BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1077/00 -
des Herrn N...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 22. Mai 2003 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Bewilligung von
Prozesskostenhilfe und Beiordnung des Rechtsanwalts Thomas
Byl wird abgelehnt.
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Leistungsansprüche von Versicherten in der sozialen
Pflegeversicherung, die an demenzbedingten
Fähigkeitsstörungen, geistigen Behinderungen oder psychischen
Erkrankungen leiden.
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Die soziale Pflegeversicherung des Elften
Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) gewährt ihren
Versicherten nur dann Leistungen, wenn Pflegebedürftigkeit
vorliegt. Pflegebedürftig sind Personen, die wegen einer
körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder
Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig
wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens
auf Dauer, voraussichtlich für mindestens sechs Monate, in
erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen (§ 14
Abs. 1 SGB XI). Zur Bestimmung des Umfangs von
Leistungen werden pflegebedürftige Personen so genannten
Pflegestufen nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit zugeordnet
(§ 15 Abs. 1 SGB XI). Maßstab dafür ist der
Zeitaufwand, der für Pflegeleistungen anfällt.
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Hilfe im Sinne des § 14 Abs. 1
SGB XI besteht in der Unterstützung, in der teilweisen
oder vollständigen Übernahme der Verrichtungen im Ablauf des
täglichen Lebens oder in Beaufsichtigung oder Anleitung mit
dem Ziel der eigenständigen Übernahme dieser Verrichtungen
(§ 14 Abs. 3 SGB XI). In § 14 Abs. 4
SGB XI ist definiert, was das Gesetz unter gewöhnlichen
und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen versteht. Die
Vorschrift lautet:
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Gewöhnliche und regelmäßig wiederkehrende
Verrichtungen im Sinne des Absatzes 1 sind:
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1. im Bereich der Körperpflege das Waschen,
Duschen, Baden, die Zahnpflege, das Kämmen, Rasieren, die
Darm- oder Blasenentleerung,
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2. im Bereich der Ernährung das mundgerechte
Zubereiten oder die Aufnahme der Nahrung,
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3. im Bereich der Mobilität das selbständige
Aufstehen und Zu-Bett-Gehen, An- und Auskleiden, Gehen,
Stehen, Treppensteigen oder das Verlassen und Wiederaufsuchen
der Wohnung,
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4. im Bereich der hauswirtschaftlichen
Versorgung das Einkaufen, Kochen, Reinigen der Wohnung,
Spülen, Wechseln und Waschen der Wäsche und Kleidung oder das
Beheizen.
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Damit findet nur diejenige Unterstützung
Pflegebedürftiger im Leistungsrecht Berücksichtigung, die der
Versicherte bei diesen gesetzlich abschließend benannten
Verrichtungen benötigt. Darüber hinaus gehende
Betreuungsleistungen sind für die Beurteilung der
Pflegebedürftigkeit nicht maßgebend.
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1. Der 1937 geborene Beschwerdeführer ist in
der sozialen Pflegeversicherung versichert. Er leidet an
einem Psychosyndrom mit Verwahrlosungsgefahr nach Korsakow in
Folge von Alkoholmissbrauch. Seit 1990 lebt er vollstationär
in einem zugelassenen Pflegeheim. Die Kosten trägt der
Sozialhilfeträger.
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Der Beschwerdeführer hat ohne Erfolg versucht,
von seiner Pflegekasse Leistungen bei vollstationärer Pflege
zu erhalten. Auch vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit
ist er erfolglos geblieben. Die Ablehnung wurde jeweils
darauf gestützt, der für die Pflegestufe I notwendige
Hilfebedarf bei der Grundpflege von mehr als 45 Minuten
wöchentlich im Tagesdurchschnitt werde nicht erreicht. Der
Zeitaufwand, der für die allgemeine Beaufsichtigung des
Beschwerdeführers anfalle, dürfe dabei nicht berücksichtigt
werden. Bei der Beurteilung der Pflegebedürftigkeit würden
für die stationäre Pflege keine Besonderheiten gelten.
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2. Dagegen richtet sich die
Verfassungsbeschwerde. Der Beschwerdeführer sieht sich in
seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG,
Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 14 GG, Art. 19
Abs. 4 GG sowie aus Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG verletzt. Menschen mit demenzbedingten
Fähigkeitsstörungen, geistigen Behinderungen oder psychischen
Erkrankungen würden durch die strenge Verrichtungsbezogenheit
des § 14 Abs. 4 SGB XI gegenüber Menschen mit
somatischer Erkrankung oder Behinderung verfassungswidrig
benachteiligt. Es sei aber entgegen dem Gesetzestext Wille
des Gesetzgebers gewesen, auch den allgemeinen Betreuungs-
und Hilfebedarf bei der Beurteilung der Pflegebedürftigkeit
zu berücksichtigen. Dies komme in § 43 SGB XI in
der seit dem Inkrafttreten des Ersten Gesetzes zur Änderung
des Elften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom
14. Juni 1996 (BGBl I S. 830) geltenden
Fassung zum Ausdruck. Seitdem würden die Leistungen der
sozialen Pflegeversicherung bei vollstationärer Pflege im
Rahmen der gesetzlichen Höchst- beziehungsweise Pauschbeträge
auch den Aufwand für die soziale Betreuung abgelten. Dieser
Pflegebedarf müsse auch in die Bestimmung der
Pflegebedürftigkeit einfließen. Eine Verletzung von
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG erblickt der
Beschwerdeführer darin, dass die Gerichte der
Sozialgerichtsbarkeit nicht nach Art. 100 Abs. 1 GG
die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Verfassungsmäßigkeit des § 14 Abs. 4 SGB XI
eingeholt haben.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen von
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Sie hat
keine Aussicht auf Erfolg.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist nur zulässig,
soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3
Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
rügt. Im Übrigen hat der Beschwerdeführer entgegen
§§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG die
Möglichkeit einer Verletzung von Grundrechten nicht
substantiiert vorgetragen (vgl. BVerfGE 6, 132
; stRspr).
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2. Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung
von Verfassungsrechten zulässig gerügt hat, kann seine
Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg haben. Weder die
angegriffenen Gerichtsentscheidungen noch der ihnen zu Grunde
liegende § 14 Abs. 4 SGB XI verletzen
Grundrechte des Beschwerdeführers.
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a) Der strenge Bezug des Begriffs der
Pflegebedürftigkeit auf bestimmte Verrichtungen in § 14
Abs. 4 SGB XI verstößt nicht gegen Art. 3
Abs. 1 GG. Eine verfassungskonforme Auslegung ist nicht
angezeigt.
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aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet
es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Damit
ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung
verwehrt. Das Grundrecht ist aber dann verletzt, wenn der
Gesetzgeber eine Gruppe von Normadressaten anders als eine
andere behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl.
BVerfGE 104, 126 ; stRspr). Bei der
notwendigen Grenzziehung, welche tatsächlichen Gegebenheiten
die Leistungspflicht der sozialen Pflegeversicherung auslösen
oder erhöhen, kommt dem Gesetzgeber ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Geht es wie hier darum, die
leistungsrechtlichen Grundentscheidungen eines
Sozialleistungssystems festzulegen, sind vorwiegend
sozialpolitische Entscheidungen grundsätzlicher Art zu
treffen. Diese hat das Bundesverfassungsgericht hinzunehmen,
solange die Erwägungen des Gesetzgebers weder offensichtlich
fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes
unvereinbar sind (vgl. BVerfGE 13, 97 <107, 110>;
14, 288 ; 89, 365 ).
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Dabei ist die gesetzgeberische
Gestaltungsfreiheit besonders groß, wenn ein
Sozialleistungssystem - wie die soziale
Pflegeversicherung - ohnehin nur die Teilabsicherung
eines Risikos bewirken soll (vgl. zur Begrenzung der Höhe der
Leistungen BVerfGE 103, 242 ; BTDrucks
12/5262, S. 90) und Lücken im Leistungskatalog unter
bestimmten Voraussetzungen anderweitig geschlossen werden
können, hier durch die Hilfe zur Pflege nach
§§ 68 ff. BSHG (vgl. dazu im Einzelnen Lachwitz in:
Schulin, Handbuch der Sozialversicherung, Bd. 4,
Pflegeversicherungsrecht, 1997, § 9
Rn. 75 ff.). Keinesfalls kann das
Bundesverfassungsgericht prüfen, ob der Gesetzgeber unter
mehreren möglichen Lösungen die zweckmäßigste, vernünftigste
oder gerechteste gewählt hat (vgl. BVerfGE 81, 156
). Ebenso wenig kann es im Rahmen der
verfassungsrechtlichen Prüfung darauf abstellen, was aus
Sicht der Menschen, die einen nachvollziehbaren
Unterstützungsbedarf haben, und aus der Sicht ihrer
Angehörigen wünschenswert oder gar unerlässlich
erscheint.
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bb) Die vom Beschwerdeführer gerügte
Ungleichbehandlung besteht darin, dass bei Menschen mit
somatischen Erkrankungen oder Behinderungen auf Grund des
verrichtungsbezogenen Begriffs des Pflegebedarfs der
Betreuungsbedarf insgesamt in höherem Maß bei der Ermittlung
der Pflegebedürftigkeit relevant ist als der von Menschen mit
demenzbedingten Fähigkeitsstörungen, geistigen Behinderungen
oder psychischen Erkrankungen.
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cc) Diese Ungleichbehandlung ist durch
sachlich einleuchtende Gründe gerechtfertigt. Da die
Leistungen der sozialen Pflegeversicherung in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise nur als
Teilabsicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit
ausgestaltet worden sind, hatte der Gesetzgeber festzulegen,
was die soziale Pflegeversicherung zu leisten hat und was
nicht. Er hat sich dafür entschieden, dass der
krankheitsbedingte Bedarf an allgemeinen Betreuungs- und
Hilfeleistungen nicht die Pflegebedürftigkeit begründen kann.
Das ist im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu
beanstanden.
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(1) Maßgebend für den Gesetzgeber war zum
einen der Gesichtspunkt der Gesetzesklarheit und der
Anwendungssicherheit im Leistungsrecht (vgl. BTDrucks
12/5262, S. 95). Die strenge Verrichtungsbezogenheit des
§ 14 Abs. 4 SGB XI bewirkt, dass der
leistungsberechtigte Personenkreis relativ einfach und
schnell festgestellt werden kann. Eine Berücksichtigung
allgemeiner Betreuungs- und Hilfeleistungen bei der
Feststellung der Pflegebedürftigkeit würde diesem rechts- wie
sozialstaatlich gleichermaßen erheblichen Vorteil
entgegenwirken (vgl. BTDrucks 13/9528, S. 10 und
26).
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(2) Der Gesetzgeber durfte sich bei der
Definition der Pflegebedürftigkeit auch von der Erwägung
leiten lassen, nur eine verhältnismäßig enge Fassung sei
finanzwirtschaftlich zu verantworten (vgl. zu diesem Aspekt
Marschner, Kommentar zum Pflege-Versicherungsgesetz,
§ 14 SGB XI Rn. 1
BTDrucks 13/9528, S. 53). Es war sein Ziel, die
Beitragssätze dauerhaft auf einem vertretbaren Niveau zu
halten (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 133). Im Rahmen einer
Gesamtabwägung, bei der insbesondere gesamtwirtschaftliche
Überlegungen zu berücksichtigen waren, hatte der Gesetzgeber
zu entscheiden, in welchem Umfang er den an der Finanzierung
der Pflegeversicherung Beteiligten finanzielle Lasten
aufbürden wollte. Der von ihm eingeschlagene Weg, die
Beitragsbelastung auch mit Hilfe der Definition der
Pflegebedürftigkeit in Grenzen zu halten, liegt im Rahmen
seines politischen Gestaltungsspielraums (vgl.
BVerfGE 75, 78 ; 96, 330 m.w.N.)
und ist nicht durch Vorgaben des Verfassungsrechts
versperrt.
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(3) Die Leistungsstruktur, welche die soziale
Pflegeversicherung durch diese Grenzziehung erhalten hat,
wird auch im übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen
gerecht.
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(a) Innerhalb der Ausformung der
Leistungstatbestände in der sozialen Pflegeversicherung
eröffnet sich für jeden Versicherten prinzipiell die gleiche
Möglichkeit, Versicherungsleistungen zu erhalten. Das Risiko,
bei den in § 14 Abs. 4 SGB XI genannten
Verrichtungen irgendwann im Laufe des Lebens Hilfe zu
benötigen, besteht für alle Versicherten grundsätzlich in
gleichem Maß. § 14 und § 15 SGB XI sind im
Übrigen auch keineswegs auf Menschen mit somatischen
Krankheiten oder Behinderungen zugeschnitten; vielmehr sind
die besonderen Hilfsformen "Anleitung" und "Beaufsichtigung"
(vgl. § 14 Abs. 3 SGB XI) hauptsächlich für
psychisch kranke, demente und hirnverletzte Menschen von
Bedeutung (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 81). Das haben die
bisherigen praktischen Erfahrungen bestätigt. Nach dem Ersten
Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der
Pflegeversicherung (BTDrucks 13/9528) "erreichen" die
Regelungen der Absätze 1 und 3 des § 14 SGB XI
psychisch Kranke und geistig Behinderte in großem Umfang.
Regionale Untersuchungen hätten ergeben, dass deren Anträge
auf Leistungen der Pflegeversicherung eher seltener abgelehnt
und sie im Vergleich zu Personen mit körperlichen
Erkrankungen höheren Pflegestufen zugeordnet würden.
Hirnorganische und psychische Erkrankungen machten in den
Pflegestufen I und II über 30 vom Hundert der
pflegebegründenden Erkrankungen aus, in Pflegestufe III
sogar über 50 vom Hundert (vgl. BTDrucks, a.a.O.,
S. 25/26).
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(b) Es ist auch nicht erkennbar, dass der
Gesetzgeber systemwidrig und inkonsequent vorgegangen ist.
Die gesetzlichen Kriterien, die für den Versicherungsfall
maßgebend sind, orientieren sich am Zweck der sozialen
Pflegeversicherung und werden dem Problem der Betreuung und
Unterstützung pflegebedürftiger Menschen vom Grundsatz her
gerecht. Ob der Gesetzgeber dabei die allerbeste Lösung
gewählt hat, ist vom Bundesverfassungsgericht nicht zu
entscheiden. Der Gesetzgeber war insbesondere vom Grundgesetz
nicht gehalten, das, was nach allgemeinem Sprachgebrauch
unter "Pflege" zu verstehen ist, vollständig im
Leistungsrecht zu berücksichtigen.
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(c) Aus dem Umstand, dass sowohl im Rahmen von
Art. 49 a § 1 des Gesetzes zur sozialen
Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit
(Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994
(BGBl I S. 1014) in der Fassung des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch und anderer
Gesetze (Erstes SGB XI-Änderungsgesetz -
1. SGB XI-ÄndG) vom 14. Juni 1996 (BGBl I
S. 830) als auch von § 43 SGB XI die soziale
Betreuung bei vollstationärer Pflege von den Leistungen der
sozialen Pflegeversicherung umfasst ist, folgt
verfassungsrechtlich nicht, dass bei der Feststellung des
Versicherungsfalls von der strengen Verrichtungsbezogenheit
nach § 14 Abs. 4 SGB XI abgerückt werden muss.
Es liegt insoweit keine Systemwidrigkeit vor, die ein Indiz
für einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sein
könnte. Der Gesetzgeber hat bewusst darauf verzichtet, die
soziale Betreuung in die Feststellung der Pflegebedürftigkeit
einfließen zu lassen, weil dadurch der Kreis der
leistungsberechtigten Personen erheblich erweitert und die
Finanzierbarkeit der sozialen Pflegeversicherung ohne
Anhebung des Beitragssatzes nicht mehr möglich gewesen wäre.
Die Gewährung einzelner an die soziale Betreuung anknüpfenden
Leistungen, wie sie jetzt die in das SGB XI durch das
Gesetz zur Ergänzung der Leistungen bei häuslicher Pflege von
Pflegebedürftigen mit erheblichem allgemeinen
Betreuungsbedarf (Pflegeleistungs-Ergänzungsgesetz - PflEG)
vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3728) eingefügten
§§ 45 a, 45 b SGB XI vorsehen, bringen
die Stabilität des Beitragssatzes dagegen nach der insoweit
verfassungsrechtlich maßgeblichen Einschätzung des
Gesetzgebers nicht in Gefahr (vgl. BTDrucks 14/6949,
S. 9).
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b) Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
ist nicht verletzt. Für die Gerichte der
Sozialgerichtsbarkeit bestand angesichts der Ausführungen
unter a) kein Anlass, eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG
einzuholen.
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3. Mangels hinreichender Erfolgsaussicht ist
der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe und
Beiordnung von Rechtsanwalt Thomas Byl abzulehnen.
29
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
30
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.