BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 32/01 -
In dem Verfahren
1. der Freifrau von B...,
2. des Freiherr von B...
3. der Frau Dr. J...,
4. des Herrn Dr. J...,
5. der Frau H...,
6. des Herrn H...,
7. der Frau F...,
8. des Herrn F...,
9. der Frau R...,
10. des Herrn Dr. R...,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwältin Martina Kiesgen-Millgramm,
eine einstweilige Anordnung dahin gehend zu erlassen,
das In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2000 (GVBl LSA S. 656) aufzuschieben, hilfsweise den Vollzug des Gesetzes vorläufig auszusetzen,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas,
den Richter Hömig
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 31. Juli 2001 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Gründe: A.
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung richtet sich gegen das In-Kraft-Treten und den Vollzug von Art. 1 des Gesetzes zur Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten des Landes Sachsen-Anhalt vom 24. November 2000 (GVBl LSA S. 656).
I.2
Die genannte Regelung sieht eine Änderung des Landesschulgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1996 (GVBl LSA S. 281), zuletzt geändert durch das Haushaltsbegleitgesetz 2000 vom 18. Januar 2000 (GVBl LSA S. 112), vor, durch die für die Grundschulen des Landes eine feste Öffnungszeit von in der Regel fünf und einer halben Zeitstunde eingeführt werden soll. Dabei soll der eigentliche Unterricht durch pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ergänzt und unterstützt werden. Die Schulpflicht soll sich auf die Zeiten der ergänzenden Betreuung erstrecken. In Kraft treten sollen diese Neuerungen am 1. August 2001. Gleichzeitig soll gemäß Art. 2 des angegriffenen Gesetzes das Gesetz über die Horte an Grundschulen in Sachsen-Anhalt (Hortgesetz) vom 31. August 1993 (GVBl LSA S. 523) außer Kraft treten.
II.3
Ziel des von mehreren Eltern grundschulpflichtiger Kinder mit Hauptwohnsitz in Sachsen-Anhalt gestellten Antrags ist es, die erwähnte Regelung nicht in Kraft treten zu lassen, hilfsweise sie vorläufig außer Vollzug zu setzen. Die Antragsteller sehen sich in ihrem Grundrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt. Verfassungsbeschwerde haben sie noch nicht erhoben.
4
Zur Begründung machen die Antragsteller geltend, beim In-Kraft-Treten des angegriffenen Gesetzes am 1. August 2001 würde ihr Elternrecht verletzt; komme es zum Vollzug des Gesetzes, werde unwiederbringlich in die Erziehung der betroffenen Kinder eingegriffen. Das gemeinsame Mittagessen mit den Kindern mit ausführlichem Tischgespräch und in einigen Familien mit Tischgebet und die Betreuung durch die Mütter habe wesentliche Bedeutung für die Erziehung ihrer Kinder. Dagegen zwinge die Anwesenheitspflicht in der Grundschule über fünf und eine halbe Zeitstunde die Antragsteller, ihre Kinder mittags gegen ihren Willen an der Gemeinschaftsverpflegung in der Schule teilnehmen zu lassen. Den Antragstellern verbleibe angesichts der weit ausgedehnten Einflussnahme des Staates auf ihre Kinder kaum noch die Gelegenheit, im Sinne ihres eigenen Erziehungsbildes korrigierend einzugreifen.
5
Das angegriffene Gesetz beruhe auf sachfremden Erwägungen des Gesetzgebers und diene nur dazu, betriebsbedingte Kündigungen der bisher in den Horten beschäftigten Erzieherinnen zu vermeiden. Im Gegensatz zu anderen Ländern habe das Land Sachsen-Anhalt einen Teilnahmezwang eingeführt, weil es nur so eine Vollbeschäftigung des Betreuungspersonals sicherstellen könne. Die Landesregierung habe bisher auch kein Konzept vorgelegt, mit dem sich die fachlich-pädagogische Eignung des neuen Grundschulmodells rechtfertigen ließe.
III.6
Die Antragsteller haben vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts mit gleichem Ziel bereits einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt gestellt. Dieses hat den Antrag mit Beschluss vom 24. Juli 2001 abgelehnt, weil die bei offenem Ausgang eines noch möglichen Hauptsacheverfahrens gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragsteller ausfalle.
B.7
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
I.8
Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Gesetzes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der in der Hauptsache gestellte Antrag ist insgesamt unzulässig oder offensichtlich unbegründet.
9
Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei ist, wenn die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt wird, ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, das In-Kraft-Treten eines Gesetzes zu stoppen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, ist doch der Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen ein Gesetz stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Nur dann darf deshalb ein Gesetz vorläufig am In-Kraft-Treten gehindert werden, wenn die Nachteile, die mit seinem In-Kraft-Treten bei späterer Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit verbunden wären, in Ausmaß und Schwere die Nachteile deutlich überwiegen, die im Fall der vorläufigen Verhinderung eines sich als verfassungsgemäß erweisenden Gesetzes einträten (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2001 - 1 BvQ 23 und 26/01 -, Umdruck S. 8 f. m.w.N.).
II.10
Im vorliegenden Fall braucht auf die Erfolgsaussichten einer noch einzulegenden Verfassungsbeschwerde gegen das angegriffene Gesetz nicht eingegangen zu werden, weil jedenfalls die Folgenabwägung zuungunsten der Antragsteller ausfällt.
11
1. a) Unterbleibt die beantragte einstweilige Anordnung, erweist sich aber später eine Verfassungsbeschwerde der Antragsteller hinsichtlich der Aufhebung von Art. 1 des angegriffenen Gesetzes als begründet, führt dies dazu, dass die Kinder der Antragsteller bis zur Entscheidung in der Hauptsache die Grundschule mit festen Öffnungszeiten besuchen müssen; damit verbunden wären eine längere Anwesenheitspflicht und die Betreuung durch pädagogische Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter außerhalb des eigentlichen Unterrichts.
12
Danach wird zwar die Zeit, die die Antragsteller mit ihren Kindern nach Schulschluss verbringen können, durch die angegriffene Regelung zunächst eingeschränkt. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der vorübergehende Besuch der Grundschule mit festen Öffnungszeiten zu nicht mehr rückgängig zu machenden Beeinträchtigungen des Elternrechts der Antragsteller führt. Nach dem Konzept des Gesetzgebers soll die längere Anwesenheitspflicht in der Schule nicht zur Folge haben, dass die Kinder außerhalb des eigentlichen Unterrichts nur beaufsichtigt werden. Vielmehr verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, die Grundschule insgesamt kindgerechter zu gestalten, indem sich Phasen der Anspannung - des eigentlichen Unterrichts - mit Phasen der Entspannung abwechseln, in denen der Unterricht durch die Tätigkeit der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unterstützt wird. Dadurch soll die Grundschulerziehung qualitativ verbessert werden (vgl. LTDrucks 3/3254, S. 5; Plenarprotokoll 3/41, S. 2873 li.Sp., 2874 re.Sp.; Plenarprotokoll 3/44, S. 3165 re.Sp., 3169 li.Sp.). Es ist nicht erkennbar, dass infolgedessen bis zur Entscheidung in der Hauptsache die Bemühungen der Antragsteller, ihre Kinder in der von ihnen für richtig gehaltenen Weise zu erziehen, dauerhaft und nachhaltig erschwert oder gar vereitelt werden können.
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b) Weiter hat der Nichterlass einer einstweiligen Anordnung für die betroffenen Kinder zur Folge, dass sie mit dem In-Kraft-Treten des angegriffenen Gesetzes an der Gemeinschaftsverpflegung teilnehmen müssen, statt wie bisher im Kreis der Familie zu Mittag zu essen. Unberührt bleibt dabei jedoch die Möglichkeit des gemeinsamen Essens in der Familie am Abend, an dem auch der Vater der Schülerinnen und Schüler teilnehmen kann. Dass ein solches Beisammensein für die von den Antragstellern gewünschte Kommunikation mit ihren Kindern und deren Einbindung in die Familie weniger geeignet wäre, ist nicht geltend gemacht worden und auch sonst nicht ersichtlich. Ein Gespräch über die Erlebnisse in der Schule und die weitere Tagesplanung ist schließlich auch unabhängig von einer gemeinsamen Mahlzeit möglich, wenn die Kinder aus der Schule kommen.
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c) Eine weitere Folge des sofortigen In-Kraft-Tretens des angegriffenen Gesetzes ist, dass die Kinder der Antragsteller zu 1, 2, 9 und 10 im Elternhaus nicht mehr am gemeinsamen Tischgebet teilnehmen können, das nach deren Vortrag zum Mittagessen ihrer Familien gehört. Die Antragsteller äußern sich nicht dazu, dass den betroffenen Kindern die Möglichkeit eines - gegebenenfalls auch stillen - Tischgebets bei Einnahme der Gemeinschaftsverpflegung in der Schule verwehrt ist. Möglicherweise ist der Verzicht auf das häusliche Beten am Mittagstisch deshalb nicht sehr belastend. Im Übrigen bleibt es den genannten Antragstellern unbenommen, mit ihren Kindern beim Abendessen ein Tischgebet zu sprechen, ihnen dabei die besondere Bedeutung dieses Gebets als Akt des Glaubens zu erläutern und den Kindern dadurch sogar ein unter Umständen bewussteres Wahrnehmen der eigenen Religiosität zu ermöglichen.
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d) Schließlich wird ein sofortiges In-Kraft-Treten des Gesetzes dazu führen, dass die Kinder der Antragsteller bis zur Entscheidung in der Hauptsache in den den Schulunterricht ergänzenden Phasen von pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern betreut werden. Bei diesen handelt es sich um Horterzieherinnen und Horterzieher, die bisher in den den Grundschulen zugeordneten Horten beschäftigt worden sind. Das Konzept des Gesetzgebers zur künftigen Ergänzung und Unterstützung des Grundschulunterrichts durch diese Kräfte verfolgt nur die üblichen pädagogischen Ziele, nicht aber eine von den Antragstellern offenbar befürchtete Beeinflussung ihrer Kinder. Sollte es vor dem Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache im Einzelfall gleichwohl zum Versuch einer wie auch immer gearteten Beeinflussung kommen, können die Betroffenen dagegen sowohl über die Schüler- und Elternvertretungen vorgehen als auch nötigenfalls verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen.
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2. Ergeht dagegen die begehrte einstweilige Anordnung, bleibt eine Verfassungsbeschwerde aber später erfolglos, hat das Konsequenzen zumindest in dreifacher Hinsicht:
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a) Einmal würden, da nach dem schon am 1. Dezember 2000 in Kraft getretenen Art. 2 des angegriffenen Gesetzes das Hortgesetz auf jeden Fall am 1. August 2001 außer Kraft treten wird, die bisherigen Betätigungsmöglichkeiten für Horterzieherinnen und Horterzieher entfallen, gleichzeitig aber auch ihre Beschäftigung als pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gemäß dem geänderten § 4 des Schulgesetzes nicht realisiert werden können. Infolgedessen blieben rund 1.200 Horterzieherinnen und Horterzieher ohne berufliche Verwendung.
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b) Außerdem und vor allem würde beim Erlass einer einstweiligen Anordnung für Eltern, die darauf angewiesen sind, ihre Kinder über den Schulbesuch hinaus auch in anderen Einrichtungen betreuen zu lassen, zunächst die Möglichkeit einer solchen Betreuung in einem bei der Grundschule eingerichteten Hort entfallen, ohne dass dies durch eine zeitlich verlässliche Betreuung im Rahmen der Schulpflicht kompensiert würde. Zwar können Kinder weiterhin ergänzend in einer anderen Einrichtung der Kinderbetreuung nach dem Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen vom 18. Juli 1996 (GVBl LSA S. 224) betreut werden. Das wäre aber nach der im Rahmen der Anhörung durch den Landtag abgegebenen Stellungnahme der Sachverständigen G. vom 25. August 2000 zumindest insofern nachteilig, als diese Einrichtungen primär für die Betreuung von Vorschulkindern eingerichtet sind und daher den Bedürfnissen älterer Kinder nicht unbedingt gerecht werden.
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Die Belastungen durch einen Wegfall der Hortbetreuung ohne den Ersatz durch eine verlässliche Betreuung der Kinder in der Schule wären beträchtlich. Die Notwendigkeit für mindestens einen Elternteil, etwa bei einem unvorhergesehenen Unterrichtsausfall kurzfristig nach Hause zu kommen und die Betreuung des Kindes zu übernehmen, wird sich nicht immer problemlos mit den Anforderungen des Berufs vereinbaren lassen. In vielen Fällen würde es daher wohl auch nicht zu vermeiden sein, dass das Kind allein nach Hause geht und dort unbeaufsichtigt bleibt. Derartige Folgen sind erst recht zu befürchten, wenn ein Elternteil allein erziehend ist und zugleich zur Sicherung des Familieneinkommens erwerbstätig sein muss. Für die allein erziehenden berufstätigen Elternteile wäre der Wegfall der Möglichkeit einer Hortbetreuung ohne die gleichzeitige Sicherheit einer Betreuung in der Schule mit noch größeren Problemen verbunden als für Familien mit zwei berufstätigen Elternteilen.
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c) Schließlich bliebe beim Erlass einer einstweiligen Anordnung § 4 des Schulgesetzes zunächst unverändert. Das mit der Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten verfolgte pädagogische Konzept, dem Grundschulbetrieb einen insgesamt kindgerechteren Ablauf zu geben, in dem sich Phasen der Anspannung und Entspannung mit einer den Unterricht ergänzenden Betreuung durch pädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter abwechseln, könnte demnach nicht umgesetzt werden. Darin läge zunächst ein Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers, der von seiner Befugnis zur Planung und Organisation des Schulwesens nach Art. 7 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat mit dem Ziel, im Rahmen seiner Entscheidung über die Erziehungsprinzipien ein neues Konzept des Grundschulunterrichts einzuführen.
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Außerdem hätte der Erlass einer einstweiligen Anordnung in diesem Zusammenhang zur Folge, dass bei Erfolglosigkeit einer späteren Verfassungsbeschwerde die Grundschulen sich entweder während des laufenden Schuljahrs auf das neue Modell umstellen müssten oder, wenn dies nicht möglich oder sinnvoll sein sollte, die Einführung des neuen Konzepts um mindestens ein Schuljahr verschoben würde. Damit würde die Einführung eines Schulmodells verzögert, das von den im Gesetzgebungsverfahren Beteiligten - wenn auch mit Kritik im Einzelnen - weit überwiegend als pädagogisch sinnvoll und wünschenswert angesehen wurde und auch in anderen Ländern entweder bereits eingeführt ist oder vor der Einführung steht. Den Schülerinnen und Schülern würde zunächst die Möglichkeit vorenthalten, eine nach Auffassung des Gesetzgebers insgesamt kindgerechtere Grundschule zu besuchen. Sollte eine Hauptsacheentscheidung alsbald ergehen, die Umstellung auf das neue Modell noch während des jetzt beginnenden Schuljahres sich aber als unmöglich erweisen, bliebe den Schülerinnen und Schülern der jetzigen vierten Jahrgangsstufe der Schulbetrieb nach dem neuen Modell gänzlich versagt, während die jetzige erste Jahrgangsstufe immerhin während eines Viertels ihrer Grundschulzeit noch nach dem alten Modell unterrichtet werden müsste.
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3. Werden die genannten Nachteile, mit denen bei einem vollständigen oder teilweisen Aufschub des In-Kraft-Tretens der angegriffenen Regelung in dem Gesetz zur Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten zu rechnen wäre, mit den nachteiligen Folgen verglichen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, ergibt sich, dass die Nachteile im Fall des Ergehens einer solchen Maßnahme überwiegen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist deshalb abzulehnen.
Haas Hömig Hohmann-Dennhardt