BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 3/06 -
unter Aufhebung der Beschlüsse des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. Januar
2006 - 11 ME 20/06 - und des
Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 20. Januar 2006
- 3 B 3/06 - die aufschiebende Wirkung der
Klage des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung der Stadt
Lüneburg vom 19. Januar 2006
- 32 31 03 - in der Fassung vom 20.
Januar 2006 wiederherzustellen.
Antragsteller: Herr W...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
und die Richter Hoffmann-Riem,
Gaier
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 26. Januar 2006 einstimmig
beschlossen:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft die behördlich angeordnete sofortige
Vollziehung eines Versammlungsverbots.
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1. Am 13. Januar 2006 meldete der
Antragsteller für den 28. Januar 2006 eine Demonstration
in Lüneburg unter dem Motto an: "Keine Demonstrationsverbote
- Meinungsfreiheit erkämpfen". Mit Bescheid vom
19. Januar 2006 verbot die Stadt Lüneburg - die
Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens - unter Anordnung
der sofortigen Vollziehung die Durchführung des angemeldeten
Aufzugs. Der Versammlungsbehörde lägen Anhaltspunkte dafür
vor, dass der Antragsteller abweichend von dem angemeldeten
Versammlungsmotto eine Versammlung zu dem Thema "Gegen
staatliche Repression - den § 130
kippen!" beabsichtige. Werde eine Versammlung mit diesem
Thema am Folgetag des 27. Januar 2006 als dem Gedenktag
der Opfer des Nationalsozialismus durch rechtsextremistische
Kreise veranstaltet, so führe diese Art und Weise der
Durchführung der Versammlung zu einer unmittelbaren und
erheblichen Gefährdung der öffentlichen Ordnung.
3
2. Der Antragsteller erhob Anfechtungsklage
gegen die Verbotsverfügung und stellte bei dem
Verwaltungsgericht einen Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung seiner Klage, der mit Beschluss vom
20. Januar 2006 abgelehnt wurde. Zur Begründung führte
das Gericht aus, die Verbotsverfügung der Antragsgegnerin sei
offensichtlich rechtmäßig. Die Voraussetzungen eines auf
§ 15 Abs. 1 VersG gestützten Versammlungsverbots
lägen vor. Die Durchführung der Versammlung gefährde die
öffentliche Ordnung unmittelbar. Eine Kundgebung einen Tag
nach dem Holocaust-Gedenktag am 27. Januar 2006 bedeute
eine nicht hinnehmbare Provokation der grundlegenden
sittlichen und ethischen Anschauungen der Bevölkerung in
Deutschland, wenn durch einen dem rechtsextremen Spektrum
zugehörigen Antragsteller eine Versammlung durchgeführt
werde, deren Thema und Gegenstand die Forderung nach einer
Abschaffung oder Änderung der Strafnorm des § 130 StGB
seien, die dem Schutz der Würde der Opfer des
Nationalsozialismus diene. Hinzu komme, dass die Versammlung
in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit dem Tag der so
genannten "Machtergreifung" Hitlers am 30. Januar 2006
durchgeführt werden solle. Kraft ihrer historischen Bedeutung
gehe von beiden Zeitpunkten eine Ausstrahlungswirkung auch
auf den sie umgreifenden Zeitraum aus, die zur Folge habe,
dass von in diesem Zeitraum fallenden rechtsextremistischen
Versammlungen bereits durch die Art und Weise ihrer
Durchführung eine unerträgliche Provokationswirkung auf die
Bevölkerung und damit eine Störung der öffentlichen Ordnung
als Schutzgut des § 15 Abs. 1 VersG ausgehe. Die
hier in Frage stehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung
lasse sich durch Auflagen nicht abwenden, da eine erhebliche
Verschiebung der Versammlung auf einen Zeitpunkt nach dem 30.
Januar 2006 sich mit dem Selbstbestimmungsrecht des
Veranstalters über den Versammlungszeitpunkt nicht mehr in
Einklang bringen lasse. Da mit der Durchführung der
Versammlung eine massive Gefährdung der öffentlichen Ordnung
verbunden sei, erweise sich auch die Anordnung des
Sofortvollzugs als offensichtlich rechtmäßig.
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3. Die gegen diese Entscheidung gerichtete
Beschwerde wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht
zurück. Die nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im
Beschwerdeverfahren allein zu prüfenden Rügen der
Beschwerdebegründung rechtfertigten eine Abänderung des
angefochtenen Beschlusses nicht. Der Senat mache sich gemäß
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO die Begründung der
Entscheidung durch das Verwaltungsgericht zu Eigen, da die
Einwände des Antragstellers im Beschwerdeverfahren nicht
geeignet seien, eine abweichende Beurteilung zu
rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht sei nicht gehindert
gewesen, seine Überzeugung, dass der Antragsteller die
Versammlung unter einem anderen als dem angemeldeten Thema
abhalten wolle, auch unter Auswertung von im Internet
vorgefundenen Mitteilungen zu gewinnen, die nicht unmittelbar
dem Antragsteller, sondern allein ihm politisch nahe
stehenden Kreisen zuzuordnen seien. Zudem habe der Senat am
Tag vor Erlass seines Beschlusses eigene Recherchen im
Internet angestellt und dabei weitere Mitteilungen
rechtsextremistischer Kreise vorgefunden, aus denen sich
ergebe, dass die für den 28. Januar 2006 beabsichtigte
Veranstaltung unter dem Thema "Gegen staatliche Repression
- den § 130 kippen!" stehen solle. Die
für diesen Tag geplante Veranstaltung in Lüneburg stelle sich
auf Grund der von dem Senat ermittelten Tatsachen als Teil
einer Kampagne rechtsextremistischer Kreise dar, die auf
Abschaffung der Vorschrift des § 130 StGB ziele. Die
Forderung nach Straffreiheit der Volksverhetzung sei jedoch
in besonderer Weise geeignet, den weit überwiegenden Teil der
Bevölkerung in Deutschland zu provozieren. Zwar sei auch eine
rechtspolitische Kritik an dieser Vorschrift seitens
rechtsextremistischer Kreise durch das Grundrecht auf
Meinungs- und Versammlungsfreiheit gedeckt. Finde eine solche
Veranstaltung jedoch nur einen Tag nach dem
Holocaust-Gedenktag statt, so gehe von diesem Gedenktag eine
Ausstrahlungswirkung auch auf die umliegenden Tage aus. Werde
zu diesem Zeitpunkt eine rechtsextremistische Demonstration
abgehalten, die auf Abschaffung des § 130 StGB ziele, so
rechtfertige dies die Schlussfolgerung, dass der Zeitpunkt
der geplanten Versammlung allein aus vorgeschobenen Gründen
an einem in unmittelbarer Nähe des Holocaust-Gedenktags
liegenden Zeitpunkt abgehalten werde, um in Wirklichkeit das
Gedenken an die Opfer des Nationalsozialismus zu entwürdigen.
Dass es dem Antragsteller hierum und nicht allein um einen
Protest gegen den § 130 StGB gehe, werde zudem auch
daran deutlich, dass der Antragsteller während des Verfahrens
in keiner Weise dargelegt habe, worin sein besonderes
Interesse an einer Durchführung der Versammlung gerade an
einem in unmittelbarer Nähe des Holocaust-Gedenktags
liegenden Zeitpunkt bestehe. Ersichtlich sei der
Antragsteller nicht bereit, seine wahren Absichten zu
offenbaren. Auch habe er ein ihm von der Antragsgegnerin
angebotenes Kooperationsgespräch abgelehnt. Eine solche
Verweigerung der Kooperation lasse auch Rückschlüsse auf die
eigentlich bezweckte Intention des Veranstalters zu. Die
mangelnde Kooperationsbereitschaft des Antragstellers
bestätige deshalb die Einschätzung zusätzlich, dass er allein
aus taktischen Gründen als Datum für die geplante
Demonstration einen in unmittelbarem zeitlichen Bezug zum
Holocaust-Gedenktag stehenden Zeitpunkt gewählt habe, um auf
diese Weise das Gedenken an die Opfer des Nationalsozialismus
zu missachten. Die von der Art und Weise der Durchführung der
geplanten Veranstaltung ausgehende Provokationswirkung werde
hier zudem dadurch bestärkt, dass am 28. Januar 2006
mehrere dem Gedenken an den nationalsozialistischen Holocaust
gewidmete Veranstaltungen im Stadtbereich Lüneburg vorgesehen
seien. Auf die Frage, ob es sich hierbei gleichfalls um
Versammlungen im Sinne von Art. 8 GG handele, komme es
dabei nicht an. Entscheidend sei, dass die Öffentlichkeit es
als erhebliche Provokation empfinde, wenn unter den
vorliegenden Umständen nur einen Tag nach dem
Holocaust-Gedenktag eine Versammlung von Rechtsextremisten
stattfinde, die geeignet sei, durch Forderung nach einer
Abschaffung des § 130 StGB die Würde der Opfer des
Nationalsozialismus zu verletzen. Mit der Wahl eines Tages
nach dem Holocaust-Gedenktag verbinde der Antragsteller die
Hoffnung, dass ein Verbot an diesem Tag nicht mehr wegen
einer Missachtung der Opfer des Nationalsozialismus
ausgesprochen werde. Das sei ein offensichtlicher Missbrauch
der Versammlungsfreiheit.
5
4. In seinem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG beanstandet
der Antragsteller, dass die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte den Sachverhalt unzutreffend gewürdigt
hätten, indem sie aus Mitteilungen von nur vermeintlich dem
Antragsteller nahe stehender Personen die Schlussfolgerung
gezogen hätten, dass die Versammlung in Wahrheit unter einem
anderen als dem angekündigten Thema durchgeführt werden
solle. Dem angekündigten Versammlungsthema fehle bereits
jeder Bezug zu der beanstandeten Forderung nach einer
Abschaffung des § 130 StGB. Allein aus dem Umstand, dass
eine Versammlung zu dem angemeldeten Thema am 28. Januar
2006 und damit im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang zum
Holocaust-Gedenktag stattfinden solle, lasse sich eine
erhebliche Störung der öffentlichen Ordnung durch die Art und
Weise der geplanten Versammlung nicht herleiten.
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Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung ist begründet.
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1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist.
8
Im Eilrechtsschutzverfahren sind die
erkennbaren Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde zu
berücksichtigen, wenn - wie hier - aus Anlass eines
Versammlungsverbots über einen Antrag auf einstweiligen
Rechtsschutz zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
eines Rechtsbehelfs zu entscheiden ist und ein Abwarten bis
zum Abschluss des Verfassungsbeschwerdeverfahrens oder des
Hauptsacheverfahrens den Versammlungszweck mit hoher
Wahrscheinlichkeit vereitelte. Ergibt die Prüfung im
Eilrechtsschutzverfahren, dass eine Verfassungsbeschwerde
offensichtlich begründet wäre, läge in der Nichtgewährung von
Rechtsschutz der schwere Nachteil für das gemeine Wohl im
Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 111, 147
).
9
2. Die dem Bundesverfassungsgericht im
Eilrechtsverfahren allein mögliche vorläufige Prüfung lässt
eine Rechtsgrundlage für das ausgesprochene
Versammlungsverbot nicht erkennen. Die Erwägungen der
Antragsgegnerin und der Verwaltungsgerichte sind in
rechtlicher Hinsicht offensichtlich nicht tragfähig.
10
Es kann dahinstehen, ob die
Versammlungsbehörde sowie die angegriffenen Entscheidungen
davon ausgehen durften, dass der Antragsteller die
Durchführung der Veranstaltung unter einem anderen als dem
von ihm angemeldeten Motto beabsichtige. Denn die
Argumentation der Antragsgegnerin und der Verwaltungsgerichte
ist anhand der Maßstäbe zur Überprüfung im Rahmen des
Eilrechtsschutzverfahrens in rechtlicher Hinsicht auch dann
nicht tragfähig, wenn die Tatsachenfeststellungen und
Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen zu
Grunde gelegt werden.
11
Die Anordnung eines Versammlungsverbots lässt
sich hier nicht auf eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung
im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG stützen. Das Verbot
gründet im vorliegenden Fall auf der Annahme, eine
Versammlung, welche die rechtspolitische Forderung nach einer
Abschaffung oder Änderung der Strafvorschrift des § 130
StGB zum Gegenstand habe, gefährde dann die öffentliche
Ordnung, wenn eine solche Veranstaltung von
rechtsextremistischen Kreisen in unmittelbarer zeitlicher
Nähe zu dem Tag des Gedenkens an die Opfer des Holocaust (dem
27. Januar 2006) oder in zeitlicher Nähe zum Tag der
"Machtergreifung" Hitlers am 30. Januar des jeweiligen
Jahres stattfinde.
12
§ 15 VersG trägt Beschränkungen der
Versammlungsfreiheit, darunter auch zur Abwehr von Gefahren
für die öffentliche Ordnung, allein unter der Voraussetzung,
dass eine solche Gefahr für die öffentliche Ordnung nicht aus
dem Inhalt der zu erwartenden Äußerungen und mithin der
thematischen Ausrichtung der Versammlung gefolgert werden,
sondern sich aus der sonstigen Art und Weise der Durchführung
der Versammlung ergibt. Die öffentliche Ordnung kann zwar
auch verletzt sein, wenn Rechtsextremisten einen Aufzug an
einem speziell der Erinnerung an das Unrecht des
Nationalsozialismus und den Holocaust dienenden Gedenktag so
durchführen, dass von seiner Art und Weise Provokationen
ausgehen, die das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und
Bürger erheblich beeinträchtigen (vgl. BVerfG, 1. Kammer
des Ersten Senats, Beschluss vom 26. Januar 2001
- 1 BvQ 9/01 -, DVBl 2001,
S. 558). Aus der bloßen zeitlichen Nähe des Zeitpunkts
der Versammlung zu einem solchen Gedenktag allein kann eine
solche provokative Wirkung jedoch nicht abgeleitet werden.
Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in dem
soeben erwähnten Beschluss eine Provokationswirkung durch
eine am 28. Januar abgehaltene rechtsextremistische
Versammlung nicht gesehen. Eine solche Provokationswirkung
kann vorliegend nicht unter dem von den Gerichten
herangezogenen Gesichtspunkt einer Ausstrahlungswirkung
abgeleitet werden. In bloßer Nähe zu einem dem Gedenken an
das nationalsozialistische Unrechtsregime und seine Opfer
gewidmeten Gedenktag liegenden Terminen kommt in der
Gesellschaft kein eindeutiger Sinngehalt zu, der bei
Durchführung eines Aufzugs an solchen Tagen in einer Weise
angegriffen wird, dass hierdurch in gleicher Weise
grundlegende soziale oder ethische Anschauungen in
erheblicher Weise verletzt werden, wie dies für gerade an
solchen Gedenktagen stattfindende Versammlungen der Fall sein
kann.
13
Versammlungsbehörde und Gerichte konnten eine
Störung der öffentlichen Ordnung hier auch nicht in
tragfähiger Weise aus dem von ihnen zu Grunde gelegten, von
dem angemeldeten Zweck der Versammlung abweichenden Motto der
Versammlung ableiten.
14
Zwar ist es nicht ausgeschlossen, Maßnahmen
nach § 15 Abs. 1 VersG zur Abwehr einer Gefahr für
die öffentliche Ordnung vorzusehen (vgl. BVerfG, 1. Kammer
des Ersten Senats, NJW 2001, S. 1409 ). Soweit
die ordnungsbehördliche Verfügung sich auf den Inhalt von
Aussagen bezieht - dies ist bei der Anknüpfung an das Motto
der Versammlung und die zu erwartenden Äußerungen der
Versammlungsteilnehmer der Fall -, ist sie auch am Maßstab
des Art. 5 Abs. 1, 2 GG zu beurteilen (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, NJW 2001, S. 2069
). Die Äußerung verliert den Schutz des
Art. 5 Abs. 1 GG nicht allein wegen
rechtsextremistischer Inhalte, es sei denn, sie sind
strafbar. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Inhalte
einer auf einer Versammlung geäußerten Meinung richten sich
nicht nach Art. 8 Abs. 2 GG, sondern nach Art. 5
Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 90, 241 ). Es gilt hierbei
die Vermutung zugunsten freier Rede in öffentlichen
Angelegenheiten (vgl. BVerfGE 7, 198 ; stRspr).
Die Bürger sind grundsätzlich auch frei, grundlegende
Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen oder die
Änderung tragender Prinzipien zu fordern (vgl. BVerfGK 2, 1
). Gleiches gilt für die Rechtsordnung im Übrigen,
also auch die Strafrechtsordnung. Eine Grenze besteht nach
Art. 5 Abs. 2 GG, soweit Meinungsäußerungen auf
verfassungsgemäße Weise rechtlich verboten, insbesondere
unter Strafe gestellt sind.
15
Soweit die Versammlungsbehörde ihr Verbot in
gänzlich pauschaler Weise und ohne konkrete Zuordnung zu
Einzelmerkmalen des § 15 VersG auch auf eine drohende
Begehung von Propagandastraftaten gestützt hat, sind die
Gerichte hierauf nicht zurückgekommen.
16
Die Entscheidungen stützen sich ferner nicht
auf die Erwägung, dass das zu Grunde zu legende
Versammlungsmotto oder der Inhalt der bei der Versammlung zu
erwartenden Äußerungen strafbaren Inhalt habe und damit eine
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu erwarten stehe.
Eine von der Art und Weise der äußeren Durchführung des
Versammlungsgeschehens ausgehende unerträgliche
Provokationswirkung und damit eine Störung der öffentlichen
Ordnung wollen die Gerichte vielmehr aus dem Umstand
herleiten, dass das von den Gerichten für sich genommen als
zulässig bewertete Motto zum Gegenstand einer Versammlung
gemacht werde, deren Termin in unmittelbarer zeitlicher Nähe
zu einem dem Gedenken an den nationalsozialistischen
Holocaust gewidmeten Gedenktag liege und damit von dessen
Ausstrahlungswirkung erfasst werde. Ging jedoch weder von dem
Motto der geplanten Veranstaltung und den hieran anknüpfenden
zu erwartenden Äußerungen der Versammlungsteilnehmer noch von
dem geplanten Termin der Versammlung für sich genommen eine
greifbare Provokationswirkung aus, so kann eine Störung der
öffentlichen Ordnung unter dem Gesichtspunkt einer von der
äußeren Art und Weise des Versammlungsgeschehens ausgehenden
Provokationswirkung grundsätzlich auch nicht daraus
hergeleitet werden, dass für sich genommen unbedenkliche
rechtspolitische Forderungen an einem für sich genommen
gleichfalls unbedenklichen Zeitpunkt geäußert werden.
17
Einer tragfähigen Begründung entbehrt die
Auffassung der Gerichte, schon in der bloßen Erhebung der
rechtspolitischen Forderung nach einer Abänderung oder
Abschaffung der Strafnorm des § 130 StGB sei ein
unmittelbarer Angriff auf die von dieser Strafnorm geschützte
Würde der Opfer des nationalsozialistischen Unrechtsregimes
zu sehen, wenn eine solche Forderung durch Vertreter
rechtsextremistischer Auffassungen erhoben werde. Die von den
Gerichten festgestellten Umstände tragen eine solche Deutung
der Zielrichtung des Versammlungsmottos nicht.
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Allein der Umstand, dass diese
rechtspolitische Forderung, wenn sie in unmittelbarer
zeitlicher Nähe zu einem dem Gedenken an das
nationalsozialistische Unrechtsregime gewidmeten Gedenktag
erhoben wird, von Teilen der Bevölkerung als Provokation
empfunden wird, vermag den schweren Vorwurf einer Verletzung
der Menschenwürde der Opfer noch nicht zu rechtfertigen. Zwar
setzt die Menschenwürde auch der Freiheit der
Meinungsäußerung sowie der Versammlungsfreiheit Grenzen (vgl.
BVerfGE 102, 347 ). Jedoch bedarf es stets
einer sorgfältigen Begründung, wenn angenommen werden soll,
dass der Gebrauch eines Grundrechts die Menschenwürde
verletzt oder angreift (vgl. BVerfGE 93, 266 ).
Dem tragen die Erwägungen der Gerichte nicht hinreichend
Rechnung.
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Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts
lässt sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Missbrauchs
der Versammlungsfreiheit begründen. Dass ein Veranstalter
sich taktisch verhält und einen Versammlungstermin meidet,
der Anlass für ein Verbot schaffen könnte, ist von seiner
Entscheidungsfreiheit über die Art der Durchführung der
Versammlung gedeckt.
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3. Nicht ersichtlich und von den Gerichten und
der Versammlungsbehörde nicht geltend gemacht ist, dass bei
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung anderweitige
Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu
befürchten stünden, denen nicht anders als durch ein Verbot
der Versammlung entgegengewirkt werden könnte.
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Das Bundesverfassungsgericht verbindet die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit der im Tenor
aufgeführten Maßgabe, dass Auflagen der Versammlungsbehörde
Folge zu leisten ist. Die Versammlungsbehörde hat zu
entscheiden, ob und welche Auflagen gemäß § 15 VersG
erforderlich und unter Berücksichtigung des grundrechtlichen
Schutzes des Antragstellers aus Art. 5 und 8 GG
angemessen sind.
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Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen des Antragstellers beruht auf
§ 34 a Abs. 3 BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.