BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 51/02 -
das In-Kraft-Treten von Art. 6 des
Gesetzes zur Sicherung der Beitragssätze in der gesetzlichen
Krankenversicherung und in der gesetzlichen
Rentenversicherung (Beitragssatzsicherungsgesetz -
BSSichG) vom 23. Dezember 2002 (BGBl I S. 4637) zum
1. Januar 2003 einstweilen aufzuschieben, hilfsweise
Art. 6 des Beitragssatzsicherungsgesetzes einstweilen
außer Vollzug zu setzen
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 14. Januar 2003 beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
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1. Die drei Antragsteller sind Inhaber
gewerblicher zahntechnischer Labore, die ihre wirtschaftliche
Existenz durch das In-Kraft-Treten von Art. 6 des
Gesetzes zur Sicherung der Beitragssätze in der gesetzlichen
Krankenversicherung und in der gesetzlichen
Rentenversicherung (Beitragssatzsicherungsgesetz -
BSSichG) vom 23. Dezember 2002 (BGBl I S. 4637) für
tiefgreifend gefährdet halten. Sie beantragen, die sie
betreffende Regelung vorerst nicht in Kraft treten zu lassen,
hilfsweise, sie vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Art. 6 BSSichG lautet:
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Gesetz zur Absenkung der Preise für
zahntechnische Leistungen
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Die am 31. Dezember 2002 geltenden
Höchstpreise für abrechnungsfähige zahntechnische Leistungen
gemäß § 88 Abs. 2 des Fünften Buches
Sozialgesetzbuch werden um 5 vom Hundert abgesenkt.
Abweichend von § 71 Abs. 3 des Fünften Buches
Sozialgesetzbuch gilt für das Jahr 2003 anstelle der vom
Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
festgestellten Veränderungsraten eine Rate von Null vom
Hundert für die Vereinbarungen der Vergütungen für die nach
dem bundeseinheitlichen Verzeichnis abrechnungsfähigen
zahntechnischen Leistungen.
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2. Die von den Landesverbänden der
Krankenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen mit den
Innungsverbänden der Zahntechniker vereinbarten Vergütungen
sind Höchstpreise, die allerdings nur selten unterschritten
werden; Preiswettbewerb findet kaum statt. Der Gesetzgeber
nahm dies zum Anlass, die von ihm vermuteten
Wirtschaftlichkeitsreserven durch die Vergütungsabsenkung um
5 vom Hundert abzuschöpfen. Er sah sich hierzu berechtigt,
weil mehrere Anbieter von im Inland gefertigten
zahntechnischen Arbeiten bei gleicher Qualität die
Höchstpreise um bis zu 20 vom Hundert unterschritten (vgl.
BTDrucks 15/28, S. 19).
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Der Gesetzgeber verspricht sich hiervon und
von der Nullrunde jährliche Minderausgaben in Höhe von 0,1
Mrd. € (vgl. BTDrucks 15/75, S. 1).
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1. Der Antragsteller zu 1) ist ein
Einzelunternehmen, dessen Umsätze in den Jahren 1998 bis 2001
zwischen etwa 400.000 € und 500.000 € lagen. Er hat ohne
Berücksichtigung eines Unternehmerlohns ein Betriebsergebnis
zwischen 60.000 € und 82.000 € erwirtschaftet. Er erwartet
aufgrund der Neuregelung ein negatives Betriebsergebnis von
17.000 €, wenn er als Unternehmerlohn 75.000 € ansetzt.
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Die Antragsteller zu 2) und 3) werden in der
Rechtsform der GmbH geführt. Bei einem durchschnittlichen
Umsatz von etwas mehr als 500.000 € waren die
Betriebsergebnisse der Antragstellerin zu 2) auch in den
Vorjahren überwiegend negativ; der alleinige
Gesellschaftergeschäftsführer bezog ein Jahresgehalt von
zuletzt 64.300 €; in dem besonders schlechten Geschäftsjahr
1998 betrug es lediglich 34.000 €.
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Trotz sinkender Umsätze erreichte die
Antragstellerin zu 3) nach zwei Jahren mit hohem Verlust in
1998/99 und einem weiteren geringfügigen Verlust im Jahr 2000
erstmals im Jahr 2001 die Gewinnzone. Das Gehalt des
Gesellschaftergeschäftsführers ist kontinuierlich von 75.000
€ auf knapp 52.000 € gesunken. Unter Berücksichtigung des ihm
nach seiner Meinung an sich zustehenden Unternehmerlohns von
75.000 € erwartet die GmbH für die Folgejahre wieder hohe
Verluste.
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2. Die Antragsteller halten Art. 6
BSSichG für verfassungswidrig. Sie rügen mit ihrer inzwischen
eingelegten Verfassungsbeschwerde die Verletzung ihres
Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 84 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 GG. Sie halten das
Beitragssatzsicherungsgesetz für zustimmungsbedürftig und die
Eingriffe in ihre Berufsausübungsfreiheit für
unverhältnismäßig. Das durchschnittliche Betriebsergebnis für
gewerbliche Labore liege bei 0,9 vom Hundert des Umsatzes.
Bei einem zu erwartenden Umsatzeinbruch von 23.313 € im Jahr
bei gleichbleibenden Kosten könne durchweg nicht mehr
rentabel gewirtschaftet werden.
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Die gesetzliche Regelung könne auch nicht mit
der Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen
Krankenversicherung gerechtfertigt werden, da Sparmaßnahmen
allein hierzu ohnedies wenig geeignet seien. Das System
beruhe auch auf der Leistungsfähigkeit der
Leistungserbringer; nur sie könnten die Ansprüche der
Versicherten auf qualitativ hochwertige Leistungen erfüllen.
Der maßgebliche Gemeinwohlbelang lasse sich erst in der
Zusammenschau der Belange der Versicherten, der
Leistungserbringer und der Krankenkassen konkretisieren. Die
Regelung sei unverhältnismäßig, weil die Defizite in der
gesetzlichen Krankenversicherung zunächst durch die Erhöhung
der Umsatzsteuer geschaffen und andere Sparpotentiale, wie
Eingriffe bei den Verwaltungskosten der
Krankenversicherungsträger, nur unzulänglich genutzt
würden.
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Zum Beleg für die nach Auffassung der
Antragsteller erdrosselnde Wirkung des Gesetzes auf die ganze
Berufsgruppe sind die Betriebsdaten von über 700
zahntechnischen Laboren übermittelt worden, die die
Ergebnisse der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit, das
Eigenkapital, die Bilanzsumme und die Umsatzerlöse in den
Jahren 1998 bis 2001 betreffen. Daneben wird der Aufwand für
die Gesellschaftergeschäftsführer und die Anzahl derselben
mitgeteilt.
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3. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung
sei geboten, weil nach In-Kraft-Treten des Gesetzes das
Zahntechnikerhandwerk in Deutschland nicht mehr
gewinnbringend ausgeübt werden könne. Schon die Nullrunde
könnten die Betriebe wirtschaftlich durchweg nicht
überstehen. Mit dem Beitragssatzsicherungsgesetz werde ein
wegen seiner handwerklichen Meisterschaft weltweit
anerkannter Beruf zerschlagen. Die Beitragssatzstabilität der
Krankenkassen werde durch den Verzicht auf eine dauerhaft
leistungsfähige Leistungserbringergruppe erkauft. Die
Versicherten müssten für die Zukunft auf qualitätsgesicherte
Zahnprothetik verzichten. Werde die einstweilige Anordnung
erlassen, blieben die Verfassungsbeschwerden aber letztlich
erfolglos, träten keine gravierenden Folgen ein. In Bezug auf
das gesamte Defizit der Krankenkassen spielten die
Zahntechniker nur eine untergeordnete Rolle. Die
Gesamtausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für
diesen Bereich lägen unter 3 vom Hundert. Eine nur vorläufige
Regelung könne insoweit keine gravierende Belastung für die
gesetzliche Krankenversicherung darstellen. Der
tiefgreifenden Existenzbeeinträchtigung des
Zahntechnikerhandwerks stehe somit nur eine Verzögerung bei
der wirtschaftlichen Entlastung der Krankenkassen von
vergleichsweise geringem Umfang gegenüber.
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Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
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1. Nach § 32 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige
Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem
anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten
ist.
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Wegen der meist weit reichenden Folgen, die
eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen
Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der
Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein
strenger Maßstab. Soll das In-Kraft-Treten eines Gesetzes
verhindert oder der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden,
so erhöht sich diese Hürde noch, weil hiermit stets ein
erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers verbunden ist. Die Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem Mittel werden,
mit dem Betroffene, deren Anliegen beim Gesetzgeber kein
Gehör fand, das In-Kraft-Treten des Gesetzes verzögern
können. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen
Anordnung sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen,
die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit
eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben (vgl.
BVerfGE 104, 23 ; 104, 51
).
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2. Bei dieser Prüfung haben die Gründe, die
für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Gesetzes
vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben,
es sei denn, der in der Hauptsache gestellte Antrag ist von
vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei
offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die angegriffene
Norm nicht in Kraft träte oder außer Vollzug gesetzt würde,
sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß
erweisen würde.
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1. Die inzwischen eingelegte
Verfassungsbeschwerde (1 BvR 24/03) ist weder von
vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die
vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das
Zustandekommen des Gesetzes ohne Zustimmung des Bundesrates
und die Frage, ob das Gesetz mit Art. 3 Abs. 1 und
Art. 12 Abs. 1 GG im Übrigen in Einklang steht,
bedürfen der Klärung im Hauptsacheverfahren.
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2. Die Folgenabwägung ergibt indessen, dass
die Nachteile, die bei einer vorläufigen Aussetzung des
Art. 6 BSSichG eintreten würden, schwerer wiegen als die
nachteiligen Folgen, welche die Antragsteller treffen, wenn
die beantragte einstweilige Anordnung nicht erlassen
wird.
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a) Ergeht die einstweilige Anordnung, erweist
sich aber das Gesetz zur Absenkung der Höchstpreise für
abrechnungsfähige zahntechnische Leistungen und zur
Festlegung einer Rate von Null vom Hundert für die
Vereinbarungen der Vergütungen für solche Leistungen später
als verfassungsgemäß, drohen dem Gemeinwohl schwere
Nachteile.
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Die zu erwartenden Einsparungen sind
zwar - gemessen an den Gesamtausgaben der gesetzlichen
Krankenversicherung - nicht hoch, jedoch für das System
der gesetzlichen Krankenversicherung wichtig, solange der
Fehlbetrag nicht anderweit kompensiert werden kann. Der
Gesetzgeber geht davon aus, dass jeder Teilbetrag im
Beitragssatzsicherungsgesetz erforderlich ist, um insgesamt
die finanzielle Stabilität der gesetzlichen
Krankenversicherung als Ganzes - zumindest vorläufig bis zu
einer Strukturreform - zu erhalten. Deshalb wird diese
finanzielle Stabilität in dem Ausmaß gefährdet, in dem die
vorgesehenen Preisabsenkungen nicht realisiert werden können.
Nach dem Bericht des Haushaltsausschusses des Deutschen
Bundestages (BTDrucks 15/75, S. 1) werden die
Minderausgaben durch Einsparungen im zahntechnischen Bereich
genauso groß sein wie die Minderausgaben im zahnärztlichen
Bereich durch die dort verordnete Nullrunde. Das
Beitragssatzsicherungsgesetz sieht ein Paket von Maßnahmen
zur Bekämpfung des Defizits im Bereich der gesetzlichen
Krankenversicherung vor. Das Beitragsaufkommen wird durch die
Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze erhöht, das Sterbegeld
wird abgesenkt, Ärzten, Zahnärzten und Krankenhäusern werden
Nullrunden vorgeschrieben und bei den Arzneimitteln tragen
Pharmaunternehmen, Großhandel und Apotheken durch Rabatte zu
den Minderausgaben bei. Erst die Summe aller Sparmaßnahmen
ergibt eine spürbare Entlastung der gesetzlichen
Krankenkassen. Allen Maßnahmen kommt im Hinblick auf das
Gemeinwohl gleich großes Gewicht zu. Infolge der
einstweiligen Anordnung träte ein Teil der finanziellen
Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung im Jahr 2003
nicht ein. Die Krankenkassen müssten sich auf Mehrausgaben
einstellen und hierauf gegebenenfalls mit Beitragserhöhungen,
mit der Belastung sonstiger Gruppen oder gar mit Einsparungen
bei den Leistungen reagieren.
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b) Ergeht die einstweilige Anordnung nicht,
erweist sich das Gesetz aber später im Hauptsacheverfahren
als verfassungswidrig, drohen den Antragstellern, wie auch
den anderen zahntechnischen Betrieben, jedenfalls bis zur
Entscheidung in der Hauptsache wirtschaftliche Nachteile. Ein
endgültiger und auf Dauer nicht kompensierbarer Schaden ist
allerdings nicht anzunehmen. Die von den Antragstellern für
den ganzen Berufsstand geltend gemachte Existenzbedrohung ist
anhand der vorgelegten Daten nicht nachvollziehbar. Dasselbe
gilt auch für die Antragsteller selbst, bei denen zwar das
Unternehmerentgelt möglicherweise nicht den
durchschnittstypischen Berechnungen entspricht, aber durchaus
noch eine existenzsichernde Höhe haben wird. Aus den
übersandten Unterlagen ergibt sich, dass viele Betriebe schon
in den letzten Jahren mit geringeren Gewinnen oder
niedrigeren Geschäftsführergehältern gewirtschaftet haben,
als sie von den Antragstellern für das Jahr 2003 erwartet
werden.
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Die eingereichten Betriebsbögen belegen
zugleich, dass Durchschnittsberechnungen nicht aussagekräftig
sind, weil zwischen den erzielten Umsätzen und den erzielten
Gewinnen keine signifikante Beziehung besteht. Sie machen
lediglich deutlich, dass viele Unternehmen über Jahre
fortgeführt werden, auch wenn die Betriebsbögen negative
Jahresergebnisse ausweisen. Solange nicht nur vereinzelt in
einer Branche für die Betriebsinhaber sehr hohe Einkünfte
(beispielsweise 150.000 bis 250.000 € im Jahr) erwirtschaftet
werden, beruhen unterdurchschnittliche Einkünfte
(beispielsweise von nur 23.000 € im Jahr) nicht notwendig auf
den Vergütungsregelungen, sondern können vielfältige Ursachen
haben. Nach der aus den Unterlagen sichtbar gewordenen
Streubreite der Betriebsergebnisse und der
Unternehmereinkünfte ist eine Existenzgefährdung der Branche
nicht anzunehmen.
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c) Die Abwägung ergibt, dass die Nachteile für
das gemeine Wohl bei Erlass der einstweiligen Anordnung
diejenigen überwiegen, die den Antragstellern und den
gewerblichen zahntechnischen Laboren insgesamt bei der
Ablehnung des Antrags drohen.
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Die Nachteile für die gewerblichen
zahntechnischen Labore sind für den Fall, dass dem Antrag der
Erfolg versagt bleibt, zwar nicht unerheblich. Sie haben aber
nicht das Gewicht, das erforderlich ist, um ein Gesetz
vorläufig außer Vollzug zu setzen oder sein In-Kraft-Treten
zu verhindern (vgl. BVerfGE 104, 23 ). Das
Anliegen des Gesetzgebers, bis zu einer größeren Reform die
gesetzliche Krankenversicherung unter Einbeziehung
zahlreicher Gruppen sofort finanziell zu entlasten, wiegt
schwerer. Denn die negativen Folgen für die finanzielle
Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung treten bei
einer vorläufigen Aussetzung des Gesetzes sofort ein, können
später kaum oder nur unzureichend ausgeglichen werden und
beeinflussen die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland.
Dem Gemeinwohlbelang der finanziellen Sicherung der
gesetzlichen Krankenversicherung kann nicht entgegengehalten
werden, dass die zahntechnischen Leistungen nur einen
geringen Anteil an den Gesamtausgaben ausmachen. Bei einem
Spargesetz, das viele Gruppen in Anspruch nimmt, ist jeder
Teilbeitrag von Bedeutung. Das gesetzgeberische Konzept würde
zu Lasten anderer unterlaufen, wenn einzelne Gruppen sich
darauf berufen dürften, dass ihr Anteil am Gesamtvolumen
eines Spargesetzes für das gesamtwirtschaftliche Interesse
minder bedeutsam sei.
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Angesichts des Versorgungsauftrags der
gesetzlichen Krankenversicherung ist im Rahmen der
Folgenabwägung allerdings auch zu berücksichtigen, dass das
gemeine Wohl gefährdet wäre, wenn infolge von Art. 6
BSSichG das Angebot an zahntechnischen Leistungen die
Nachfrage nicht mehr befriedigen könnte. Das ist jedoch nicht
anzunehmen. Selbst wenn die Zahl gewerblicher zahntechnischer
Labore zurückgehen sollte, ist nach gegenwärtigem
Erkenntnisstand eine ausreichende und qualitativ hochstehende
Versorgung der Versicherten nicht gefährdet. Dass zur
Versorgung der Bevölkerung die derzeit bestehende Anzahl an
Laboren erforderlich wäre, lässt sich den verfügbaren Daten
nicht entnehmen, nachdem in den letzten Jahren die Zahl der
gewerblichen Labore und auch der Praxislabore erheblich
gestiegen ist.