BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 113/03 -
des Herrn Dr. B...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch die Richter
Hömig,
Bryde,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
29. Dezember 2004 einstimmig beschlossen:
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Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Heranziehung zu Beiträgen zum Zusatzversorgungswerk der
Apothekerkammer Westfalen-Lippe.
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1. Die Apothekerkammer Westfalen-Lippe
betreibt seit 1956 als nicht selbstständige Einrichtung ein
Zusatzversorgungswerk. Leistungen aus dem – inzwischen
geschlossenen - Zusatzversorgungswerk beziehen nach § 11
Abs 1 Satz 1 der Satzung Kammerangehörige, die vor dem 31.
Dezember 1994 nicht selbstständig in öffentlichen Apotheken
in Westfalen-Lippe, hauptamtlich bei der Apothekerkammer oder
dem Apothekerverband Westfalen-Lippe tätig waren, sowie deren
Hinterbliebene, soweit sie nicht aufgrund einer
Apothekenkonzession oder –betriebserlaubnis eine Apotheke
nutzen oder ein Nutzungsrecht an einer Apotheke besitzen oder
besessen haben.
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Die Mittel des Zusatzversorgungswerks bestehen
nach § 3 Abs. 1 der Satzung aus Beiträgen und
Vermögenserträgen. Zu Beiträgen werden die öffentlichen
Apotheken sowie – für die dort hauptberuflich tätigen
Kammerangehörigen - die Apothekerkammer und der
Apothekerverband Westfalen-Lippe herangezogen (§ 3
Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 5 der Satzung). Die
Beitragshöhe wird nach versicherungsmathematischen
Grundsätzen errechnet (§ 3 Abs. 2 der Satzung).
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Seit 1967 wurden neu gegründete Apotheken bis
zur Erreichung eines Jahresumsatzes zunächst nur mit einem
Anerkennungsbeitrag von 60 DM jährlich veranlagt. Seit 1988
wird nach Erzielung eines Jahresumsatzes in den folgenden
vier Jahren der Beitrag so bemessen, dass in jedem Jahr 0,375
% des Nettoumsatzes des Vorjahres, abgerundet auf volle
DM-Beträge, erhoben wird. Soweit der Nettoumsatz 4 Mio.
DM übersteigt, wird der übersteigende Betrag nicht in die
Beitragsberechnung einbezogen. Apotheken, die vier Jahre lang
mit umsatzbezogenen Beiträgen zum Deckungsstock beigetragen
haben, werden seit 1967 vom Beitrag freigestellt.
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Gewährt werden Berufsunfähigkeits-, Alters-
und Hinterbliebenengeld. Das Altersgeld erhalten die zu
versorgenden Kammerangehörigen mit Vollendung des 65.
Lebensjahres, wenn sie die letzten 15 Jahre vor Eintritt des
Versorgungsfalles oder in den letzten 20 Jahren vor Eintritt
des Versorgungsfalles mindestens 15 Jahre im Bereich der
Apothekerkammer tätig waren (§ 13 Abs. 1, § 17
Abs. 1 und 2 der Satzung). Das Altersgeld beträgt derzeit 406
€ monatlich. Berufsunfähigkeitsgeld kann nach § 14 in
Verbindung mit § 17 Abs. 3 der Satzung ein
Kammerangehöriger erhalten, wenn er die letzten fünf Jahre
vor Eintritt des Versorgungsfalles im Sinne des § 11
Abs. 1 der Satzung tätig war und die Berufsunfähigkeit durch
die gesetzliche Rentenversicherung oder eine berufsständische
Versorgungseinrichtung festgestellt worden ist. Es können
Zahlungen bis zur Höhe von 349 € monatlich geleistet werden.
Das Witwen- oder Witwergeld beträgt 70 % des Alters- oder
Berufsunfähigkeitsgeldes, das die zu versorgenden
Kammerangehörigen bei ihrem Ableben bezogen oder bezogen
haben würden, wenn zu diesem Zeitpunkt Anspruch auf
Berufsunfähigkeitsgeld bestanden hätte (§ 15 Abs. 2 der
Satzung). Das Waisengeld beträgt für Halbwaisen 41 €, für
Vollwaisen 82 € (§ 16 Abs. 3 der Satzung).
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Seit 1977 besteht ein allgemeines
Versorgungswerk, das nach § 10 der Satzung alle
selbstständigen und nicht selbstständigen Kammerangehörigen
erfasst, die bei In-Kraft-Treten der Satzung oder zum
Zeitpunkt des Entstehens ihrer Kammerzugehörigkeit das 45.
Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Kammerangehörige, die
nach dem 31. Dezember 1994 eine abhängige Beschäftigung in
einer öffentlichen Apotheke aufnehmen, profitieren vom
Zusatzversorgungswerk nicht mehr, sondern gehören diesem
allgemeinen Versorgungswerk an. Vorgesehene Leistungen sind
nach § 22 der Satzung hier Alters-, Berufsunfähigkeits-
und Hinterbliebenenrente sowie die Erstattung von Beiträgen
beim Ausscheiden.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat 1987 zu dem
hier streitigen Versorgungswerk entschieden, dass die Kammer
mit seiner Errichtung in nicht zu beanstandender Weise von
ihrer Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht habe (Urteil vom
3. März 1987 - 1 C 6.86 -, GewArch 1987, S. 375 f.). Es
begegne auch keinen Bedenken, dass sich Beitragslast und
Begünstigung auf verschiedene Personenkreise bezögen.
Aufgrund der Verpachtungs- und Verkaufsmöglichkeiten des
eigenständig tätigen Apothekers sei dessen Versorgungslage
ungleich günstiger als diejenige des abhängig beschäftigten
Apothekers. Ferner würde der Konkurrenzdruck im Wettbewerb
zwischen den Apothekern noch stärker, wenn im Hinblick auf
die Versorgungssituation unselbstständig beschäftigte
Apotheker auf den Markt drängen würden. Schließlich seien die
zur Beitragszahlung verpflichteten Apothekenbesitzer auf die
Mitarbeit von sozial abgesicherten qualifizierten
Mitarbeitern angewiesen, und die Vorteile aus einer
unselbstständigen Tätigkeit eines Apothekers kämen im
Wesentlichen dem selbstständigen Apotheker zugute.
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2. Der Beschwerdeführer eröffnete im Oktober
1997 im Zuständigkeitsbereich der Apothekerkammer
Westfalen-Lippe eine Apotheke. Einen Angestellten, der im
Zusatzversorgungswerk Ansprüche erworben hat, beschäftigt er
nicht. Er ist Mitglied der Apothekerkammer Westfalen-Lippe,
die ihn mit Bescheid vom 10. Juni 1999 zu einem Beitrag
für das Zusatzversorgungswerk in Höhe von 5.572,50 DM
heranzog. Widerspruch und Klage gegen den Beitragsbescheid
blieben erfolglos.
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Das Verwaltungsgericht hat in den
Entscheidungsgründen ausgeführt, die Heranziehung des
Beschwerdeführers zu dem Beitrag sei verfassungsrechtlich
nicht bedenklich. Es sei allgemein anerkannt, dass die
Kammern und Versorgungswerke der freien Berufe Aufgaben der
sozialen Absicherung der Kammerangehörigen und ihrer
Hinterbliebenen wahrnehmen könnten. Darunter falle auch die
soziale Absicherung der unselbstständig tätigen
Kammermitglieder durch ein Zusatzversorgungswerk. Dass die
Leistung auf abhängig beschäftigte Apotheker begrenzt worden
sei, sei weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Inhaber
einer Apotheke seien in aller Regel finanziell genügend für
das Alter abgesichert, weil sie freiberuflich arbeiteten und
wirtschafteten und zudem aus dem Verkauf oder der Verpachtung
der Apotheke Vorteile ziehen könnten. Diese Unterschiede
rechtfertigten es, das Zusatzversorgungswerk auch nach
Errichtung eines allgemeinen Versorgungswerks im Jahre 1977
aufrechtzuerhalten. Aus der verfassungsrechtlich
unbedenklichen Aufgabenwahrnehmung folge die Berechtigung der
Kammer, Beiträge als Gegenleistung für die Vorteile zu
erheben, die die Kammermitglieder aus ihrer Zugehörigkeit zur
Kammer ziehen können.
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Es verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG,
dass die Mittel von den Inhabern der öffentlichen Apotheken
aufzubringen seien. Deren Versorgungssituation sei aufgrund
der Verpachtungs- und Verkaufsmöglichkeit günstiger als die
der abhängig beschäftigten Apotheker. Der beitragsrechtlich
relevante Vorteil für alle Kammermitglieder liege in dem
Umstand, dass dem Apothekenwesen insgesamt die soziale
Sicherheit der Beschäftigten und damit deren Bereitschaft zu
abhängiger Arbeit zugute komme.
11
Obwohl kein in der Zeit vor dem 31. Dezember
1994 angestellter Apotheker in seiner Apotheke arbeite, sei
es nicht willkürlich, den Beschwerdeführer zu
Beitragszahlungen heranzuziehen. Entscheidend sei, dass es
sich bei der Versorgung des berechtigten Personenkreises um
eine Gemeinschaftsaufgabe der Selbstverwaltungskörperschaft
handele. Soweit der Beschwerdeführer eine Schlechterstellung
gegenüber Pächtern oder Käufern einer Apotheke rüge, sei
darauf hinzuweisen, dass die geleisteten Beiträge in den
wirtschaftlichen Wert der Apotheke einflössen. Die
Umsatzbezogenheit des Beitrags garantiere die Heranziehung
nur im Rahmen der Leistungsfähigkeit. Die Höhe der Abgabe
stelle sich nicht als erdrosselnd dar, zumal sie entsprechend
der langjährigen Praxis auf vier Kalenderjahre begrenzt sei.
Den Antrag auf Zulassung der Berufung wies das
Oberverwaltungsgericht zurück.
12
3. Der Beschwerdeführer rügt mit seiner
Verfassungsbeschwerde unter anderem eine Verletzung seiner
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und
Art. 12 Abs. 1 GG durch den Beitrags- und
Widerspruchsbescheid sowie die beiden
Gerichtsentscheidungen.
13
Es verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass
er zu Beiträgen zum Zusatzversorgungswerk herangezogen werde,
nicht aber Apotheker, die 1997 eine bereits bestehende
Apotheke übernommen und weitergeführt hätten. Die geleisteten
Beiträge schlügen sich auch nicht im wirtschaftlichen Wert
der Apotheke nieder. Es treffe nicht mehr zu, dass aufgrund
Verpachtungs- und Verkaufsmöglichkeiten des selbstständig
tätigen Apothekers dessen Versorgungslage ungleich günstiger
sei als diejenige des abhängig beschäftigten Apothekers. Vor
1956 gegründete Apotheken hätten keine Beiträge abführen
müssen, somit würden auch die Existenzgründer nicht belastet,
die eine solche Apotheke übernähmen. Auch zahlten in anderen
Kammerbezirken Neugründer keine Beiträge. Nach dem
Äquivalenzprinzip müsse der Beitrag in einem angemessenen
Verhältnis zu dem potentiellen Vorteil stehen. Daran fehle es
hier.
14
Auch Art. 12 Abs. 1 GG werde verletzt,
weil durch die Belastung mit den Beiträgen die Neugründung
einer Apotheke erschwert werde. Gegen Art. 2 Abs. 1 GG
werde verstoßen, weil die Regelung nicht durch überwiegende
Interessen des gemeinen Wohls gerechtfertigt sei.
15
4. Neben den Beteiligten des
Ausgangsverfahrens wurde der Landesregierung
Nordrhein-Westfalen, der Bundesapothekerkammer, den
Apothekerkammern der Länder und dem Bund der Versicherten
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung eines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten
Rechte angezeigt ist (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 93 c
Abs. 1 BVerfGG liegen vor. Die angegriffenen Entscheidungen
verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus
Art. 3 Abs. 1 GG.
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1. Art. 12 Abs. 1 GG kommt als
Prüfungsmaßstab nicht in Betracht. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts scheidet bei der Einführung
eines berufsständischen Versorgungswerks mit
Zwangsmitgliedschaft und der damit verbundenen
Beitragspflicht eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1
GG aus (vgl. BVerfGE 10, 354 ; auch
BVerfGE 55, 7 für die Beitragspflicht zu
Sozialkassen).
18
Soweit eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1
und Art. 3 Abs. 1 GG gerügt wird, kommt der
Verfassungsbeschwerde keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Maßstäbe für
die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit von
Beitragszahlungen zu einem berufsständigen Versorgungswerk
der allgemeinen Freiheitsgarantie des Art. 2 Abs. 1 GG
zu entnehmen sind (vgl. BVerfGE 10, 354 ;
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
4. April 1989 – 1 BvR 685/88 -, NJW 1990, S. 1653).
Ebenso ist entschieden, dass der allgemeine Gleichheitssatz
verletzt ist, wenn eine Gruppe von Normadressaten im
Vergleich zu anderen Gruppen anders behandelt wird, obgleich
zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem
Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung
rechtfertigen könnten (vgl. BverfGE 55, 72 ; 81,
108 ; 100, 195 ; stRspr).
19
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
zur Durchsetzung von Grundrechten des Beschwerdeführers
angezeigt. Soweit umsatzbezogene Beiträge von neu gegründeten
Apotheken erhoben werden, ist § 3 Abs. 2 der Satzung des
Zusatzversorgungswerks der Apothekerkammer Westfalen-Lippe in
der hier maßgeblichen Fassung vom 18. November 1998 mit
Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Durch die
Heranziehung zur Beitragszahlung für das
Zusatzversorgungswerk wird der Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht auf Gleichbehandlung verletzt. Ob auch eine
Verletzung seines Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG
vorliegt, kann demnach offen bleiben.
20
a) Die Heranziehung des Beschwerdeführers zur
Beitragszahlung für das Zusatzversorgungswerk könnte
allerdings zur Erreichung des erstrebten Zwecks nicht
erforderlich und daher als Beschränkung der allgemeinen
Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) nicht
gerechtfertigt sein.
21
aa) Legitimer Zweck der Errichtung des
Zusatzversorgungswerkes und der damit verbundenen Statuierung
der Beitragspflicht der selbstständigen Apotheker war die
zusätzliche soziale Sicherung der approbierten Apotheker in
abhängiger Beschäftigung. Das Bundesverwaltungsgericht hat in
seiner Entscheidung vom 3. März 1987 (a.a.O.) zu Recht
herausgestellt, dass dies letztlich der Motivation der
Mitarbeiter dient und dem selbstständigen Apotheker als
Arbeitgeber zugute kommt. Die Apothekerkammer bewegte sich
damit innerhalb der ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben
(vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 10 des Heilberufsgesetzes
Nordrhein-Westfalen). Dass mit der Errichtung des
Zusatzversorgungswerkes ursprünglich ein zulässiges Ziel der
Kammer verfolgt wurde, stellt auch der Beschwerdeführer nicht
in Frage. Zur Erreichung dieses Ziels ist die Beitragspflicht
in der angegriffenen Form auch geeignet.
22
bb) Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob die
Beitragsregelung für den hier betroffenen Zeitraum ab 1999
noch als erforderlich angesehen werden kann. Der
Beschwerdeführer verweist zu Recht auf einen inzwischen
eingetretenen Strukturwandel. Leistungsberechtigt aus dem
Zusatzversorgungswerk ist mittlerweile nur noch, wer vor dem
31. Dezember 1994 nicht selbstständig in einer Apotheke
tätig war. Das Versorgungswerk befindet sich damit in einer
Auslaufphase. Neue Anwartschaften konnten in der Zeit, in der
der Beschwerdeführer selbstständiger Apotheker ist, nicht
mehr begründet, sondern nur noch durch Erreichen der
erforderlichen Beschäftigungszeiten vervollständigt werden.
Die Berechtigung zur Erhebung von Beiträgen zum
Zusatzversorgungswerk kann nunmehr nur noch daraus folgen,
dass diese Beiträge zur Abwicklung der ursprünglich
zulässigen Aufgabe der Kammer erforderlich sind.
23
Die Konzeption der Zusatzversorgung,
insbesondere die seit 1967 bestehende zeitliche Begrenzung
der Beitragspflicht auf vier Jahre, zeigt, dass die
Versorgung im Wesentlichen nach dem Kapitaldeckungsprinzip
aufgebaut ist. Im Laufe der Zeit wurde ein immer größerer
Teil der Ausgaben durch erwirtschaftete Zinsüberschüsse
gedeckt. So wird im versicherungsmathematischen Gutachten vom
6. April 1999 eine Berechnung für den Fall angestellt,
dass keine Beiträge mehr erhoben werden. Dem ohne Beiträge
zur Verfügung stehenden Betrag von 690.000 DM wird dabei ein
benötigter Betrag von 609.356 DM gegenübergestellt. Im
Gutachten vom 31. Dezember 2000 wird, bezogen auf die
Kapitalanlagen, von jährlich zur Verfügung stehenden Mitteln
in Höhe von 700.000 DM ausgegangen und der jährliche
Nettomittelbedarf mit 698.360 DM beziffert. Auch in den
Schreiben der Apothekerkammer an das Finanzministerium des
Landes Nordrhein-Westfalen als Aufsichtsbehörde, in denen um
Genehmigung der jeweiligen Beitragsfestsetzung gebeten wurde,
sind die Zinsüberschüsse ab dem Kalenderjahr 2000 höher
beziffert als die erforderlichen Nettomittel. Es ist auch
nach der Stellungnahme der Kammer zu diesem Verfahren nicht
nachvollziehbar, warum zur Erfüllung der seit 1995 jährlich
geringer ausfallenden Versorgungsansprüche nicht auf das in
den Vorjahren gebildete Vermögen zurückgegriffen wird.
Angesichts der Vermögensentwicklung und der stetig sinkenden
Ausgaben ist vorhersehbar, dass bei einer weiteren
Beitragserhebung ein bestimmter Kapitalstock nach dem
Auslaufen der Ansprüche übrig bleiben wird. Vor diesem
Hintergrund liegt die Annahme nahe, dass eine weitere
Beitragserhebung nicht mehr erforderlich ist.
24
b) Ob deshalb Art. 2 Abs. 1 GG verletzt
ist, kann jedoch offen bleiben, weil die einschlägige
Satzungsbestimmung und damit auch die angegriffenen
Entscheidungen jedenfalls dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1
GG nicht gerecht werden.
25
aa) Der allgemeine Gleichheitssatz ist zwar
nicht dadurch verletzt, dass es in anderen Kammerbezirken
keine vergleichbaren Regelungen gibt. Der Anspruch auf
Gleichbehandlung kann stets nur gegen den jeweiligen
Normsetzer gerichtet sein und den Vergleich mit den übrigen
Normunterworfenen betreffen (vgl. BVerfGE 93, 319
). Der Gleichheitssatz ist auch nicht deshalb
verletzt, weil zur Beitragszahlung nur die Arbeitgeber, nicht
aber die begünstigten Arbeitnehmer herangezogen werden.
Insofern hat bereits das Bundesverwaltungsgericht in seiner
Entscheidung aus dem Jahr 1987 (a.a.O.) zu Recht ausgeführt,
dass die durch die zusätzliche soziale Absicherung
hervorgerufene Motivation den Inhabern der öffentlichen
Apotheken als Arbeitgebern insgesamt zugute kommt.
26
bb) Es ist aber unter
Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht gerechtfertigt, dass
im Rahmen der Abwicklung der Zusatzversorgung - soweit
eine Beitragserhebung überhaupt noch erforderlich sein sollte
– wie in den Jahren zuvor allein die neugegründeten Apotheken
in derselben Weise herangezogen werden. Solche Apotheken sind
von den möglichen Vorteilen der Versorgung weiter entfernt
als alteingesessene Apotheken, die schon längere Zeit
Apotheker in einem Anstellungsverhältnis beschäftigen
konnten. Nur ein ganz geringer Prozentsatz der
anwartschaftsberechtigten Personen arbeitet in den seit 1994
gegründeten Apotheken. Selbst wenn davon ausgegangen wird,
dass bei einer Apothekenübernahme die bereits geleisteten
Beiträge in den zu erlösenden wirtschaftlichen Wert
einfließen, wird dies je nach dem Zeitpunkt der
Beitragsentrichtung und dem Zeitpunkt der Übernahme der
Apotheke in vielen Fällen das erzielte Entgelt nicht mehr
spürbar beeinflussen. Demgegenüber haben bereits bestehende
Apotheken bis Ende 1994 zumindest potentiell unmittelbar von
der Zusatzversorgung profitiert; bei ihnen sind die
Wartezeiten im Wesentlichen aufgebaut worden, die jetzt noch
erfüllt werden müssen. Wird weiter berücksichtigt, dass die
Abwicklung des Zusatzversorgungswerkes eine
Gemeinschaftsaufgabe darstellt, so ist kein sachlicher Grund
dafür ersichtlich, dass Beiträge für die Erfüllung dieser
Gemeinschaftsaufgabe allein von den Neugründern erhoben
werden.
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3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 61
Abs. 1 Satz 1 RVG in Verbindung mit § 113 Abs. 2
Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 365
).