BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 32/03 -
unter Aufhebung der Beschlüsse des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 4. September 2003 - 24
CS 03.2346 - und des Bayerischen
Verwaltungsgerichts Ansbach vom 2. September 2003
- AN 5 S 03.01406 - die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers
gegen die Verbotsverfügung der Stadt Nürnberg vom 26. August
2003 - 320-demo01/03 - wieder herzustellen.
Antragsteller: Herr I...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 5. September 2003 einstimmig
beschlossen:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft die versammlungsbehördlich angeordnete
sofortige Vollziehung eines Versammlungsverbots. Die Kammer
hat die Begründung ihrer Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5
in Verbindung mit § 93 d Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nach
Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich abgefasst.
2
1. Am 2. Juni 2003 meldete der Antragsteller
bei der Versammlungsbehörde für den 6. September 2003 die
Durchführung eines Aufzugs unter freiem Himmel mit
Kundgebungen unter dem Motto "Stolz und Treu - Macht
Deutschland frei" in Nürnberg an. Nach Einschätzung des
Antragstellers würden 500 Teilnehmer erwartet.
3
a) Mit Bescheid vom 26. August 2003 verbot die
Versammlungsbehörde unter Anordnung der sofortigen
Vollziehung die Durchführung der Versammlung sowie jede
Ersatzveranstaltung am gleichen Tag in Nürnberg. In dem
Bescheid heißt es unter anderem: Die Voraussetzungen für ein
Versammlungsverbot gemäß § 15 Abs. 1 des
Versammlungsgesetzes (VersG) seien gegeben. Der auch als
Versammlungsleiter vorgesehene Antragsteller und seine als
Redner eingeplanten Stellvertreter würden sich aktiv zum
Nationalsozialismus bekennen und seien seit Jahren in
herausgehobener Position in der rechtsextremen Szene tätig.
Der Antragsteller sei ein fanatischer Hitler-Verehrer und
Ausländer- und Judenfeind.
4
Es bestehe auf Grund der aggressiv
kämpferischen Weise des geplanten Aufzugs, der Wegstrecke und
des historischen Bezugs zu den Reichsparteitagen im
nationalsozialistischen Deutschland eine Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Der geplante Aufzug
bedeute eine Kampfansage an das Grundgesetz, auf dessen
Beseitigung der Wille der Versammlungsteilnehmer abziele. Der
angemeldete Versammlungstermin stimme überein mit dem 65.
Jahrestag des letzten Reichsparteitages, des so genannten
"Parteitag Großdeutschlands" vom 5. bis 12. September
1938 in Nürnberg. Die von dem Antragsteller angemeldete
Wegstrecke sei weitgehend identisch mit den damals bei
Aufmärschen und Fackelzügen zurückgelegten Wegen. Einbezogen
seien historisch für den Nationalsozialismus bedeutsame
Örtlichkeiten wie die Zeppelinwiese und die Steintribüne. Als
Ort der Abschlusskundgebung sei der Hauptmarkt - der
ehemalige "Adolf-Hitler-Platz" - vorgesehen.
Ausgangspunkt der Versammlung sei das ehemalige
Reichsparteitagsgelände in Nürnberg.
5
Eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit sei auch dadurch zu erwarten, dass der
Veranstalter und die vorgesehenen Redner - die schon
früher Straftaten begangen hätten -, aber auch die
anderen Teilnehmer im Rahmen der geplanten Kundgebung
rechtsextremistische Straftaten begehen würden. Im
Zusammenhang mit der Verbreitung nationalsozialistischen
Gedankenguts komme es regelmäßig zu Straftaten gemäß den
§§ 85, 86, 86 a, 90 a, 130 StGB, § 27
VersG.
6
Das Versammlungsverbot sei verhältnismäßig.
Mildere Mittel, wie die Erteilung von Auflagen, reichten
nicht aus, um die öffentliche Sicherheit und Ordnung
hinreichend vor Gefahren zu schützen.
7
b) Der Antragsteller erhob gegen die
Verbotsverfügung Widerspruch und stellte zudem beim
Verwaltungsgericht einen Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs, der durch
Beschluss vom 2. September 2003 abgelehnt wurde. Darin führte
das Verwaltungsgericht aus, die Voraussetzungen des § 15
Abs. 1 VersG für ein Verbot des Aufzugs mit Kundgebungen
seien erfüllt. Ziel des vom Antragsteller angemeldeten
Aufzugs sei offensichtlich, die in der Zeit des
Nationalsozialismus - jedenfalls bei dem letzten
Reichsparteitag im Jahre 1938 - durchgeführten
Aufmärsche in Nürnberg in Anlehnung an die historische
Aufzugsstrecke nachzuvollziehen und wiederzubeleben und damit
die nationalsozialistische Haltung und Zielsetzung des
Antragstellers und seiner Gesinnungsgenossen im Rahmen des
auch mit diesem Aufzug und den Kundgebungen geführten
gemeinsamen Kampfes für ein erneutes nationalsozialistisches
Deutschland zum Ausdruck zu bringen. Die von der
Versammlungsbehörde gesammelten Erkenntnisse über den
Antragsteller und seine Gesinnungsgenossen seien eindeutig.
Die Umstände rechtfertigten in ihrer Gesamtheit die Annahme,
dass bei Durchführung der angemeldeten Versammlung die
öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit
unmittelbar gefährdet seien. Für eine Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs unter Auflagen
anstelle des Verbots des gesamten Aufzugs sei kein Raum. Dies
ergebe sich bereits aus dem Beharren des Antragstellers auf
der Durchführung des Aufzugs in der von ihm vorgesehenen Art
und Weise. Etwaige Auflagen könnten zudem den Gesamtcharakter
des Aufzugs nicht beseitigen.
8
c) In der am 2. September 2003 gegen den
Beschluss eingelegten Beschwerde wird beanstandet, die
Versammlungsbehörde und das Verwaltungsgericht seien von
unrichtigen Annahmen über die als Veranstalter und Redner
vorgesehenen Personen ausgegangen. Auch seien die angeblich
geplanten Bezüge zu früheren Reichsparteitagen der NSDAP
nicht überzeugend. Ferner hätte das Gericht verkannt, dass
nach ganz überwiegender Rechtsmeinung eine Gefährdung der
öffentlichen Ordnung ein Versammlungsverbot nicht
rechtfertige.
9
Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde
durch Beschluss vom 4. September 2003 zurück. Die Beschwerde
gehe nicht auf alle vom Verwaltungsgericht dargestellten
Tatsachen ein, die die eigentliche Absicht der Versammlung
offen legten. Sie behandele vor allem nicht die Feststellung
des Verwaltungsgerichts, dass eine Gesamtbewertung der
geplanten Veranstaltung diese als gegen die freiheitlich
demokratische Grundordnung gerichtet kennzeichne. Aus diesen
Gründe müsse die Beschwerde gemäß § 146 Abs. 4
Satz 4 VwGO erfolglos bleiben. Die Teile der Beschwerde,
die sich mit der Beschlussbegründung befassten, könnten weder
die Gesamtbeurteilung der Versammlung durch das
Verwaltungsgericht in Frage stellen noch überzeugten die
Einwände im Einzelnen.
10
2. In seinem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG beanstandet
der Antragsteller, dass die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte den Sachverhalt unzutreffend gewürdigt
hätten sowie Gesichtspunkte, die gegen eine Anknüpfung an die
Reichsparteitage sprächen, nicht berücksichtigt hätten. Der
Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung sei
gegebenenfalls mit geeigneten Maßgaben angezeigt. Bereits die
Behörde hätte ihre Bedenken durch eine entsprechende Auflage
im Hinblick auf die Wegstrecke ausräumen können. Er hätte
eine solche Entscheidung einer gerichtlichen Prüfung
unterziehen können und wollen. Nur darauf sei das Fehlen
seiner Bereitschaft zurückzuführen, in entsprechende Auflagen
einzuwilligen.
11
Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat im Wesentlichen Erfolg.
12
Eine Verfassungsbeschwerde wäre weder
unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Vom
Bundesverfassungsgericht ist daher im Zuge einer
Folgenabwägung gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG zu klären,
ob der von der Versammlungsbehörde und dem Verwaltungsgericht
befürchtete Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung durch hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte belegt
ist und schwerer wiegt als die Unmöglichkeit, von dem
Grundrecht der Versammlungsfreiheit in der gewünschten Weise
Gebrauch zu machen (vgl. BVerfGE 71, 158 ;
stRspr). Vorliegend führt die Abwägung zu dem Ergebnis, dass
die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden
Gründe überwiegen, so dass die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs des Antragstellers begrenzt wieder hergestellt
wird.
13
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung scheitert ungeachtet einer möglicherweise nicht
umfassenden Begründung der Beschwerde nach § 146
Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht am Grundsatz der
Subsidiarität verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes.
14
In versammlungsrechtlichen Fällen verbleibt
nach Erlass der erstinstanzlichen Entscheidung häufig nur
wenig Zeit, um eine Beschwerde den Anforderungen des
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gemäß umfassend zu
begründen. Art. 19 Abs. 4 GG verbietet eine
Auslegung und Anwendung der Verfahrensvorschriften, die die
Beschreitung des eröffneten Rechtswegs in unzumutbarer, aus
Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschweren
(vgl. BVerfGE 77, 275 ). Die Anforderungen an die
Darlegung der Gründe in einer Beschwerdeschrift müssen unter
Berücksichtigung des vom Antragsteller in
versammlungsrechtlichen Eilverfahren meist nicht
auszuräumenden Zeitdrucks rechtsschutzfreundlich bestimmt
werden. Dabei ist auch von Bedeutung, ob der Veranstalter die
Versammlung rechtzeitig angemeldet hat und der Zeitdruck im
Beschwerdeverfahren daher auf Gründen außerhalb seiner
Einwirkungsmöglichkeiten beruht.
15
Im vorliegenden Fall ist die Anmeldung der
Versammlung frühzeitig, nämlich am 2. Juni 2003,
erfolgt. Der Bescheid der Verwaltungsbehörde erging am
26. August 2003; der Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs stammt vom 28. August
2003, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 2.
September 2003, die Beschwerde an den Bayerischen
Verwaltungsgerichtshof ebenfalls vom 2. September 2003.
Die Versammlung ist für den 6. September 2003 geplant. Dass
der Antragsteller die Beschwerdebegründung noch am Tage der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung eingereicht hat, diente
dem Ziel, noch rechtzeitig eine Entscheidung des
Verwaltungsgerichtshofs zu erreichen, um gegebenenfalls auch
Eilrechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht beantragen
zu können.
16
Ob der Verwaltungsgerichtshof durch seine
Argumentation zur Unzulässigkeit der Beschwerde die unter
Berücksichtigung des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz
(Art. 19 Abs. 4 GG) zu stellenden Anforderungen an
eine Beschwerdebegründung im Zuge einstweiligen
Rechtsschutzes überspannt hat, kann hier dahinstehen.
Angesichts des nicht vom Antragsteller verursachten
Zeitdrucks gereicht es ihm jedenfalls im Verfahren um
einstweiligen Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht
nicht zum Nachteil, dass die Beschwerde, die inhaltlich auf
wesentliche Gründe der angegriffenen Entscheidung eingegangen
ist, nicht alle vom Verwaltungsgericht angestellten
rechtlichen Erwägungen behandelt. Der Grundsatz der
Subsidiarität steht dem Antrag daher ungeachtet dessen nicht
entgegen, dass der Verwaltungsgerichtshof die Darlegungen in
der Beschwerde als nicht ausreichend angesehen und deshalb
nur einen Teil der angegriffenen Entscheidung überprüft
hat.
17
2. Eine Verfassungsbeschwerde wäre im
vorliegenden Fall nicht offensichtlich unbegründet. Der
Ausgangskonflikt wirft eine Reihe schwieriger Rechtsfragen
auf, die letztlich nur in einem Hauptsacheverfahren geklärt
werden können. Auch ist es ausgeschlossen, im
Eilrechtsverfahren in eine eigenständige Ermittlung und
Würdigung des zu Grunde liegenden Sachverhalts einzutreten.
In einem solchen Fall hat das Bundesverfassungsgericht seiner
Folgenabwägung in aller Regel die Tatsachenfeststellungen in
den angegriffenen Entscheidungen zu Grunde zu legen (vgl.
hierzu etwa BVerfGE 34, 211 ; 36, 37 )
und diese im Rahmen der im Eilrechtsverfahren gegebenen
Möglichkeiten rechtlich zu würdigen. Auf der Grundlage der
schon erfolgten Tatsachenfeststellungen ergibt sich, dass die
nachteiligen Folgen überwiegen, wenn die Versammlung nicht
durchgeführt werden kann.
18
a) Die Erwartung, auf der Versammlung würde
nationalsozialistisches Gedankengut verbreitet, rechtfertigt
es nicht, die Durchführung der Versammlung zu unterbinden.
Anderes gilt nur, soweit Äußerungen auf verfassungsgemäße
Weise gesetzlich verboten sind.
19
Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Inhalte
einer auf einer Versammlung geäußerten Meinung richten sich
nicht nach Art. 8 Abs. 2 GG, sondern nach
Art. 5 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 90, 241
). Die Meinungsfreiheit ist für die freiheitlich
demokratische Grundordnung des Grundgesetzes schlechthin
konstituierend. Es gilt die Vermutung zugunsten freier Rede
in öffentlichen Angelegenheiten (vgl. BVerfGE 7, 198
; stRspr). Die Bürger sind grundsätzlich auch
frei, grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu
stellen oder die Änderung tragender Prinzipien zu fordern.
Eine Grenze besteht nach Art. 5 Abs. 2 GG, soweit
Meinungsäußerungen auf verfassungsgemäße Weise rechtlich
verboten, insbesondere unter Strafe gestellt sind. Die
plurale Demokratie des Grundgesetzes vertraut im Übrigen auf
die Fähigkeit der Gesamtheit der Bürger, sich mit Kritik an
der Verfassung auseinander zu setzen und dadurch auch die
Aufforderung abzuwehren, grundlegenden Vorgaben der
Verfassung die Anerkennung zu verweigern. Gegen Bestrebungen
zur Bedrohung seiner Grundlagen wehrt der demokratische
Verfassungsstaat sich - auch soweit es um Gefahren durch
die Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts
geht - im Zuge rechtsstaatlich geregelter Verfahren. Das
Grundgesetz hat hierfür besondere Vorkehrungen getroffen, so
in den Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21
Abs. 2 GG, aber auch Art. 26 Abs. 1 GG. Deren
Sperrwirkung steht einer Interpretation der öffentlichen
Ordnung als Mittel zur Bekämpfung der neonazistischen
Ideologie entgegen (vgl. Rühl, NVwZ 2003, S. 531
, m.w.N.; a. M. Battis/Grigoleit,
NVwZ 2001, S. 121 ; dies., NJW 2001,
S. 2051 , m.w.N.).
20
b) Verfassungsrechtlicher Maßstab zur
Beurteilung des Gewichts der in die Folgenabwägung
einzubringenden Belange ist Art. 8 GG, soweit eine
Gefährdung oder Verletzung von Rechtsgütern von der
Versammlung ausgeht.
21
Art. 8 GG schützt Versammlungen unter
Einschluss von Aufzügen. Der Schutz der Freiheit kollektiver
Meinungskundgabe umfasst nicht nur das gewählte Thema der
Versammlung, sondern auch die Entscheidung, welche Maßnahmen
der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit
für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfGE 104, 92
). Sein Selbstbestimmungsrecht ist aber
beschränkt, soweit durch die geplante Versammlung Rechtsgüter
beeinträchtigt zu werden drohen. Hinsichtlich der Modalitäten
der Durchführung einer Versammlung ergeben sich Grenzen der
Versammlungsfreiheit aus § 15 VersG, der neben dem
Schutz der öffentlichen Sicherheit auch den der öffentlichen
Ordnung vorsieht (vgl. BVerfGE 69, 315
).
22
aa) Es ist im Zuge der summarischen Prüfung
nicht zu beanstanden, dass Versammlungsbehörde und
Verwaltungsgericht vom Vorliegen einer unmittelbaren Gefahr
für die öffentliche Ordnung ausgegangen sind. Die Gefahr kann
allerdings durch Veränderungen im Versammlungsablauf begrenzt
werden.
23
(1) Unter öffentlicher Ordnung wird die
Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln verstanden, deren
Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem
Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und
ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines
geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines
bestimmten Gebiets angesehen wird (vgl. BVerfGE 69, 315
). Die öffentliche Ordnung kann durch die Art und
Weise der Kundgabe einer Meinung verletzt werden, etwa durch
ein aggressives, die Grundlagen eines verträglichen
Zusammenlebens der Bürger beeinträchtigendes, insbesondere
andere Bürger einschüchterndes, Auftreten der
Versammlungsteilnehmer (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten
Senats, NVwZ-RR 2000, S. 554; NJW 2001, S. 2069
; NJW 2001, S. 2072 ). Den
sozialen und ethischen Anschauungen über die
Grundvoraussetzungen eines geordneten menschlichen
Zusammenlebens läuft es beispielsweise zuwider, wenn
Rechtsextreme an einem speziell der Erinnerung an das Unrecht
des Nationalsozialismus und den Holocaust dienenden Feiertag
einen Aufzug mit Provokationswirkung veranstalten (vgl.
BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, NJW 2001,
S. 1409 ). Gleiches gilt, wenn ein Aufzug
sich durch sein Gesamtgepräge mit den Riten und Symbolen der
nationalsozialistischen Gewaltherrschaft identifiziert und
durch Wachrufen der Schrecken des vergangenen totalitären und
unmenschlichen Regimes andere Bürger einschüchtert.
24
Sowohl die Versammlungsbehörde als auch das
Verwaltungsgericht haben eine unmittelbare Gefahr für die
öffentliche Ordnung mit dem Blick auf das Zusammenspiel von
Inhalt, Art und Weise des geplanten Aufzugs bejaht. Durch die
Veranstaltung - insbesondere ihr Datum, die vorgesehene
Wegstrecke, die Art des erwarteten Auftretens der
Versammlungsteilnehmer und das Zusammenspiel dieser Faktoren
mit den kundgegebenen Inhalten - würden die in der Zeit
des Nationalsozialismus in Nürnberg durchgeführten Aufmärsche
bei Reichsparteitagen nachvollzogen und die typischen Symbole
der Darstellung nationalsozialistischer Machtausübung in
aggressiv-kämpferischer Weise eingesetzt. Die entsprechenden
Tatsachenfeststellungen legt das Bundesverfassungsgericht
seiner Entscheidung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu
Grunde. Insofern ist es nicht offensichtlich fehlsam, dass
die Versammlungsbehörde und das Verwaltungsgericht auf Grund
der Gesamtheit der Umstände der Versammlung eine unmittelbare
Gefährdung der öffentlichen Ordnung angenommen haben. Die
abschließende Klärung der Richtigkeit dieser Einschätzung
kann nur in einem Hauptsacheverfahren erfolgen.
25
Das Verwaltungsgericht verkennt die Reichweite
der Rechtsschutzgarantie, wenn es ausschließt, es werde in
einem Fall wie dem vorliegenden in absehbarer Zeit zu einem
entsprechenden Hauptsacheverfahren kommen können, falls der
Veranstalter die Versammlung, wenn auch nur mit Auflagen,
habe durchführen können. Veranstalter von Versammlungen
können nach deren Durchführung durchaus ein Interesse haben,
die Rechtmäßigkeit des zunächst ausgesprochenen Verbots sowie
der belastenden Auflagen zu überprüfen. Die Möglichkeit dazu
scheitert nicht grundsätzlich am Fehlen eines
Feststellungsinteresses. Der Anspruch auf Gewährung
effektiven Rechtsschutzes wird im Bereich des
Versammlungsrechts nicht bereits dadurch erfüllt, dass ein
vorläufiges Rechtsschutzverfahren durchgeführt worden ist
(vgl. auch BVerwG, NVwZ 1999, S. 991). Ohne Möglichkeit
einer abschließenden gerichtlichen Kontrolle in einem
Hauptsacheverfahren müssten Veranstalter von Versammlungen
sich ausschließlich auf das einstweilige
Rechtsschutzverfahren einlassen und es wäre Rechtssicherheit
im Hinblick auf künftige ähnliche Versammlungen weder für den
Veranstalter noch für andere erreichbar.
26
(2) Die von der Behörde und den Gerichten
vorgenommene Einschätzung der Gefahr trägt es im vorliegenden
Fall nicht, die Durchführung der Versammlung zu unterbinden,
da der Gefahr auf andere Weise hinreichend begegnet werden
kann.
27
(a) Ein Versammlungsverbot scheidet aus,
solange das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen nicht
ausgeschöpft ist. Reichen Auflagen zur Gefahrenabwehr nicht
aus, kommt allerdings ein Verbot in Betracht, wenn es unter
Berücksichtigung des Art. 8 GG zum Schutze elementarer
Rechtsgüter angemessen ist. Eine bloße Gefährdung der
öffentlichen Ordnung rechtfertigt im Allgemeinen ein
Versammlungsverbot nicht (vgl. BVerfGE 69, 315
; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, NJW
2001, S. 1409 ; NJW 2001, S. 2069
; stRspr). Diese Feststellungen des
Bundesverfassungsgerichts binden die Fachgerichte gemäß
§ 31 Abs. 1 BVerfGG.
28
(b) Versammlungsrechtliche Auflagen sind ein
Mittel, den gefährdeten Rechtsgütern Dritter Rechnung zu
tragen und praktische Konkordanz zwischen dem
verfassungsrechtlich geschützten Gut der Versammlungsfreiheit
sowie anderen, ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten und
schutzbedürftigen Rechtsgütern herzustellen. Maßgaben mit
entsprechenden Inhalten können gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG
auch im Eilrechtsschutzverfahren getroffen werden. Sie sind
bei der Folgenabwägung zu berücksichtigen.
29
Die Versammlungsbehörde und das
Verwaltungsgericht haben im Hinblick auf die Erteilung von
Auflagen nicht geprüft, ob die vor allem durch das gewählte
Datum und den Verlauf der geplanten Route des Aufzugs
geschaffene Parallele zu Aufmärschen bei Nürnberger
Reichsparteitagen dadurch hätte beseitigt werden können, dass
eine andere, nicht durch Erinnerungen an entsprechende
historische Ereignisse geprägte Streckenführung gewählt oder
dass die Versammlung nur als ortsfeste durchgeführt wird. Zur
Abwehr der Gefahren für die öffentliche Ordnung wären im
vorliegenden Fall außerdem Auflagen bezüglich der Zeitdauer
der Versammlung und anderer Modalitäten in Betracht gekommen
(vgl. BVerfGE 104, 92 ).
30
bb) Versammlungsbehörde und Verwaltungsgericht
sehen ferner eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit in der bevorstehenden Begehung von Straftaten.
Auch diese Befürchtung führt nicht zu einem Überwiegen der
Gründe, die gegen die Durchführung der Versammlung
sprechen.
31
(1) Zur Begründung der unmittelbaren Gefahr
reicht nicht die allgemeine Annahme, im Zusammenhang der
Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts würden
erfahrungsgemäß Straftaten gemäß der §§ 85, 86,
86 a, 90, 130 StGB, § 27 VersG begangen. Ein
Versammlungsverbot setzt hinreichende, auf die konkrete
Versammlung bezogene Tatsachen voraus, dass solche Straftaten
vom Veranstalter selbst oder durch Versammlungsteilnehmer
begangen werden und dann vom Veranstalter unterstützt oder
jedenfalls durch ihn nicht unterbunden werden, oder dass sie
auf andere Weise den Gesamtcharakter der Versammlung
prägen.
32
Konkrete Anhaltspunkte für die Gefahr des
Begehens strafbarer Handlungen sind durch früheres Verhalten
aus jüngerer Zeit jedenfalls im Hinblick auf den Veranstalter
gegeben. Verwaltungsgericht und Versammlungsbehörde werten
ihm zurechenbare Äußerungen tatbestandlich als
Volksverhetzung (§ 130 Abs. 1 Nr. 1 und 2
StGB). Die Versammlungsbehörde verweist ferner auf ein noch
anhängiges Verfahren wegen Verletzung des § 90 a
StGB. Auf Grund der angeführten Einzelheiten ist eine gewisse
Wahrscheinlichkeit gegeben, derartige Straftaten könnten von
ihm auch auf der Versammlung begangen und damit könnte die
öffentliche Sicherheit verletzt werden.
33
(2) Wird diese Tatsachenfeststellung im Rahmen
der Folgeabwägung zu Grunde gelegt, ist gleichwohl zu
berücksichtigen, dass sie auf einer Prognose beruht. Dass die
Gefahr wirklich auftritt, steht keineswegs fest. Die
Veranstalter von rechtsradikalen Versammlungen verhalten sich
nach bisherigen Erfahrungen im Hinblick auf die Beachtung
rechtlicher Grenzen häufig opportunistisch und sind
jedenfalls während einer Versammlung bemüht, die Grenze zur
Strafbarkeit nicht zu überschreiten.
34
Bei der Folgenabwägung kann nicht von der Art
der befürchteten Gefahr und dem Grad an
Eintrittswahrscheinlichkeit, der der Prognose zu Grunde
liegt, abgesehen werden. Insofern ist von Bedeutung, dass die
angeführten Straftaten sich auf Vorgänge beziehen, die
ungeachtet ihrer hohen Gemeinschädlichkeit jedenfalls keinen
unmittelbaren Schaden für Personen oder Sachen verursachen.
Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der befürchteten
Gefahr nicht zumindest teilweise durch einen entsprechenden
Einsatz von Ordnungskräften entgegengewirkt werden könnte. In
einer solchen Situation überwiegen Gefahren der Verletzung
der Versammlungsfreiheit durch ein eventuell rechtswidriges
Verbot diejenigen, welche bei Durchführung der Versammlung
als möglich erscheinen, aber durch geeignete Gegenmittel
begrenzt oder ausgeschaltet werden können (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, NJW 1998, S. 3631
).
35
c) Der befürchteten Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung kann bei der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
durch entsprechende Maßgaben entgegengewirkt werden. Den mit
dem symbolhaften Nachspielen eines Parteitagsaufmarsches
verbundenen Gefahren würde mit hinreichend hoher
Wahrscheinlichkeit begegnet werden können, wenn die
Versammlung als ortsfeste durchgeführt wird. Zur Begrenzung
oder Ausschaltung der Gefahr strafbarer Handlungen können von
der Versammlungsbehörde darüber hinaus Auflagen erteilt
werden.
36
aa) Vom Selbstbestimmungsrecht des
Veranstalters ist grundsätzlich die Entscheidung über die
Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des
Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der
Versammlung umfasst. Die Verwaltungsbehörde hat im Normalfall
lediglich zu prüfen, ob dadurch Rechtsgüter anderer
beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der
Veranstalter die Bedenken durch Modifikation des geplanten
Ablaufs ausräumen oder es kommen versammlungsrechtliche
Auflagen in Betracht. Dem Art. 8 GG und dem aus ihm
abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens
der Versammlungsbehörde (vgl. BVerfGE 69, 315
) entspricht es, dass auch bei Auflagen
das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des
Möglichen respektiert wird. Soweit versammlungsrechtliche
Bedenken durch die Veränderung der Durchführung, insbesondere
der Örtlichkeit der Versammlung ausgeräumt werden können, ist
es im Regelfall ausgeschlossen, dass die Versammlungsbehörde
dem Veranstalter die Möglichkeit nimmt, selbst einen anderen
Versammlungsort auszuwählen.
37
Vorliegend kann im Stadium einstweiligen
Rechtsschutzes vor dem Bundesverfassungsgericht allerdings
aus Zeitgründen so nicht mehr verfahren werden. Der Antrag
auf einstweiligen Rechtsschutz ist bei dem
Bundesverfassungsgericht am späten Abend des 4. September
2003, dem Tag der Entscheidung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs, eingegangen. Der Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts kann erst im Laufe des 5. September
2003 ergehen, die Versammlung ist jedoch schon für den 6.
September 2003 geplant. Dem Veranstalter die Wahl des Ortes
freizustellen, bedeutete, dass sich an seine Entscheidung
eine Prüfung der Versammlungsbehörde anschlösse, ob den
Gefahren hinreichend begegnet ist. Sollte das Ergebnis
negativ sein, käme es mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer
erneuten rechtlichen Auseinandersetzung zwischen der
Versammlungsbehörde und dem Veranstalter, gegebenenfalls
wieder zur Einschaltung der Gerichte. Dann bliebe bis zuletzt
offen, wie die Versammlung durchgeführt wird. Der
Veranstalter, die Versammlungsteilnehmer sowie die
Versammlungsbehörde könnten sich nicht rechtzeitig auf die
Durchführung als stationäre Versammlung und auf die neue
Örtlichkeit einstellen.
38
Im Interesse der Durchführbarkeit der
Versammlung wird der Versammlungsbehörde deshalb gemäß
§ 32 Abs. 1 BVerfGG aufgegeben, dem Veranstalter
einen für die Versammlung geeigneten Platz im Stadtgebiet zu
benennen, der historisch nicht durch die auf die
Reichsparteitage verweisende Symbolwirkung gekennzeichnet
ist. Die Versammlungsbehörde hat den Interessen des
Veranstalters an der Ausübung seines Grundrechts ebenso
Rechnung zu tragen wie dem Schutz kollidierender Rechtsgüter.
Der von ihr ausgewählte Platz muss für die
Versammlungsteilnehmer gut erreichbar sein und darf durch
seine Lage nicht ausschließen, öffentliche Aufmerksamkeit für
die geplante Kundgebung erreichen zu können.
39
bb) Das Bundesverfassungsgericht verbindet die
Herstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs mit
der weiteren im Tenor aufgeführten Maßgabe, dass Auflagen der
Versammlungsbehörde Folge zu leisten ist. Die
Versammlungsbehörde hat zu entscheiden, welche zusätzlichen
Auflagen erforderlich und unter Berücksichtigung auch der
Interessen des Veranstalters angemessen sind. Dabei darf die
ursprünglich vom Veranstalter für den Aufzug vorgesehene
Zeitdauer von achteinhalb Stunden auf einen für eine
ortsfeste Versammlung hinreichenden, aber großzügig zu
bemessenden Zeitraum begrenzt werden.
40
3. Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
41
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.