BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1047/05 –
der W ... GmbH & Co. KG,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch die Richter
Bryde,
Eichberger,
Schluckebier
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 20. März 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Vorschrift des § 1 a des
Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) in der Fassung des
Gesetzes zu Korrekturen in der Sozialversicherung und zur
Sicherung der Arbeitnehmerrechte vom 19. Dezember 1998
(BGBl I S. 3843). Aufgrund der in dieser Vorschrift
geregelten Bürgenhaftung des Hauptunternehmers wurde die
Beschwerdeführerin zur Zahlung des tariflichen Mindestlohns
an einen Arbeitnehmer des von ihr beauftragten
portugiesischen Nachunternehmers verurteilt.
2
Die Beschwerdeführerin hält § 1 a AEntG
für verfassungswidrig. Sie rügt eine Verletzung von
Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG.
3
Die Bürgenhaftung nach § 1 a AEntG knüpft
an die aus § 1 Abs. 1 oder Abs. 3 a AEntG (im für das
Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum: i.V.m. der
Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen im Baugewerbe
vom 25. August 1999 und dem
Tarifvertrag zur Regelung eines Mindestlohnes im Baugewerbe
im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland vom 26. Mai 1999)
folgende Verpflichtung zur Zahlung des tariflichen
Mindestlohns im Baugewerbe an. Ziel des
Arbeitnehmer-Entsendegesetzes war die Erstreckung der in
Deutschland geltenden zwingenden Arbeitsbedingungen im
Bereich der Bauwirtschaft auf ausländische Arbeitgeber und
ihre im Inland beschäftigten Arbeitnehmer. Dadurch sollte
sozialen Spannungen, einer Gefährdung der Tarifautonomie,
einer weiteren Verschlechterung der Situation der Klein- und
Mittelbetriebe der deutschen Bauwirtschaft und einer
Gefährdung der in diesen Unternehmen noch bestehenden
Arbeitsplätze entgegengewirkt werden (BTDrucks 13/2414).
4
Aus der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen
Regelung des § 1 a Satz 1 AEntG folgt, dass ein
Bauunternehmer, der einen anderen Unternehmer mit der
Erbringung von Bauleistungen beauftragt, für die
Verpflichtungen dieses Unternehmers, eines weiteren
Nachunternehmers oder eines beauftragten Verleihers zur
Zahlung des tariflichen Mindestentgelts an einen Arbeitnehmer
wie ein Bürge haftet, der auf die Einrede der Vorausklage
verzichtet hat (vgl. §§ 771, 773 Abs. 1 Nr. 1 BGB). Die
Regelung gilt - ebenso wie die Geltungserstreckung der
betreffenden Tarifverträge durch § 1 AEntG selbst (vgl.
§ 1 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 a Satz 4 AEntG) - auch für
Unternehmer mit Sitz im Inland.
5
Der Hauptunternehmer kann vom Arbeitnehmer des
Nachunternehmers unmittelbar in Anspruch genommen werden. Da
ihm die Einrede der Vorausklage verwehrt ist, kann er nicht
darauf verweisen, dass der Arbeitnehmer zunächst gegen den
Nachunternehmer als seinen Arbeitgeber vorgehen soll. Auf ein
Verschulden, etwa bei der Auswahl des Nachunternehmers, kommt
es nicht an (vgl. Schlachter, in: ErfK, 7. Aufl. 2007,
§ 1 a AEntG Rn. 3; Lakies, in: Däubler, TVG, 2. Aufl.
2006, Anhang 2 zu § 5, § 1 a AEntG Rn. 12).
Für die Verpflichtung des Bürgen ist nach § 767
Abs. 1 Satz 1 BGB der jeweilige Bestand der
Hauptverbindlichkeit maßgebend. Andere Einreden oder
Einwendungen als die Einrede der Vorausklage sind ebenso
wenig ausgeschlossen wie eine Erklärung des Bürgen mit
Nichtwissen nach § 138 Abs. 4 ZPO (vgl. BAG, Urteil vom
2. August 2006 - 10 AZR 688/05 -, AP AEntG § 1 a
Nr. 3). Soweit der Hauptunternehmer den Arbeitnehmer
befriedigt, geht die Forderung des Arbeitnehmers gegen den
Nachunternehmer als Hauptschuldner gemäß § 774
Abs. 1 Satz 1 BGB auf ihn über. Durch § 1 a
Satz 2 AEntG wird die Mindestlohnhaftung des
Hauptunternehmers auf die Nettolohnansprüche der Arbeitnehmer
des Nachunternehmers beschränkt.
6
Mit § 1 a AEntG soll nach der Begründung
des Regierungsentwurfs eine verschuldensunabhängige Haftung
des Generalunternehmers eingeführt werden. Er soll im eigenen
Interesse verstärkt darauf achten, dass seine Subunternehmer
die nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz zwingenden
Arbeitsbedingungen einhalten (BTDrucks 14/45,
S. 17 f.). Eine Belastung kleiner
und mittlerer Betriebe ist dabei nach Auffassung der
Bundesregierung nicht zu befürchten, weil davon auszugehen
sei, dass die Generalunternehmer in Zukunft wieder verstärkt
Aufträge an zuverlässige kleine und mittlere Unternehmen
vergeben würden, von denen sie wüssten, dass sie die
gesetzlichen Bestimmungen einhielten (Plenarprotokoll 14/14,
Verhandlung des Deutschen Bundestages vom 10. Dezember
1998, S. 868 D). § 1 a AEntG diene dem Schutz
kleiner Betriebe, die in der Vergangenheit vom Markt gedrängt
worden seien (Plenarprotokoll 14/14, S. 877 C, D).
7
Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist
portugiesischer Staatsangehöriger und Arbeitnehmer eines
Bauunternehmens mit Sitz in Portugal. Er war in der Zeit vom
21. Februar 2000 bis zum 15. Mai 2000 als Maurer
auf einer Baustelle in Berlin tätig. Sein Arbeitgeber führte
auf dieser Baustelle für die Beschwerdeführerin, ein
deutsches Bauunternehmen, Beton- und Stahlbetonarbeiten
aus.
8
Der Kläger verlangte von der
Beschwerdeführerin die Zahlung rückständiger Arbeitsvergütung
auf der Grundlage der §§ 1, 1 a AEntG. Arbeitsgericht
und Landesarbeitsgericht gaben der Klage weitgehend statt.
Nach einem Vorabentscheidungsersuchen des
Bundesarbeitsgerichts im Revisionsverfahren zur Vereinbarkeit
des § 1 a AEntG mit europarechtlichen Vorgaben
(Beschluss vom 6. November 2002 - 5 AZR 617/01 (A) -,
SAE 2003, S. 181) und der Antwort des Europäischen
Gerichtshofs, der eine Unvereinbarkeit mit Europarecht
verneinte (Urteil vom 12. Oktober 2004 - Rs C 60/03
-, AP EG Art. 49 Nr. 9), wurde die Revision der
Beschwerdeführerin weitgehend zurückgewiesen. Zur Begründung
führte das Bundesarbeitsgericht im Wesentlichen aus, dass die
Voraussetzungen der Bürgenhaftung der Beschwerdeführerin nach
§ 1 a AEntG erfüllt seien. § 1 a AEntG verstoße
weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen die in
Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete
Berufsausübungsfreiheit. Die Bürgenhaftung greife zwar in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein. Die
Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit sei aber zur
Erreichung der gesetzgeberischen Ziele, insbesondere in
Deutschland mehr Arbeitsplätze zu schaffen und Schwarzarbeit
in der Bauwirtschaft zu verhindern, geeignet und
erforderlich. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei
auch verhältnismäßig im engeren Sinne und daher insgesamt
durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Nach den
Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs sei die Vorschrift
schließlich auch mit Europarecht vereinbar.
9
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1
und Art. 3 Abs. 1 GG.
10
1. Das Bundesarbeitsgericht habe
rechtsfehlerhaft angenommen, dass der Eingriff in die durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit
gerechtfertigt sei.
11
a) Die Haftung des Hauptunternehmers für den
Mindestlohnanspruch des bei einem Nachunternehmer
beschäftigten Arbeitnehmers sei nicht geeignet, das Ziel des
Gesetzgebers zu verwirklichen, der Hauptunternehmer solle im
eigenen Interesse verstärkt darauf achten, dass seine
Subunternehmer die nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz
zwingenden Arbeitsbedingungen einhielten. Sie könne auch
nicht Klein- und Mittelbetriebe vor Wettbewerbsverzerrungen
schützen und Arbeitslosigkeit in der Branche bekämpfen. Durch
die Einführung der Bürgenhaftung des Hauptunternehmers werde
im Gegenteil Druck von dem Nachunternehmer, die zwingenden
Arbeitsbedingungen einzuhalten, genommen. Dem
Hauptunternehmer werde aber kein Instrumentarium an die Hand
gegeben, das ihm helfen würde, gegenüber dem Nachunternehmer
auf die Durchsetzung der zwingenden Arbeitsbedingungen
wirksam Einfluss zu nehmen. Die vielfältigen Möglichkeiten,
die Mindestarbeitsbedingungen zu umgehen, hätte der
Gesetzgeber in eine Folgenabschätzung, inwieweit die Regelung
zur Erreichung der vorgegebenen Ziele geeignet sei,
einfließen lassen müssen.
12
b) Die Bürgenhaftung sei zur Erreichung der
vom Gesetzgeber verfolgten Ziele auch nicht erforderlich. Zum
einen könnten durch eine gezielte Ausweitung von
Baustellenkontrollen Verstöße gegen die
Mindestarbeitsbedingungen leichter verfolgt werden. Zum
anderen wäre der Gesetzgeber selbst in der Lage, die
Einhaltung der Mindestarbeitsbedingungen durch die Einführung
eines gesetzlichen Abzugsverfahrens sicherzustellen. Die
Hauptunternehmer könnten verpflichtet werden, bei jeder
Werklohnzahlung an einen Nachunternehmer einen bestimmten
Anteil in Abzug zu bringen und ihn zum Beispiel an die
Sozialkasse der Bauwirtschaft zu überweisen. Der Arbeitnehmer
würde dann einen entsprechenden Anspruch gegenüber der
Sozialkasse erwerben. Dieses Verfahren würde auch Gewähr
dafür bieten, dass die von den Nachunternehmern eingesetzten
Arbeitnehmer tatsächlich die ihnen zustehenden Leistungen
erhielten. Dass ein solches Verfahren funktioniere, zeige das
Steuerabzugsverfahren nach dem Gesetz zur Eindämmung
illegaler Betätigung im Baugewerbe vom 30. August 2001 (BGBl
I S. 2267). Der Gesetzgeber gehe bei der Durchsetzung
steuerlicher Forderungen den Weg eines Abzugsverfahrens,
halte ihn aber bei der Durchsetzung von
Mindestarbeitsbedingungen ausländischer Arbeitnehmer für
unpraktikabel. Dies sei abwägungsfehlerhaft.
13
Als weitere, weniger beeinträchtigende
Maßnahmen kämen schließlich die Einräumung einer
Exkulpationsmöglichkeit bei fehlendem Verschulden des
Hauptunternehmers oder der Ausschluss der Nettolohnhaftung
bei Insolvenz des Nachunternehmers in Betracht.
14
c) Die Bürgenhaftung sei auch
unverhältnismäßig im engeren Sinne.
15
Die Verlagerung des Lohnrisikos vom
Nachunternehmer auf den Hauptunternehmer bewirke letztlich
eine Pönalisierung der Nachunternehmervergabe, da dem
Hauptunternehmer kein geeignetes Mittel zur Verfügung stehe,
um sich vor der Inanspruchnahme aus der Bürgenhaftung zu
schützen. Für die Kontrolle der Arbeitsbedingungen der auf
der Baustelle beschäftigten Arbeitnehmer fehlten ihm die
Mittel. Die Verfolgung sozialpolitischer Ziele durch
Einführung von Gefährdungs- und Garantiehaftungstatbeständen
könnte aber nur dann als verhältnismäßig angesehen werden,
wenn dem Hauptunternehmer gleichzeitig durchgreifende
Möglichkeiten an die Hand gegeben würden, die Inanspruchnahme
aus der Bürgenhaftung zu vermeiden. Der Nachunternehmer werde
aber Vereinbarungen zur Absicherung des Haftungsrisikos in
der Regel nicht akzeptieren. Wenn das Bundesarbeitsgericht
argumentiere, der Hauptunternehmer habe die Möglichkeit, sein
Haftungsrisiko durch die Auswahl seriöser Nachunternehmer
sowie durch die konkrete Ausgestaltung des Werkvertrags zu
begrenzen, verkenne es, dass es die Aufgabe des Staates und
nicht Privater sei, die Einhaltung der Rechtsordnung zu
gewährleisten.
16
Die Bürgenhaftung nach § 1 a AEntG sei
mit dem Haftungssystem des Bürgerlichen Rechts nicht
vereinbar. Auch der gesetzliche Forderungsübergang der
Ansprüche der Arbeitnehmer des Nachunternehmers auf den
Hauptunternehmer könne an der Unverhältnismäßigkeit der
Regelung nichts ändern. Der Hauptunternehmer trage das
Risiko, dass seine Forderungen gegen den Nachunternehmer
nicht beigetrieben werden könnten.
17
Mit § 1 a AEntG vergleichbare
Vorschriften sähen keine unbedingte Bürgenhaftung vor. Bei
der für das Baugewerbe in § 28 e Abs. 3 a SGB IV
geregelten Bürgenhaftung des Hauptunternehmers für die vom
Nachunternehmer abzuführenden Sozialversicherungsbeiträge
werde dem Hauptunternehmer in § 28 e Abs. 3 b SGB IV
eine Exkulpationsmöglichkeit eingeräumt. Derartige
Einschränkungen der Bürgenhaftung sehe § 1 a AEntG
dagegen nicht vor.
18
Insgesamt könne die Bürgenhaftung nach
§ 1 a AEntG daher nicht als ein gerechter und die
Unternehmensfreiheit angemessen berücksichtigender
Interessenausgleich angesehen werden.
19
2. Die Bürgenhaftung des § 1 a AEntG
verstoße auch gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.
1 GG.
20
Das Bundesarbeitsgericht lege den Begriff des
Unternehmers im Sinne des § 1 a AEntG dahingehend
einschränkend aus, dass dieser nur auf Bauunternehmer
Anwendung finden solle, die einen Nachunternehmer einsetzten,
und nicht auch auf andere private oder öffentlich-rechtliche
Unternehmer, die Bauleistungen in Auftrag gäben. Diese
Differenzierung lasse sich weder aus dem Wortlaut noch aus
der Begründung des Gesetzes ableiten. Nach dem Wortlaut des
Gesetzes und dem Willen des Gesetzgebers sei § 1 a AEntG
vielmehr so auszulegen, dass er für alle Unternehmen, also
nicht nur solche des Baugewerbes, zur Anwendung gelange. Die
durch die Norm vorgegebene undifferenzierte Anwendung stelle
dann allerdings einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die der Haftung unterworfenen
Unternehmer seien eine völlig heterogene Personengruppe, auf
deren Berufsfreiheit das Haftungsrisiko ganz unterschiedliche
Auswirkungen habe.
21
Schließlich verletze § 1 a AEntG den
Gleichheitssatz auch dadurch, dass weder die öffentliche
Verwaltung noch Privatpersonen, wenn sie als Bauherren
aufträten, vom Geltungsbereich der Norm erfasst seien.
22
Gründe für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
23
1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt der Verfassungsbeschwerde nicht zu
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sie
wirft keine Fragen auf, die sich nicht ohne weiteres aus dem
Grundgesetz beantworten lassen oder die noch nicht durch die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt sind (vgl.
BVerfGE 90, 22 ). Das
Bundesverfassungsgericht hat ein Gesetz, mit dem
arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Zwecke verfolgt
werden, zuletzt im Beschluss des Ersten Senats vom 11. Juli
2006 - 1 BvL 4/00 - (NJW 2007, S. 51
überprüft. Nach den in diesem Beschluss und in den dort in
Bezug genommenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
genannten Grundsätzen ist auch die vorliegende
Verfassungsbeschwerde zu beurteilen.
24
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechten der Beschwerdeführerin angezeigt
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
25
a) Unzulässig ist die Rüge einer Verletzung
des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG.
Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde nicht ausreichend
begründet.
26
aa) Die Verfassungsbeschwerde ist innerhalb
der einmonatigen Frist des § 93 Abs. 1 BVerfGG
nicht nur einzulegen, sondern auch in einer § 23
Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG
genügenden Weise zu begründen (vgl. BVerfGE 21, 359
). Dazu gehört, dass das angeblich verletzte Recht
bezeichnet (vgl. BVerfGE 5, 1) und der seine Verletzung
enthaltende Vorgang substantiiert dargelegt wird (vgl.
BVerfGE 9, 109 ; 81, 208 ;
stRspr). Dabei hat der Beschwerdeführer auch darzulegen,
inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete
Grundrecht verletzt sein soll (vgl. BVerfGE 99, 84
). Dies erfordert eine Auseinandersetzung mit der
angegriffenen Entscheidung und deren konkreter Begründung
(vgl. BVerfGE 101, 331 ).
27
bb) Diesen Anforderungen genügt die mit der
Verfassungsbeschwerde erhobene Rüge einer Verletzung des
allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG
nicht.
28
(1) Die Beschwerdeführerin hat die Möglichkeit
einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht aufgezeigt,
soweit sie geltend macht, eine undifferenzierte Anwendung der
Haftungsnorm des § 1 a AEntG auf unterschiedliche Arten
von Unternehmergruppen sei gleichheitswidrig.
29
Die Beschwerdeführerin hat insoweit verkannt,
dass der verfassungsrechtlichen Prüfung die maßgebenden
Normen mit dem Inhalt zugrunde zu legen sind, den die
Fachgerichte ihnen durch Auslegung entnommen haben. Das
Bundesverfassungsgericht prüft grundsätzlich nur, ob die
angewandten Rechtsvorschriften gerade mit dem ihnen durch die
angegriffenen fachgerichtlichen Entscheidungen zugrunde
gelegten Inhalt mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob
die Beachtung des Grundgesetzes gegebenenfalls eine
verfassungskonforme Auslegung gebietet (vgl. BVerfGE 115, 276
; stRspr).
30
Hiernach kann die Rüge eines
Gleichheitsverstoßes durch eine undifferenzierte Anwendung
des § 1 a AEntG auf alle Arten von Unternehmern von
vornherein keinen Erfolg haben, weil das Bundesarbeitsgericht
die Norm dahingehend ausgelegt hat, dass sie gerade nicht
unterschiedslos auf alle Unternehmer anzuwenden ist, die
Bauleistungen in Auftrag geben, sondern nur auf
Bauunternehmer, die sich zur Erfüllung ihrer vertraglichen
Verpflichtung, ein Bauwerk zu errichten, eines
Nachunternehmers bedienen. Diese Auslegung der mit der
Verfassungsbeschwerde mittelbar angegriffenen Norm ist der
verfassungsgerichtlichen Prüfung zugrunde zu legen, auch wenn
sie von der Beschwerdeführerin nicht für richtig gehalten
wird. Die Beschwerdeführerin kann nicht durch eine von ihr
nur unterstellte, von den Fachgerichten aber nicht
vorgenommene Rechtsanwendung in ihren Grundrechten verletzt
sein.
31
(2) Die Begründung der Verfassungsbeschwerde
genügt den Anforderungen von § 23 Abs. 1
Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG auch nicht,
soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG geltend macht, weil die in § 1 a AEntG
angeordnete Bürgenhaftung nicht auch private Bauherren und
die öffentliche Verwaltung als Auftraggeber von Bauleistungen
treffe. Die Verfassungsbeschwerde setzt sich mit der
diesbezüglichen, am Gesetzeszweck orientierten Begründung des
Bundesarbeitsgerichts nicht hinreichend auseinander. Die
Beschwerdeführerin behauptet nur, diese Unterscheidung sei
sachlich nicht gerechtfertigt. Eine substantiierte Begründung
einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes bleibt sie
aber schuldig.
32
b) Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet. Die Anwendung der Vorschrift des § 1 a
AEntG durch das Bundesarbeitsgericht ist mit dem Grundrecht
der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG
vereinbar.
33
aa) Das Gesetz greift als
Berufsausübungsregelung in die durch Art. 12 Abs. 1 GG
geschützte unternehmerische Betätigungsfreiheit der
Bauunternehmer ein, indem es ihnen unmittelbar für den Fall,
dass sie sich zur Durchführung des ihnen erteilten
Bauauftrags eines Nachunternehmers bedienen, eine Haftung
gegenüber den Arbeitnehmern des Nachunternehmers auferlegt,
und indem es sie mittelbar veranlassen will, sowohl bei der
Auswahl des Nachunternehmers als auch bei der Durchführung
des Nachunternehmervertrags auf die Einhaltung der nach
§ 1 AEntG zwingenden Arbeitsbedingungen zu achten.
Art. 12 Abs. 1 GG schützt vor solchen, gerade auf
die berufliche Betätigung bezogenen staatlichen
Beeinträchtigungen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats
vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 -, NJW 2007, S. 51
).
34
bb) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist
jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
35
(1) Der Gesetzgeber verfolgt mit der
Bürgenhaftung des Hauptunternehmers für die
Mindestlohnansprüche der beim Nachunternehmer beschäftigten
Arbeitnehmer verfassungsrechtlich legitime Ziele.
36
(a) Die Bürgenhaftung nach § 1 a AEntG
ergänzt die mit den übrigen Normen des
Arbeitnehmer-Entsendegesetzes beabsichtigte Sicherung der
zwingenden Arbeitsbedingungen im Baugewerbe. Indem die
betroffenen Arbeitnehmer mit dem Hauptunternehmer einen
weiteren Schuldner erhalten, soll sichergestellt werden, dass
sie den rechtlich garantierten Mindestlohnanspruch
tatsächlich durchsetzen können. Nach der dem
Arbeitnehmer-Entsendegesetz zugrunde liegenden
Zweckbestimmung soll die Erstreckung der tariflichen
Mindestlöhne auf Außenseiter, deren effektiver Realisierung
die Bürgenhaftung nach § 1 a AEntG dienen soll, einem
Verdrängungswettbewerb über die Lohnkosten entgegenwirken,
dem insbesondere kleine und mittlere Betriebe nicht
standhalten könnten. Diese Maßnahme soll zur Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit im Bausektor beitragen. Sie dient damit auch
der Erhaltung als wünschenswert angesehener sozialer
Standards und der Entlastung der bei hoher Arbeitslosigkeit
oder bei niedrigen Löhnen verstärkt in Anspruch genommenen
Systeme der sozialen Sicherheit. Durch die Festlegung auf die
zwischen den Tarifvertragsparteien ausgehandelten Entgelte
wird zugleich das Tarifvertragssystem als Mittel zur
Sicherung sozialer Standards unterstützt.
37
(b) Das Ziel, die Arbeitslosigkeit zu
bekämpfen, hat aufgrund des Sozialstaatsprinzips
(Art. 20 Abs. 1 GG) Verfassungsrang. Die
Verringerung von Arbeitslosigkeit ermöglicht den zuvor
Arbeitslosen, das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG
zu verwirklichen (vgl. BVerfGK 4, 356 ), sich
durch Arbeit in ihrer Persönlichkeit zu entfalten und darüber
Achtung und Selbstachtung zu erfahren. Insofern wird das
gesetzliche Ziel auch von Art. 1 Abs. 1 und
Art. 2 Abs. 1 GG getragen (vgl. BVerfGE 100, 271
; 103, 293 ). Auch der mit der
Bekämpfung der Arbeitslosigkeit einhergehende Beitrag zur
finanziellen Stabilität des Systems der sozialen Sicherung
ist ein Gemeinwohlbelang von hoher Bedeutung (vgl. BVerfGE
70, 1 ; 77, 84 ; 82, 209
; 103, 293 ).
38
Der Gesetzgeber darf auch die Ordnungsfunktion
der Tarifverträge unterstützen, indem er Regelungen schafft,
die bewirken, dass die von den Tarifparteien ausgehandelten
Löhne und Gehälter auch für Nichtverbandsmitglieder zur
Anwendung kommen. Indem den Tarifentgelten zu größerer
Durchsetzungskraft verholfen wird, wird die von Art. 9
Abs. 3 GG intendierte, im öffentlichen Interesse
liegende (vgl. BVerfGE 28, 295 ; 55, 7
) autonome Ordnung des Arbeitslebens durch
Koalitionen abgestützt (vgl. BVerfGE 44, 322 ; 77,
84 ; vgl. ferner BVerfGE 92, 365
m.w.N.; zuletzt BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 -, NJW 2007, S. 51
).
39
(2) Die Bürgenhaftung der Hauptunternehmer ist
ein geeignetes Mittel zur Erreichung der mit dem Gesetz
verfolgten Ziele.
40
(a) Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63,
88 ; 67, 157 ; 96, 10 ; 103,
293 ). Dem Gesetzgeber kommt dabei ein
Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich
seine Sache, auf der Grundlage seiner wirtschafts-,
arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele
unter Beachtung der Gesetzlichkeiten des betreffenden
Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse
des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. BVerfGE 103, 293
; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 11. Juli
2006 - 1 BvL 4/00 -, NJW 2007, S. 51 ).
41
(b) Hieran gemessen ist § 1 a AEntG
geeignet, die gesetzgeberischen Ziele zu erreichen.
42
Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seiner
Einschätzungsprärogative annehmen, dass die gesetzlich
angeordnete, gleichermaßen für inländische wie für
ausländische Bauunternehmer geltende Rechtspflicht zur
Zahlung der tariflichen Mindestlöhne einen
Unterbietungswettbewerb über die Lohnkosten zu Lasten kleiner
und mittlerer Betriebe begrenzen, dadurch die
Arbeitslosigkeit im Baugewerbe bekämpfen und über die
Ausweitung der Tariflöhne zur Stärkung der Tarifautonomie
beitragen kann. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist
auch die Prognose des Gesetzgebers, die Bürgenhaftung des
Hauptunternehmers sei geeignet sicherzustellen, dass die
betroffenen Arbeitnehmer den ihnen zustehenden Mindestlohn
tatsächlich erhalten. Dies ist schon deshalb der Fall, weil
den Arbeitnehmern mit dem Hauptunternehmer ein weiterer
Schuldner zur Verfügung steht, so dass die Durchsetzung der
tariflichen Mindestlohnansprüche durch § 1 a AEntG
erleichtert wird. Damit trägt die gesetzliche Regelung dazu
bei, die Beschäftigten im Baugewerbe vor unerwünschten
sozialen Verwerfungen durch untertarifliche Entlohnung zu
schützen und die von den Tarifvertragsparteien ausgehandelten
Mindestlöhne tatsächlich zur Anwendung zu bringen.
43
Zugleich durfte der Gesetzgeber mit der
Bürgenhaftung die Erwartung verbinden, dass sich die
Bauunternehmen veranlasst sehen würden, bei der Vergabe von
Aufträgen an Nachunternehmer verstärkt auf deren
Zuverlässigkeit zu achten und so dazu beizutragen, dass die
nach § 1 AEntG zwingenden Mindestarbeitsbedingungen
eingehalten werden. Jedenfalls durfte angenommen werden, dass
die Hauptunternehmer angesichts der drohenden Bürgenhaftung
davon absehen würden, solche Nachunternehmer zu beauftragen,
deren Vertragsangebote mit der Verpflichtung zur Zahlung der
Mindestlöhne unvereinbar seien. Schon dadurch konnte der
Unterbietungswettbewerb über die Lohnkosten begrenzt werden,
so dass der Gesetzgeber die Eignung der gesetzlichen Regelung
zur Erreichung der mit ihr verfolgten Ziele annehmen
konnte.
44
(3) Die gesetzliche Regelung der Bürgenhaftung
ist zur Zielerreichung erforderlich.
45
(a) Der Gesetzgeber verfügt bei der
Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen
Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102,
197 ). Daher können Maßnahmen, die der Gesetzgeber
zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich
hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach
den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher
gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Regelungen, die
als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit
versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl.
BVerfGE 25, 1 ; 40, 196
; 77, 84 ; BVerfG, Beschluss des
Ersten Senats vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 -, NJW 2007,
S. 51 ). Der Beurteilungsspielraum des
Gesetzgebers ist erst dann überschritten, wenn die
gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie
vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffene Maßnahme
abgeben können (vgl. BVerfGE 110, 141 ;
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Dezember 2006 - 1
BvR 2576/04 -, Umdruck S. 39 f.; stRspr).
46
(b) Nach diesen Maßstäben bestehen gegen die
Erforderlichkeit der Bürgenhaftung der Hauptunternehmer keine
durchgreifenden Bedenken.
47
Der Gesetzgeber durfte annehmen, dass ein
Ausschluss der Haftung des Hauptunternehmers beim Nachweis
fehlenden Verschuldens die Wirksamkeit der Regelung nicht in
gleichem Maße gewährleisten würde wie eine
verschuldensunabhängige, umfassende Bürgenhaftung. Eine
derart eingeschränkte Haftung des Hauptunternehmers würde
diesen zwar weniger belasten. Sie hätte aber zur Folge, dass
entgegen dem gesetzgeberischen Anliegen die
Mindestlohnansprüche der Arbeitnehmer des Nachunternehmers
wegen der Exkulpationsmöglichkeit des Hauptunternehmers nicht
oder nur schwer durchsetzbar wären. Ebenso durfte der
Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative davon
ausgehen, dass eine Ausweitung der Baustellenkontrollen
allein weniger effektiv sei als eine zusätzliche, den
Arbeitnehmern des Nachunternehmers unmittelbare Ansprüche
verschaffende Bürgenhaftung des Hauptunternehmers.
Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen
Umlagefinanzierung ist bereits zweifelhaft, ob diese für die
Hauptunternehmer insgesamt mit weniger Belastungen verbunden
wäre als die einzelfallbezogene Bürgenhaftung. Der
Gesetzgeber kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht auf
ein kostenintensiveres und aufwändigeres Verfahren verwiesen
werden, auch wenn er sich zur Regelung anderer Sachverhalte
für ein solches Verfahren entschieden hat.
48
(4) Schließlich ist die Beeinträchtigung der
Berufsfreiheit des Hauptunternehmers durch seine
Bürgenhaftung auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
49
(a) Die vom Gesetzgeber zur Verfolgung
legitimer Zwecke gewählten Mittel müssen nicht nur geeignet
und erforderlich, sondern auch angemessen sein. Voraussetzung
hierfür ist, dass das Maß der Belastung des Einzelnen noch in
einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit
erwachsenden Vorteilen steht (vgl. BVerfGE 76, 1 ).
Um dies feststellen zu können, ist eine Abwägung zwischen den
Gemeinwohlbelangen, zu deren Wahrnehmung der Eingriff in das
Grundrecht erforderlich ist, und den Auswirkungen auf die
Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig (vgl. BVerfGE 92,
277 ; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12.
Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 -, Umdruck S. 44).
50
(b) Diese Abwägung führt zu dem Ergebnis, dass
die Bürgenhaftung der Hauptunternehmer nach § 1 a AEntG
angemessen ist.
51
Die Gründe, die den Gesetzgeber zur Regelung
der Bürgenhaftung veranlasst haben, haben erhebliches
Gewicht.
52
Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ist in
Verbindung mit der Sicherung sozialer Mindeststandards ein
besonders wichtiges Ziel, bei dessen Verwirklichung dem
Gesetzgeber gerade unter den gegebenen schwierigen
arbeitsmarktpolitischen Bedingungen ein relativ großer
Entscheidungsspielraum zugestanden werden muss (vgl. BVerfGE
103, 293 ). Dieser Gemeinwohlbelang, dem auch die
Bürgenhaftung des § 1 a AEntG Rechnung zu tragen
versucht, besitzt eine überragende Bedeutung (vgl. BVerfGE
100, 271 ; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 -, NJW 2007, S. 51 ).
Bezieht man das weitere, diesen Zweck flankierende
Regelungsziel der Stärkung der Tarifautonomie durch eine
Ausdehnung der Tarifentgelte auf Außenseiter in die Abwägung
der betroffenen, verfassungsrechtlich geschützten Rechte und
Interessen ein, so ist die vom Gesetzgeber vorgenommene
Gewichtung zugunsten der Gemeinwohlbelange nicht zu
beanstanden.
53
Die den Bauunternehmen durch § 1 a AEntG
auferlegte Pflicht betrifft zwar angesichts der mittelbaren
Einflussnahme auf die Auswahl des Vertragspartners und auch
auf die Vertragsgestaltung bei der Beauftragung eines
Nachunternehmers einen wichtigen Gewährleistungsgehalt der
durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit.
Die Bürgenhaftung erscheint aber nicht deshalb als
unangemessen, weil dem Hauptunternehmer keine Möglichkeiten
zur Verfügung stünden, um sich vor der Inanspruchnahme durch
die Arbeitnehmer des Nachunternehmers zu schützen. Die
Behauptung der Beschwerdeführerin, vertragliche Absicherungen
gegenüber dem Nachunternehmer seien in der Regel wegen
drohender Liquiditätsschwierigkeiten nicht durchsetzbar,
verkennt, dass sich der Hauptunternehmer nach der
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Vorstellung des
Gesetzgebers gerade darum bemühen soll, nur Nachunternehmer
zu beauftragen, die eine größtmögliche Gewähr für die
Erfüllung der Mindestlohnansprüche seiner Arbeitnehmer
bieten. Ist der Nachunternehmer aber von vornherein nicht
bereit, entsprechende Sicherheiten zu bieten, kann dies den
Hauptunternehmer - dem Regelungszweck entsprechend -
veranlassen, von einer Beauftragung dieses Nachunternehmers
Abstand zu nehmen.
54
Eine Unzumutbarkeit der Bürgenhaftung folgt
auch nicht daraus, dass sie dem Hauptunternehmer
verschuldensunabhängig ohne hinreichende
Verantwortungsbeziehung (vgl. BVerfGE 99, 202 ) zu
dem die Haftung auslösenden Sachverhalt auferlegt würde.
Erfüllt der vom Hauptunternehmer beauftragte Nachunternehmer
die Mindestlohnansprüche seiner Arbeitnehmer nicht,
verwirklicht sich genau das zusätzliche Risiko, das der
Hauptunternehmer geschaffen hat, indem er sich des
Nachunternehmers zur Ausführung der von ihm geschuldeten,
aber nicht durch eigene Arbeitnehmer erbrachten Bauleistungen
bedient hat. Weil er dadurch die Beachtung der zwingenden
Mindestarbeitsbedingungen aus der Hand gegeben und die
Durchsetzung der Regelungsziele des
Arbeitnehmer-Entsendegesetzes erschwert hat, ist es
gerechtfertigt, ihm die Mitverantwortung für die Erfüllung
der Mindestlohnansprüche der auch in seinem Interesse auf der
Baustelle eingesetzten Arbeitnehmer zuzuweisen. Dabei gibt
der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Sachverhalt
keinen Anlass zu überprüfen, in welchem Umfang eine
Bürgenhaftung des Hauptunternehmers für den tariflichen
Mindestlohn nach § 1 a AEntG auch im Falle der
Insolvenz des Nachunternehmers besteht.
55
Die im Beschluss des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 10. November 1998 - 1 BvR
2296/96 u.a. - (BVerfGE 99, 202) genannten Voraussetzungen
für die Angemessenheit einer verschuldensunabhängigen Haftung
betrafen mit der Verpflichtung zur Erstattung von
Arbeitslosengeld ohnehin nur die Einstandspflicht für eine
staatliche Leistung. Dementsprechend hat sich der Gesetzgeber
in § 28 e Abs. 3 b SGB IV bezüglich der
Beitragspflichten gegenüber den Sozialversicherungsträgern
für eine Exkulpationsmöglichkeit des Hauptunternehmers
entschieden. Bei § 1 a AEntG geht es hingegen um die
Haftung für den Nettolohn gegenüber den Arbeitnehmern.
56
(c) Das Interesse des Hauptunternehmers, von
der Verpflichtung zur Zahlung des tariflichen Mindestentgelts
an die Arbeitnehmer des Nachunternehmers verschont zu
bleiben, muss aus diesen Gründen gegenüber den mit der
Bürgenhaftung verfolgten, überragend wichtigen
Gemeinwohlbelangen dienenden Regelungszielen
zurücktreten.
57
3. Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
58
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).