BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 112/03 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 26. März 2003 beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
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Die Beschwerdeführer betreiben pharmazeutische
Unternehmen. Sie beantragen, die Regelungen in Art. 1
Nr. 8 sowie in Art. 11 § 2 des Gesetzes zur
Sicherung der Beitragssätze in der gesetzlichen
Krankenversicherung und in der gesetzlichen
Rentenversicherung (Beitragssatzsicherungsgesetz -
BSSichG) vom 23. Dezember 2002 (BGBl I S. 4637)
vorläufig außer Vollzug zu setzen. Durch Art. 1 Nr. 8
BSSichG wird in das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch folgender
§ 130 a eingefügt:
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§ 130a
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Rabatte der pharmazeutischen Unternehmen
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(1) Die Krankenkassen erhalten von Apotheken
für ab dem 1. Januar 2003 zu ihren Lasten abgegebene
Arzneimittel einen Abschlag in Höhe von 6 vom Hundert des
Herstellerabgabepreises. Pharmazeutische Unternehmen sind
verpflichtet, den Apotheken den Abschlag zu erstatten. Soweit
pharmazeutische Großhändler nach Absatz 5 bestimmt sind, sind
pharmazeutische Unternehmen verpflichtet, den Abschlag den
pharmazeutischen Großhändlern zu erstatten. Der Abschlag ist
den Apotheken und pharmazeutischen Großhändlern innerhalb von
zehn Tagen nach Geltendmachung des Anspruches zu
erstatten.
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(2) Ab dem 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember
2004 erhöht sich der Abschlag um den Betrag einer Erhöhung
des Herstellerabgabepreises gegenüber dem Preisstand vom
1. Oktober 2002. Für Arzneimittel, die nach dem
1. Oktober 2002 erstmals in den Markt eingeführt werden,
gilt Satz 1 mit der Maßgabe, dass der Preisstand der
Markteinführung Anwendung findet.
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(3) Die Absätze 1 und 2 gelten nicht für
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1. Arzneimittel, für die ein Festbetrag auf
Grund der §§ 35 oder 35a festgesetzt ist oder wird,
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2. Arzneimittel, für die auf Grund von
§ 129 Abs. 1 Satz 4 die obere Preislinie des
unteren Preisdrittels veröffentlicht wurde, oder
Arzneimittel, für die gemäß § 129 Abs. 1
Satz 5 keine obere Preislinie des unteren Preisdrittels
veröffentlicht wird.
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(4) bis (9) ...
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Art. 11 § 2 BSSichG lautet:
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Abschläge bei unmittelbarem Bezug
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Für Arzneimittel, die Apotheken unmittelbar von
pharmazeutischen Unternehmen bezogen haben, gewähren die
pharmazeutischen Unternehmen den Abschlag nach § 1.
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Nach Art. 11 § 1 BSSichG gewähren
die pharmazeutischen Großhändler den Apotheken für bestimmte
Fertigarzneimittel einen Abschlag von 3 vom Hundert des
Arzneimittelabgabepreises.
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In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es
zu diesen Vorschriften, es werde für solche Arzneimittel
zugunsten der gesetzlichen Krankenkassen ein Rabatt
eingeführt, für die es bisher keine speziellen Regelungen zur
Begrenzung der Kostenübernahme durch die gesetzliche
Krankenversicherung gegeben habe. Aus Marktanalysen sei
bekannt, dass die Mehrausgaben der gesetzlichen
Krankenversicherung für Arzneimittel zum überwiegenden Teil
durch Zuwächse bei den nicht festbetragsgebundenen
Arzneimitteln verursacht worden seien. Die Höhe des Abschlags
von 6 vom Hundert sei im Vergleich zu den Auswirkungen der
Festbetrags- und der Aut-idem-Regelung angemessen. Die
Regelung führe zu einer Einsparung von 420 Mio. Euro pro
Jahr. Diese Belastung der pharmazeutischen Unternehmen sei
angesichts eines Umsatzes in der gesetzlichen
Krankenversicherung von 12 Mrd. Euro im Jahr 2001, davon für
nicht festbetragsgebundene Arzneimittel 7 Mrd. Euro,
angemessen (vgl. BTDrucks 15/28, S. 16).
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1. Die Beschwerdeführer halten Art. 1 Nr.
8 und Art. 11 § 2 BSSichG für verfassungswidrig.
Sie haben mit ihrer gleichzeitig erhobenen
Verfassungsbeschwerde die Verletzung von Art. 12
Abs. 1 GG unter anderem mit der Begründung gerügt, dass
es an der notwendigen Zustimmung des Bundesrats fehle. Mit
der Pflicht zur Abschlagsgewährung werde eine
verfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe eingeführt. Im
Übrigen handele es sich um eine unverhältnismäßige
Berufsausübungsregelung. Die Beschwerdeführer sehen sich in
ihrer Freiheit zur Preisfestsetzung und damit in der
Möglichkeit zur Erzielung angemessener Gewinne massiv
beeinträchtigt. Sie würden in ihren finanziellen
Dispositionsmöglichkeiten eingeschränkt und mit
kostenträchtigen Verwaltungsaufgaben belastet. Der
Gesetzgeber habe die wirtschaftliche Situation der
pharmazeutischen Unternehmen verkannt. Durch die Abschläge
würden Investitionen, vor allem solche in die Forschung,
gefährdet, die für die Allgemeinheit von hohem Interesse
seien. Die gesetzliche Neuregelung habe erhebliche
Auswirkungen auf den Gewinn vor Steuern. Demgegenüber führe
das Beitragssatzsicherungsgesetz nur zu kurzfristigen
Einsparungen, die das System der gesetzlichen
Krankenversicherung auf Dauer nicht stabilisieren
könnten.
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2. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung
sei geboten, weil sich die gesetzlichen Neuregelungen in
kürzester Zeit in erheblichem Maße negativ auf die Strukturen
des Arzneimittelmarktes auswirkten. Sofern keine
wirtschaftliche Existenzgefährdung eintrete, würden
jedenfalls Investitionen in medizinische Forschung und
Entwicklung gefährdet. Das werde dazu führen, dass dringend
benötigte Behandlungsalternativen nicht mehr zur Verfügung
stünden und die Versorgung der Bevölkerung mit hochwertigen
Arzneimitteln eingeschränkt werde. Durch die gleichzeitige
Belastung der Apotheken drohe eine weitere Verschlechterung
der Versorgung, weil es zu zahlreichen Schließungen und
Einschränkungen der Serviceleistungen kommen werde. Das
Beitragssatzsicherungsgesetz enthalte demgegenüber nur
kurzfristig greifende Maßnahmen, die nicht zu dauerhaft
stabilen Beitragssätzen beitragen könnten.
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Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
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1. Nach § 32 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige
Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem
anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten
ist.
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Wegen der meist weit reichenden Folgen, die
eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen
Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der
Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein
strenger Maßstab. Soll der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt
werden, so erhöht sich diese Hürde noch, weil hiermit stets
ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers verbunden ist. Die Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem Mittel werden,
mit dem Betroffene, deren Anliegen beim Gesetzgeber kein
Gehör fand, die Anwendung des Gesetzes verzögern können. Die
Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung
sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen, die
weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit
eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben (vgl.
BVerfGE 104, 23 ; 104, 51
).
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2. Bei der Prüfung des Antrags auf
einstweiligen Rechtsschutz haben die Gründe, die für die
Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Gesetzes vorgetragen
werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn,
der in der Hauptsache gestellte Antrag ist von vornherein
unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem
Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die angegriffene
Norm nicht in Kraft träte oder außer Vollzug gesetzt würde,
sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß
erweisen würde.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist weder von
vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die
vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das
Zustandekommen des Gesetzes ohne Zustimmung des Bundesrats
und die Frage, ob das Gesetz mit Art. 12 Abs. 1 GG
im Übrigen in Einklang steht, bedürfen der Klärung im
Hauptsacheverfahren.
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2. Die Folgenabwägung ergibt indessen, dass
die Nachteile, die bei einer vorläufigen Aussetzung von
Art. 1 Nr. 8 und Art. 11 § 2 BSSichG eintreten
würden, schwerer wiegen als die nachteiligen Folgen, welche
die beiden Regelungen für die Beschwerdeführer haben, wenn
die beantragte einstweilige Anordnung nicht erlassen
wird.
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a) Ergeht die einstweilige Anordnung, erweisen
sich aber Art. 1 Nr. 8 und Art. 11 § 2 BSSichG
später als verfassungsgemäß, drohen dem gemeinen Wohl schwere
Nachteile.
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Die im Falle des Erlasses einer einstweiligen
Anordnung zu erwartenden Mehrausgaben in Höhe von jährlich
420 Mio. Euro sind absolut und relativ von erheblicher
Bedeutung für das System der gesetzlichen
Krankenversicherung, solange der Fehlbetrag nicht anderweitig
kompensiert wird. Geht man mit dem Gesetzgeber davon aus,
dass jeder Teilbeitrag im Beitragssatzsicherungsgesetz
erforderlich ist, um die finanzielle Stabilität der
gesetzlichen Krankenversicherung als Ganzes - zumindest
vorläufig bis zu einer Strukturreform - zu erhalten,
wird die Erreichung dieses Ziels in dem Ausmaß gefährdet, in
dem die Rabatte nicht realisiert werden können. Das
Beitragssatzsicherungsgesetz sieht ein Paket von Maßnahmen
zur Bekämpfung des Defizits im Bereich der gesetzlichen
Krankenversicherung vor. Das Beitragsaufkommen wird durch die
Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze erhöht, das Sterbegeld
wird abgesenkt, Ärzten, Zahnärzten und Krankenhäusern werden
so genannte Nullrunden vorgeschrieben und bei den
Arzneimitteln haben neben den Pharmaunternehmen auch die
Großhändler und die Apotheken durch Rabatte zu den
Minderausgaben beizutragen. Erst die Summe aller
Sparmaßnahmen ergibt eine spürbare Entlastung der
gesetzlichen Krankenkassen. Allen Maßnahmen kommt im Hinblick
auf das Gemeinwohl gleiches Gewicht zu.
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Träte infolge der einstweiligen Anordnung ein
Teil der finanziellen Entlastung nicht ein, müssten sich die
Träger der gesetzlichen Krankenversicherung sowie der
Gesetzgeber sofort auf höhere Ausgaben einstellen und hierauf
gegebenenfalls mit Beitragserhöhungen, mit der Belastung
sonstiger Gruppen oder mit Einsparungen bei den Leistungen
reagieren.
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b) Ergeht die einstweilige Anordnung nicht,
erweisen sich die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen
Regelungen aber später im Hauptsacheverfahren als
verfassungswidrig, drohen allerdings den Beschwerdeführern
und sonstigen pharmazeutischen Unternehmen jedenfalls bis zur
Entscheidung in der Hauptsache wirtschaftliche Nachteile. Ein
endgültiger und auf Dauer nicht kompensierbarer Schaden ist
nicht anzunehmen. Die vorübergehend zu erwartenden Nachteile
aber sind nicht sehr schwerwiegend.
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Gemessen an ihrem Umsatz im Rahmen der
gesetzlichen Krankenversicherung werden die pharmazeutischen
Unternehmen lediglich geringfügige finanzielle Einbußen
erleiden. Ein Teil des Arzneimittelumsatzes geht nicht zu
Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung und ist von den
angegriffenen Regelungen gar nicht betroffen. Insoweit
reduzieren sich noch die von den Beschwerdeführern
geschilderten Nachteile.
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Die von den Beschwerdeführern befürchteten
weiteren nachteiligen Folgen, wie eine Verminderung der
Anzahl der Apotheken im Zuge von Insolvenzen, betreffen
wirtschaftliche Risiken, die aus dem Marktgeschehen
resultieren, an dem die Beschwerdeführer teilnehmen, wobei
ein unmittelbarer Zusammenhang dieser Folgen mit der
gesetzlichen Regelung in Art. 1 Nr. 8 und Art. 11
§ 2 BSSichG nicht besteht.
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c) Schon wenn die jeweiligen Nachteile der
abzuwägenden Folgenkonstellationen einander in etwa
gleichgewichtig gegenüber stehen, gebietet es die gegenüber
der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers notwendige
Zurückhaltung des Gerichts, das angegriffene Gesetz nicht
auszusetzen, bevor geklärt ist, ob es vor der Verfassung
Bestand hat (vgl. BVerfGE 104, 51 ). Vorliegend
ergibt die Abwägung, dass die Nachteile für das gemeine Wohl
bei Erlass der einstweiligen Anordnung diejenigen sogar
überwiegen, die den Beschwerdeführern bei Ablehnung des
Antrags drohen.
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Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer
können eine generelle Gefährdung der Arzneimittelversorgung
und eine Minderversorgung der Kranken hier ausgeschlossen
werden. Denn aus dem Vortrag der Beschwerdeführer, die
lediglich Gewinneinbußen geltend machen, lässt sich eine
Gefährdung der Existenz ihrer Unternehmen nicht ableiten. So
belegen die für die Beschwerdeführerin zu 1) vorgelegten
Zahlen, dass bei einem prognostizierten Jahresgewinn vor
Steuern von 8 Mio. Euro und einem unterstellten
Gewinneinbruch von 38,8 vom Hundert noch eine nennenswerte
Rendite erzielt werden kann. Auch für die Pharmaindustrie
insgesamt ist eine solche Gefährdung nicht ersichtlich. Im
Übrigen ist die Behauptung nicht nachvollziehbar, dass die
Forschung der deutschen Pharmaindustrie durch Abschläge in
Höhe von 0,4 Mrd. Euro insgesamt bei einem Gesamtvolumen
ihrer Forschungsausgaben von 4,1 Mrd. Euro (Pharma-Daten 2002
Kompakt des Bundesverbandes der Pharmazeutischen Industrie
e.V.) gefährdet wäre. Denn die Abschläge verteilen sich auf
alle Pharmaunternehmen ohne Rücksicht darauf, ob sie selbst
Forschung betreiben. Die Unternehmen haben außerdem
unterschiedliche Möglichkeiten, auf die Preisabschläge zu
reagieren.
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Unter diesen Umständen überwiegt das Anliegen
des Gesetzgebers, bis zu einer größeren Reform die
gesetzliche Krankenversicherung unter Einbeziehung
zahlreicher Gruppen sofort finanziell zu entlasten. Denn die
negativen Folgen für die finanzielle Stabilität der
gesetzlichen Krankenversicherung treten bei einer vorläufigen
Aussetzung des Gesetzes sofort ein, können später kaum oder
nur unzureichend ausgeglichen werden und beeinflussen die
wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland. Dem
Gemeinwohlbelang der finanziellen Sicherung der gesetzlichen
Krankenversicherung kann nicht entgegengehalten werden, dass
die von den pharmazeutischen Unternehmen zu gewährenden
Abschläge nur einen geringen Anteil an den Gesamtausgaben
darstellen. Bei einem Spargesetz, das viele Gruppen in
Anspruch nimmt, ist jeder Teilbeitrag von Bedeutung. Das
gesetzgeberische Konzept würde zu Lasten anderer unterlaufen,
wenn einzelne Gruppen sich darauf berufen dürften, dass ihr
Anteil am Gesamtvolumen eines Spargesetzes für das
gesamtwirtschaftliche Interesse minder bedeutsam sei.