BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 53/02 -
das In-Kraft-Treten von Art. 1 Nr. 7
und 8, Art. 11 des Gesetzes zur Sicherung der
Beitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung und in
der gesetzlichen Rentenversicherung
(Beitragssatzsicherungsgesetz - BSSichG) vom
23. Dezember 2002 (BGBl I S. 4637) zum
1. Januar 2003 einstweilen aufzuschieben, hilfsweise
Art. 1 Nr. 7 und 8, Art. 11 BSSichG
einstweilen
außer Vollzug zu setzen
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 15. Januar 2003 beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
1
Die Antragsteller sind Apotheker. Sie
beantragen, die sie betreffenden Regelungen des Gesetzes zur
Sicherung der Beitragssätze in der gesetzlichen
Krankenversicherung und in der gesetzlichen
Rentenversicherung (Beitragssatzsicherungsgesetz -
BSSichG) vom 23. Dezember 2002 (BGBl I S. 4637)
vorerst nicht in Kraft treten zu lassen, hilfsweise, sie
vorläufig außer Vollzug zu setzen.
2
1. Das Beitragssatzsicherungsgesetz nimmt
Einfluss auf die Aufwendungen der gesetzlichen
Krankenversicherung für Arzneimittel durch Rabattregelungen
zu Lasten der Apotheker in Art. 1 Nr. 7, durch
Rabatte der pharmazeutischen Unternehmen in Art. 1
Nr. 8 und durch die dem pharmazeutischen Großhandel
auferlegten Abschläge in Art. 11. Zur Stabilisierung der
Finanzgrundlagen der Krankenversicherung sind außerdem die
Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze, eine Absenkung der
Preise für zahntechnische Leistungen sowie Nullrunden für
Vergütungsvereinbarungen bei zahntechnischen Leistungen und
bei ärztlichen und zahnärztlichen Vergütungen sowie für den
Leistungsbereich der Krankenhausversorgung vorgesehen; das
Sterbegeld ist auf die Hälfte abgesenkt worden.
Prognostiziert werden hierdurch Einsparungen in Höhe von etwa
2,75 Mrd. € (vgl. BTDrucks 15/75, S. 1).
3
Die Antragsteller wenden sich vor allem gegen
die Einführung eines gestaffelten Apothekenrabatts in dem
durch Art. 1 Nr. 7 BSSichG geänderten § 130
Abs. 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V). Sie
greifen aber auch die Einführung der Rabatte an, die der
pharmazeutische Großhandel nach Art. 11 BSSichG und die
pharmazeutischen Unternehmen nach Art. 1 Nr. 8
BSSichG den gesetzlichen Krankenkassen zu gewähren haben. Die
antragstellenden Apotheker befürchten, dass die
pharmazeutischen Unternehmen und der pharmazeutische
Großhandel ihre jeweiligen Rabattverpflichtungen auf die
Apotheker abwälzen werden; außerdem würden die Apotheker mit
der Abwicklung dieser Rabatte und entsprechenden
Vorleistungen gegenüber den Trägern der gesetzlichen
Krankenversicherung belastet.
4
2. Schon bisher bestimmte § 130
SGB V, dass die Krankenkassen von den Apotheken auf den
für den Versicherten maßgeblichen Arzneimittelabgabepreis
einen Abschlag in Höhe von 5 vom Hundert erhielten. Sind
Festbeträge festgesetzt, begrenzt der Festbetrag auch die
Höhe des Abschlags, selbst wenn der Patient dann ein teureres
Medikament wählt. Die Gewährung des Abschlags setzt voraus,
dass auch die Rechnung des Apothekers innerhalb von zehn
Tagen durch die Krankenkasse beglichen wird. Er enthält also
zugleich das kaufmännische Skonto. Befristet für die Jahre
2002 und 2003 wurde der Rabatt durch das Gesetz zur
Begrenzung der Arzneimittelausgaben der gesetzlichen
Krankenversicherung
(Arzneimittelausgaben-Begrenzungsgesetz - AABG) vom
15. Februar 2002 (BGBl I S. 684) auf 6 vom Hundert
erhöht.
5
Gemäß Art. 1 Nr. 7 BSSichG ist
nunmehr auf Dauer ein Mindestrabatt von 6 vom Hundert und bei
Arzneimitteln ab einem Abgabepreis von 54,81 € ein Rabatt von
10 vom Hundert eingeführt worden, der ab dem Abgabepreis von
820,23 € wiederum etwas absinkt. In der Gesetzesbegründung
wird ausgeführt, die Staffelung folge der in der
Arzneimittelpreisverordnung (AMPreisV) vom 14. November
1980 (BGBl I S. 2147), zuletzt geändert durch
Art. 3 des Gesetzes vom 10. November 2001 (BGBl I
S. 2992), geregelten Systematik aus Vom-Hundert-Sätzen
und betragsmäßig festgelegten Zuschlägen. Der Gesetzgeber
erwartet hierdurch Einsparungen in Höhe von 0,35 Mrd. €
(vgl. BTDrucks 15/73, S. 19 und BTDrucks 15/75,
S. 1).
6
1. In ihrem dem gestellten Antrag auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung beigefügten Entwurf einer
Verfassungsbeschwerde rügen die Antragsteller den isolierten
Erlass des angegriffenen Gesetzes - ohne die noch
ausstehende, aber beabsichtigte Änderung des
SGB V - sowie das Fehlen der Zustimmung des
Bundesrates zu dem angegriffenen Gesetz. Das Gesetz ändere
die Arzneimittelpreisverordnung, die mit Zustimmung des
Bundesrates ergangen sei. Die Erstattungs-,
Abrechnungsnachweis- und Verrechnungsregeln stellten Form-
und Fristvorschriften dar, die das Verwaltungsverfahren
beträfen und deshalb ebenfalls zur Zustimmungspflichtigkeit
führten. Das Gesetz verletze die Apotheker in ihrer durch
Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten
Berufsausübungsfreiheit. Es greife unmittelbar in die
Preisbildung ein. Das gelte sowohl für die Erhöhung des
Rabattes, der die Apotheken unmittelbar treffe, als auch für
die sicher zu erwartende Überwälzung des 3%igen Rabattes, der
dem Großhandel nach Art. 11 BSSichG abverlangt werde.
Insoweit beziehen sich die Antragsteller auf im Wesentlichen
gleich lautende schriftliche Ankündigungen des
pharmazeutischen Großhandels. Die Gesamtsumme der Abschläge,
die die Apotheken träfen, hätten für sie existenzbedrohende
Folgen. Die Einsparungen seien höher als die erwirtschafteten
Gewinne. Die Umsatzrendite werde negativ. Hierzu haben die
Antragsteller Einzelberechnungen und
Durchschnittsberechnungen vorgelegt. Auch wenn die
finanzielle Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung
ein gewichtiger Gemeinwohlbelang sei, greife das Gesetz durch
eine überproportionale Belastung der Apotheker
unverhältnismäßig in deren wirtschaftliche Stellung ein.
7
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung müsse Erfolg haben, weil das Einkommen der
Apothekenleiter im Durchschnitt halbiert werde. Dadurch sinke
auch das Steueraufkommen des Staates. Ein Abbau von etwa
20.000 Arbeitsplätzen sei zu befürchten. Mehrere tausend
Apotheken müssten wegen Unwirtschaftlichkeit geschlossen
werden. In den fortbestehenden Apotheken werde sich der
Service verschlechtern. Eine gut funktionierende
mittelständische Versorgungsstruktur werde zerschlagen. In
ländlichen Gebieten sei sogar die flächendeckende Versorgung
der Bevölkerung gefährdet. Im Übrigen sei der bürokratische
Aufwand für Apotheken und Rechenzentren unzumutbar. Von den
Apothekern werde erwartet, dass sie für insgesamt 44 vom
Hundert des gesamten GKV-Defizits aufkämen. Zwar hätten
die
Apotheker schon durch das
Arzneimittelausgaben-Begrenzungsgesetz zeitlich befristet
einen 6%igen Kassenrabatt hinnehmen müssen. Die neue Beschwer
liege aber darin, dass es sich nunmehr um eine Dauerregelung
über das Jahresende 2003 hinaus handele und für höherpreisige
Arzneimittel der Rabatt noch gestiegen sei. Diese Erhöhung
und die Vorfinanzierung des Herstellerrabattes bringe einen
unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand mit sich und belaste
die Apotheker hoch, zumal auch der Großhändlerrabatt
letztlich von den Apotheken getragen werden müsse.
8
Werde das Gesetz nicht vorläufig außer Kraft
gesetzt, bleibe es bei den genannten Nachteilen für die
Apotheker, weil eine Rückabwicklung nicht zu erwarten sei,
wenn das Gesetz sich als verfassungswidrig erweise. Werde die
einstweilige Anordnung
aber erlassen und blieben die Verfassungsbeschwerden
erfolglos, so ergäben sich keine schwerwiegenden Nachteile
für die Krankenkassen. Die Beitragserhöhungen zum
1. Januar 2003 seien bereits beschlossen; auch die große
Gesundheitsreform, die ohnehin überfällig sei, habe der
Gesetzgeber schon auf den Weg gebracht. Die im
Beitragssatzsicherungsgesetz vorgesehenen Maßnahmen hätten
nur kurzfristige Erfolge im Auge und fielen nicht wirklich
ins Gewicht. Letztlich gehe es nicht allein um die
finanzielle Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung.
Dieser Gemeinwohlbelang stehe gleichgewichtig neben dem
öffentlichen Interesse an der Funktionsfähigkeit der am
Wirtschaftsleben beteiligten Apotheken, ohne die die
Arzneimittelversorgung der Bevölkerung nicht durchgeführt
werden könne. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
Leistungserbringer sei ebenfalls ein Gemeinwohlbelang mit
hohem Rang.
9
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
10
1. Nach § 32 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige
Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem
anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten
ist.
11
Wegen der meist weit reichenden Folgen, die
eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen
Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der
Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein
strenger Maßstab. Soll das In-Kraft-Treten eines Gesetzes
verhindert oder der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden,
so erhöht sich diese Hürde noch, weil hiermit stets ein
erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers verbunden ist. Die Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem Mittel werden,
mit dem Betroffene, deren Anliegen beim Gesetzgeber kein
Gehör fand, das In-Kraft-Treten des Gesetzes verzögern
können. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen
Anordnung sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen,
die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit
eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben (vgl.
BVerfGE 104, 23 ; 104, 51
).
12
2. Bei der Prüfung des Antrags auf
einstweiligen Rechtsschutz haben die Gründe, die für die
Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Gesetzes vorgetragen
werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn,
der in der Hauptsache gestellte Antrag ist von vornherein
unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem
Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die angegriffene
Norm nicht in Kraft träte oder außer Vollzug gesetzt würde,
sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß
erweisen würde.
13
1. Die beabsichtigte Verfassungsbeschwerde ist
weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich
unbegründet. Die vorgetragenen verfassungsrechtlichen
Bedenken gegen das Zustandekommen des Gesetzes ohne
Zustimmung des Bundesrates und die Frage, ob das Gesetz mit
Art. 12 Abs. 1 GG im Übrigen in Einklang steht,
bedürfen der Klärung im Hauptsacheverfahren.
14
2. Die Folgenabwägung ergibt indessen, dass
die Nachteile, die bei einer vorläufigen Aussetzung des mit
der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Gesetzes eintreten
würden, schwerer wiegen als die nachteiligen Folgen, welche
die Antragsteller treffen, wenn die beantragte einstweilige
Anordnung nicht erlassen wird.
15
a) Wird das Gesetz einstweilen außer Kraft
gesetzt, erweist es sich aber später als verfassungsgemäß,
entstehen schwere Nachteile für das gemeine Wohl. Der
gesetzlichen Krankenversicherung werden ausweislich der
Gesetzesmaterialien 0,35 Mrd. € fehlen, die mit den bisher
vorgenommenen oder beabsichtigten Beitragserhöhungen nicht
aufgefangen werden (vgl. BTDrucks 15/75, S. 1).
16
Die zu erwartenden Einsparungen sind zwar -
gemessen an den Gesamtausgaben der gesetzlichen
Krankenversicherung - nicht besonders hoch, jedoch für
das System der gesetzlichen Krankenversicherung wichtig,
solange der Fehlbetrag nicht anderweit kompensiert werden
kann. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass jeder Teilbetrag
im Beitragssatzsicherungsgesetz erforderlich ist, um
insgesamt die finanzielle Stabilität der gesetzlichen
Krankenversicherung als Ganzes - zumindest vorläufig bis
zu einer Strukturreform - zu erhalten. Deshalb wird
diese finanzielle Stabilität in dem Ausmaß gefährdet, in dem
die vorgesehenen Preisabsenkungen nicht realisiert werden
können. Nach dem Bericht des Haushaltsausschusses des
Deutschen Bundestages (BTDrucks 15/75, S. 1) werden die
Minderausgaben der gesetzlichen Krankenkassen durch die die
Apotheker belastenden Rabatte in Höhe von 0,35 Mrd. € in
etwa so hoch sein wie die jeweiligen Einsparungen durch
Minderausgaben beim Sterbegeld oder im Krankenhausbereich.
Das Beitragssatzsicherungsgesetz sieht ein Paket von
Maßnahmen zur Bekämpfung des Defizits im Bereich der
gesetzlichen Krankenversicherung vor. Erst die Summe aller
Sparmaßnahmen ergibt eine spürbare Entlastung der
gesetzlichen Krankenkassen. Allen Einzelmaßnahmen kommt im
Hinblick auf das Gemeinwohl gleich großes Gewicht zu. Auch
die Hinweise der Antragsteller auf sonstige Einsparpotentiale
im System der gesetzlichen Krankenversicherung sind nicht
geeignet, die eintretenden Folgen abzumildern, weil diese
Maßnahmen nicht bereits am 1. Januar 2003 wirksam
werden.
17
b) Ergeht die einstweilige Anordnung nicht,
erweist sich aber das Beitragssatzsicherungsgesetz im
Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig, so drohen
jedenfalls bis zur Entscheidung in der Hauptsache weder dem
gemeinen Wohl noch den Antragstellern und den Apotheken
insgesamt schwere Nachteile.
18
Die vorgelegten Zahlen über die Umsatz- und
Gewinnerwartungen sprechen dagegen, dass der bereits geltende
6%ige Apothekenabschlag im abgelaufenen Jahr nicht zu
verkraften gewesen wäre. Die hinzugetretene neue Belastung,
die hochpreisige Medikamente ab einem Packungspreis von
54,81 € betrifft, für die der Abschlag auf 10 vom
Hundert oder geringfügig darunter angehoben worden ist,
betrifft Medikamente, für die der Festzuschlag der Apotheker
bis 543,91 € bei 30 vom Hundert und von da an bis 820,22
€ abnehmend bei bis zu 22 vom Hundert liegt. Hierdurch gehen
bei hochpreisigen Medikamenten die Erlöse um ein Drittel bis
ein Halb zurück. Zum Anteil dieser Arzneimittel am hier
allein interessierenden GKV-Gesamtumsatz der Apotheken
enthalten die beigefügten Anlagen allerdings keine Angaben,
so dass über das Gewicht der durch das angegriffene Gesetz
veranlassten finanziellen Einbußen keine aussagekräftigen
Unterlagen vorliegen.
19
Pauschale Durchschnittsberechnungen lassen
insoweit keine Rückschlüsse zu. Das belegen schon die von den
Antragstellern mit Schriftsatz vom 13. Januar 2003
mitgeteilten Einzelheiten zu ihren jeweiligen Apotheken. Der
Antragsteller zu 1) erzielt danach 80 vom Hundert seines
Umsatzes durch Abrechnung mit der gesetzlichen
Krankenversicherung. Beim Antragsteller zu 2) vermindert sich
dieser Anteil auf 67 vom Hundert, beim Antragsteller zu 3)
sogar auf 50 vom Hundert. Ebenso wie für die Höhe der Umsätze
mit der gesetzlichen Krankenversicherung sind Lage und
Kundenkreis der jeweiligen Apotheke ein bestimmender Faktor
für das Geschäftsergebnis aus dem Verkauf hochpreisiger
Medikamente. Im Übrigen sind die Zuschläge der
Arzneimittelpreisverordnung bei den teureren Medikamenten so
bemessen, dass dem Apotheker - auch unter Abzug der
Rabatte an die gesetzliche Krankenversicherung - eine
nicht unerhebliche Handelsspanne verbleibt. Angesichts des
hohen Ausgangspreises ergeben sich auch absolut und pro
Packung noch nennenswerte Einnahmen.
20
Nach der Auffassung des Gesetzgebers ist das
Beitragssatzsicherungsgesetz nicht darauf angelegt, dass die
Großhändler die sie betreffenden Belastungen auf die
Apotheken abwälzen (vgl. BTDrucks 15/28, S. 20;
BT-Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung, Protokoll
der 3. Sitzung am 12. November 2002, S. 27).
Einsparpotentiale wurden auch beim Großhandel gesehen, weil
dieser ebenso wie die pharmazeutischen Unternehmen und die
Apotheken von der Ausweitung der Arzneimittelausgaben
besonders profitiert hätten (vgl. BTDrucks 15/28,
S. 12). Allerdings haben die deutschen Großhändler den
Apotheken gegenüber im Wesentlichen gleichlautend
angekündigt, dass sie den sie treffenden Zwangsrabatt mit den
bisher gewährten Großhandelsrabatten verrechnen werden. Wie
stark sich das auswirken wird, hängt wiederum davon ab, zu
welchem Anteil ein Apotheker Umsätze mit der gesetzlichen
Krankenversicherung tätigt. Die Großhandelsrabatte im
Allgemeinen beziehen sich auf alle Lieferungen, so dass sie
sich um so weniger vermindern, je weniger der Großhändler
einer Apotheke Medikamente liefert, die unter die Regelung
des Art. 11 BSSichG fallen.
21
Weitere erhebliche Belastungen treten nicht
hinzu. Denn nach den der Verfassungsbeschwerde beigefügten
Unterlagen beabsichtigen die Großhändler, anstelle der
Apotheken weitgehend die mit dem neuen Gesetz verbundenen
Berechnungs- und Vorfinanzierungsaufgaben zu übernehmen.
22
c) Die Abwägung ergibt, dass die Nachteile für
das gemeine Wohl bei Erlass der einstweiligen Anordnung
diejenigen überwiegen, die den Antragstellern und den
Apotheken insgesamt bei der Ablehnung des Antrags drohen.
23
Dies gilt, obwohl nicht von der Hand zu weisen
ist, dass die geänderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
Auswirkungen auf einzelne Apotheken haben werden. Wie sich
allerdings die Belastungen des Beitragssatzsicherungsgesetzes
verteilen und welchen Anteil des die Großhändler treffenden
3%igen Abschlags letztlich die Apotheken tragen werden, ist
noch nicht zuverlässig vorherzusagen. Voraussichtlich wird
sich das Gesamtgefüge des Pharmahandels verändern. Selbst
wenn die Apothekendichte (vgl. Statistiken der ABDA zur
Apothekendichte in den Ländern,
http://www.abda.de
; diehttp://www.gbe-bund.de
vom24
Nach den verfügbaren Daten durfte der
Gesetzgeber gerade bei den Arzneimitteln von erheblichen
Einsparpotentialen ausgehen, denn diese belasteten in den
letzten sechs Jahren die gesetzliche Krankenversicherung
durch einen überproportionalen Kostenanstieg. Allein zwischen
1995 und 2001 sind die Ausgaben für Medikamente um etwa 30
vom Hundert gestiegen. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben der
gesetzlichen Krankenversicherung ist von 14 vom Hundert auf
17,1 vom Hundert gewachsen. Durchschnittlich stiegen während
dieser Zeit die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung
aber nur um etwa 10 vom Hundert. In diesem Rahmen hielten
sich auch die Steigerungen bei den Ausgaben für ärztliche und
zahnärztliche Behandlung; für Zahnersatz und Krankengeld
sanken sie sogar. Die Gesamtausgaben der gesetzlichen
Krankenversicherung haben sich in diesem Zeitraum um
13,6 Mrd. € erhöht; dabei entfielen 5,9 Mrd. € auf
Arzneimittel (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und
Soziale Sicherung, Statistik über Ausgaben der GKV,
http://www.bmgesundheit.de
).25
Die von den Antragstellern vorgelegten Zahlen
und die pauschal berechneten Umsatzrenditen belegen
lediglich, dass es infolge des Gesetzes zu einer verschärften
Konkurrenzsituation kommen wird. Möglicherweise werden
Apotheken auch geschlossen. Solche Marktveränderungen lassen
aber keine Gefährdungen für den Berufsstand als solchen und
für das gemeine Wohl erwarten, das von der Stabilität der
gesetzlichen Krankenversicherung ebenso abhängt wie von einer
leistungsfähigen und leistungsbereiten Apothekerschaft.
26
Die den Anträgen beigefügten Unterlagen machen
vor allem deutlich, dass es keine signifikanten Beziehungen
zwischen dem Umsatz mit den gesetzlichen
Krankenversicherungen und den Rohgewinnen gibt. Zu viele
Faktoren bestimmen den wirtschaftlichen Erfolg einer
Apotheke. Die Antragstellerin zu 4) erwirtschaftete 2001
einen Rohgewinn von etwa 50.000 € bei einem Umsatz von gut
520.000 €. Die Antragsteller zu 1) und 3) benötigen für etwa
dasselbe Geschäftsergebnis mehr als 1,1 Mio. € Umsatz.
Andererseits musste auch die Antragstellerin zu 4) im Jahr
2000, in dem ihr Umsatz noch knapp über 500.000 € lag, eine
deutliche Gewinnabsenkung auf 38.000 € hinnehmen.
27
Nach allem sind die Nachteile für die
Apotheken für den Fall, dass dem Antrag der Erfolg versagt
bleibt, zwar nicht unerheblich. Sie haben aber nicht das
Gewicht, das erforderlich ist, um ein Gesetz vorläufig außer
Vollzug zu setzen oder sein In-Kraft-Treten zu verhindern
(vgl. BVerfGE 104, 23 ).