BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1161/03 -
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
6. September 2005 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine
wasserrechtliche Schutzgebietsausweisung und deren Auswirkung
auf das Grundeigentum.
2
1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens vor
den Verwaltungsgerichten war die
Wasserschutzgebietsverordnung des Landratsamts M. vom 29.
September 2000. Die Gesamtfläche des - bislang nur durch
Bescheid ausgewiesenen - Wasserschutzgebiets beträgt circa
sechs Quadratkilometer. Es gliedert sich in den
Fassungsbereich (Zone I), die engere Schutzzone (Zone II) und
die weitere Schutzzone (Zone III). § 3 Abs. 1 Nr. 6.1
der am 12. Oktober 2000 in Kraft getretenen
Wasserschutzgebietsverordnung verbietet die Errichtung oder
die Erweiterung baulicher Anlagen im Fassungsbereich und in
der engeren Schutzzone; in der weiteren Schutzzone ist die
Errichtung oder die Erweiterung baulicher Anlagen nur dann
verboten, wenn Abwässer nicht in eine dichte
Sammelentwässerung eingeleitet werden oder wenn die
Gründungssohle tiefer als zwei Meter über dem höchsten
Grundwasserstand liegt. § 3 Abs. 1 Nr. 6.2 der
Wasserschutzgebietsverordnung (im Folgenden: Verordnung)
verbietet die Ausweisung neuer Baugebiete im Rahmen der
Bauleitplanung im gesamten Schutzgebiet. Nach § 3 Abs. 1
Nr. 5.1 der Verordnung ist in der engeren Schutzzone die
Errichtung und Erweiterung von Straßen, Wegen und sonstigen
Verkehrsflächen verboten, ausgenommen Eigentümerwege und
Privatwege bei breitflächigem Versickern des abfließenden
Wassers. In der weiteren Schutzzone gilt dieses Verbot,
sofern nicht die Richtlinien für die Anlage von Straßen in
Wassergewinnungsgebieten beachtet werden. § 4 der
Verordnung regelt die Zulassung von Ausnahmen unter
bestimmten Voraussetzungen. Hinsichtlich etwaiger
Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen verweist § 8 der
Verordnung auf § 19 Abs. 3 und 4 des
Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - und Art. 74 des
Bayerischen Wassergesetzes- BayWG -.
3
2. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von in
der Schutzzone II und III belegenen Grundstücken.
4
a) Der Beschwerdeführer zu 1 ist
Vollerwerbslandwirt und bewirtschaftet insgesamt circa 20
Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche, wovon 14 Hektar in
seinem Eigentum stehen. Eines seiner Grundstücke mit einer
Fläche von 2,7 Hektar fällt in die Zone II. Weitere
Grundstücke liegen in der Schutzzone III. Der
Beschwerdeführer zu 1 machte im Normenkontrollverfahren vor
dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geltend, insbesondere
bezüglich seiner Hofstelle, aber auch im Außenbereich, wo dem
landwirtschaftlichen Betrieb dienende bauliche Anlagen
aufgrund der Verordnung unzulässig seien, werde er massiven
Beschränkungen unterworfen.
5
b) Auch der Beschwerdeführer zu 2 ist
Eigentümer eines in der Zone II belegenen bebauten
Grundstücks. Auf diesem, früher als Brauerei genutzten
Grundstück, werden heute mehrere genehmigte Nutzungen
verwirklicht. Fünf Teilflächen des Grundstücks sind noch
unbebaut. Der Beschwerdeführer zu 2 machte im
Normenkontrollverfahren geltend, durch die Verordnung würden
notwendige und sinnvolle Erhaltungs- und
Modernisierungsmaßnahmen unmöglich gemacht. Außerdem seien
bereits kostspielige Auflagen zu seinen Lasten verfügt
worden.
6
c) Das dem Beschwerdeführer zu 3 gehörende
Grundstück wird zu (eigenen) Wohnzwecken genutzt. Es liegt
ebenfalls in Schutzzone II der Verordnung. Die
Anschaffungskosten wurden großteils kreditfinanziert und sind
mit einer banküblichen Grundschuld belastet. Der
Beschwerdeführer zu 3 machte im fachgerichtlichen
Normenkontrollverfahren geltend, sein Grundstück erfahre
durch das generelle Verbot, bauliche Anlagen zu errichten und
zu erweitern, eine erhebliche Wertminderung. Auch könne die
Zufahrtsstraße - eine Privatstraße - nicht asphaltiert
werden, was auf Dauer kostspielig sei.
7
d) Die Beschwerdeführer trugen im
Normenkontrollverfahren außerdem vor, das Verbot der
Ausweisung von Baugebieten im Rahmen der Bauleitplanung im
gesamten Schutzgebiet verstoße gegen das Übermaßverbot. Die
Ermächtigungsgrundlagen in § 19 WHG und die Regelungen
in Art. 74, 87 BayWG entsprächen nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1
GG.
8
3. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte die
Anträge mit Urteil vom 26. Juni 2002 ab. Die angegriffene
Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Das Wohl
der Allgemeinheit erfordere den Erlass der Verordnung zum
Schutz des Grundwassers im Interesse der derzeit bestehenden
öffentlichen Wasserversorgung der Landeshauptstadt. Die
Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr.
1 WHG in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 BayWG verstoße
auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Regelungen in einer
Verordnung, die die Nutzbarkeit von Grundstücken
einschränken, seien keine Enteignungen im Sinn von
Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz
2 GG. Als eine eigentumsrechtliche Regelung in diesem Sinn
stellten sich § 19 Abs. 3 und 4 WHG, Art. 74 und
Art. 87 Abs. 2 und 3 BayWG dar.
9
Die Ermächtigungsgrundlage halte den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1
GG stand. Danach müssten Normen, die Inhalt und Schranken des
Eigentums bestimmen, grundsätzlich auch ohne
Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und
dem Gleichheitssatz entsprechen. Dies sei bei Einschränkungen
der Grundstücksnutzung der Fall, die mit der Festsetzung
eines Wasserschutzgebiets verbunden seien. Derartige
Regelungen zielten auf den Schutz der natürlichen
Lebensgrundlagen ab (Art. 20 a GG), der besonderer
Ausdruck der Sozialbindung im Sinn von Art. 14 Abs. 2 GG
sei. Stünden Grundstücke im Zusammenhang mit einer
erforderlichen Trinkwasserversorgung, so könne man dies als
eine Situationsgebundenheit dieser Grundstücke ansehen.
Gebots- und Verbotsregelungen, die sich darin erschöpften,
die vorhandene Nutzung festzuschreiben, spiegelten die
Situationsgebundenheit des Grundstückseigentums wider. Sie
seien grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende
Bestimmungen des Eigentums, welche die Sozialpflichtigkeit
konkretisierten. Unzumutbare Belastungen seien nur
ausnahmsweise zu erwarten. Von einer unangemessenen
Beschränkung der Eigentümerbefugnisse könne erst dann die
Rede sein, wenn ohne finanziellen oder sonstigen Ausgleich
eine Nutzung unterbunden werde, die bisher ausgeübt worden
sei oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbiete.
10
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
brauche die Ermächtigungsgrundlage auch nicht die Vorgabe zu
enthalten, dass durch besondere Vorschriften eine im
Ausnahmefall unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers so
weit wie möglich real zu vermeiden sei. Dieser Grundsatz sei
ebenfalls aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleiten. Die
Ermächtigungsgrundlage verstoße schließlich auch nicht
deshalb gegen Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie das vom
Bundesverfassungsgericht entwickelte Gebot nicht beachte,
dass der Gesetzgeber für die Aktualisierung der
Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt durch ergänzende
Verfahrensvorschriften sicherzustellen habe, dass die Behörde
gleichzeitig zumindest dem Grunde nach über Entschädigungs-
oder Ausgleichszahlungen entscheide. Ein Verstoß gegen
Art. 14 Abs. 1 GG sei hier deshalb zu verneinen, weil
das genannte Gebot bei Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass
von Rechtsverordnungen nicht voll zum Tragen komme,
insbesondere keine Anfechtungslast wie bei Verwaltungsakten
bestehe. Vielmehr könne die Nichtigkeit auch über die
Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 VwGO hinaus inzident
geltend gemacht werden.
11
4. Die Beschwerdeführer beantragten die
Zulassung der Revision gegen dieses Urteil. Diesen Antrag
lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15.
April 2003 ab. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG verlange, dass in erster Linie Vorkehrungen
getroffen würden, die eine unverhältnismäßige Belastung des
Eigentümers real vermieden und die Privatnützigkeit des
Eigentums so weit wie möglich erhielten. Als Instrumente
stünden dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen,
Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz
sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur
Verfügung. Sei ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder
nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, könne für diesen
Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es
könne geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf
Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert
einzuräumen.
12
Bestimme erst der Verordnungsgeber Inhalt und
Schranken des Eigentums, reiche es aus, wenn er in der
Rechtsverordnung beispielsweise durch Ausnahme- und
Befreiungsvorschriften Vorkehrungen treffe, die eine
unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermieden.
Die Verwaltung müsse zwar bei der Aktualisierung der
Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt zugleich über den
gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde
nach entscheiden. Diese Anforderung komme bei der Ausweisung
eines Wasserschutzgebietes jedoch nicht in vollem Umfang zum
Tragen. Die Beschränkung des Eigentums werde zum einen nicht
durch Verwaltungsakt, sondern durch Rechtsverordnung
aktualisiert. Zum anderen werde eine mögliche Entschädigung
in Geld nicht durch die Verwaltungsbehörde festgesetzt,
sondern sei nach der hier einschlägigen landesrechtlichen
Norm vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen
(Art. 87 Abs. 2 Satz 1 BayWG).
13
5. Die Beschwerdeführer haben gegen den ihnen
am 7. Mai 2003 zugestellten Beschluss am 10. Juni 2003, dem
Dienstag nach Pfingsten, Verfassungsbeschwerde erhoben und
rügen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs.
1 GG. Sie machen geltend, weder der Bundes- noch der
Landesgesetzgeber noch das Landratsamt M. als
Verordnungsgeber noch die Fachgerichte hätten die sich aus
der "Denkmalentscheidung" des Bundesverfassungsgerichts
ergebenden Anforderungen hinreichend beachtet.
14
Allen Beschwerdeführern würden durch die
Schutzgebietsfestsetzung Eigentumsbelastungen auferlegt, die
sich als unverhältnismäßig und gleichheitswidrig darstellten,
so dass die Belastungen nur durch die Gewährung eines
Ausgleichs zulässig seien. Die gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlagen für die Wasserschutzgebietsverordnung
gewährten den nach Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen Ausgleich
nicht in der verfassungsrechtlich erforderlichen Art und
Weise. So sei die salvatorische Entschädigungsregelung in
§ 19 Abs. 3 WHG verfassungsrechtlich ungenügend. Die
Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100,
226 ff.) seien auch im vorliegenden Fall anzuwenden.
Kompensatorische Entschädigungsansprüche könnten und müssten
durch ein Gesetz begründet werden. Diesen Anforderungen
genüge § 19 Abs. 3 WHG weder für sich allein noch im
Zusammenspiel mit dem bayerischen Landeswasserrecht. Auch die
Rechtsverordnung selbst räume die verfassungsrechtlichen
Mängel nicht aus. Die Ausnahmeregelung in § 4 der
Verordnung sei zum einen relativ unbestimmt, zum anderen
enthalte sie ihrerseits eine nur salvatorische Regelung.
§ 8 der Verordnung sei nicht nur sprachlich missglückt.
Denn auch diese Vorschrift bestimme die ausgleichspflichtigen
Verbote des § 3 Abs. 1 der Verordnung in keiner
Weise.
15
Die verfassungswidrigen Normen seien durch die
Fachgerichte in verfassungswidriger Weise angewandt worden.
Rechtsirrig gingen Verwaltungsgerichtshof und
Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das
Gleichzeitigkeitsgebot (gleichzeitige Entscheidung über
Eigentumsbeschränkung und Ausgleich) für den Erlass von
Rechtsverordnungen nicht gelte. Schon aus kompetenziellen
Gründen müsse der Verordnungsgeber gleichzeitig mit dem
Erlass der Rechtsverordnung die rechtlichen
Anspruchsgrundlagen für zu erteilende Ausnahmen und
Befreiungen sowie den finanziellen Ausgleich schaffen.
Hierfür genügten keine salvatorischen Regelungen. Ohne einen
gesetzlich vorgegebenen Ausgleichsrahmen könne der Ausgleich
zwischen privaten und öffentlichen Belangen nicht in
verfassungsmäßiger Weise herbeigeführt werden.
16
Die Voraussetzungen für eine Annahme der
Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung liegen nicht vor (vgl.
dazu BVerfGE 90, 22 ). Die
Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen
verfassungsrechtlichen Fragen auf (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). Sowohl die Frage der
Verfassungsmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen
des Eigentums als auch die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an gesetzliche Ausgleichsregelungen sind in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl.
BVerfGE 58, 137 ; 79, 174 ; 83,
201 ; 100, 226 ). Die Annahme
ist auch nicht zur Durchsetzung des als verletzt gerügten
Grundrechts der Beschwerdeführer angezeigt, weil die
Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg
hat (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
17
1. Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer
Verfassungsbeschwerde Bedenken gegen die
Ermächtigungsgrundlage des § 19 WHG deshalb geltend
machen, "weil § 19 Abs. 3 WHG nicht die Voraussetzungen
dafür schaffe, dass die Verwaltung bei der Ablehnung eines
Antrags auf Befreiung von den Verboten der Verordnung
zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in
Geld zumindest dem Grunde nach entscheide", genügt ihr
Vorbringen nicht dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde.
18
Die Beschwerdeführer haben ein auf die
Erteilung von Ausnahmen nach § 4 der Verordnung
gerichtetes Verfahren bislang nicht durchlaufen. Für das
Normenkontrollverfahren vor den Fachgerichten war dies auch
nicht erforderlich. Der auf § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
gründende Grundsatz der Subsidiarität macht jedoch für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren eine vorherige Klärung der
tatsächlichen Betroffenheit der Beschwerdeführer
erforderlich. Sich stellende Rechtsfragen über die
Verfassungsmäßigkeit von Hoheitsakten sollen erst dann einer
verfassungsgerichtlichen Klärung zugeführt werden, wenn
feststeht, dass und inwieweit ein Beschwerdeführer
tatsächlich durch den Hoheitsakt betroffen ist. Dies ist hier
auch nach Erschöpfung des Rechtswegs im
Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO nicht der
Fall.
19
Die Beschwerdeführer haben nach § 4 Abs.
1 Nr. 2 der Verordnung ein mindestens auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichtetes
subjektiv-öffentliches Recht in Bezug auf die Erteilung einer
Ausnahme von den Verboten der angegriffenen Verordnung, wenn
diese im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führen würden
und das Gemeinwohl der Ausnahme nicht entgegen steht. Sollte
den Beschwerdeführern etwa mit Blick auf eine besonders
gewichtige Betroffenheit ihres Eigentumsrechts eine solche
Ausnahme erteilt werden, wäre der aus Art. 14 Abs. 1 GG
folgenden Bestandsgarantie des Eigentums hinreichend Rechnung
getragen; die bislang abstrakt zur Prüfung gestellte Frage
würde sich nicht stellen.
20
Sollte eine Ausnahme hingegen aus
wasserwirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht kommen,
würde sich für die Verwaltung die von den Beschwerdeführern
aufgeworfene Frage stellen, ob - wie es das
Bundesverfassungsgericht im Verfahren über die Prüfung der
Verfassungsmäßigkeit denkmalrechtlicher Vorschriften
angenommen hat (vgl. BVerfGE 100, 226 ) -
zugleich mit der endgültigen Aktualisierung der
Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt über den
gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde
nach entschieden werden muss. Das Bundesverfassungsgericht
hat dies seinerzeit mit der Begründung bejaht, der Betroffene
müsse sich entscheiden, ob er den die Eigentumsbeschränkung
aktualisierenden Eingriffsakt hinnehmen oder anfechten wolle.
Diese Entscheidung könne er sinnvoll nur dann treffen, wenn
er wisse, ob ihm ein Ausgleich zustehe. Es sei dem
Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für
unvereinbar mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes
halte, in der unsicheren Erwartung eines nachträglich in
einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs
bestandskräftig werden zu lassen (vgl. BVerfGE 100, 226
). Das für die Entscheidung nach § 4 Abs. 1
Nr. 2 der Verordnung zuständige Landratsamt wird daher bei
einer eventuell erforderlich werdenden Entscheidung über
einen von den Beschwerdeführern noch zu stellenden Antrag auf
Erteilung einer Ausnahme zu prüfen haben, ob die soeben
genannten Grundsätze auch zu gelten haben, wenn eine Ausnahme
von den Verbotsnormen nicht gewährt werden kann. Solange ein
solches Verfahren indes nicht durchgeführt und deshalb
gänzlich unklar ist, ob - erstens - den Beschwerdeführern
eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung
erteilt werden wird und - zweitens -, sollte dies nicht
möglich sein, das Landratsamt zugleich mit der Ablehnung über
einen finanziellen Ausgleich mindestens dem Grunde nach
entscheiden wird, sowie - drittens - der gegen diese
Entscheidungen eröffnete Rechtsweg nicht erschöpft ist,
genügt das Vorbringen der Beschwerdeführer insoweit nicht dem
Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde.
21
2. Soweit die Verfassungsbeschwerde jenseits
dieser Frage einen Verstoß der angegriffenen Normen gegen
Art. 14 Abs. 1 GG mit der Begründung geltend macht, die
Vorschriften genügten nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Vermeidung und den Ausgleich von
Eigentumsbeeinträchtigungen, ist sie mindestens
unbegründet.
22
a) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von
Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des
Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen
gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen.
Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen
Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das
Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch
Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen.
Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter
gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.
Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht
ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die
Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu
einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative
von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche
Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE
70, 191 ; 79, 174 ; 87, 114
; 91, 294 ; 100, 226
).
23
Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind
unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die
persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen
Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten
Schutz (vgl. BVerfGE 42, 263 ; 50, 290
; 70, 191 ; 95, 64 ).
Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers
umso größer, je stärker der soziale Bezug des
Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und
Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257
). Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in
diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des
Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber
bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die
dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung
unwirksam (vgl. BVerfGE 52, 1 ), hierauf
gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig
und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt
werden.
24
Jedoch kann der Gesetzgeber unzumutbare
Auswirkungen einer den Inhalt des Eigentums bestimmenden
Regelung grundsätzlich durch Ausgleichsmaßnahmen verhindern.
Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen
unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit
Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können folglich
ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen.
Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein
verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige
Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in
Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des
Eigentums bestimmen, müssen grundsätzlich auch ohne
Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und
dem Gleichheitsgebot entsprechen. Ausgleichsregelungen, die
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen
Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich
darauf beschränken, dem Betroffenen einen
Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die
Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt,
dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine
unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden
und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich
erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür
Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften
sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer
Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im
Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand
möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in
Betracht kommen, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer
einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum
Verkehrswert einzuräumen (vgl. BVerfGE 100, 226
).
25
b) Gemessen an diesen Grundsätzen verstoßen
die angegriffenen Regelungen nicht gegen Art. 14 Abs. 1
GG. Insoweit verbietet sich allerdings eine isolierte
Betrachtung des § 19 Abs. 3 WHG. Neben dem unmittelbaren
Kontext der Vorschrift ist nämlich deren rahmenrechtlicher
Charakter und damit die Ergänzung des Bundesrechts durch
Gesetzes- und Verordnungsrecht des Landes von Bedeutung.
26
Schon § 19 Abs. 1 WHG bindet
Eigentumsbeschränkungen an das Allgemeinwohlerfordernis.
Insbesondere der Rechtsbegriff der Erforderlichkeit begründet
einen strikten und justitiablen Rechtfertigungszwang.
Folglich dürfen in eine Wasserschutzgebietsverordnung nur die
Grundstücke einbezogen werden, von denen Einwirkungen auf das
zu schützende Gewässer ausgehen können (vgl. Breuer,
Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl., 2004, Rn.
865). Auch Schutzanordnungen nach § 19 Abs. 2 WHG sind
auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit in
Bezug auf das betroffene Grundeigentum hin zu untersuchen.
Beide Vorschriften ermöglichen somit bereits auf der Ebene
der Normsetzung eine strikte Beachtung des Übermaßverbotes
(vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Aufl., 2003, § 19
Rn. 48). Soweit Grundstückseigentümer trotzdem durch Verbote
und Beschränkungen im Einzelfall unzumutbar betroffen sein
sollten, trifft die Wasserschutzgebietsverordnung - etwa in
Gestalt von Ausnahmeklauseln - Vorkehrungen, durch die
unzumutbare Belastungen real zu vermeiden sind (vgl. zur
Erforderlichkeit solcher Befreiungsvorschriften: OVG
Rheinland-Pfalz, NuR 1985, S. 118 ; Breuer,
a.a.O., Rn. 876 m.w.N.). Erst wenn eine solche Ausnahme im
Einzelfall nicht in Betracht kommt, ist Raum für eine
finanzielle Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG. Die
verfassungsrechtliche Prüfung des § 19 Abs. 3 WHG anhand
von Art. 14 Abs. 1 GG darf diesen Kontext nicht
aussparen.
27
Ebenso wenig darf der rahmenrechtliche
Charakter der Vorschrift verkannt werden. Der Bund hat gemäß
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG das Recht, unter den
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Rahmenvorschriften
für die Gesetzgebung der Länder über den Wasserhaushalt, also
die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur
vorhandenen Wassers nach Menge und Güte (vgl. BVerfGE 15, 1
), zu erlassen. Von daher bringt es bereits die
beschränkte kompetenzielle Zuständigkeit des Bundes mit sich,
dass seine bundesrechtlichen Regelungen ausfüllungsfähig und
ausfüllungsbedürftig sind und dem Landesgesetzgeber Raum für
Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung
übrig lassen (vgl. BVerfGE 36, 193 ). Dem
rahmenrechtlichen Charakter des Wasserhaushaltsgesetzes würde
es nicht gerecht, die bundesrechtlichen Vorschriften völlig
gelöst vom jeweiligen Landesrecht einer
verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen.
28
Der zur Ausfüllung des bundesrechtlichen
Rahmens kompetenziell berufene bayerische Gesetzgeber hat in
Art. 74 BayWG ein das Bundesrahmenrecht ergänzendes
Konfliktlösungsprogramm speziell mit Blick auf §§ 19 und
20 WHG normiert. Eine Entschädigung ist zunächst nicht in
Geld, sondern durch wasserwirtschaftliche oder andere
Maßnahmen zu leisten (Absatz 2). Die Vorschrift wird
dahingehend verstanden, dass mit ihr unzumutbare Belastungen
real vermieden werden können (vgl. Gößl, in:
Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Band 1,
Loseblattslg. , § 19 Rn. 45).
Als sonstige Maßnahme in diesem Sinne kommt etwa die
Ersatzlandbeschaffung in Betracht (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme,
Bayerisches Wassergesetz, Loseblattslg. 1978>, Art. 74 Rn. 6; Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme,
a.a.O., § 19 Rn. 43). Zu konstatieren ist daher, dass
§ 19 Abs. 1 und 2 WHG jedenfalls in Verbindung mit
Art. 74 BayWG und den Befreiungsvorbehalten der
Rechtsverordnung geeignet ist, eine unverhältnismäßige
Belastung des Eigentümers real zu vermeiden.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht.
29
Ist die Bestandserhaltung im Einzelfall nicht
oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kommt für
diesen Fall ein finanzieller Ausgleich nach § 19
Abs. 3 WHG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 4 BayWG
in Betracht, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer nach
der letztgenannten Vorschrift einen Anspruch auf Übernahme
durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen (vgl.
BVerfGE 100, 226 ). Solche
Übernahmeansprüche stellen eine den Anforderungen des
Art. 14 Abs. 1 GG genügende Kompensation dar.
Jedenfalls bei einer solchen Ausgestaltung durch den
Landesgesetzgeber wird den Anforderungen des Art. 14
Abs. 1 GG an eine Ausgleichsregelung Genüge getan.
30
c) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Ermächtigungsgrundlage des § 19 WHG machen die
Beschwerdeführer schließlich deshalb geltend, weil nicht
zugleich mit dem In-Kraft-Treten der Verordnung über den
gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in Geld zumindest dem
Grunde nach entschieden wird. Auch insoweit hat die
Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg.
31
Art. 14 Abs. 1 GG erfordert nicht,
bereits auf der abstrakt-generellen Ebene einer
Rechtsverordnung über eine finanzielle Entschädigung zu
entscheiden. In diesem Stadium der Rechtsbeeinträchtigung ist
regelmäßig nicht absehbar, welche Auswirkungen die
Schutzanordnungen auf das einzelne Grundstück konkret haben
werden. Denkbar ist anstelle eines finanziellen Ausgleichs
zum einen, dass dem Eigentümer eine Ausnahme von den
Schutzanordnungen und Verbotsnormen gewährt werden kann, so
dass sich die Entschädigungsfrage nicht stellen würde. Zum
anderen kommt in Betracht, dass die Betrachtung der konkreten
Situation des Grundeigentümers ergibt, dass die Inhalts- und
Schrankenbestimmung der Wasserschutzgebietsverordnung auch
ohne finanziellen Ausgleich Bestand haben kann. Diese
Umstände des Einzelfalls und damit die Betroffenheit des
Einzelnen zu ermitteln und - schon - auf der Ebene
der Rechtsverordnung zu berücksichtigen, ist von Verfassungs
wegen nicht erforderlich.
32
Etwas anderes lässt sich auch aus der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100,
226 ff.) nicht herleiten. Das dort entwickelte Gebot,
mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden
Verwaltungsakt zugleich über die Gewährung eines Ausgleichs
zu entscheiden (vgl. dazu BVerfGE 100, 226
), soll einem unzumutbaren
Rechtsschutzrisiko des Eigentümers entgegen wirken. Der
Betroffene muss angesichts der ihn belastenden
konkret-individuellen Maßnahme entscheiden können, ob er sie
als rechtmäßig hinnehmen will, oder ob sie ihn in seinem
Grundrecht auf Eigentum verletzt und er sich dagegen vor
Gericht zur Wehr setzen muss, wenn er seines Rechtes nicht
verlustig gehen will. Erst die Zusammenschau von
Eigentumsbeschränkung und Ausgleichsmaßnahme auf dieser
letzten Stufe der Aktualisierung des Eingriffs erlaubt eine
abschließende Beurteilung der Verhältnismäßigkeit.
33
Die Unklarheiten in Bezug auf den Rechtsschutz
bestehen naturgemäß aber nur dann, wenn die
Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt aktualisiert wird.
Denn in diesem Fall ist der Eigentümer gehalten, den Eintritt
der Bestandskraft des Verwaltungsakts zu verhindern. Hingegen
ist er im Falle einer Eigentumsbeschränkung durch
Rechtsverordnung keiner Anfechtungslast ausgesetzt. Beruht
die Wasserschutzgebietsverordnung auf einer Verletzung der
Pflicht zur angemessenen Berücksichtigung der betroffenen
Eigentümerbelange, ist sie nichtig. Auf die Nichtigkeit kann
sich der Eigentümer – im Unterschied zur Aktualisierung durch
Verwaltungsakt - jederzeit und jenseits der Frist des
§ 47 Abs. 2 VwGO berufen. Will er (nur) eine Befreiung
von den Verbotsnormen erhalten oder einen
Entschädigungsanspruch geltend machen und muss er demzufolge
von der Gültigkeit der Rechtsverordnung ausgehen, so sieht er
sich auch insoweit einem unzumutbaren Rechtsschutzrisiko
nicht ausgesetzt (vgl. ebenso zur
Naturschutzgebietsfestsetzung: BVerwGE 112, 373 ).
Die Fristen des Art. 87 Abs. 2 BayWG sind dabei
verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass diese durch
die Erhebung von Rechtsbehelfen des Primärrechtsschutzes
gehemmt oder unterbrochen werden (vgl. BVerfG, 1. Kammer des
Ersten Senats, NVwZ 1999, S. 1329 ). Eine andere
– hier aus den oben genannten Gründen nicht zu entscheidende
– Frage ist die, ob zugleich mindestens dem Grunde nach über
eine Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG, Art. 74
Abs. 4 BayWG entschieden werden muss, wenn sich die
unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung real nicht durch
Befreiungen oder andere Maßnahmen vermeiden lässt (vgl.
hierzu auch Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 19
Rn. 45).
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Diese Entscheidung ist
unanfechtbar.