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Almanya 28.01.2023 DE

1 BvR 1054/01 - Staatliches Sportwettenmonopol in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbarSiehe auchPressemitteilung Nr. 25/2006 vom 28. März 2006

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

L e i t s a t z

zum Urteil des Ersten Senats vom 28. März
2006

- 1 BvR 1054/01 -

Ein staatliches Monopol für Sportwetten ist mit
dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12
Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der
Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1054/01 -

Verkündet

am 28. März 2006

Kehrwecker

Amtsinspektor

als Urkundsbeamter

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

der Frau K ...,

-

Rechtsanwälte Professor Dr. Konrad Redeker und Koll.,

Mozartstraße 4-10, 53115 Bonn –

gegen
a)

das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 28. März 2001 - BVerwG 6 C
2.01 -,

b)

das Urteil des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 30. August 2000 - 22 B
00.1833 –

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung

des Präsidenten Papier,

der Richterin Haas,

der Richter Hömig,

Steiner,

der Richterin Hohmann-Dennhardt

und der Richter Hoffmann-Riem,

Bryde,

Gaier

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8.
November 2005 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Es ist nach Maßgabe der Gründe mit
Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes
unvereinbar, dass nach dem Gesetz über die vom Freistaat
Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten
(Staatslotteriegesetz) vom 29. April 1999 (Bayerisches
Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 226) in Bayern
Sportwetten nur vom Freistaat Bayern veranstaltet und nur
derartige Wetten gewerblich vermittelt werden dürfen, ohne
das Monopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der
Suchtgefahren auszurichten.
Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten unter
Beachtung der sich aus den Gründen ergebenden
verfassungsrechtlichen Vorgaben bis zum 31. Dezember
2007 neu zu regeln.
Bis zu einer Neuregelung darf das
Staatslotteriegesetz nach Maßgabe der Gründe weiter
angewandt werden.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde
zurückgewiesen.
Der Freistaat Bayern hat der
Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen zu
erstatten.

Gründe:

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft das
Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten, bei denen sich
der Veranstalter gegenüber den einzelnen Wettteilnehmern für
den Fall der richtigen Voraussage des Ergebnisses eines
zukünftigen Sportereignisses zur Vervielfachung des
Wetteinsatzes mit einer festen Gewinnquote verpflichtet.

Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen
gibt es einerseits nach dem Totalisatorprinzip, bei dem ein
Teil der Wetteinsätze unter den Gewinnern mit den jeweils
richtigen Ergebnissen aufgeteilt wird, wie dies etwa beim
herkömmlichen Fußballtoto der Fall ist. Davon unterscheiden
sich Wetten nach dem Buchmacherprinzip (Oddset-Wetten), bei
denen so genannte "odds" gesetzt werden, indem der
Veranstalter eine feste Gewinnquote festlegt, die er dem
Gewinner auf jeden Fall auszahlen muss, wenn ein oder mehrere
Sportereignisse ein bestimmtes Ergebnis haben. Solche Wetten
sind im Pferdesport seit längerem bekannt. Sie werden in
Deutschland nach dem als Bundesrecht fortgeltenden und vom
Bundesgesetzgeber mehrfach geänderten Rennwett- und
Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl I S. 335,
393) von konzessionierten gewerblichen Buchmachern angeboten.
Im Ausland gibt es solche Wetten auch auf andere Sportarten
und Ereignisse. Auf der Grundlage eines im Jahre 1990
liberalisierten, aber nur bis zur Wiedervereinigung geltenden
Gewerberechts wurden durch Behörden der Deutschen
Demokratischen Republik einige wenige Erlaubnisse für das
gewerbliche Anbieten von Sportwetten erteilt. Seitdem
existiert ein gewerbliches Sportwettenangebot auch in
Deutschland. Seit dem Jahre 1999 bieten die im Deutschen
Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen
Lotterieunternehmen der Länder die Sportwette ODDSET an und
vertreiben sie über die Lotto-Annahmestellen sowie über das
Internet.

II.

1. Das Bundesrecht stellt unerlaubtes
öffentliches Glücksspiel in § 284 StGB unter Strafe.
Nach dessen Absatz 1 wird mit Freiheitsstrafe bis zu
zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer "ohne
behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet
oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt". Mit
Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird
nach § 284 Abs. 4 StGB außerdem bestraft, wer für
ein öffentliches Glücksspiel wirbt.

Außer für Wetten bei öffentlichen
Leistungsprüfungen für Pferde, die nach dem Rennwett- und
Lotteriegesetz in der Fassung des Dritten Gesetzes zur
Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher
Vorschriften vom 24. August 2002 (BGBl I S. 3412,
3420) erlaubt werden können, kennt das Bundesrecht keine
weiteren Tatbestände, aufgrund derer eine die Strafbarkeit
nach § 284 Abs. 1 StGB ausschließende Erlaubnis
erteilt werden kann.

2. Im Anschluss daran erlauben die Länder auf
landesgesetzlicher Grundlage die Veranstaltung von Lotterien
und Wetten durch den Staat oder von ihm beherrschte
Unternehmen in Privatrechtsform. In Bayern ist dies durch das
Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien
und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29. April 1999
(BayGVBl S. 226) geschehen, das ausweislich seines
Artikels 1 für die Veranstaltung von Glücksspielen durch
den Freistaat Bayern gilt (Abs. 1), sofern es sich nicht
um Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz, den Betrieb
einer Spielbank oder von der Süddeutschen Klassenlotterie
veranstaltete Lotterien handelt (Abs. 2).

Gemäß Art. 2 des Staatslotteriegesetzes
veranstaltet der Freistaat Bayern Glücksspiele in Form von
Lotterien und Wetten (Abs. 1) einschließlich von
Zusatzspielen (Abs. 2), deren Art, Form und Umfang vom
Staatsministerium der Finanzen bestimmt (Abs. 3) und die
von der Staatlichen Lotterieverwaltung als einer staatlichen
Einrichtung ohne eigene Rechtspersönlichkeit im
Geschäftsbereich dieses Ministeriums durchgeführt werden
(Abs. 4). Nach Absatz 5 kann die Staatliche
Lotterieverwaltung mit Zustimmung des Ministeriums die
Durchführung von Glücksspielen auf eine juristische Person
des Privatrechts übertragen, soweit der Freistaat Bayern
deren alleiniger Gesellschafter ist und die juristische
Person der Kontrolle des Ministeriums unterliegt.

Die weiteren Regelungen des
Staatslotteriegesetzes betreffen neben der gewerblichen
Vermittlung der vom Freistaat Bayern veranstalteten
Glücksspiele durch Annahmestellen (Art. 3) die amtlichen
Spielbedingungen und die Aufteilung des Spielkapitals
(Art. 4) sowie die gemeinsame Veranstaltung und
Durchführung von Glücksspielen mit anderen Ländern
(Art. 5).

3. Durch den am 1. Juli 2004 in Kraft
getretenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland
(BayGVBl 2004, S. 230; im Folgenden:
Lotteriestaatsvertrag) haben die Länder einen bundesweit
einheitlichen Rahmen für die Veranstaltung, Durchführung und
gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen mit Ausnahme von
Spielbanken geschaffen. Nach § 1 des
Lotteriestaatsvertrags ist es Ziel des Vertrags,

1. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung
in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere
ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu
verhindern,

2. übermäßige Spielanreize zu verhindern,

3. eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten
oder gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen,

4. sicherzustellen, dass Glücksspiele
ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden und

5. sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil
der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher
oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung
verwendet wird.

Zu diesem Zweck schreibt § 4 des
Lotteriestaatsvertrags vor:

Allgemeine Bestimmungen

(1) Die Veranstaltung, Durchführung und
gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen muss
mit den Zielen des § 1 in Einklang stehen.

(2) Die Veranstaltung, Durchführung und
gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen darf
den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen.
Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig.

(3) Art und Umfang der Werbemaßnahmen für
Glücksspiele müssen angemessen sein und dürfen nicht in
Widerspruch zu den Zielen des § 1 stehen. Die Werbung
darf nicht irreführend sein, insbesondere nicht darauf
abzielen, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen
hervorzurufen.

(4) Die Veranstalter, Durchführer und die
gewerblichen Spielvermittler haben Informationen über
Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten
bereitzuhalten.

Im Rahmen der Ziele des Lotteriestaatsvertrags
obliegt den Ländern gemäß § 5 die ordnungsrechtliche
Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen
(Abs. 1). Diese Aufgabe können sie auf
landesgesetzlicher Grundlage selbst, durch juristische
Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche
Gesellschaften mit maßgeblicher öffentlicher Beteiligung
wahrnehmen (Abs. 2). Dabei sind sie, außer im Falle der
Zustimmung eines anderen Landes, auf ihr jeweiliges
Landesgebiet beschränkt (Abs. 3). § 14 des
Lotteriestaatsvertrags enthält zudem Anforderungen an die
gewerbliche Spielvermittlung (Abs. 2) und unterstellt
die Einhaltung dieser Verpflichtungen der Überwachung durch
die zuständige Behörde (Abs. 3).

III.

1. Die Beschwerdeführerin betreibt aufgrund
einer Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz ein
Wettbüro in München, in dem sie als Buchmacherin gewerbsmäßig
Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde
abschließt und vermittelt. Im Juli 1997 meldete sie bei der
Landeshauptstadt München eine Erweiterung ihres Gewerbes auf
die Vermittlung von Sportwetten an Wettunternehmen im
EU-Ausland an. Dies lehnte die Stadt im Benehmen mit dem
Bayerischen Staatsministerium des Innern mit Hinweis auf das
umfassende strafbewehrte Verbot öffentlichen Glücksspiels
gemäß § 284 StGB ab.

Die Beschwerdeführerin erhob vor dem
Verwaltungsgericht Klage gegen die Stadt mit dem Ziel einer
Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Veranstaltung von
Festquoten-Sportwetten mit Ausnahme von Pferdewetten,
hilfsweise der Vermittlung von Sportwetten in das EU-Ausland.
Infolge eines während des Klageverfahrens gestellten Antrags
auf Erlaubniserteilung, der von der Beklagten abgelehnt
wurde, ergänzte sie ihren Klageantrag hilfsweise um die
Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis zur
Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten.

2. Das Verwaltungsgericht wies den
Feststellungsantrag als unzulässig ab, gab jedoch dem
Verpflichtungsantrag insoweit statt, als es die Beklagte zur
Neubescheidung des Antrags auf Erlaubniserteilung unter
Beachtung seiner Rechtsauffassung verpflichtete
(SpuRt 2001, S. 208). Im Wesentlichen stützte es
sich dabei auf die Erwägung, dass über den Antrag der
Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 12 Abs. 1 GG
nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden sei, da es an
einer - landesrechtlichen - Regelung des Berufs des
Sportwettunternehmers fehle. Unter den Voraussetzungen der
Zuverlässigkeit der Beschwerdeführerin sowie der
Gefahrlosigkeit der Betätigung, die von der Beklagten
festzustellen seien, sei eine Unbedenklichkeitsbescheinigung
zu erteilen.

3. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Klage
auf die Berufung des Vertreters des öffentlichen Interesses
unter Zurückweisung der Berufung der Beschwerdeführerin
insgesamt ab (GewArch 2001, S. 65).

Der begehrten Feststellung stehe entgegen,
dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten mit
festen Gewinnquoten in Bayern verboten seien. Zwar sehe das
bayerische Landesrecht, insbesondere das
Staatslotteriegesetz, ausdrücklich weder ein dahingehendes
Verbot noch eine Erlaubnispflicht vor. Das
Staatslotteriegesetz lasse aber erkennen, dass der
Landesgesetzgeber es bei dem entsprechenden Verbot
unerlaubten öffentlichen Glücksspiels durch § 284
Abs. 1 StGB habe belassen wollen. Diese Bestimmung
verbiete die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen
auch dann, wenn die in ihm angesprochene behördliche
Erlaubnis für Glücksspiele, die zur Straflosigkeit führe,
weder in verwaltungsrechtlichen Vorschriften des Bundes noch
in solchen des Landes geregelt sei. § 284 Abs. 1
StGB enthalte ein repressives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt,
welches der Abwehr der mit der Ausnutzung der
Spielleidenschaft der Bevölkerung verbundenen Gefahren
diene.

Ebenso bleibe der Bescheidungsantrag ohne
Erfolg. Die einfachgesetzliche Rechtslage in Bayern bewege
sich zwar am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren.
Gleichwohl habe die Beschwerdeführerin keinen aus
Art. 12 Abs. 1 GG folgenden Anspruch auf
Erlaubniserteilung. Obwohl ein Vorrang der Belange der
öffentlichen Sicherheit vor dem privaten Interesse an der
Wahl des Berufs des Wettunternehmers nicht zwingend sei, habe
der Landesgesetzgeber das Anbieten von Lotterien und Wetten
dem Staat vorbehalten, da so ein Schutz vor den mit der
Spielleidenschaft verbundenen Gefahren besser gewährleistet
werden könne als durch die staatliche Kontrolle privater
Betriebe. Dieses auf eine bestmögliche Gefahrenabwehr
zielende restriktive Regelungskonzept sei durch die Zwecke
des § 284 Abs. 1 StGB vorgegeben und gerechtfertigt
und werde auch tatsächlich effektiv umgesetzt.

4. Die dagegen eingelegte Revision wies das
Bundesverwaltungsgericht zurück (BVerwGE 114, 92). Die
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs verstoße nicht gegen
Bundesrecht.

Sportwetten seien Glücksspiele im Sinne des
§ 284 Abs. 1 StGB. Dieser sei eine Verbotsnorm für
unerwünschtes, weil sozial schädliches Verhalten. Der
Vorbehalt einer behördlichen Erlaubnis diene ebenfalls der
Abwehr von Gefahren des Glücksspiels. Zweck der
Strafandrohung des § 284 StGB sei es unter anderem, eine
übermäßige Anregung der Nachfrage nach Glücksspielen zu
verhindern, durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen
Spielablauf zu gewährleisten und eine Ausnutzung des
natürlichen Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen
Gewinnzwecken zu verhindern. Mit dieser Zielsetzung habe der
Gesetzgeber im Rahmen einer Strafrechtsreform eine
Verschärfung des § 284 StGB vorgenommen. Dem liege die
Einschätzung zugrunde, dass das Glücksspiel grundsätzlich
wegen seiner möglichen Auswirkungen auf die psychische
(Spielsucht) und wirtschaftliche Situation der Spieler
(Vermögensverlust) und seiner Eignung, Kriminalität
namentlich im Bereich der Geldwäsche zu befördern,
unerwünscht und schädlich sei.

Andererseits sei dem Gesetzgeber bewusst, dass
der Spieltrieb nicht gänzlich unterbunden werden könne.
§ 284 Abs. 1 StGB biete deshalb mit der die
Strafbewehrung aufhebenden behördlichen Erlaubnis ein
Instrument zur Kanalisierung des Spieltriebs. Es obliege dem
für das Strafrecht zuständigen Bundesgesetzgeber, im Rahmen
der Verhältnismäßigkeit zu entscheiden, welches Verhalten er
als so gefährlich einschätze, dass er es unter Androhung von
Strafe verbiete. Sei ein Verhalten grundsätzlich mit Strafe
bedroht, liege darin die Einschätzung begründet, dass es
generell für die geschützten Rechtsgüter gefährlich sei. Die
gesetzliche Einschätzung der Gefährlichkeit der
Glücksspielveranstaltung stehe einem Verständnis des
§ 284 Abs. 1 StGB entgegen, nach dem die Norm nur
eingreife, wenn Glücksspiele unter Verletzung bestehender
Vorschriften über die Erlaubnisbedürftigkeit ohne Gestattung
veranstaltet oder vermittelt würden. Das Verständnis des
§ 284 Abs. 1 StGB als Repressivverbot liege auch
dem Spielbankenbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - (BVerfGE 102,
197 ) zugrunde.

Das Bundesrecht lasse für die hier in Rede
stehenden Glücksspiele eine Befreiung von dem Repressivverbot
des § 284 Abs. 1 StGB nicht zu. Nach den
irrevisiblen Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs
beständen auch keine landesrechtlichen Vorschriften über die
Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten
mit fester Gewinnquote durch Private. Die als Landesrecht
fortgeltende Verordnung über die Genehmigung öffentlicher
Lotterien und Ausspielungen vom 6. März 1937 (RGBl I S.
283; BayRS 2187-3-I) regele nicht die hier umstrittenen
Sportwetten. Auch das Staatslotteriegesetz enthalte keine
Regelung über privat veranstaltete Sportwetten, sondern
behalte die Veranstaltung solcher Wetten der Staatlichen
Lotterieverwaltung vor.

Das danach in Bayern bestehende
uneingeschränkte Verbot der privaten Veranstaltung und
Vermittlung von Oddset-Wetten verstoße nicht gegen das
Grundgesetz, namentlich nicht gegen Art. 12 Abs. 1
GG. Die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von
Oddset-Wetten unterfalle zwar dem Schutzbereich des
Art. 12 Abs. 1 GG. Das Verbot der Oddset-Wetten sei
jedoch gerechtfertigt. Beschränkungen des Grundrechts der
Berufswahlfreiheit durch objektive Bedingungen für die
Berufszulassung seien im Allgemeinen nur zulässig, wenn sie
zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer
Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut
zwingend geboten seien. Komme eine Berufsausübungsregelung -
wie im Falle der Beschwerdeführerin - einer objektiven
Berufszugangsregelung nahe, müsse sie mit Allgemeininteressen
gerechtfertigt werden, die so schwer wögen, dass sie "den
Vorrang vor der Berufsbehinderung" verdienten
(BVerfGE 77, 84 ). Im Beschluss vom
19. Juli 2000 (BVerfGE 102, 197) habe das
Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an das Gewicht,
das die Gründe für eine objektive Zulassungsbeschränkung zu
einem Beruf haben müssten, für den Fall des Zugangs zum Beruf
des Spielbankunternehmers reduziert.

Der Gesichtspunkt der Abwehr von Gefahren, die
der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das
öffentliche Glücksspiel drohten, erlaube selbst dann
Berufszugangsbeschränkungen, wenn es zu ihrer Rechtfertigung
des Schutzes überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter bedürfe.
Diese Voraussetzungen seien erfüllt. Durch das öffentliche
Glücksspiel drohten der Bevölkerung Gefahren. Diese beträfen
das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen
sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die
Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei
Spielsucht die Gesundheit des Spielers. Die Bewertung der
genannten Rechtsgüter als überragend wichtige
Gemeinschaftsgüter liege der Strafgesetzgebung zugrunde, wie
die Verschärfung der §§ 284 ff. StGB durch das
Sechste Strafrechtsreformgesetz belege. Die Einschätzung des
Gesetzgebers, zur Abwehr oder doch Reduzierung der von ihm
der Teilnahme am Glücksspiel beigemessenen Gefahren ein
Repressivverbot zu erlassen, beruhe auf seiner Bewertung
dieser Gefahren.

Von derselben Bewertung sei der bayerische
Landesgesetzgeber beim Erlass des Staatslotteriegesetzes
ausgegangen. Mit diesem Gesetz habe dem Wunsche der
Bevölkerung nach Spielmöglichkeiten nachgegeben werden
sollen. Gleichzeitig aber hätten die damit verbundenen
Gefahren "Spielsucht und ihre negativen Auswirkungen wie
Zerstörung der Lebensgrundlage und Beschaffungskriminalität,
Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäße
Gewinnauszahlung durch unlautere private
Glücksspielveranstalter etc." möglichst gering gehalten
werden sollen.

Die gesetzgeberische Einschätzung, dass mit
der Teilnahme an Glücksspielen der in Rede stehenden Art die
aufgezeigten Gefahren verbunden seien, sei nicht widerlegt.
Insbesondere führten die als positiv dargestellten
Erfahrungen mit Pferdewetten nicht dazu, die gesetzgeberische
Einschätzung der Gefahren durch sonstige Sportwetten für
erschüttert zu halten. Pferdewetten bezögen sich nur auf ein
enges und deshalb leichter überschaubares Sportgeschehen und
seien in einer besonderen wirtschaftlichen Situation zur
Bekämpfung des "Winkelbuchmachertums" der privaten
Veranstaltung zugänglich gemacht worden. Erfahrungen auf
diesem speziellen Sektor ließen nicht ohne weiteres Prognosen
für andere Glücksspiele mit ähnlichem Ablauf zu. Das verbiete
zugleich die Annahme einer unzulässigen Ungleichbehandlung
von Oddset-Wettunternehmen und Buchmachern.

In Anbetracht des ihm zustehenden
Beurteilungs- und Prognosespielraums habe der
Landesgesetzgeber die alleinige Veranstaltung von
Oddset-Wetten durch die Staatliche Lotterieverwaltung unter
strafbewehrter Fernhaltung privater Anbieter als zur Abwehr
der von ihm angenommenen Gefahren des Glücksspiels geeignet
und erforderlich ansehen dürfen. Namentlich im Hinblick auf
die in Deutschland angesichts der Neuartigkeit der
Oddset-Wetten fehlenden Erfahrungen mit diesem Glücksspiel
und auf das große Publikumsinteresse habe kein hinreichend
gesicherter Anhalt dafür bestanden, dass eine private
Veranstaltung oder Vermittlung bei einem strengen
Konzessions- und Kontrollsystem ebenso gut wie die
Veranstaltung in staatlicher Regie die Gefahren des
Glücksspiels beherrschbar machen könnte. Das unterscheide die
Situation von der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
vom 19. Juli 2000 (BVerfGE 102, 197) zugrunde
liegenden, die durch langjährige und positive Erfahrung mit
privaten Betreibern der Spielbanken gekennzeichnet gewesen
sei. Immerhin habe das Bundesverfassungsgericht auch in
dieser Entscheidung die Einschätzung des Landesgesetzgebers,
dass bei staatlicher Trägerschaft der Spielbanken die
Kontrolle des Spielbetriebs und die Eindämmung der
Spielleidenschaft besser gewährleistet seien als im Falle der
Zulassung privater Veranstalter, im Grundsatz unbeanstandet
gelassen.

In Übereinstimmung hiermit sei im Verfahren
zum Erlass des Staatslotteriegesetzes betont worden, dass die
Staatliche Lotterieverwaltung eine manipulationssichere und
zuverlässige Durchführung der Glücksspiele ohne eigenes
Gewinnstreben gewährleiste. Das Fehlen eines eigenen
Gewinnstrebens des Veranstalters könne zur Eindämmung des
Spieltriebs beitragen. Der Verwaltungsgerichtshof habe
außerdem mit Recht darauf hingewiesen, dass die
Eigentümlichkeit der Oddset-Wette einen besonderen Schutz des
einzelnen Spielers nicht nur vor den allgemeinen Gefahren des
Glücksspiels erforderlich mache, sondern auch in Bezug auf
die einzelvertragliche Abwicklung, da ein für alle Spieler
verbindlicher Spielplan nicht bestehe. Unter diesen Umständen
könne das Verbot von Oddset-Wetten den privaten Veranstaltern
oder Vermittlern aus überwiegenden Allgemeinwohlgründen auch
zugemutet werden.

Allerdings werde der Gesetzgeber nach Ablauf
einer gewissen Zeitspanne, in der weitere Erfahrungen mit
Oddset-Wetten, auch hinsichtlich ihrer privaten Veranstaltung
im Ausland, gewonnen werden könnten und müssten, zu
überprüfen haben, ob seine Einschätzung über das Erfordernis
der Fernhaltung privater Veranstalter und Vermittler von
derartigen Glücksspielen noch durch sachgerechte Erwägungen,
die namentlich auch die Grundrechtsposition potenzieller
privater Interessenten einbezögen, gerechtfertigt werden
könne. Zudem bedürfe es der kritischen Überprüfung durch den
Gesetzgeber, ob die Veranstaltung von Sportwetten in
staatlicher Monopolregie wirklich geeignet sei, die mit
Glücksspielen verbundenen Gefahren einzudämmen, wovon bei mit
aggressiver Werbung einhergehender extremer Ausweitung des
Spielangebots keine Rede mehr sein könne. Es werde
insbesondere darauf Bedacht zu nehmen sein, dass die in
§ 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des
Glücksspiels nicht in einen unauflösbaren Widerspruch zum
staatlichen Veranstalterverhalten gerate. Gegenwärtig sei die
gesetzgeberische Bewertung aus den genannten Gründen jedoch
nicht zu beanstanden.

Gemeinschaftsrecht führe zu keiner anderen
Beurteilung. Allerdings unterfalle die Vermittlung von
Oddset-Wetten in das zur Europäischen Gemeinschaft gehörende
Ausland nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
der Regelung des Art. 49 EG-Vertrag (neu) über den
freien Dienstleistungsverkehr. Die Bestimmungen des
EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr ständen
indessen nationalen Rechtsvorschriften über den Vorbehalt
staatlicher Veranstaltung von Wetten nicht entgegen, wenn
diese Rechtsvorschriften tatsächlich durch Ziele der
"Sozialpolitik", nämlich der Beschränkung der schädlichen
Wirkung solcher Aktivitäten, gerechtfertigt und
verhältnismäßig seien. Das sei hier der Fall.

IV.

1. Mit ihrer gegen die Entscheidungen des
Verwaltungsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts
gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin
die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1
und Art. 3 Abs. 1 GG sowie des europäischen
Gemeinschaftsrechts.

a) Bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten
handele es sich entgegen der Auslegung in den angegriffenen
Entscheidungen nicht um Glücksspiele im Sinne von § 284
Abs. 1 StGB, da nicht der Zufall, sondern die
Sachkenntnis der Wettenden für den Gewinn entscheidend sei.
Sportwetten und Glücksspiele seien auch keine unerwünschten
Betätigungen; denn der Freistaat Bayern mache Sportwetten
durch das stark beworbene Anbieten der Sportwette ODDSET
selbst zu einer allgegenwärtigen Alltagserscheinung.
Angesichts dessen seien auch die zur Rechtfertigung des
Wettmonopols angeführten Gefahren für die Bevölkerung
zweifelhaft. Hinsichtlich derer habe der Gesetzgeber ohne
hinreichende Ermittlung einer tragfähigen Grundlage
vorschnell auf seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum
verwiesen. Auch das Bundesverwaltungsgericht übersehe, dass
es aufgrund des Rennwett- und Lotteriegesetzes durchaus
langjährige positive Erfahrungen mit gewerblichen Buchmachern
für Pferdewetten und deren staatlicher Kontrolle gebe und das
Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde nur auf eine
Ausweitung der Buchmachertätigkeit auf andere Sportarten
gerichtet sei. Eben solche Erfahrungen lägen auch aufgrund
des seit 1990 in Deutschland tatsächlich stattfindenden
gewerblichen Sportwettenangebots durch einige Unternehmen
vor, die noch in der Deutschen Demokratischen Republik
zugelassen worden seien. Schließlich würden auch im
europäischen Ausland, insbesondere in Österreich, gewerbliche
Wettunternehmer zugelassen. Jedenfalls sei ein großes
Bedürfnis nach Wetten in Deutschland vorhanden.

b) Auch bei Vorliegen zwingender Gründe des
Gemeinwohls stelle der Ausschluss gewerblicher
Wettunternehmer einen unverhältnismäßigen Eingriff in die
Berufsfreiheit dar. Das Verbot gewerblicher Wettangebote sei
zur Vermeidung der angeführten Gefahren ungeeignet, da der
Bevölkerung zahlreiche Spielmöglichkeiten ausländischer
Wettunternehmer im Internet zur Verfügung stünden. Der
Ausschluss gewerblicher Wettunternehmer sei zudem weder
erforderlich noch zumutbar. Die angeführten Gefahren
resultierten nicht aus der Gewerblichkeit der
Wettveranstaltung. Das Gewinnstreben gewerblicher
Wettunternehmer werde zu Unrecht mit Manipulation und
Unzuverlässigkeit gleichgesetzt. Es gebe keine Gründe für die
Annahme, dass durch ein Wettangebot des Staates oder einer
von ihm beherrschten Gesellschaft die angeführten Gefahren
besser beherrscht werden könnten als durch rechtliche
Regulierung und behördliche Kontrolle Privater. Vielmehr habe
der Gesetzgeber mit der ausschließlichen Zulassung
staatlicher Wettangebote unter vorgeblich ordnungsrechtlichen
Motiven vorrangig fiskalische Interessen verfolgt.

Aus denselben Gründen sei auch Art. 3
Abs. 1 GG verletzt. Gewerbliche Wettunternehmen würden
sowohl gegenüber staatlichen Veranstaltern als auch gegenüber
nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz zugelassenen
Buchmachern in verfassungswidriger Weise ungleich
behandelt.

c) Entgegen der Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts sei das Wettmonopol mit dem
europäischen Gemeinschaftsrecht unvereinbar. Der Europäische
Gerichtshof halte nach seiner Entscheidung vom
21. Oktober 1999 (GewArch 2000, S. 19) ein
Monopol nur dann für gerechtfertigt, wenn die mit ihm
einhergehende Begrenzung in erster Linie wirklich dem Ziel
der Verminderung der Gelegenheit zum Spiel diene und die
Finanzierung sozialer Aktivitäten aus Glücksspieleinnahmen
nur erfreuliche Nebenfolge sei, nicht aber der eigentliche
Grund der restriktiven Politik. Davon könne angesichts der
Allgegenwärtigkeit des staatlichen Wettangebots und des
vorrangig fiskalischen Interesses des Staates an der
Wettveranstaltung keine Rede sein.

d) Nach alldem könne das staatliche
Wettmonopol verfassungsrechtlich keinen Bestand haben. Zur
Vermeidung eines unverhältnismäßigen Eingriffs sei es
verfassungsrechtlich geboten, § 284 Abs. 1 StGB
verfassungskonform dahingehend eng auszulegen, dass
Sportwetten mit festen Gewinnquoten nicht als Glücks-,
sondern als Geschicklichkeitsspiele anzusehen und deren
Veranstaltung und Vermittlung somit nicht verboten seien.

2. Auf entsprechende Aufforderung des
Bundesverfassungsgerichts hat die Beschwerdeführerin
ergänzend zu den Auswirkungen des Lotteriestaatsvertrags
Stellung genommen und an ihrer bisherigen Auffassung
festgehalten. Der Lotteriestaatsvertrag habe die
verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber § 284
Abs. 1 StGB, insbesondere aber gegen dessen Auslegung in
den angegriffenen Entscheidungen, nicht beseitigt; denn
ebenso wie das Staatslotteriegesetz enthalte er kein
eigenständiges Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von
Wetten, die er überdies nicht einmal ausdrücklich erwähne.
Auch nach der Regelungslage aufgrund des
Lotteriestaatsvertrags werde der Beschwerdeführerin in
verfassungswidriger Weise die Erteilung einer Erlaubnis
vorenthalten und das bisherige System ohne die vom
Bundesverwaltungsgericht geforderte kritische Überprüfung
weiterhin festgeschrieben.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesministerium der Justiz namens der Bundesregierung, die
Bayerische Staatsregierung, die Landesregierung
Nordrhein-Westfalen, die Thüringer Landesregierung, die
Landeshauptstadt München, der Deutsche Buchmacherverband
Essen, die Interessengemeinschaft Freier Europäischer
Buchmacher, der Verband Europäischer Wettunternehmer, der
Deutsche Sportbund sowie der Fachverband Glücksspielsucht
Stellung genommen.

1. Das Bundesministerium der Justiz hält die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Hinsichtlich
§ 284 Abs. 1 StGB müsse zwischen dem
grundsätzlichen Verbot und der Strafsanktion unterschieden
werden. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit liege zunächst
darin, dass § 284 Abs. 1 StGB die Veranstaltung und
- jedenfalls als Teilnahmehandlung - auch die Vermittlung von
Glücksspielen grundsätzlich verbiete, sofern dies ohne
vorherige behördliche Erlaubnis geschehe. Das Verbot stelle
insoweit nur einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen dar; denn
§ 284 StGB regele selbst nicht die Erlaubniserteilung.
Eine Regelung darüber könne sich mangels einer Kompetenz des
Bundes in der Sache, die sich auch nicht aus Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG ergebe, nur nach Landesrecht
bestimmen. Das Verbot in § 284 Abs. 1 StGB stelle
sich daher als materiell landesrechtsakzessorisch dar und
könne als solches die Berufsfreiheit nicht verletzen.

Art und Umfang des Eingriffs ließen sich erst
im Zusammenwirken mit dem Landesrecht ermitteln, in dem der
eigentliche Grundrechtseingriff zu sehen sei. Die Kritik an
der Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenangebots treffe
daher allein die Länder. § 284 StGB bedürfe demgegenüber
nur hinsichtlich der durch ihn getroffenen
Grundsatzentscheidung der verfassungsrechtlichen
Rechtfertigung, die eine Berufszulassungsschranke darstelle,
wenn - wie es im Freistaat Bayern der Fall sei -
keine Erlaubnis an gewerbliche Wettunternehmen erteilt werden
könne.

Das grundsätzliche Verbot durch § 284
Abs. 1 StGB sei - ungeachtet weiterer legitimer
Zwecke - zur Abwehr schwerer Gefahren für das überragend
wichtige Gemeinschaftsgut des Gesundheitsschutzes zwingend
geboten. Es gehe um den Schutz der Bevölkerung vor den
schädlichen Folgen unkontrollierter und übermäßiger
Glücksspielangebote. Der Aktionsplan der Drogenbeauftragten
der Bundesregierung lasse immer mehr Probleme mit
pathologischem Glücksspielverhalten erkennen und fordere, die
Gefährdungspotenziale des Glücksspiels bei den Anbietern und
in der Öffentlichkeit deutlicher zu machen. Insoweit sei die
durch das Verbot bewirkte Reduzierung des Angebots geeignet,
die dem unerlaubten Glücksspiel innewohnenden Gefahren zu
vermindern. Ein milderes Mittel als das grundsätzliche Verbot
könne der Bund schon mangels Kompetenz nicht regeln. Die
Angemessenheit des Verbots ergebe sich aus dem Umstand, dass
ein Selbstschutz der Spieler nicht in ausreichendem Maße
gewährleistet sei. Gerade Sportwetten hätten unter anderem
wegen der emotionalen Beteiligung und der auf Sportwissen
gestützten illusionären Kontrollüberzeugung ein besonderes
Suchtpotenzial. Sie seien daher keinesfalls, auch nicht
angesichts des bestehenden staatlichen Sportwettenangebots,
vom Anwendungsbereich des § 284 StGB auszunehmen. Die
Rechtfertigung des Verbots trage auch den Eingriff in
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch Anordnung von
Kriminalstrafe.

Schließlich verletze die Annahme der
Vereinbarkeit mit europäischem Gemeinschaftsrecht nicht das
Willkürverbot, da es sich um eine vertretbare Auslegung der
europarechtlichen Anforderungen an ein Monopol handele.
Insbesondere aber lägen § 284 StGB keine fiskalischen
Interessen zugrunde.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet und die Rüge einer
Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts für
unzulässig.

a) Die angegriffenen Entscheidungen seien
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Einordnung der
Sportwette mit festen Gewinnquoten als Glücksspiel stelle
eine allein von den Fachgerichten vorzunehmende
einfachrechtliche Beurteilung dar. Mit ihrer Sicht der
Rechtslage bewegten sich die angegriffenen Entscheidungen
innerhalb des Spielraums, der dem Gesetzgeber von Verfassungs
wegen zuzubilligen sei.

Das uneingeschränkte Verbot gewerblicher
Veranstaltung und Vermittlung von Wetten rechtfertige sich
allein durch das legitime Ziel der Verhinderung gewerblicher
Gewinne aus einer Ausnutzung des Spieltriebs. Insoweit
stellten die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten eine
durch atypische Besonderheiten gekennzeichnete Tätigkeit dar,
die mit spezifischen Gefahren verbunden und deshalb
unerwünscht sei. Der Gesetzgeber habe daher im Rahmen einer
Beschränkung der Berufsfreiheit einen besonders breiten
Regelungs- und Gestaltungsspielraum.

Mit Blick auf den generellen Ausschluss
privater Gewinne aus dem Glücksspiel stelle eine -
beschränkte - Zulassung gewerblicher Angebote von vornherein
kein milderes Mittel dar; denn es gelte eine auf
Gewinnsteigerung zielende Wettbewerbssituation zwischen
verschiedenen Anbietern mit all ihren negativen Folgen für
die Anreizung des Spielverhaltens und den damit verbundenen
Gefahrsteigerungen zu vermeiden. Der Teilnehmer an
Glücksspielen treffe keine ökonomisch rationale Entscheidung,
sondern suche im Rahmen einer mit Suchtgefahren behafteten
Betätigung eine Schicksalsentscheidung. Anders als in anderen
Bereichen versage daher die Marktlogik einer Optimierung
durch Wettbewerb. Eine wettbewerbsfreie Monopolstruktur sei
vor allem bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zum
Ausschluss eines gefährlichen Quotenwettbewerbs und zur
Gewährleistung eines risikoarmen und sicheren Wettgeschehens
notwendig.

Demgegenüber bewirke ein sich selbst
regulierender Wettbewerbsmarkt durch Insolvenzen und
Versuche, diese durch betrügerische Gestaltungen abzuwenden,
im Bereich des Glücksspiels zusätzliche spezifische Risiken.
Zwischen staatlichen und gewerblichen Veranstaltern bestehe
hinsichtlich der Gewinnorientierung ein elementarer
Unterschied. Sofern die Beschwerdeführerin demgegenüber von
einer Unverhältnismäßigkeit des Verbots ausgehe, basiere das
auf einer unzulässigen Modifikation des zentralen Ziels der
Monopolisierung. Trotz des Umstandes, dass auch ein
staatliches Angebot den nicht zu unterdrückenden Spieltrieb
bediene, lasse sich das erforderliche Maß an Kontrolle im
Rahmen eines staatlichen Wettangebots besser erreichen.
Gewinnanreize würden von vornherein gedämpft, und die
Aufsichtsbehörde könne über Weisungen unmittelbar auf den
Spielbetrieb durchgreifen. Demgegenüber sei die Kontrolle
Privater mit Reibungsverlusten und zeitaufwendigen
rechtlichen Auseinandersetzungen verbunden.

Wegen des vorrangigen Ziels der Verhinderung
gewerblicher Gewinne komme es auch nicht auf die
Rechtfertigung durch die Finanzierung im Allgemeininteresse
liegender Tätigkeiten an. Unbeschadet dessen habe man mit der
Einführung der Sportwette ODDSET im Jahre 1999
ordnungsrechtlich auf eine faktische Nachfrage reagiert, die
durch illegale oder auf zweifelhafter Erlaubnisgrundlage aus
der Deutschen Demokratischen Republik beruhende
Sportwettenangebote bereits über mehrere Jahre angeheizt
worden sei. Das Kanalisieren dieser Nachfrage in
kontrollierte Betätigungsmöglichkeiten könne angesichts der
faktischen Konkurrenz illegaler Anbieter notwendigerweise nur
mittels Werbung erfolgen, die der ordnungsrechtlichen
Zielsetzung daher nicht wider-, sondern gerade entspreche.
Ebenso bedürfe es eines ausgebauten Netzes von Annahmestellen
für den Kunden, um Interessierten kontrollierte und seriöse
Wetten anbieten zu können und ein Ausweichen auf illegale
Angebote zu verhindern. Auch eine Präsenz im Internet sei
daher unumgänglich.

Schließlich sei zu beachten, dass etwaige
Mängel beim staatlichen Wettangebot zunächst ein
Vollzugsproblem darstellten, das im Wege der Aufsicht
abzustellen sei, und ein Durchwirken auf die
Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlage nur bei
strukturellen Mängeln in Betracht komme, die vorliegend aber
nicht erkennbar seien. Insoweit müsse der Praxis staatlicher
Wettveranstaltung auch zugestanden werden, sich anhand
fortschreitender Erkenntnisse weiter zu differenzieren und zu
optimieren.

b) Durch den Lotteriestaatsvertrag werde die
inhaltlich schon bisher im Freistaat Bayern geltende
Rechtslage aufgrund erneuter Einschätzungen und Prognosen
bestätigt und für alle Länder als sachgerecht anerkannt.
Gerade die auf der Monopolstruktur basierende koordinierte
Glücksspielveranstaltung in allen Bundesländern helfe,
unerwünschte Expansionseffekte und die damit einhergehende
Steigerung von Suchtgefahren zu verhindern. Der Zusammenhang
von gesteigertem Suchtpotenzial und gewerblicher
Angebotsvielfalt werde durch den im Mai 2005 an das
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes
Nordrhein-Westfalen vorgelegten Abschlussbericht der
Untersuchung von Hayer/Meyer zum Gefährdungspotenzial von
Lotterien und Sportwetten belegt.

c) Das Verbot gewerblicher Wettangebote
verstoße auch nach der zwischenzeitlich ergangenen
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache
Gambelli (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -
Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13076), die zur Rechtfertigung
eine systematische und kohärente Begrenzung des Glücksspiels
verlange, nicht gegen Grundfreiheiten des europäischen
Gemeinschaftsrechts. Insbesondere stehe der Vereinbarkeit des
Monopols mit dem Gemeinschaftsrecht nicht eine aus
ordnungsrechtlichen Gründen breit angelegte Werbung entgegen.
Denn diese sei vor dem Hintergrund eines ohne Monopolisierung
sich aufheizenden Marktes zu bewerten, nicht aber vor dem der
bloßen Einnahmeerzielung durch den Staat.

3. Auch nach Ansicht der Landesregierung
Nordrhein-Westfalen ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet. Die Argumentation der Beschwerdeführerin greife
nicht durch. Insbesondere der bestehende Bedarf und eine
weitgehende Akzeptanz von Sportwetten könnten deren
rechtsethische Bewertung und die gesellschaftspolitische
Richtungsentscheidung nicht in Frage stellen und stünden
gesetzlichen Regelungen, die ein dosiertes und kontrolliertes
Spielangebot ermöglichten, nicht entgegen. Durch die von der
Beschwerdeführerin geforderte verfassungskonforme Auslegung
würde diese klare Grundsatzentscheidung in ihr Gegenteil
verkehrt.

Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen
Regelungslage werde auch nicht durch das faktische Handeln
der öffentlichen Glücksspielveranstalter erschüttert. Ein
gewisses Maß an Angebot und Werbung entspreche gerade der
ordnungsrechtlichen Zielsetzung einer Kanalisierung des
Spieltriebs, mit der zugleich ein Abfließen der
Zahlungsströme in illegale Bereiche verhindert und Gewinne
aus Glücksspielen für das Gemeinwesen nutzbar gemacht würden.
Wegen der ungleich höheren Attraktivität von Wetten auf
überregionale Spitzensportereignisse scheide ein
verfassungsrechtlich relevanter Vergleich mit dem
überschaubaren und örtlich fest abgrenzbaren Pferdewettwesen
von vornherein aus.

4. Auch die Thüringer Landesregierung hält die
Verfassungsbeschwerde für jedenfalls unbegründet. Sie
schließt sich der Stellungnahme der Bayerischen
Staatsregierung im Wesentlichen an.

5. Nach Auffassung der Landeshauptstadt
München verstößt die Nichtzulassung Privater zur Durchführung
von Glücksspielen in Form von Sportwetten weder gegen
Verfassungs- noch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht.

a) Die Beschränkung rechtfertige sich aus der
Verhinderung einer unbegrenzten Ausweitung des Glücksspiels
in Deutschland. Sportwetten wiesen ebenso wie Casino-Spiele
ein gesteigertes Suchtpotenzial auf. Gerade ihr
Wissenselement suggeriere die Annahme einer Steuerbarkeit der
Gewinnmöglichkeiten und reize die Spielleidenschaft
zusätzlich an. Durch einen Wettbewerbsmarkt mit sich
gegenseitig überbietenden Wettunternehmen, die ohne
besonderes unternehmerisches Risiko an einer rein
wirtschaftlichen Ausbeutung der Spielleidenschaft orientiert
seien, würden die Gefahren des Wettens weiter verstärkt. Denn
gewerbliche Veranstalter müssten es zur Gewinnmaximierung
gerade darauf anlegen, dass der Kunde die durchlässige Grenze
zwischen verantwortungsvollem und zwanghaftem Spiel
überschreite. Auch die Grenze zwischen regulärer und
aggressiver Werbung könne gegenüber gewerblichen
Veranstaltern kaum rechtsverbindlich festgelegt und effektiv
kontrolliert werden. Dies spreche für ein Monopolsystem,
gegenüber dem auch eine von vornherein auf eine bestimmte
Anzahl von Anbietern begrenzte Zulassung Privater kein
milderes Mittel darstelle, da dies angesichts der großen
Anzahl von Interessenten keinesfalls angemessener, sondern
seinerseits rechtlich äußerst problematisch wäre.

b) Der Lotteriestaatsvertrag halte weiterhin
an der Monopolstruktur fest. Neu sei lediglich die Regelung
über gewerbliche Spielvermittler, deren Spielaufträge die
öffentlichen Veranstalter nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs gezwungenermaßen anzunehmen hätten.
Insoweit werde der bisher ungeordnete Bereich der
gewerblichen Spielvermittlung durch verschiedene
ordnungsrechtliche Anforderungen in geordnete Bahnen gelenkt.
Eine Ausweitung des Glücksspielangebots oder eine Lockerung
der Voraussetzungen zur Durchführung von Glücksspielen sei
damit aber nicht bezweckt. Weiterhin umfasse das Verbot der
Veranstaltung gewerblicher Sportwetten auch deren
Vermittlung. Erlaubt sei lediglich die Vermittlung der vom
jeweiligen Land veranstalteten Wetten.

6. Der Deutsche Buchmacherverband Essen hält
den Ausschluss gewerblicher Sportwettenveranstaltung für
verfassungswidrig. Das existierende Monopol sei jedenfalls
unangemessen, da die angeblich mit ihm verbundenen Vorteile
keinesfalls gesichert seien. Es sei vielmehr auf einen
Widerspruch zwischen der Bewertung privater Gewinne als
unmoralisch einerseits und dem Umstand öffentlicher
Gewinnabschöpfung und Gewinnerzielung beim gewerblichen
Vertrieb innerhalb des Monopolsystems andererseits
hinzuweisen. Ebenso stehe die angebliche Notwendigkeit einer
Monopolisierung damit in Widerspruch, dass auch beim
staatlichen Glücksspiel eine inhaltliche Regulierung fehle
und der Gesetzgeber es beim bloßen Faktum der Monopolisierung
belasse. Die fehlende Distanz zwischen Aufsicht und
staatlichem Anbieter verhindere eine effektive Kontrolle im
Bereich staatlicher Angebote. Dies zeige auch der Widerspruch
zwischen der reklamierten Eindämmungspolitik und der
Geschäftspraxis. Ferner bleibe außer Betracht, dass die
Gefahrquelle bei Wetten nicht primär beim Veranstalter liege,
der aus wirtschaftlichem Eigeninteresse an einer Erhaltung
seines Betriebes interessiert sei, sondern in der
Manipulation des Wettereignisses durch Dritte, denen
staatliche wie gewerbliche Veranstalter gleichermaßen
ausgesetzt seien. Schließlich stelle das Kalkulieren der
Gewinnquoten durchaus eine mit den typischen Risiken
behaftete unternehmerische Tätigkeit dar.

Die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts
gehe zu Unrecht von einem in § 284 Abs. 1 StGB
geregelten Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von
Wetten aus; denn ein solches lasse sich weder historisch noch
rechtssystematisch oder teleologisch begründen. Die Annahme,
§ 284 StGB regele ein Repressivverbot, interpretiere
diesen von einer Strafnorm in eine ordnungsrechtliche Norm
um. Ein solches Verständnis finde sich bei keinem anderen
verwaltungsakzessorischen Straftatbestand. Eine vorrangig
ordnungsrechtliche Interpretation des § 284 StGB sei
einerseits nicht von der Regelungskompetenz des Bundes für
das Strafrecht umfasst. Andererseits sei der
bundesstrafrechtliche Erlaubnisvorbehalt wegen des Fehlens
bundesrechtlicher Zulassungsregelungen verfassungsrechtlich
bedenklich. Im Wege verfassungskonformer Auslegung sei
§ 284 StGB daher entweder so auszulegen, dass die
Veranstaltung von Glücksspielen nur unter Strafe stehe, wenn
eine nach anderen Rechtsvorschriften überhaupt erforderliche
Erlaubnis nicht vorliege, oder dass § 284 StGB selbst
die Rechtsgrundlage für eine Erlaubniserteilung
darstelle.

7. Auch nach Ansicht der
Interessengemeinschaft Freier Europäischer Buchmacher ist die
bestehende Regelungslage verfassungswidrig. Neben einer
verfassungskonformen Auslegung des § 284 StGB hält sie
eine Erweiterung der Geschäftstätigkeit bereits zugelassener
Buchmacher nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz für eine
geeignete Möglichkeit, jedenfalls während einer Übergangszeit
einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen, ohne auf ein
strenges und bewährtes Kontrollsystem verzichten zu
müssen.

8. Der Verband Europäischer Wettunternehmer
hält den Ausschluss gewerblicher Wettunternehmer ebenfalls
für verfassungswidrig. Auch der Lotteriestaatsvertrag diene
lediglich der Sicherung von Staatseinnahmen.

9. Der Deutsche Sportbund hält eine
Monopolisierung des Glücksspiels zur Kanalisierung des
Spieltriebs und zur Vermeidung glücksspielimmanenter Gefahren
für erforderlich. Insbesondere wird auf die damit
einhergehende finanzielle Förderung von Gemeinwohlbelangen
wie denen des Sports, der Wohlfahrt und der Kultur
hingewiesen. Für den Sport sei diese Unterstützung
unverzichtbar. Dabei werde die relative Staatsferne dieser
Förderung der Autonomie des Sports besonders gerecht und der
Staat seinerseits finanziell entlastet. Auch im Fall einer
Liberalisierung des Glücksspiels müsse die bisherige
Partizipation des Sports an Glücksspielerträgen
sichergestellt werden.

10. Der Fachverband Glücksspielsucht lehnt
jede Ausweitung des Glücksspielmarktes ab. Mit einem
erweiterten Glücksspielangebot sei nach eindeutigen
Erkenntnissen der epidemiologischen Forschung untrennbar eine
Ausweitung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten
verbunden. Dies gelte unabhängig davon, ob Glücksspiele in
öffentlicher oder in gewerblicher Regie veranstaltet würden.
Zur besseren Beherrschung der mit dem Glücksspiel verbundenen
Suchtgefahren seien eine Stärkung des Spielerschutzes sowie
der Aufbau einer unabhängigen, kompetenten und mit effektiven
Instrumenten ausgestatteten Aufsichtsbehörde geboten.
Wünschenswert sei zudem der Aufbau eines einheitlichen
Glücksspielrechts, welches anders als bisher auch verstärkte
inhaltliche Anforderungen an Glücksspielangebote vorsehe.
Einzubeziehen sei dabei gerade auch die Sportwette, die nach
langjährigen Erfahrungen in Ländern mit größerem
Sportwettenangebot sowie aufgrund erster Erkenntnisse seit
der Einführung der Sportwette in Deutschland ein
Suchtpotenzial aufweise. Obwohl es insgesamt noch an
repräsentativen epidemiologischen Studien fehle, seien gerade
unter Jugendlichen eine Hinwendung zu Wetten mit festen
Gewinnquoten auffällig und eine Ausprägung problematischen
Spielverhaltens bereits im Alter zwischen 13 und 19 Jahren
erkennbar. Eine Vermarktung von Glücksspiel wie ein normales
Wirtschaftsgut sei daher als problematisch anzusehen.

VI.

In der mündlichen Verhandlung haben sich
geäußert: die Beschwerdeführerin, das Bundesministerium der
Justiz namens der Bundesregierung, die Bayerische
Staatsregierung, zugleich für die im Termin vertretenen
anderen Länder, die Landeshauptstadt München, der Deutsche
Buchmacherverband Essen, die Interessengemeinschaft Freier
Europäischer Buchmacher, der Verband Europäischer
Wettunternehmer, die European State Lotteries and Toto
Association, der Deutsche Sportbund, die Deutsche Fußball
Liga, die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen sowie der
Fachverband Glücksspielsucht.

Dabei hat über die genannten Aspekte hinaus
vor allem die European State Lotteries and Toto Association
darauf hingewiesen, dass im europäischen Vergleich ungeachtet
der zum Teil bestehenden nationalen Besonderheiten
hinsichtlich der Sportwette eine grundsätzlich restriktive
Haltung der Staaten gegenüber Glücksspielen vorherrsche. In
fast allen europäischen Ländern sei die Veranstaltung von
Glücksspielen monopolartig organisiert.

Die Deutsche Fußball Liga hat auf die
spezifische finanzielle Betroffenheit des Sports im
Zusammenhang mit der gegenwärtigen Regelung des staatlichen
Wettmonopols hingewiesen.

Nach Auskunft der Deutschen Hauptstelle für
Suchtfragen ist die Begrenzung des Glücksspiels Teil des
nationalen Plans zur Suchtbekämpfung. Insbesondere bei
Jugendlichen könne die Ausprägung von Suchtverhalten ein
zunehmendes Problem darstellen. Glücksspielsucht sei zum
Beispiel unter Jugendlichen in Kanada inzwischen ein größeres
Problem als Alkohol und Nikotin.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Unzulässig ist allerdings die Rüge der
Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts.
Gemeinschaftsrechtlich begründete Rechte gehören nicht zu den
Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten, gegen deren
Verletzung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a
GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der
Verfassungsbeschwerde vorgegangen werden kann (vgl.
BVerfGE 110, 141 ). Ein möglicher
Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht ist auch nicht
mit der Begründung rügefähig, angesichts des
Anwendungsvorranges des europäischen Gemeinschaftsrechts
könnte es gegebenenfalls schon an einem anwendbaren, den
Gesetzesvorbehalt eines Grundrechts ausfüllenden Gesetz und
damit an einer Beschränkung der grundrechtlichen
Gewährleistung fehlen. Denn für die insoweit maßgebliche
Frage der Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Norm des
einfachen Rechts mit den Bestimmungen des europäischen
Gemeinschaftsrechts ist das Bundesverfassungsgericht nicht
zuständig (vgl. BVerfGE 31, 145 ; 82,
159 ).

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise
begründet.

Das bayerische Staatslotteriegesetz vom
29. April 1999 ist mit Art. 12 Abs. 1 GG
unvereinbar, indem es vor dem Hintergrund des § 284 StGB
das Veranstalten von Sportwetten dem Freistaat Bayern und
deren Durchführung der Staatlichen Lotterieverwaltung oder
einer juristischen Person des Privatrechts, deren alleiniger
Gesellschafter der Freistaat Bayern ist, vorbehält, ohne
zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur materiellen
und strukturellen Sicherung der Erreichung der damit
verfolgten Ziele zu schaffen, insbesondere zur Ausrichtung
des Wettangebots an der Begrenzung und Bekämpfung von
Wettsucht und problematischem Spielverhalten. Die
Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten ist aus diesem
Grund ebenfalls nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG zu
vereinbaren.

1. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist
in erster Linie das Grundrecht der Berufsfreiheit aus
Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben
der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu
wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete
Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der
Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient
(vgl. BVerfGE 105, 252 m.w.N.). Sowohl das
Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten erfüllen
diese Merkmale und stehen somit als berufliche Tätigkeiten
unter dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach
Art. 12 Abs. 1 GG.

b) Der Qualifizierung als Beruf im Sinne des
Art. 12 Abs. 1 GG steht nicht entgegen, dass diese
Tätigkeiten nach der in den angegriffenen Entscheidungen
vertretenen Auffassung einfachgesetzlich verboten sind und
das Anbieten von Wetten in Bayern dem Staat vorbehalten
ist.

aa) Einer die Merkmale des Berufsbegriffs
grundsätzlich erfüllenden Tätigkeit ist der Schutz durch das
Grundrecht der Berufsfreiheit nicht schon dann versagt, wenn
das einfache Recht die gewerbliche Ausübung dieser Tätigkeit
verbietet. Vielmehr kommt eine Begrenzung des Schutzbereichs
von Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass dessen
Gewährleistung von vornherein nur erlaubte Tätigkeiten
umfasst (vgl. BVerfGE 7, 377 ), allenfalls
hinsichtlich solcher Tätigkeiten in Betracht, die schon ihrem
Wesen nach als verboten anzusehen sind, weil sie aufgrund
ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin
nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit
teilhaben können.

Dies ist bei der gewerblichen Veranstaltung
von Sportwetten durch private Wettunternehmen und der
Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern
veranstaltet werden, nicht der Fall, auch wenn zur Begründung
der ausschließlichen Zulassung eines staatlich verantworteten
Wettangebots angeführt wird, dass die Ausnutzung der
natürlichen Spiel- und Wettleidenschaft der Bevölkerung zu
privaten und gewerblichen Gewinnzwecken sozial unerwünscht
sei.

Die Rechtsordnung kennt das Angebot von
Sportwetten als erlaubte Betätigung. Das Rennwett- und
Lotteriegesetz lässt eine Sonderform des Sportwettens zu und
gestaltet den Beruf des Buchmachers für den Abschluss oder
das Vermitteln von Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen
für Pferde als privates Gewerbe aus. Zudem sind in der
Deutschen Demokratischen Republik im Jahre 1990 von einzelnen
Gewerbebehörden Erlaubnisse für das Veranstalten und
Vermitteln von Sportwetten durch private Wettunternehmen
erteilt worden; das Gewerbegesetz der Deutschen
Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl I
S. 138) sah in § 3 in Verbindung mit der dazu
ergangenen Durchführungsverordnung vom 8. März 1990 (GBl
I S. 140) die Möglichkeit der Erteilung einer
Gewerbeerlaubnis für "Glücksspiele gegen Geld" vor.
Schließlich ist das Anbieten von Sportwetten als
wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Gemeinschaftsrechts
anerkannt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 -
C-243/01 - Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13076,
Rn. 52 ff.).

bb) Ebenso wenig handelt es sich beim
Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten um Tätigkeiten,
die von vornherein nur der öffentlichen Hand zugänglich und
ihr vorbehalten sind.

Ungeachtet der Frage, ob auf diese Weise
überhaupt Art. 12 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab
ausgeschlossen werden kann (vgl. BVerfGE 41, 205
), folgt allein aus der Monopolisierung der
Veranstaltung und Durchführung von Lotterien und Wetten nach
Art. 2 Abs. 1, 4 und 5 des Staatslotteriegesetzes
in Bayern noch nicht, dass die betreffenden Tätigkeiten als
solche keiner beruflichen Ausübung durch Private zugänglich
sind. Für das Gegenteil spricht wiederum das Rennwett- und
Lotteriegesetz. Dieses unterwirft Pferdewetten privater
Rennvereine und gewerblich tätiger Buchmacher einer
gesetzlichen Regelung, ohne diese mit der Wahrnehmung einer
öffentlichen Aufgabe zu betrauen.

Dem Schutz des Veranstaltens und Vermittelns
von Sportwetten durch Art. 12 Abs. 1 GG steht auch
nicht der zwischen den Ländern geschlossene und am
1. Juli 2004 in Kraft getretene Lotteriestaatsvertrag
entgegen, der in § 5 Abs. 1 die Sicherstellung
eines ausreichenden Glücksspielangebots als
ordnungsrechtliche Aufgabe der Länder beschreibt. Denn dabei
handelt es sich lediglich um eine gegenseitige Verpflichtung
der Länder, die Veranstaltung und Durchführung von
Glücksspielen in dem Sinne zu monopolisieren, dass
Glücksspiele nur durch die Länder selbst, durch juristische
Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche
Gesellschaften veranstaltet und durchgeführt werden dürfen,
an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts
unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind. Der
damit einhergehende Ausschluss gewerblicher
Sportwettenveranstaltung durch private Wettunternehmen ist
ein vor dem Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG zu
rechtfertigendes Mittel zur Erreichung der in § 1 des
Lotteriestaatsvertrags definierten Ziele, nicht aber Ausdruck
eines hoheitlichen Charakters der betreffenden
Tätigkeiten.

Hinsichtlich der Vermittlung von Sportwetten
kann ohnehin nicht von einer Aufgabe ausgegangen werden, die
staatlicher Wahrnehmung vorbehalten ist, weil die vom
Freistaat Bayern veranstalteten Wetten über gewerblich tätige
Annahmestellen vertrieben werden, deren exklusiver Status
lediglich aus einer Vereinbarung mit der Staatlichen
Lotterieverwaltung folgt, nicht aber aus der Übertragung
hoheitlicher Tätigkeit.

2. Der verfassungsrechtlichen Prüfung sind die
maßgebenden Normen mit dem Inhalt zugrunde zu legen, den die
Fachgerichte ihnen durch Auslegung entnommen haben. Das
Bundesverfassungsgericht überprüft die Auslegung und
Anwendung von Rechtsvorschriften durch die
Verwaltungsgerichte nicht in vollem Umfang, sondern nur auf
die Verletzung von Verfassungsrecht (vgl. BVerfGE 18, 85
; 106, 28 ; stRspr). Der
verfassungsgerichtlichen Prüfung unterliegt dabei jedoch
insbesondere die Frage, ob die angewandten Rechtsvorschriften
mit dem ihnen durch die angegriffenen fachgerichtlichen
Entscheidungen zugrunde gelegten Inhalt mit höherrangigem
Recht vereinbar sind und ob die Beachtung des Grundgesetzes
gegebenenfalls eine verfassungskonforme Auslegung gebietet
(vgl. BVerfGE 32, 319 ; 75, 302
).

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs
und des Bundesverwaltungsgerichts sind die Veranstaltung und
Vermittlung von Wetten gemäß § 284 StGB grundsätzlich
verboten, aber ausnahmsweise einer Erlaubnis zugänglich. Vor
diesem Hintergrund behält das Staatslotteriegesetz die
Veranstaltung von Wetten in Bayern dem Staat vor, ohne die
Möglichkeit zur Erteilung einer Erlaubnis für gewerbliche
Wettangebote durch private Wettunternehmen vorzusehen. Über
die Veranstaltung und Durchführung hinaus ist nach den
angegriffenen Entscheidungen innerhalb Bayerns auch das
Anbieten von Wetten verboten, die nicht vom Freistaat Bayern
veranstaltet werden.

Dieses nach der fachgerichtlichen Auslegung in
Bayern bestehende staatliche Wettmonopol stellt wegen des mit
ihm einhergehenden Ausschlusses gewerblicher
Wettveranstaltung durch private Wettunternehmen sowie des
Ausschlusses der Vermittlung von Wetten, die nicht vom
Freistaat Bayern veranstaltet werden, den
rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin dar.

3. Dieser Eingriff ist angesichts der
gegenwärtigen Ausgestaltung des Wettmonopols in Bayern
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.

a) Eingriffe in das Grundrecht der
Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2
GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der
Berufswahl betreffen (vgl. BVerfGE 7, 377
; 86, 28 ), nur auf der
Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den
Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende
Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm
kompetenzgemäß erlassen wurde, durch hinreichende, der Art
der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen
Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 ; 102, 197
).

b) Mit der Verteilung der
Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern stehen die
das Grundrecht der Berufsfreiheit beschränkenden Regelungen
im Einklang.

Der Freistaat Bayern war unabhängig von der
Regelungszuständigkeit des Bundes für das Strafrecht für den
Erlass des Staatslotteriegesetzes zuständig. Das gilt schon
deshalb, weil der Bund von einer möglichen
Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1
Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich
des Wettens auf Pferdesportereignisse, jedenfalls keinen
Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG).

c) Dem in Bayern bestehenden staatlichen
Wettmonopol liegen legitime Gemeinwohlziele zugrunde.
Allerdings rechtfertigen nicht alle zur Begründung des
Wettmonopols angeführten Ziele die Beschränkung der
Berufsfreiheit.

aa) Hauptzweck für die Errichtung eines
staatlichen Wettmonopols und die dadurch beabsichtigte
Begrenzung und Ordnung des Wettwesens ist die Bekämpfung der
Spiel- und Wettsucht. Dabei handelt es sich um ein besonders
wichtiges Gemeinwohlziel.

Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung
steht fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem
Suchtverhalten führen können (vgl. allgemein Meyer,
Glücksspiel - Zahlen und Fakten, Jahrbuch Sucht 2005,
S. 83 ; Hayer/Meyer, Das
Suchtpotenzial von Sportwetten, in: Sucht 2003,
S. 212). Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat die
pathologische Spielsucht in die internationale Klassifikation
psychischer Störungen (ICD-10) aufgenommen. Ohne dass
abschließend zu klären ist, inwieweit angesichts dieses
Befundes nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG eine
Pflicht des Staates zum Schutz der Gesundheit der Bürger
besteht, ist die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren
jedenfalls ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da
Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die
Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für
die Gemeinschaft führen kann (vgl. EuGH, Urteil vom
6. November 2003 - C-243/01 - Gambelli u.a., Slg. 2003,
I-13076, Rn. 67 m.w.N.).

100

Allerdings haben unterschiedliche
Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Bei
weitem die meisten Spieler mit problematischem oder
pathologischem Spielverhalten spielen nach derzeitigem
Erkenntnisstand an Automaten, die nach der Gewerbeordnung
betrieben werden dürfen. An zweiter Stelle in der Statistik
folgen Casino-Spiele. Alle anderen Glücksspielformen tragen
gegenwärtig deutlich weniger zu problematischem und
pathologischem Spielverhalten bei (vgl. Hayer/Meyer, Die
Prävention problematischen Spielverhaltens, J Public
Health 2004, S. 293 ).

101

Das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen
Gewinnquoten kann derzeit noch nicht abschließend beurteilt
werden. Erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen
sprechen dafür, dass die Gefährlichkeit zwar geringer als bei
den so genannten "harten" Casino-Glücksspielen, aber durchaus
vorhanden ist (vgl. Hayer/Meyer, Das Suchtpotenzial von
Sportwetten, in: Sucht 2003, S. 212 ).
Wie sich das Suchtpotenzial im Hinblick auf Sportwetten
entwickeln würde, wenn diese in erheblich ausgeweitetem Maße
praktiziert würden, ist gegenwärtig nicht absehbar.

102

Auch wenn Sportwetten für die große Mehrheit
der Spieler reinen Erholungs- und Unterhaltungscharakter
haben dürften (vgl. Hayer/Meyer, Das Suchtpotenzial von
Sportwetten, in: Sucht 2003, S. 212 ;
Schmidt/Kähnert, Konsum von Glücksspielen bei Kindern und
Jugendlichen - Verbreitung und Prävention, Abschlussbericht
vom August 2003, S. 166), darf der Gesetzgeber auch
bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des
gegenwärtigen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen
Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer
höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention
nehmen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den
Jugendschutz.

103

bb) Weitere legitime Ziele sind der Schutz der
Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der
Wettanbieter und ein darüber hinaus gehender
Verbraucherschutz, insbesondere vor der hier besonders nahe
liegenden Gefahr irreführender Werbung. Allerdings bestehen
typische Betrugsgefahren durch manipulierte Spielgeräte und
Spielmittel oder durch Einflussnahme auf den Spielverlauf bei
Sportwetten mit fester Gewinnquote in geringerem Maße als bei
anderen Glücksspielen, da auf ein von dritter Seite
veranstaltetes Sportereignis gewettet wird, das der
Wettunternehmer selbst nicht beeinflussen kann. Auch die
Übervorteilung der Spieler durch Täuschung über die
Gewinnchancen ist bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten
geringer, da Risiko und Gewinnchance aufgrund der fest
vereinbarten Gewinnquoten transparenter sind als bei anderen
Glücksspielen.

104

Stärker als bei Spielformen, bei denen der
Veranstalter nur das von den Spielern eingesammelte Geld nach
Einbehalt eines gewissen Anteils auskehrt, kann der Spieler
hingegen durch die Zahlungsunfähigkeit des Veranstalters
gefährdet werden. Wie bei anderen gewerblichen Betätigungen,
bei denen dem Unternehmer fremde Gelder anvertraut sind, ist
bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten daher die finanzielle
Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Veranstalters im
Interesse der Wettteilnehmer zu sichern.

105

cc) Legitimes Ziel eines staatlichen
Wettmonopols ist außerdem die Abwehr von Gefahren aus mit dem
Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität. Soweit
insbesondere Sportwetten Suchtpotenzial haben, geht von ihnen
auch die typische Gefahr aus, dass Süchtige ihre Sucht durch
kriminelle Handlungen finanzieren (vgl.
Meyer/Althoff/Stadler, Glücksspiel und Delinquenz, 1998,
S. 124 ff.). Wegen der mit Sportwetten erzielbaren
hohen Gewinne ist auch der Einstieg des organisierten
Verbrechens nahe liegend.

106

Eine für Festquoten-Sportwetten spezifische
Gefahr der Begleitkriminalität besteht schließlich im
Sportwettbetrug. Die Verbindung von Sport mit Wetten auf den
Ausgang von Sportereignissen kann bei Wettteilnehmern zu der
Versuchung führen, den Spielausgang nicht dem Glück zu
überlassen, sondern das Ergebnis in einem für sie günstigen
Sinne zu manipulieren. Damit geht von Sportwetten auch eine
Gefahr für die Integrität des Sportgeschehens aus.

107

dd) Demgegenüber scheiden fiskalische
Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der
Errichtung eines Wettmonopols aus.

108

Ein Ziel des staatlichen Wettmonopols ist es
auch sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen
aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder
steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung
verwendet wird, wie dies nunmehr in § 1 Nr. 5 des
Lotteriestaatsvertrags Ausdruck findet. Auch die
Stellungnahme des Bundesrates zum novellierten
Glücksspielstrafrecht stellt unter anderem auf ein
Heranziehen eines nicht unerheblichen Teils der Einnahmen aus
Glücksspielen für gemeinnützige oder öffentliche Zwecke ab
(vgl. BTDrucks 13/8587, S. 67).

109

Eine Abschöpfung von Mitteln ist jedoch nur
als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem
öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt, nicht dagegen als
selbständiges Ziel. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht es
im Spielbankenbeschluss als ein legitimes Ziel angesehen,
einen erheblichen Teil der Einnahmen von Spielbanken
Gemeinwohlzwecken zuzuführen (vgl. BVerfGE 102, 197
). Dies wurde aber mit den besonderen
Gewinnmöglichkeiten begründet, die sich aus dem privaten
Betreiben einer Spielbank ergeben. Insofern kann es sowohl
zur Verteuerung und damit Reduzierung des Angebots wie zum
Ausgleich besonders hoher Gewinnmöglichkeiten gerechtfertigt
sein, Gewinne aus Glücksspieleinnahmen über die sonst
üblichen Steuersätze hinaus abzuschöpfen. Auch im
Spielbankenbeschluss hat der Senat jedoch betont, dass das
Ziel, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staates zu
erhöhen, allein eine Beschränkung der Berufswahlfreiheit
nicht rechtfertigen kann (vgl. BVerfGE 102, 197
).

110

ee) Das in § 1 Nr. 3 des
Lotteriestaatsvertrags niedergelegte Ziel, "eine Ausnutzung
des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken
auszuschließen", wäre ebenfalls kein verfassungsrechtlich
zulässiges Ziel, wenn es nur um den Ausschluss privaten
Gewinnstrebens gehen sollte. Der Ausschluss privaten
Gewinnstrebens kann vielmehr bei einer Tätigkeit, die von
Art. 12 Abs. 1 GG gerade auch hinsichtlich ihrer
Ausübung zum privaten finanziellen Nutzen geschützt wird, nur
ein seinerseits rechtfertigungsbedürftiges Mittel darstellen,
mit dem die anderen legitimen Ziele erreicht werden sollen.
Ein legitimes Ziel ist demgegenüber die Verhinderung der
Ausnutzung des Spieltriebs.

111

d) Die gesetzliche Errichtung eines
staatlichen Wettmonopols stellt grundsätzlich ein geeignetes
Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar.

112

Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63,
88 ; 67, 157 ; 96, 10 ; 103,
293 ). Dem Gesetzgeber kommt dabei ein
Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfGE 25,
1 <17, 19 f.>; 77, 84 ). Es ist
vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der
Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu
entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls
ergreifen will (vgl. BVerfGE 103, 293 ).

113

aa) Nach diesem Maßstab lässt sich die Annahme
des Gesetzgebers, dass die Errichtung eines staatlichen
Wettmonopols ein geeignetes Mittel ist, die mit dem Wetten
verbundenen Gefahren zu bekämpfen, im Grundsatz nicht
beanstanden. Dies gilt auch für die Annahme, dass eine
Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu
einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten und diese
Ausweitung auch zu einer Zunahme von problematischem und
suchtbeeinflusstem Verhalten führen würde.

114

bb) Die Eignung entfällt nicht deshalb, weil
das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist.
Es wird immer auch illegale Formen des Glücksspiels geben,
die nicht völlig unterbunden werden können. Auch bestehen
unter den heutigen technischen Bedingungen die Möglichkeiten,
Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne
dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig
unterbinden könnte. Aus der technischen und ökonomischen
Entwicklung folgende Vollzugshindernisse machen jedoch eine
prinzipiell geeignete Organisation staatlicher
Gemeinwohlverfolgung auf nationaler Ebene nicht
ungeeignet.

115

e) Der Gesetzgeber durfte auch von der
Erforderlichkeit eines Wettmonopols ausgehen.

116

aa) Er verfügt bei der Einschätzung der
Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und
Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 ).
Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die
der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts
wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Veranstalten und
Vermitteln von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich
hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach
den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf
die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass
Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die
gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen
weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12,
19 f.>; 40, 196 ; 77, 84
).

117

bb) Nach diesen Maßstäben ist die Einschätzung
der Erforderlichkeit eines Wettmonopols durch den Gesetzgeber
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

118

Zwar ist es nicht von vornherein
ausgeschlossen, Verbraucher- und Jugendschutz sowie die
Vermeidung von Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich
auch durch die Normierung entsprechender rechtlicher
Anforderungen an ein gewerbliches Wettangebot privater
Wettunternehmen zu realisieren. Deren Einhaltung könnte durch
Genehmigungsvorbehalte und behördliche Kontrolle mit den
Mitteln der Wirtschaftsaufsicht sichergestellt werden (vgl.
auch EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -
Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13076, Rn. 73 f.).
Hinsichtlich der Suchtgefahren durfte der Gesetzgeber jedoch
angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon
ausgehen, dass sie mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von
Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten
Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot
effektiver beherrscht werden können als im Wege einer
Kontrolle privater Wettunternehmen (vgl. BVerfGE 102,
197 ).

119

f) Das in Bayern errichtete staatliche
Wettmonopol stellt jedoch in seiner gegenwärtigen
gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung einen
unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Den
an entsprechender beruflicher Tätigkeit interessierten
Bürgern ist der - strafbewehrte - Ausschluss gewerblicher
Wettangebote durch private Wettunternehmen nur dann zumutbar,
wenn das bestehende Wettmonopol auch in seiner konkreten
Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und
problematischem Spielverhalten dient.

120

Das im Rahmen des Wettmonopols eröffnete
Sportwettenangebot ODDSET ist jedoch nicht konsequent am Ziel
der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der
Wettsucht ausgerichtet. Das Staatslotteriegesetz enthält
keine entsprechenden materiellrechtlichen Regelungen und
strukturellen Sicherungen, die dies hinreichend
gewährleisten. Die Mängel in der konkreten Ausgestaltung von
ODDSET stellen nicht nur ein Defizit im Vollzug des einfachen
Rechts dar. Vielmehr drückt sich darin ein entsprechendes
Regelungsdefizit aus.

121

aa) Das Staatslotteriegesetz regelt vor dem
Hintergrund des § 284 StGB, dass allein der Freistaat
Bayern Wetten - allerdings nicht
Pferdewetten - veranstalten darf (Art. 2) und
dass sie nur in solchen Annahmestellen gewerblich vermittelt
werden dürfen, die eine schriftliche Vereinbarung mit der
staatlichen Lotterieverwaltung geschlossen haben (Art. 3
Abs. 1). Der auch im Freistaat Bayern geltende
Lotteriestaatsvertrag konkretisiert die für die
Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von
öffentlichen Glücksspielen maßgeblichen Ziele und enthält
Vorgaben für Art und Umfang der Werbemaßnahmen sowie über die
Bereithaltung von Informationen über Spielsucht, Prävention
und Behandlungsmöglichkeiten (§ 4). Der Freistaat Bayern
hat, wie die anderen Länder auch, nach § 5 des
Lotteriestaatsvertrags die ordnungsrechtliche Aufgabe,
ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen.

122

bb) Diese Vorgaben reichen nicht, um die dem
Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange
zu verwirklichen.

123

(1) Eine Ausrichtung am Ziel der Bekämpfung
von Wettsucht und problematischem Spielverhalten ist allein
durch ein staatliches Wettmonopol noch nicht gesichert. Ein
Monopol kann auch fiskalischen Interessen des Staates dienen
und damit in ein Spannungsverhältnis zu der Zielsetzung
geraten, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht
zu bekämpfen.

124

Dieses Spannungsverhältnis entschärft sich
nicht dadurch, dass eine gewisse Abschöpfung des auf den
Einsätzen der Wettteilnehmer beruhenden Spielkapitals zur
Dämpfung der Gewinnquoten erfolgt, um so die Anreizwirkung
des Wettangebots von vornherein gering zu halten. Denn ein
Interessenkonflikt kann sich bereits daraus ergeben, dass die
Veranstaltung von Wetten überhaupt mit fiskalischen Effekten
einhergeht. Die Verwendung der Erträge zur Förderung im
öffentlichen Interesse liegender Zwecke mindert den
fiskalischen Anreiz nicht, sondern kann wegen der dadurch
begründeten Abhängigkeit der geförderten gesellschaftlichen
Aktivitäten von Einnahmen aus Glücksspielveranstaltungen dazu
führen, dass diese Finanzmittel als schwer verzichtbar
erscheinen und deshalb ein Anlass besteht, die Wettangebote
auszubauen und die Werbung auf das Ziel auszurichten, neue
Wettteilnehmer zu gewinnen.

125

(2) Mit einem ordnungsrechtlich begründeten
Wettmonopol wählt der Staat zur Begrenzung der
Wettleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ein Mittel,
das über die bloße rechtliche Ordnung des Wettwesens,
insbesondere durch die Normierung von Ge- und Verboten,
hinausgeht. Der Staat selbst eröffnet vielmehr eine
Betätigungsmöglichkeit für das gefahrbehaftete Verhalten,
nämlich die Teilnahme an erlaubten Glücksspielen. Zugleich
ist es der Staat, dem aus der Veranstaltung von Wetten
erhebliche finanzielle Einnahmen zufließen und der sich dies
unter Verweis auf die Förderung von im öffentlichen Interesse
liegenden Zwecken, insbesondere in den Bereichen von Sport
und Kultur, vorbehält. Die Einnahmeeffekte können aber dazu
(ver)führen, dass der Staat die Zulassung von Wetten und das
Eröffnen von Wettangeboten letztlich im Sinne einer
Bewirtschaftung der Wettleidenschaft betreibt, indem die
Wetten wie eine grundsätzlich unbedenkliche
Freizeitbeschäftigung vermarktet werden.

126

Die mit erheblichen Einnahmeeffekten für den
Staat einhergehende Eröffnung eines Betätigungsfeldes für die
in der Bevölkerung vorhandene Wettleidenschaft lässt nicht
ohne weiteres eine konsequente und wirkliche Ausrichtung an
der Bekämpfung und Begrenzung von Wettsucht und
problematischem Spielverhalten erkennen. Vielmehr muss sich
dies in der rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des
Wettmonopols positiv ausdrücken. Gerade aus
suchtmedizinischer Sicht wird insoweit auch im Rahmen
staatlicher Glücksspielmonopole eine aktive Prävention
gefordert, insbesondere durch angebotsimmanente Aufklärung,
Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung
der Motivation zur Verhaltensänderung (vgl. Hayer/Meyer, Die
Prävention problematischen Spielverhaltens, J Public
Health 2004, S. 293).

127

cc) Die rechtliche Ausgestaltung des
Wettmonopols gewährleistet nicht hinreichend, dass das
staatliche Wettangebot konsequent in den Dienst einer aktiven
Suchtbekämpfung und der Begrenzung der Wettleidenschaft
gestellt ist und ein Konflikt mit fiskalischen Interessen des
Staates nicht zu Gunsten dieser ausgeht.

128

(1) Das Staatslotteriegesetz enthält nahezu
ausschließlich Bestimmungen zur Zuständigkeit und
Organisation. Die in Art. 4 des Staatslotteriegesetzes
geregelten inhaltlichen Anforderungen an staatliche Lotterien
und Wetten beschränken sich dabei auf die - für Wetten mit
festen Gewinnquoten allerdings suspendierte - Vorgabe, dass
in den amtlichen Spielbedingungen mindestens die Hälfte des
Spielkapitals zur Ausschüttung an die Spielteilnehmer
vorzusehen ist, sowie auf eine Definition des Begriffs
Spieleinsatz. Im Übrigen wird nur bestimmt, dass die
Spielbedingungen durch die Staatliche Lotterieverwaltung mit
Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen festgesetzt
werden. Sowohl die Definition der maßgeblichen inhaltlichen
Anforderungen als auch die Ausgestaltung des tatsächlichen
Wettangebots obliegen danach allein der Staatlichen
Lotterieverwaltung und dem Staatsministerium der Finanzen.
Damit ist nicht durch strukturelle Vorgaben, etwa die
Einschaltung einer neutralen Kontrollinstanz, dafür
vorgesorgt, dass die fiskalischen Interessen hinter das Ziel
der Erreichung der Schutzzwecke des Gesetzes
zurücktreten.

129

(2) Auch die Vorschrift des § 284
Abs. 1 StGB beseitigt das verwaltungsrechtliche
Regelungsdefizit des Staatslotteriegesetzes nicht. § 284
StGB enthält keine inhaltlichen Vorgaben für die
Ausgestaltung des Wettangebots.

130

(3) Das verwaltungsrechtliche Regelungsdefizit
wird nicht durch den von sämtlichen Ländern ratifizierten
Lotteriestaatsvertrag ausgeglichen. Dabei ist angesichts des
bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum
Lotteriewesen in Deutschland vom 23. November 2004
(BayGVBl S. 442) davon auszugehen, dass die im
Lotteriestaatsvertrag enthaltenen Vorgaben für die
Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von
Glücksspielen im Freistaat Bayern unmittelbar Anwendung
finden und das Staatslotteriegesetz ergänzen sollen.

131

Zwar bestimmt § 4 des
Lotteriestaatsvertrags über den allgemeinen Verweis auf die
Ziele des § 1 des Lotteriestaatsvertrags hinaus, dass
die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung
von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des
Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen und Werbemaßnahmen nach
Art und Umfang nicht irreführend und unangemessen sein dürfen
sowie dass seitens der Veranstalter, Durchführer und
gewerblichen Spielvermittler Informationen über Spielsucht,
Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten sind.
Dies gewährleistet jedoch allein noch nicht eine Begleitung
des Wettangebots durch aktive Maßnahmen zur Suchtbekämpfung
und zur Begrenzung der Wettleidenschaft. Vor allem die
Anforderungen an Werbemaßnahmen zielen letztlich nur auf die
Verhinderung von grundsätzlich unlauterer oder im Einzelfall
übertriebener Werbung, verhindern aber keine ausschließlich
am Ziel expansiver Vermarktung orientierte Werbung.

132

dd) Dieses Regelungsdefizit spiegelt sich
darin wider, dass auch tatsächlich eine konsequente
Ausrichtung der durch den Freistaat Bayern veranstalteten
Wetten am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und
problematischem Spielverhalten sowie der Begrenzung der
Spiel- und Wettleidenschaft gegenwärtig nicht gegeben
ist.

133

(1) Die Veranstaltung der Sportwette ODDSET
verfolgt erkennbar auch fiskalische Zwecke. Von diesem
Interesse war schon ihre Einführung im Jahre 1999 getragen.
Die sichere Erwartung erheblicher Einnahmen durch die
Veranstaltung von ODDSET verdeutlicht zum Beispiel der
Staatsvertrag über die Bereitstellung von Mitteln aus den
Oddset-Sportwetten für gemeinnützige Zwecke im Zusammenhang
mit der Veranstaltung der FIFA Fußball-Weltmeisterschaft
Deutschland 2006 (BayGVBl 2002, S. 628), den neben allen
anderen Ländern auch der Freistaat Bayern ratifiziert
hat.

134

(2) Vor allem aber ist der Vertrieb von ODDSET
nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und
problematischem Spielverhalten ausgerichtet. Das tatsächliche
Erscheinungsbild entspricht vielmehr dem der wirtschaftlich
effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen
Freizeitbeschäftigung.

135

(a) Dies zeigt sich beispielhaft in der
offiziellen Begleitinformation "Hintergrund, Perspektiven,
Chancen" der Staatlichen Lotterieverwaltung im Zusammenhang
mit der Einführung von ODDSET. Danach ist die Eröffnung des
Wettangebots maßgeblich von dem Ziel der Markterschließung
getragen und hat insbesondere die Erschließung der Zielgruppe
der 18 bis 40 Jährigen im Blick. Es ist dabei die Rede von
einem "umfangreichen Maßnahmen- und Medienpaket, das die
Zielgruppen mehrstufig anspricht und kontinuierlich Lust aufs
Mitwetten weckt".

136

Dem entspricht eine breit angelegte Werbung,
in der das Wetten als sozialadäquate, wenn nicht sogar
positiv bewertete Unterhaltung dargestellt wird. Die Werbung
im Rahmen der über den Deutschen Lotto- und Totoblock
bundesweit koordinierten Veranstaltung von ODDSET ist überall
auffallend und präsent. Anders als vom
Bundesverwaltungsgericht angedeutet kommt es nicht darauf an,
ob die Werbung als aggressiv zu bewerten ist. Vielmehr ist im
vorliegenden Zusammenhang maßgebend, dass sie jedenfalls
nicht auf eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen
Wettleidenschaft hin zu staatlichen Wettangeboten angelegt
ist, sondern zum Wetten anreizt und ermuntert (vgl. dazu auch
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - Gambelli
u.a., Slg. 2003, I-13076, Rn. 69). Nach den bisherigen
Beobachtungen der Suchtforschung beruhen die auftretenden
Fälle problematischen Spielverhaltens auch auf Erfahrungen
der Spieler mit staatlichen Wettangeboten (vgl. Hayer/Meyer,
Das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten, Mai
2005, S. 157 ff.).

137

(b) Ebenso wenig sind die Vertriebswege für
ODDSET auf eine Bekämpfung der Suchtgefahren und auf eine
Begrenzung der Wettleidenschaft angelegt.

138

Die Staatliche Lotterieverwaltung vertreibt
ODDSET über ihr breit gefächertes Netz von
Lotto-Annahmestellen, dem die offizielle Maxime "weites Land
- kurze Wege" zugrunde liegt. Dabei handelt es sich vor allem
um Zeitschriften- und Tabakläden oder ähnliche kleine oder
mittelständische Gewerbebetriebe, so dass der Vertrieb in
bewusster Nähe zum Kunden stattfindet. Dadurch wird die
Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren
"normalen" Gut des täglichen Lebens.

139

Vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen
Ausrichtung des Wettangebots am Ziel der Bekämpfung von
Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ist auch
die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot
der Staatlichen Lotterieverwaltung bedenklich. Der Vertreter
der Staatlichen Lotterieverwaltung hat in der mündlichen
Verhandlung selbst dargelegt, dass sich über diesen
Vertriebsweg jedenfalls derzeit der im Rahmen der
Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz nicht
effektiv verwirklichen lasse. Gleiches wird aber auch für die
Nutzung von SMS gelten, die Sportwetten mittels Mobiltelefon
jederzeit und von jedem Ort aus grundsätzlich spielbar
macht.

140

(c) Schließlich ist auch die Präsentation des
Wettangebots nicht ausreichend am Ziel der Bekämpfung von
Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft
ausgerichtet.

141

Im Rahmen des Wettmonopols beschränkt sich die
Staatliche Lotterieverwaltung vorrangig auf eine indirekte
und gegenüber den - möglichen - Wettteilnehmern nicht aktiv
kommunizierte Prävention. Ein für den Einzelnen und die
Allgemeinheit schädliches Übermaß an Wettbeteiligungen soll
dadurch vermieden werden, dass ein ausreichend attraktives,
wenn auch begrenztes Wettangebot eröffnet und dadurch die
Wettleidenschaft in geordnete und sichere Bahnen gelenkt
wird. Dieses Konzept stellt zwar auch aus suchtmedizinischer
Sicht eine geeignete strukturelle Ausgangsbasis für ein an
der Prävention problematischen Spielverhaltens ausgerichtetes
Wettangebot dar (vgl. Hayer/Meyer, Die Prävention
problematischen Spielverhaltens, J Public Health 2004,
S. 293 ). Im Rahmen des gegenwärtigen
staatlichen Wettangebots findet aber die darüber hinaus
wichtige aktive Suchtprävention nicht statt. Die Staatliche
Lotterieverwaltung beschränkt sich vielmehr auf die
Einhaltung der Verpflichtung nach § 4 Abs. 4 des
Lotteriestaatsvertrags, Informationen zu Spielsucht,
Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereit zu halten. Auf
der Internetseite der Staatlichen Lotterieverwaltung befindet
sich an wenig exponierter Stelle ein knapper Hinweis auf die
Gefahren übermäßigen Spiels sowie ein Verweis auf eine
separat abrufbare Kurzinformation. Im terrestrischen Vertrieb
halten die Annahmestellen nach Auskunft des Vertreters der
Staatlichen Lotterieverwaltung in der mündlichen Verhandlung
ein entsprechendes Faltblatt vor. Die Internetinformation und
das Faltblatt enthalten jedoch lediglich eine Aufzählung von
Indizien für problematisches Spielverhalten und verweisen im
Übrigen auf das Beratungsangebot der Bundeszentrale für
gesundheitliche Aufklärung.

142

ee) Die in der gesetzlichen Regelung
angelegten und dementsprechend in der Praxis realisierten
Defizite bei der Verwirklichung der ein Wettmonopol
grundsätzlich rechtfertigenden Ziele bewirken, dass die
geltende Rechtslage nicht ausreicht, um dieses Monopol zu
legitimieren und allein damit den Ausschluss
privatwirtschaftlicher Unternehmen vom Veranstalten von
Sportwetten verfassungsrechtlich zu begründen.

143

g) Die Unverhältnismäßigkeit der konkreten
tatsächlichen und rechtlichen Ausgestaltung des in Bayern
bestehenden staatlichen Wettmonopols erfasst auch den
Ausschluss der Vermittlung anderer als der vom Freistaat
Bayern veranstalteten Wetten. Denn auch dieser lässt sich am
Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nur rechtfertigen,
wenn das Monopol an den oben erwähnten legitimen Zielen,
insbesondere der Suchtbekämpfung und Begrenzung der
Wettleidenschaft, rechtlich und faktisch ausgerichtet
ist.

144

Insofern laufen die Anforderungen des
deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom Europäischen
Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.
Nach dessen Rechtsprechung ist die Unterbindung der
Vermittlung in andere Mitgliedstaaten mit dem
Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn ein Staatsmonopol
wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu
vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit
Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen
nur eine nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche
Grund der betriebenen restriktiven Politik ist (vgl. EuGH,
Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -
Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13076, Rn. 62). Die Vorgaben
des Gemeinschaftsrechts entsprechen damit denen des
Grundgesetzes.

145

4. Da der mit dem Wettmonopol einhergehende
Ausschluss einer gewerblichen Veranstaltung von Wetten durch
private Wettunternehmen sowie der Vermittlung von Wetten, die
nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden, bereits mit
Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar ist, erübrigt sich
insoweit eine Prüfung der Vereinbarkeit mit Art. 3
Abs. 1 GG.

II.

146

1. Die Unvereinbarkeit des in Bayern
bestehenden staatlichen Wettmonopols mit Art. 12
Abs. 1 GG führt nicht gemäß § 95 Abs. 3
Satz 1 BVerfGG zur Nichtigkeit der angegriffenen
Rechtslage.

147

Steht eine gesetzliche Regelung mit dem
Grundgesetz nicht in Einklang, hat der Gesetzgeber aber
mehrere Möglichkeiten, den Verfassungsverstoß zu beseitigen,
trägt das Bundesverfassungsgericht dem regelmäßig in der
Weise Rechnung, dass es die Regelung nur für unvereinbar mit
dem Grundgesetz erklärt (vgl. BVerfGE 99, 280
; 104, 74 ; 105, 73 ). Das
ist auch hier geboten.

148

Der Ausschluss der gewerblichen Veranstaltung
von Wetten durch private Wettunternehmen sowie der
Vermittlung von nicht vom Freistaat Bayern veranstalteten
Wetten ist mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil das
bestehende Wettmonopol in einer Art und Weise ausgestaltet
ist, die eine effektive Suchtbekämpfung, die den Ausschluss
privater Veranstalter rechtfertigen könnte, nicht
sicherstellt. Ein verfassungsmäßiger Zustand kann daher
sowohl durch eine konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols
erreicht werden, die sicherstellt, dass es wirklich der
Suchtbekämpfung dient, als auch durch eine gesetzlich
normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher
Veranstaltung durch private Wettunternehmen.

149

2. Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich
gehalten, den Bereich der Sportwetten unter Ausübung seines
rechtspolitischen Gestaltungsspielraums neu zu regeln. Will
der Gesetzgeber an einem staatlichen Wettmonopol festhalten,
muss er dieses konsequent am Ziel der Bekämpfung von
Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausrichten.
Dabei ergeben sich für die verfassungsgemäße Ausgestaltung
eines Wettmonopols materiellrechtliche und organisatorische
Anforderungen. Deren Umsetzung im Einzelnen und im
Zusammenspiel miteinander obliegt dem Gesetzgeber.

150

Zu den erforderlichen Regelungen gehören
inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der
Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer
Vermarktung.

151

Die Werbung für das Wettangebot hat sich zur
Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des
Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine
Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu
beschränken.

152

Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der
Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes
auszurichten, auch etwa durch Vorkehrungen wie der
Möglichkeit der Selbstsperre (vgl. hierzu Hayer/Meyer,
Sportwetten im Internet - Eine Herausforderung für
suchtpräventive Handlungsstrategien, SuchtMagazin 2004,
S. 33 ). Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von
Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von
Informationsmaterial hinausgehen.

153

Die Vertriebswege sind so auszuwählen und
einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des
Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Insbesondere eine
Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen
von Sportereignissen würde dem Ziel der Suchtbekämpfung
zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken
verstärken.

154

Schließlich hat der Gesetzgeber die Einhaltung
dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen
sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den
fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.

155

a) Eine Neuregelung kommt dabei grundsätzlich
sowohl durch den Bundes- wie den Landesgesetzgeber in
Betracht. Insoweit kann auch der Bund, gestützt auf den
Gesetzgebungstitel für das Recht der Wirtschaft nach
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, unter den
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG tätig werden.
Eine Kompetenz des Bundes scheitert nicht an dem
ordnungsrechtlichen Aspekt der Regelungsmaterie.

156

b) Für die Neuregelung ist eine Frist bis zum
31. Dezember 2007 angemessen.

157

3. Während der Übergangszeit bis zu einer
gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage mit
der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern unverzüglich
ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung
der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols
andererseits herzustellen hat.

158

a) Das gewerbliche Veranstalten von Wetten
durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten,
die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden, dürfen
weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich
unterbunden werden.

159

Ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach
§ 284 StGB gegeben ist, unterliegt der Entscheidung der
Strafgerichte.

160

b) Auch in der Übergangszeit muss allerdings
bereits damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol
konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer
Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Der Staat darf
die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von
Wetten nutzen. Daher sind bis zu einer Neuregelung die
Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltung sowie
eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten
auffordert, untersagt. Ferner hat die Staatliche
Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des
Wettens aufzuklären.

III.

161

Die mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sind
nicht nach § 95 Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Sie
haben trotz der hier festgestellten Unvereinbarkeit des
Staatslotteriegesetzes mit Art. 12 Abs. 1 GG
im Hinblick darauf Bestand, dass dieses Gesetz für die Zeit
bis zu einer Neuregelung mit den genannten Maßgaben weiter
anzuwenden ist. Die Verfassungsbeschwerde bleibt deshalb,
soweit sie sich gegen diese Entscheidungen richtet, ohne
Erfolg.

162

Die Entscheidung zur Auslagenerstattung beruht
auf § 34 a Abs. 2 und 3 BVerfGG.

Papier
Haas
Hömig

Steiner
Hohmann-Dennhardt
Hoffmann-Riem

Bryde

Gaier

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