziehbarer Belege, auf
die es sich stützt, und eine Würdigung unter Einbeziehung des
bestreitenden Vortrages der Beklagten des Ausgangsverfahrens
unterbleibt dabei ebenso wie eine Erläuterung, warum das
Verwaltungsgericht eine weitere Sachaufklärung für
entbehrlich hält. Unabhängig hiervon tritt nicht zutage, auf
welche der von der Klägerin behaupteten Kostenpositionen sich
das Verwaltungsgericht bezieht. Da die Klägerin für
Entwicklungskosten alternativ einen Mindestbetrag und dessen
voraussichtliche Erhöhung um ein Vielfaches in Ansatz bringt
und weiterhin wiederkehrende Personalkosten erwähnt, die
Beklagte des Ausgangsverfahrens dem aber mit
unterschiedlichen Argumenten entgegengetreten ist, ist die
Bewertung des Verwaltungsgerichts insoweit ersichtlich schon
in tatsächlicher Hinsicht nicht tragfähig.
21
bb) Das Verwaltungsgericht hat auch keine
hinreichenden Anstrengungen zur Sachaufklärung unternommen.
Da es die voraussichtliche tatsächliche Kostenlast im Rahmen
seiner verfassungsrechtlichen Beurteilung zugrunde legen
wollte, hätte es hierzu nicht ohne Weiteres vom Vortrag der
Parteien ausgehen dürfen. Dieser bot bereits deshalb keine
ausreichende Grundlage für entsprechende Feststellungen, weil
er nicht als Sachvortrag auf die materiell-rechtliche
Beurteilung, sondern allein in verfahrensrechtlicher Hinsicht
auf die Bestimmung des vorläufigen Streitwertes des
Ausgangsverfahrens abzielte, dem Verwaltungsgericht mithin
nur einen Anhalt für die Wertfestsetzung bieten sollte (vgl.
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, § 6 Abs. 1 Nr. 4, § 61 GKG).
Für die Klägerin des Ausgangsverfahrens bestand daher keine
Veranlassung, sich auf die gerichtliche Anfrage substantiiert
und abschließend zur materiellen Kostenfrage zu äußern. Auch
die Beklagte des Ausgangsverfahrens musste sich zu einer
substantiierten Erwiderung auf das Vorbringen der Klägerin
nicht veranlasst sehen. Damit bot bereits die prozessuale
Situation keine Gewähr dafür, dass die Parteien dem
Verwaltungsgericht einen vollständigen und abschließenden
Tatsachenvortrag zur Frage der Kostenbelastung unterbreitet
hatten.
22
Auch der Sache nach bot der Vortrag der
Parteien keine hinreichende Grundlage, um hierauf die
Überzeugung von einer auch nur der Größenordnung nach
bestimmbare Kostenbelastung durch die zur Prüfung gestellte
Regelung stützen zu können. So hat die Klägerin ihre
Behauptung einer Kostenbelastung von mindestens 180.000 € pro
Vermittlungseinrichtung nur durch einen in englischer Sprache
verfassten und verkürzt wiedergegebenen Kostenvoranschlag
belegt, der die erforderlichen Vorrichtungen und Tätigkeiten
unter Verwendung telekommunikationstechnischer Fachbegriffe
beschreibt und den behaupteten Betrag nur als handschriftlich
eingetragene Ergänzung enthält. Zur Frage einer möglichen
Steigerung dieser Kosten fehlen jegliche Angaben zur Person
des von der Klägerin behaupteten „Preferred Suppliers“, der
Grundlage der vertraglichen Bindung an diesen und zur Frage
des sachlichen Grundes der Kostensteigerung. Der
Personalkostenberechnung der Klägerin ist die Beklagte
entgegengetreten. Das Verwaltungsgericht wäre daher nach
§ 86 Abs. 1 VwGO zu weiterreichenden Ermittlungen
gehalten gewesen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass es zu
einer eigenen Beurteilung der auch nach Auffassung der
Parteien des Ausgangsverfahrens komplexen technischen und
betriebswirtschaftlichen Fragen, die einer Abschätzung der
Kostenbelastung zugrunde liegen, in der Lage war.
23
c) Derartige Ermittlungen hat das
Bundesverfassungsgericht im Rahmen des Vorlageverfahrens
nicht nachzuholen. Dies ergibt sich auch daraus, dass im
Falle nachträglicher Feststellungen im Hinblick auf die der
Klägerin treffende Kostenlast nicht zweifelsfrei feststünde,
ob das Verwaltungsgericht auf dieser Grundlage die zur
Prüfung gestellte Norm noch für verfassungswidrig halten
würde. Dem Vorlagebeschluss ermangelt es insoweit an einer
hinreichend präzisen Darlegung der Erwägungen, die für des
Verwaltungsgerichts Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit
der Vorschrift leitend gewesen sind. So hat das Gericht im
Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Ausführungen den
Gesichtspunkt, unter dem sich nach seiner Auffassung die
Vorschrift als verfassungswidrig erweist, benannt und sich
mit den in Literatur und Rechtsprechung vertretenen
Auffassungen auseinander gesetzt. Es hat allerdings verfehlt,
seinen Prüfungsmaßstab, wonach sich die Verfassungsmäßigkeit
der Vorschrift anhand von Verhältnismäßigkeits- und
Zumutbarkeitsgesichtspunkten beurteilt, fallbezogen zu
präzisieren und auszufüllen. So ergibt sich aus den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht, ab welcher
Größenordnung der Kostenbelastung es die von ihm bezeichnete
Grenze des Zumutbaren überschritten sieht. Die dem Vorbringen
der Klägerin entnommenen Beträge bieten hierzu wegen ihrer
Unterschiede in der Höhe, in ihrer
Eintrittswahrscheinlichkeit und in ihrem Bezugspunkt keinen
hinreichenden Anhaltspunkt. Unklar bleibt nach den
Darlegungen des Verwaltungsgerichts auch, ob es die
Kostenbelastung unabhängig von der Höhe, von Art und Umfang
des Telekommunikationsangebotes und von der wirtschaftlichen
Situation des betroffenen Unternehmens als verfassungswidrig
ansieht, oder ob es sie umso eher für hinnehmbar hält, als
nach diesen Faktoren eine Kostenübernahme für das Unternehmen
tragfähig erscheint. Das Verwaltungsgericht verstellt sich
ohne nähere Tatsachenaufklärung und Präzisierung seines
rechtlichen Prüfungsmaßstabes zugleich den Weg für eine
etwaige verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift, welche
einer Vorlage ebenso entgegenstünde (vgl. BVerfGE 85, 329
; 88, 187 ; 96, 315 ).
24
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.