Leitsätze
zum Urteil des Ersten Senats vom 24. April
2013
1 BvR 1215/07
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1215/07 -
des Herrn S…,
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6.
November 2012 durch
für Recht erkannt:
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die
Verfassungsmäßigkeit des Antiterrordateigesetzes.
2
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen das als
Art. 1 des Gesetzes zur Errichtung gemeinsamer Dateien
von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und
der Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz) vom 22. Dezember 2006
(BGBl I S. 3409) erlassene Gesetz zur Errichtung einer
standardisierten zentralen Antiterrordatei von
Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern
(Antiterrordateigesetz - ATDG). Das
Antiterrordateigesetz wurde seit seinem Inkrafttreten am 31.
Dezember 2006 nicht substanziell geändert. Bei sachgerechtem
Verständnis des Beschwerdevorbringens wendet sich der
Beschwerdeführer unmittelbar gegen die §§ 1 bis 6 ATDG
über die Speicherung und Verwendung von Daten; ausgenommen
ist insoweit allerdings § 2 Satz 1 Nr. 4 ATDG. Mittelbar
richtet sich die Verfassungsbeschwerde auch gegen die diese
Vorschriften flankierenden §§ 8 bis 12 ATDG, die
insbesondere die datenschutzrechtliche Verantwortung und
Kontrolle betreffen.
3
1. Durch das Antiterrordateigesetz wurde die
Rechtsgrundlage für die Antiterrordatei, eine der Bekämpfung
des internationalen Terrorismus dienende Verbunddatei von
Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der
Länder, geschaffen. Die Datei erleichtert und beschleunigt
den Informationsaustausch zwischen den beteiligten
Polizeibehörden und Nachrichtendiensten, indem bestimmte
Erkenntnisse aus dem Zusammenhang der Bekämpfung des
internationalen Terrorismus, über die einzelne Behörden
verfügen, für alle beteiligten Behörden schneller auffindbar
und leichter zugänglich werden.
4
a) § 1 ATDG legt zum einen fest, dass die
Antiterrordatei als gemeinsame standardisierte zentrale Datei
beim Bundeskriminalamt geführt wird, und bestimmt zugleich
die an ihr beteiligten Behörden. Nach § 1 Abs. 1
ATDG sind das Bundeskriminalamt, in Verbindung mit § 58
Abs. 1 BPolG, § 1 Abs. 3 Nr. 1 d BPolZV
das Bundespolizeipräsidium, die Landeskriminalämter, die
Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der
Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und
das Zollkriminalamt beteiligte Behörden. Neben diesen von
Gesetzes wegen beteiligten Behörden können nach § 1
Abs. 2 ATDG in Verbindung mit § 12 Nr. 2 ATDG
durch Errichtungsanordnung unter bestimmten Voraussetzungen
weitere Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei
beteiligt werden. Nach der Gesetzesbegründung sollen dies in
erster Linie die Dienststellen des polizeilichen
Staatsschutzes der Länder sein (BTDrucks 16/2950, S. 14).
Ausweislich der Errichtungsanordnung mit Stand vom 4. Juni
2010 haben in drei Bundesländern polizeiliche Dienststellen
unterhalb der Ebene der Landeskriminalämter Zugriff auf die
Antiterrordatei.
5
b) In § 2 ATDG wird bestimmt, dass und in
Bezug auf welche Personen oder Objekte Behörden verpflichtet
sind, bereits erhobene Daten in der Antiterrordatei zu
speichern. Voraussetzung einer Speicherung ist zunächst, dass
polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse
vorliegen, aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür
ergeben, dass sich die Daten auf die in § 2 Satz 1
Nr. 1 bis 4 ATDG genannten Personen oder Objekte
beziehen und dass die Kenntnis der Daten für die Aufklärung
oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zu
Deutschland erforderlich ist. Von der Speicherung betroffen
sind nach Nr. 1 zunächst Personen, die Vereinigungen
oder Gruppierungen des internationalen Terrorismus angehören
oder in einer besonderen Nähe dazu stehen. Darüber hinaus
sind nach Nr. 2 auch Einzelpersonen von der Speicherung
betroffen, sofern sie rechtswidrig Gewalt als Mittel zur
Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder
religiöser Belange anwenden, unterstützen, vorbereiten,
befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich
hervorrufen. Nr. 3 sieht schließlich auch die
Speicherung der Daten von Kontaktpersonen zu den in
Nr. 1 und 2 genannten Personen vor, sofern der Kontakt
nicht nur flüchtiger oder zufälliger Art ist und durch sie
Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus zu erwarten sind.
6
c) Welche Daten über die in § 2 Satz 1
Nr. 1 bis 4 ATDG genannten Personen und Objekte zu
speichern sind, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 ATDG.
Die Regelung differenziert dabei zwischen den in § 3
Abs. 1 Nr. 1 a ATDG aufgeführten Grunddaten (im
Folgenden zur Verdeutlichung auch als einfache Grunddaten
bezeichnet) und den in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG
aufgeführten erweiterten Grunddaten.
7
Die einfachen Grunddaten sind zu allen in
§ 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG genannten
Personengruppen zu speichern. Als solche Grunddaten definiert
die Vorschrift verschiedene allgemeine Angaben zur Person,
wie Anschriften, besondere körperliche Merkmale, Sprachen,
Dialekte, Lichtbilder sowie die Bezeichnung der Fallgruppe
nach § 2 ATDG. Demgegenüber verlangt § 3
Abs. 1 Nr. 1 b ATDG eine Speicherung der
erweiterten Grunddaten nur zu den in § 2 Satz 1
Nr. 1 und 2 ATDG genannten Personen sowie zu
Kontaktpersonen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte
vorliegen, dass sie von terrorismusbezogenen Aktivitäten
Kenntnis haben. Die erweiterten Grunddaten werden im
Einzelnen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis rr
ATDG aufgezählt. Dazu zählen unter anderem Angaben wie
Telekommunikationsanschlüsse und Telekommunikationsendgeräte
(aa), Bankverbindungen (bb), Volkszugehörigkeit (gg), Angaben
zur Religionszugehörigkeit (hh), terrorismusrelevante
Fähigkeiten (ii), Angaben zur Ausbildung (jj), Angaben zu
Tätigkeiten in wichtigen Infrastruktureinrichtungen (kk),
Angaben zu Gewaltbereitschaft (ll) oder zu besuchten Orten
und Gebieten, die als Treffpunkt terrorismusverdächtiger
Personen dienen (nn).
8
Nach der Gesetzesbegründung sollen die Daten,
soweit der Art der Daten nach möglich, standardisiert
gespeichert werden. Die Daten sollen also nicht freihändig,
sondern durch Auswahl bestimmter systemseitig vorgegebener
Angaben eingestellt werden. Diese Standardisierung soll die
Recherchefähigkeit der Datei sichern und der
Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis dienen (BTDrucks
16/2950, S. 17). Ein Korrektiv zur weitgehenden
Standardisierung der gespeicherten Angaben bietet die durch
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG ermöglichte
Eingabe besonderer Bemerkungen, ergänzender Hinweise und
Bewertungen als Freitext.
9
Neben den Grunddaten und erweiterten
Grunddaten sieht § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG Angaben
zur einspeichernden Behörde und zu deren Aktenzeichen vor,
wodurch die Kontaktaufnahme für den weiteren
Informationsaustausch erleichtert werden soll.
10
Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen oder
schutzwürdige Interessen des Betroffenen dies erfordern,
ermöglicht § 4 ATDG die beschränkte oder verdeckte
Speicherung von Daten. Bei der verdeckten Speicherung werden
die Daten so eingegeben, dass die anderen beteiligten
Behörden das Vorhandensein der Daten bei Abfragen nicht
erkennen und unmittelbar keinen Zugriff auf die gespeicherten
Daten erhalten. Die Abfrage wird dann automatisiert an die
informationsführende Behörde weitergeleitet, damit diese nach
Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften aus eigenem Entschluss
mit der abfragenden Behörde Kontakt aufnimmt und über die
Übermittlung der Daten entscheidet. Dies sollte zunächst dem
Quellenschutz der jeweiligen Ermittlungsbehörden dienen,
insbesondere der Geheimdienste bei ihrer Zusammenarbeit mit
ausländischen Geheimdiensten. Im Lauf des
Gesetzgebungsverfahrens ist der Schutz der Betroffenen als
eigener Zweck hinzugekommen (vgl. BTDrucks 16/3642, S.
6).
11
d) In § 5 Abs. 1 ATDG ist der
Zugriff auf die gespeicherten Daten im Regelfall normiert.
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt den beteiligten
Behörden Abfragen im automatisierten Verfahren, wenn dies im
Rahmen ihrer Aufgaben zur Bekämpfung oder Aufklärung des
internationalen Terrorismus erforderlich ist. Durch diese
Zugriffsbefugnis, die nicht auf eine Suche nach einem
bestimmten Namen begrenzt ist, wird den abfragenden Behörden
eine Recherche in allen offen und verdeckt gespeicherten
Datensätzen sowohl der Grunddaten als auch der erweiterten
Grunddaten einschließlich des Freitextfeldes ermöglicht. Im
Falle eines Treffers erhält die abfragende Behörde bei einer
Abfrage zu Personen Zugriff auf die Grunddaten sowie die
Angaben zur einspeichernden Behörde. Zugriff auf die
erweiterten Grunddaten erhält die abfragende Behörde im Falle
eines Treffers gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4
ATDG nur, wenn die Behörde, die die Daten eingegeben hat, den
Zugriff im Einzelfall auf Ersuchen nach den jeweils geltenden
Übermittlungsvorschriften gewährt. Auch bei Recherchen in den
erweiterten Grunddaten werden im Trefferfall aber hiervon
unabhängig ohne weiteres die korrespondierenden einfachen
Grunddaten übermittelt.
12
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG
darf die abfragende Behörde die Daten, auf die sie gemäß
§ 5 Abs. 1 ATDG Zugriff erhalten hat, nur zur
Prüfung, ob der Treffer der gesuchten Person zuzuordnen ist,
sowie zur Vorbereitung und Substantiierung eines
Einzelübermittlungsersuchens verwenden.
13
e) § 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG ermöglicht der
abfragenden Behörde, im Eilfall unmittelbar auf die
erweiterten Grunddaten eines Treffers Zugriff zu nehmen. Ein
Eilfall im Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, dass ein
solcher Zugriff zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für
Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person oder für
Sachen von erheblichem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen
Interesse geboten ist, unerlässlich ist und die
Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig
erfolgen kann. Die Entscheidung hierüber trifft der Leiter
oder ein besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes
der abfragenden Behörde. Der Zugriff bedarf im Übrigen der
nachträglichen Zustimmung der Behörde, die die Daten
eingegeben hat; diese entscheidet zugleich über die weitere
Verwendbarkeit der Daten.
14
Hat die abfragende Behörde im Eilfall Zugriff
auf Daten erhalten, erlaubt § 6 Abs. 2 ATDG die
Verwendung dieser Daten nur, soweit dies zur Abwehr einer
gegenwärtigen Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des
internationalen Terrorismus unerlässlich ist. Haben das
Bundeskriminalamt oder ein Landeskriminalamt auf Ersuchen
oder im Auftrag des Generalbundesanwalts die Antiterrordatei
genutzt, übermitteln sie nach § 6 Abs. 4
Satz 1 und 2 ATDG die Daten dem Generalbundesanwalt für
die Zwecke der Strafverfolgung; der Generalbundesanwalt darf
die Daten für ein Ersuchen um die Übermittlung von
Erkenntnissen zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus nach § 6 Abs. 1
Satz 1 ATDG verwenden.
15
In § 7 ATDG ist festgelegt, dass sich die
Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund eines Ersuchens nach
§ 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG nach den jeweils
geltenden Übermittlungsvorschriften richtet.
16
f) § 8 ATDG teilt die
datenschutzrechtliche Verantwortung zwischen einspeichernder
und abfragender Behörde auf. Letztere trägt die Verantwortung
für die Zulässigkeit der Abfrage, erstere die Verantwortung
für die Erhebung, die Zulässigkeit der Eingabe sowie die
Richtigkeit und Aktualität der Daten. § 9 ATDG sieht
eine Protokollierung aller Zugriffe auf die Daten zum Zweck
der Datenschutzkontrolle vor. Diese ist gemäß § 10
Abs. 1 ATDG in die Hände der Datenschutzbeauftragten des
Bundes und - nach Maßgabe des Landesrechts - der Länder
gelegt.
17
In § 10 Abs. 2 ATDG ist die
Auskunftserteilung an Betroffene geregelt. Die Regelung
differenziert zwischen den offen und den verdeckt
gespeicherten Daten. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1
ATDG erteilt über die offen gespeicherten Daten das
Bundeskriminalamt die Auskunft nach § 19 BDSG, wobei es
das Einvernehmen der jeweils datenverantwortlichen Behörde
einholt. Dagegen richtet sich die Auskunft zu verdeckt
gespeicherten Daten gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2
ATDG nach den Rechtsvorschriften für die Behörde, die die
Daten eingegeben hat. Das bedeutet, dass die Betroffenen
Auskunft zu einer etwaigen verdeckten Speicherung nicht
zentral beim Bundeskriminalamt erhalten können, sondern nur
jeweils bei der Behörde, die die Daten verdeckt gespeichert
hat.
18
In § 11 ATDG sind schließlich Vorgaben
zur Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten enthalten,
während § 12 ATDG regelt, welche Einzelheiten das
Bundeskriminalamt in einer Errichtungsanordnung festzulegen
hat, wobei diese der Zustimmung des Bundesministeriums des
Innern, des Bundeskanzleramts, des Bundesministeriums der
Verteidigung, des Bundesministeriums der Finanzen und der für
die beteiligten Behörden zuständigen obersten Landesbehörden
bedarf. Hierzu gehören die Bestimmung der weiteren
beteiligten Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2
ATDG, Einzelheiten zur Art der nach § 3 Abs. 1 ATDG
zu speichernden Daten und zu den zugriffsberechtigten
Organisationseinheiten der beteiligten Behörden.
19
g) Das Antiterrordateigesetz ist gemäß
Art. 5 Abs. 2 Halbsatz 1 Gemeinsame-Dateien-Gesetz
befristet und tritt mit Ablauf des 30. Dezember 2017 außer
Kraft. Es ist nach Art. 5 Abs. 2 Halbsatz 2
Gemeinsame-Dateien-Gesetz fünf Jahre nach seinem
Inkrafttreten zu evaluieren.
20
2. Die Vorschriften des
Antiterrordateigesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I
S. 3409), das durch Artikel 5 des Gesetzes vom 26.
Februar 2008 (BGBl I S. 215) geändert worden ist,
lauten - soweit hier von Interesse - wie folgt:
21
§ 1 Antiterrordatei
(1) Das Bundeskriminalamt, die in der
Rechtsverordnung nach § 58 Abs. 1 des
Bundespolizeigesetzes bestimmte Bundespolizeibehörde, die
Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes
und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der
Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt (beteiligte
Behörden) führen beim Bundeskriminalamt zur Erfüllung ihrer
jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zur Aufklärung oder
Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur
Bundesrepublik Deutschland eine gemeinsame standardisierte
zentrale Antiterrordatei (Antiterrordatei).
(2) Zur Teilnahme an der Antiterrordatei sind
als beteiligte Behörden im Benehmen mit dem Bundesministerium
des Innern weitere Polizeivollzugsbehörden berechtigt,
soweit
1. diesen Aufgaben zur Bekämpfung des
internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik
Deutschland nicht nur im Einzelfall besonders zugewiesen
sind,
2. ihr Zugriff auf die Antiterrordatei für die
Wahrnehmung der Aufgaben nach Nummer 1 erforderlich und dies
unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen der
Betroffenen und der Sicherheitsinteressen der beteiligten
Behörden angemessen ist.
22
§ 2 Inhalt der Antiterrordatei und
Speicherungspflicht
Die beteiligten Behörden sind verpflichtet,
bereits erhobene Daten nach § 3 Abs. 1 in der
Antiterrordatei zu speichern, wenn sie gemäß den für sie
geltenden Rechtsvorschriften über polizeiliche oder
nachrichtendienstliche Erkenntnisse (Erkenntnisse) verfügen,
aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass
die Daten sich beziehen auf
1. Personen, die
a) einer terroristischen Vereinigung nach
§ 129a des Strafgesetzbuchs, die einen internationalen
Bezug aufweist, oder einer terroristischen Vereinigung nach
§ 129a in Verbindung mit § 129b Abs. 1 Satz 1 des
Strafgesetzbuchs mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland
oder
b) einer Gruppierung, die eine Vereinigung nach
Buchstabe a unterstützt,
angehören oder diese unterstützen,
2. Personen, die rechtswidrig Gewalt als Mittel
zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer
oder religiöser Belange anwenden oder eine solche
Gewaltanwendung unterstützen, vorbereiten, befürworten oder
durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen,
3. Personen, bei denen tatsächliche
Anhaltspunkte vorliegen, dass sie mit den in Nummer 1
Buchstabe a oder in Nummer 2 genannten Personen nicht nur
flüchtig oder in zufälligem Kontakt in Verbindung stehen und
durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder
Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind
(Kontaktpersonen), oder
4. (…)
und die Kenntnis der Daten für die Aufklärung
oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur
Bundesrepublik Deutschland erforderlich ist. Satz 1 gilt nur
für Daten, die die beteiligten Behörden nach den für sie
geltenden Rechtsvorschriften automatisiert verarbeiten
dürfen.
23
§ 3 Zu speichernde Datenarten
(1) In der Antiterrordatei werden, soweit
vorhanden, folgende Datenarten gespeichert:
1. zu Personen
a) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3: der
Familienname, die Vornamen, frühere Namen, andere Namen,
Aliaspersonalien, abweichende Namensschreibweisen, das
Geschlecht, das Geburtsdatum, der Geburtsort, der
Geburtsstaat, aktuelle und frühere Staatsangehörigkeiten,
gegenwärtige und frühere Anschriften, besondere körperliche
Merkmale, Sprachen, Dialekte, Lichtbilder, die Bezeichnung
der Fallgruppe nach § 2 und, soweit keine anderen
gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen und dies zur
Identifizierung einer Person erforderlich ist, Angaben zu
Identitätspapieren (Grunddaten),
b) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 sowie zu
Kontaktpersonen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte dafür
vorliegen, dass sie von der Planung oder Begehung einer in
§ 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a genannten Straftat oder der
Ausübung, Unterstützung oder Vorbereitung von rechtswidriger
Gewalt im Sinne von § 2 Satz 1 Nr. 2 Kenntnis
haben, folgende weiteren Datenarten (erweiterte
Grunddaten):
aa) eigene oder von ihnen genutzte
Telekommunikationsanschlüsse und
Telekommunikationsendgeräte,
bb) Adressen für elektronische Post,
cc) Bankverbindungen,
dd) Schließfächer,
ee) auf die Person zugelassene oder von ihr
genutzte Fahrzeuge,
ff) Familienstand,
gg) Volkszugehörigkeit,
hh) Angaben zur Religionszugehörigkeit, soweit
diese im Einzelfall zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus erforderlich sind,
ii) besondere Fähigkeiten, die nach den auf
bestimmten Tatsachen beruhenden Erkenntnissen der beteiligten
Behörden der Vorbereitung und Durchführung terroristischer
Straftaten nach § 129a Abs. 1 und 2 des Strafgesetzbuchs
dienen können, insbesondere besondere Kenntnisse und
Fertigkeiten in der Herstellung oder im Umgang mit
Sprengstoffen oder Waffen,
jj) Angaben zum Schulabschluss, zur
berufsqualifizierenden Ausbildung und zum ausgeübten
Beruf,
kk) Angaben zu einer gegenwärtigen oder
früheren Tätigkeit in einer lebenswichtigen Einrichtung im
Sinne des § 1 Abs. 5 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes
oder einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder
-einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel oder
Amtsgebäude,
ll) Angaben zur Gefährlichkeit, insbesondere
Waffenbesitz oder zur Gewaltbereitschaft der Person,
mm) Fahr- und Flugerlaubnisse,
nn) besuchte Orte oder Gebiete, an oder in
denen sich in § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 genannte Personen
treffen,
oo) Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3
zu den jeweiligen Personen nach § 2 Satz 1 Nr. 1
Buchstabe a oder Nr. 2,
pp) die Bezeichnung der konkreten Vereinigung
oder Gruppierung nach § 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a oder
b,
qq) der Tag, an dem das letzte Ereignis
eingetreten ist, das die Speicherung der Erkenntnisse
begründet, und
rr) auf tatsächlichen Anhaltspunkten beruhende
zusammenfassende besondere Bemerkungen, ergänzende Hinweise
und Bewertungen zu Grunddaten und erweiterten Grunddaten, die
bereits in Dateien der beteiligten Behörden gespeichert sind,
sofern dies im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen
geboten und zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus unerlässlich ist,
2. (…)
3. zu den jeweiligen Daten nach den Nummern 1
und 2 die Angabe der Behörde, die über die Erkenntnisse
verfügt, sowie das zugehörige Aktenzeichen oder sonstige
Geschäftszeichen und, soweit vorhanden, die jeweilige
Einstufung als Verschlusssache.
(2) Soweit zu speichernde Daten aufgrund einer
anderen Rechtsvorschrift zu kennzeichnen sind, ist diese
Kennzeichnung bei der Speicherung der Daten in der
Antiterrordatei aufrechtzuerhalten.
24
§ 4 Beschränkte und verdeckte
Speicherung
(1) Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen
oder besonders schutzwürdige Interessen des Betroffenen dies
ausnahmsweise erfordern, darf eine beteiligte Behörde
entweder von einer Speicherung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1
Buchstabe b genannten erweiterten Grunddaten ganz oder
teilweise absehen (beschränkte Speicherung) oder alle
jeweiligen Daten zu in § 2 genannten Personen,
Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen,
Sachen, Bankverbindungen, Anschriften,
Telekommunikationsanschlüssen, Telekommunikationsendgeräten,
Internetseiten oder Adressen für elektronische Post in der
Weise eingeben, dass die anderen beteiligten Behörden im
Falle einer Abfrage die Speicherung der Daten nicht erkennen
und keinen Zugriff auf die gespeicherten Daten erhalten
(verdeckte Speicherung). Über beschränkte und verdeckte
Speicherungen entscheidet der jeweilige Behördenleiter oder
ein von ihm besonders beauftragter Beamter des höheren
Dienstes.
(2) Sind Daten, auf die sich eine Abfrage
bezieht, verdeckt gespeichert, wird die Behörde, die die
Daten eingegeben hat, automatisiert durch Übermittlung aller
Anfragedaten über die Abfrage unterrichtet und hat
unverzüglich mit der abfragenden Behörde Kontakt aufzunehmen,
um zu klären, ob Erkenntnisse nach § 7 übermittelt
werden können. Die Behörde, die die Daten eingegeben hat,
sieht von einer Kontaktaufnahme nur ab, wenn
Geheimhaltungsinteressen auch nach den Umständen des
Einzelfalls überwiegen. Die wesentlichen Gründe für die
Entscheidung nach Satz 2 sind zu dokumentieren. Die
übermittelten Anfragedaten sowie die Dokumentation nach Satz
3 sind spätestens zu löschen oder zu vernichten, wenn die
verdeckt gespeicherten Daten zu löschen sind.
25
§ 5 Zugriff auf die Daten
(1) Die beteiligten Behörden dürfen die in der
Antiterrordatei gespeicherten Daten im automatisierten
Verfahren nutzen, soweit dies zur Erfüllung der jeweiligen
Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen
Terrorismus erforderlich ist. Im Falle eines Treffers erhält
die abfragende Behörde Zugriff
1. a) bei einer Abfrage zu Personen auf die zu
ihnen gespeicherten Grunddaten oder
b) bei einer Abfrage zu Vereinigungen,
Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen, Sachen,
Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüssen,
Telekommunikationsendgeräten, Internetseiten oder Adressen
für elektronische Post nach § 2 Satz 1 Nr. 4 auf die
dazu gespeicherten Daten, und
2. auf die Daten nach § 3 Abs. 1 Nr.
3.
Auf die zu Personen gespeicherten erweiterten
Grunddaten kann die abfragende Behörde im Falle eines
Treffers Zugriff erhalten, wenn die Behörde, die die Daten
eingegeben hat, dies im Einzelfall auf Ersuchen gewährt. Die
Entscheidung hierüber richtet sich nach den jeweils geltenden
Übermittlungsvorschriften.
(2) Die abfragende Behörde darf im Falle eines
Treffers unmittelbar auf die erweiterten Grunddaten
zugreifen, wenn dies aufgrund bestimmter Tatsachen zur Abwehr
einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder
Freiheit einer Person oder für Sachen von erheblichem Wert,
deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist,
unerlässlich ist und die Datenübermittlung aufgrund eines
Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen kann (Eilfall). Ob ein
Eilfall vorliegt, entscheidet der Behördenleiter oder ein von
ihm besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes. Die
Entscheidung und ihre Gründe sind zu dokumentieren. Der
Zugriff ist unter Hinweis auf die Entscheidung nach Satz 3 zu
protokollieren. Die Behörde, die die Daten eingegeben hat,
muss unverzüglich um nachträgliche Zustimmung ersucht werden.
Wird die nachträgliche Zustimmung verweigert, ist die weitere
Verwendung dieser Daten unzulässig. Die abfragende Behörde
hat die Daten unverzüglich zu löschen oder nach § 11
Abs. 3 zu sperren. Sind die Daten einem Dritten übermittelt
worden, ist dieser unverzüglich darauf hinzuweisen, dass die
weitere Verwendung der Daten unzulässig ist.
(3) Innerhalb der beteiligten Behörden erhalten
ausschließlich hierzu ermächtigte Personen Zugriff auf die
Antiterrordatei.
(4) Bei jeder Abfrage müssen der Zweck und die
Dringlichkeit angegeben und dokumentiert werden und erkennbar
sein.
26
§ 6 Weitere Verwendung der Daten
(1) Die abfragende Behörde darf die Daten, auf
die sie Zugriff erhalten hat, nur zur Prüfung, ob der Treffer
der gesuchten Person oder der gesuchten Angabe nach § 2
Satz 1 Nr. 4 zuzuordnen ist, und für ein Ersuchen um
Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung ihrer
jeweiligen Aufgabe zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus verwenden. Eine Verwendung zu
einem anderen Zweck als zur Wahrnehmung ihrer jeweiligen
Aufgabe zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen
Terrorismus ist nur zulässig, soweit
1. dies zur Verfolgung einer besonders schweren
Straftat oder zur Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben,
Gesundheit oder Freiheit einer Person erforderlich ist,
und
2. die Behörde, die die Daten eingegeben hat,
der Verwendung zustimmt.
(2) Im Eilfall darf die abfragende Behörde die
Daten, auf die sie Zugriff erhalten hat, nur verwenden,
soweit dies zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr nach § 5
Abs. 2 Satz 1 im Zusammenhang mit der Bekämpfung des
internationalen Terrorismus unerlässlich ist.
(3) Im Falle einer Verwendung nach Absatz 1
Satz 2 oder Absatz 2 sind die Daten zu kennzeichnen. Nach
einer Übermittlung ist die Kennzeichnung durch den Empfänger
aufrechtzuerhalten; Gleiches gilt für Kennzeichnungen nach
§ 3 Abs. 2.
(4) Soweit das Bundeskriminalamt und die
Landeskriminalämter auf Ersuchen oder im Auftrag des
Generalbundesanwalts die Antiterrordatei nutzen, übermitteln
sie die Daten, auf die sie Zugriff erhalten haben, dem
Generalbundesanwalt für die Zwecke der Strafverfolgung. Der
Generalbundesanwalt darf die Daten für Ersuchen nach Absatz 1
Satz 1 verwenden. § 487 Abs. 3 der Strafprozessordnung
gilt entsprechend.
27
§ 7 Übermittlung von Erkenntnissen
Die Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund
eines Ersuchens nach § 6 Abs. 1 Satz 1 zwischen den
beteiligten Behörden richtet sich nach den jeweils geltenden
Übermittlungsvorschriften.
28
§ 8 Datenschutzrechtliche
Verantwortung
(1) Die datenschutzrechtliche Verantwortung für
die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten, namentlich
für die Rechtmäßigkeit der Erhebung, die Zulässigkeit der
Eingabe sowie die Richtigkeit und Aktualität der Daten trägt
die Behörde, die die Daten eingegeben hat. Die Behörde, die
die Daten eingegeben hat, muss erkennbar sein. Die
Verantwortung für die Zulässigkeit der Abfrage trägt die
abfragende Behörde.
(2) Nur die Behörde, die die Daten eingegeben
hat, darf diese Daten ändern, berichtigen, sperren oder
löschen.
(3) Hat eine Behörde Anhaltspunkte dafür, dass
Daten, die eine andere Behörde eingegeben hat, unrichtig
sind, teilt sie dies umgehend der Behörde, die die Daten
eingegeben hat, mit, die diese Mitteilung unverzüglich prüft
und erforderlichenfalls die Daten unverzüglich
berichtigt.
29
§ 9 Protokollierung, technische und
organisatorische Maßnahmen
(1) Das Bundeskriminalamt hat bei jedem Zugriff
für Zwecke der Datenschutzkontrolle den Zeitpunkt, die
Angaben, die die Feststellung der aufgerufenen Datensätze
ermöglichen, sowie die für den Zugriff verantwortliche
Behörde und den Zugriffszweck nach § 5 Abs. 4 zu
protokollieren. Die Protokolldaten dürfen nur verwendet
werden, soweit ihre Kenntnis für Zwecke der
Datenschutzkontrolle, der Datensicherung, zur Sicherstellung
eines ordnungsgemäßen Betriebs der Datenverarbeitungsanlage
oder zum Nachweis der Kenntnisnahme bei Verschlusssachen
erforderlich ist. Die ausschließlich für Zwecke nach Satz 1
gespeicherten Protokolldaten sind nach 18 Monaten zu
löschen.
(2) Das Bundeskriminalamt hat die nach § 9
des Bundesdatenschutzgesetzes erforderlichen technischen und
organisatorischen Maßnahmen zu treffen.
30
§ 10 Datenschutzrechtliche Kontrolle,
Auskunft an den Betroffenen
(1) Die Kontrolle der Durchführung des
Datenschutzes obliegt nach § 24 Abs. 1 des
Bundesdatenschutzgesetzes dem Bundesbeauftragten für den
Datenschutz und die Informationsfreiheit. Die
datenschutzrechtliche Kontrolle der Eingabe und der Abfrage
von Daten durch eine Landesbehörde richtet sich nach dem
Datenschutzgesetz des Landes.
(2) Über die nicht verdeckt gespeicherten Daten
erteilt das Bundeskriminalamt die Auskunft nach § 19 des
Bundesdatenschutzgesetzes im Einvernehmen mit der Behörde,
die die datenschutzrechtliche Verantwortung nach § 8
Abs. 1 Satz 1 trägt und die Zulässigkeit der
Auskunftserteilung nach den für sie geltenden
Rechtsvorschriften prüft. Die Auskunft zu verdeckt
gespeicherten Daten richtet sich nach den für die Behörde,
die die Daten eingegeben hat, geltenden
Rechtsvorschriften.
31
§ 11 Berichtigung, Löschung und Sperrung
von Daten
(1) Unrichtige Daten sind zu berichtigen.
(2) Personenbezogene Daten sind zu löschen,
wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre Kenntnis für
die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen
Terrorismus nicht mehr erforderlich ist. Sie sind spätestens
zu löschen, wenn die zugehörigen Erkenntnisse nach den für
die beteiligten Behörden jeweils geltenden Rechtsvorschriften
zu löschen sind.
(3) An die Stelle einer Löschung tritt eine
Sperrung, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass durch die
Löschung schutzwürdige Interessen eines Betroffenen
beeinträchtigt würden. Gesperrte Daten dürfen nur für den
Zweck abgerufen und genutzt werden, für den die Löschung
unterblieben ist; sie dürfen auch abgerufen und genutzt
werden, soweit dies zum Schutz besonders hochwertiger
Rechtsgüter unerlässlich ist und die Aufklärung des
Sachverhalts ansonsten aussichtslos oder wesentlich erschwert
wäre oder der Betroffene einwilligt.
(4) Die eingebenden Behörden prüfen nach den
Fristen, die für die Erkenntnisdaten gelten, und bei der
Einzelfallbearbeitung, ob personenbezogene Daten zu
berichtigen oder zu löschen sind.
32
§ 12 Errichtungsanordnung
Das Bundeskriminalamt hat für die gemeinsame
Datei in einer Errichtungsanordnung im Einvernehmen mit den
beteiligten Behörden Einzelheiten festzulegen zu:
1. den Bereichen des erfassten internationalen
Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland,
2. den weiteren beteiligten
Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2,
3. der Art der zu speichernden Daten nach
§ 3 Abs. 1,
4. der Eingabe der zu speichernden Daten,
5. den zugriffsberechtigten
Organisationseinheiten der beteiligten Behörden,
6. den Einteilungen der Zwecke und der
Dringlichkeit einer Abfrage und
7. der Protokollierung.
Die Errichtungsanordnung bedarf der Zustimmung
des Bundesministeriums des Innern, des Bundeskanzleramts, des
Bundesministeriums der Verteidigung, des Bundesministeriums
der Finanzen und der für die beteiligten Behörden der Länder
zuständigen obersten Landesbehörden. Der Bundesbeauftragte
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist vor
Erlass der Errichtungsanordnung anzuhören.
33
§ 13 Einschränkung von Grundrechten
Die Grundrechte des Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) und der
Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes)
werden nach Maßgabe dieses Gesetzes eingeschränkt.
34
3. Erste Überlegungen zur Schaffung einer
Antiterrordatei gehen auf die 15. Wahlperiode des
Bundestags zurück. Damals legte der Bundesrat auf Initiative
der Länder Niedersachsen, Bayern, Saarland und Thüringen
einen „Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung einer
gemeinsamen Datei der deutschen Sicherheitsbehörden zur
Beobachtung und Bekämpfung des islamistischen Extremismus und
Terrorismus (Anti-Terror-Datei-Gesetz)“ vor (BTDrucks
15/4413). In diese gemeinsame Datei sollten nach den
Vorstellungen des Entwurfs die teilnehmenden Polizeibehörden
und Nachrichtendienste alle Daten über Personen oder Vorgänge
einstellen, die im Zusammenhang mit dem islamistischen
Extremismus und Terrorismus stünden (BTDrucks 15/4413, S. 8).
Die damalige Bundesregierung favorisierte dagegen die
Schaffung einer Indexdatei, also lediglich eines
elektronischen Fundstellennachweises für die zum Auffinden
weiterer Erkenntnisse erforderlichen Daten (BTDrucks 15/4413,
S. 9). Keiner der beiden Vorschläge wurde in der
15. Wahlperiode realisiert.
35
Nach fehlgeschlagenen Anschlagsversuchen auf
Eisenbahnzüge in Koblenz und Dortmund im August 2006 brachte
die Bundesregierung den „Entwurf eines Gesetzes zur
Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und
Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder
(Gemeinsame-Dateien-Gesetz)“ ein, der in seinem Art. 1
auch den Entwurf für das „Gesetz zur Errichtung einer
standardisierten zentralen Antiterrordatei von
Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern
(Antiterrordateigesetz - ATDG)“ enthielt (BTDrucks 16/2950,
S. 5) und mit nur geringfügigen Änderungen nach einer
Anhörung von Sachverständigen im Innenausschuss
(Innenausschussprotokoll Nr. 16/24) verabschiedet wurde. Nach
der Begründung des Entwurfs soll das Gesetz eine
Rechtsgrundlage für eine gemeinsame Datei schaffen, die den
Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden und
Nachrichtendiensten effektiver gestalten, bewährte Formen der
Zusammenarbeit ergänzen und Übermittlungsfehler verringern
solle (BTDrucks 16/2950, S. 12). Nach § 1 Abs. 1 ATDG
soll die Antiterrordatei dazu dienen, die beteiligten
Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben bei der Aufklärung
und Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu
unterstützen, wobei mit dem Begriff der „Aufklärung“ die
nachrichtendienstlichen Aufgaben und mit dem Begriff der
„Bekämpfung“ die polizeilichen Aufgaben umschrieben würden.
§ 2 ATDG regele den Inhalt der Antiterrordatei. In der
Datei dürften nur Daten zu Kenntnissen gespeichert werden,
über die die beteiligten Behörden auf der Grundlage der für
sie geltenden Rechtsvorschriften bereits verfügten; es werde
keine zusätzliche Rechtsgrundlage für die Datenerhebung durch
die beteiligten Behörden geschaffen (BTDrucks 16/2950, S.
15). Durch § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG sollten
auch gewalttätige und gewaltbereite Einzeltäter, insbesondere
auch als solche bezeichnete „Hassprediger“, erfasst werden
(vgl. BTDrucks 16/2950, S. 15).
36
§ 3 Abs. 1 ATDG lege fest, welche
Datenarten zu den in § 2 genannten Personen und Objekten
zu speichern seien. Die Grunddaten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1
a ATDG sollten der Identifizierung der abgefragten Personen
dienen. Die erweiterten Grunddaten sollten neben der
Identifizierung einer gesuchten Person auch eine zuverlässige
Gefährdungseinschätzung als fachliche Erstbewertung
ermöglichen. Im Gegensatz zu den Grunddaten seien die
erweiterten Grunddaten grundsätzlich nur recherchierbar,
würden der abfragenden Behörde aber im Trefferfall erst auf
Nachfrage nach Maßgabe des Fachrechts angezeigt. Die
einzugebenden Daten sollten - soweit möglich - nach
systemseitigen Vorgaben in standardisierter Form erfasst
werden. Die durch das Freitextfeld eröffnete Möglichkeit,
daneben individuelle Bemerkungen, Hinweise und Bewertungen
eingeben zu können, diene dazu, auch terrorismusrelevante
Angaben zu erfassen, die sich nicht über einen Katalog
standardisiert erfassen ließen. Die grundsätzliche Pflicht
zur Standardisierung dürfe hierdurch jedoch nicht umgangen
werden (BTDrucks 16/2950, S. 17).
37
Das Antiterrordateigesetz ist gemäß
Art. 5 Abs. 1 Gemeinsame-Dateien-Gesetz am 31. Dezember
2006 in Kraft getreten.
38
4. In der Praxis der teilnehmenden Behörden
ist die Handhabung und Nutzung der Antiterrordatei von ihrem
Charakter als standardisierte Datei geprägt. Standardisierung
bedeutet, dass nicht alle der gemäß § 3 Abs. 1 ATDG zu
speichernden Angaben freihändig in die Datei eingegeben
werden, sondern in einem Katalog eine bestimmte Auswahl von
Angaben, sogenannte Katalogwerte, angeboten wird, aus denen
die eingebende Behörde auswählt. Nach Angaben der
Bundesregierung wurden Freitexteingabemöglichkeiten auf
solche Angaben nach § 3 Abs. 1 ATDG begrenzt, bei denen
eine Standardisierung auf feste Katalogwerte nicht möglich
ist. Dies betrifft im Rahmen der Grunddaten die Angaben zu
Straße, Hausnummer, Postleitzahl und Ort, sowie im Rahmen der
erweiterten Grunddaten beispielsweise die Rufnummer und
Gerätenummer eines Telekommunikationsendgeräts oder die
Fahrzeugident-Nummer, Kennzeichen und Zulassungsort eines
Kraftfahrzeugs sowie naturgemäß auch das Freitextfeld des
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die
Standardisierung erfolgt innerhalb der Eingabemaske in Form
sogenannter „Pull-Down Menüs“ durch eine Liste von
Katalogwerten, die zur Auswahl angeboten werden. Zu welchen
Datenarten des § 3 Abs. 1 ATDG Kataloge angeboten werden
und welche als Katalogwerte bezeichneten Angaben in den
jeweiligen Katalogen ausgewählt werden können, wird
grundsätzlich von einer beim Bundeskriminalamt angesiedelten
Katalogredaktion aufgrund der Vorgaben des § 3 Abs. 1
ATDG und der weiteren gemäß § 12 Satz 1 Nr. 3 ATDG in
der Errichtungsanordnung enthaltenen Konkretisierungen
bestimmt und in einem Katalogmanual festgehalten, das ebenso
wie die Errichtungsanordnung selbst als „VS – Nur für den
Dienstgebrauch“ klassifiziert ist. Zu unterscheiden sind
dabei „geschlossene“ und „lernende“ Kataloge. Bei
„geschlossenen“ Katalogen sind die möglichen Katalogwerte
abschließend festgelegt. So ist beispielsweise im Rahmen der
Angaben des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ee ATDG zu
den von einer Person genutzten Fahrzeugen im Katalog
„Fahrzeugart“ aus der abschließenden Liste „PKW; LKW; Bus;
Boot; Flugzeug; Motorrad; Bahn; Sonderfahrzeug; Fahrrad;
Quad“ auszuwählen. Andere Einträge sind nicht möglich. Eine
Veränderung des Katalogs kann nur die Katalogredaktion beim
Bundeskriminalamt vornehmen. „Lernende“ Kataloge sind den
geschlossenen Katalogen insofern ähnlich, als eine
vorgegebene Auswahl von Katalogwerten den Nutzern von der
Katalogredaktion zur Auswahl vorgeschlagen ist. Darüber
hinaus kann ein Nutzer den Katalog aber um weitere Einträge
ergänzen. Diese stehen anschließend auch allen anderen
Nutzern als Katalogwerte zur Auswahl zur Verfügung. Für diese
zusätzlichen Einträge ist keine Zustimmung des
Bundeskriminalamtes erforderlich. So kann beispielsweise bei
den Angaben zu Telekommunikationsendgeräten nach § 3
Abs. 1 Nr. 1 b aa ATDG ein neuer Typ von
Telekommunikationsendgerät durch die Nutzer in den Katalog
aufgenommen werden, sollte dies erforderlich werden, weil die
zu speichernde Person einen neuartigen Typ von
Telekommunikationsendgerät benutzt, der bislang nicht im
Katalog aufgeführt ist.
39
Die Befüllung der Antiterrordatei mit
Datenbeständen aus den Quelldateien der teilnehmenden
Behörden erfolgt oftmals in einem teilautomatisierten
Verfahren. Zunächst werden dabei die in den Quelldateien
vorhandenen Datensätze im Wege einer manuellen fachlichen
Prüfung von der jeweiligen teilnehmenden Behörde auf ihre
Relevanz für die Antiterrordatei überprüft und gegebenenfalls
als geeignet markiert. Anschließend wird aus den markierten
Datensätzen eine sogenannte Exportdatei erzeugt, in die nur
diejenigen Datenarten aus der Quelldatei aufgenommen werden,
für die in der Antiterrordatei Entsprechungen vorhanden sind.
Datenarten der Antiterrordatei, die in der Quelldatei nicht
vorhanden oder beim konkreten Datensatz nicht belegt sind,
bleiben auch in der Antiterrordatei unbelegt. Dabei findet im
Hinblick auf die standardisierten Kataloge auch eine Prüfung
statt, ob jeder Katalogwert aus der Quelldatei mit den
vorgegebenen Katalogwerten der Antiterrordatei übereinstimmt.
Im Fall unterschiedlicher Terminologie findet eine
Übersetzung statt, beispielsweise von „Fernsprecher“ zu
„Telefon“. Anschließend wird die Exportdatei an das
Bundeskriminalamt übermittelt und dort in die Antiterrordatei
importiert.
40
5. Im Hinblick auf die Antiterrordatei führten
verschiedene Datenschutzbeauftragte Kontrollen bei
teilnehmenden Behörden durch. Der Bundesbeauftragte für den
Datenschutz und die Informationsfreiheit kontrollierte die
Datenverarbeitung beim Bundeskriminalamt, beim Bundesamt für
Verfassungsschutz und beim Bundesnachrichtendienst. Er
äußerte im Hinblick auf die Speicherung von erweiterten
Grunddaten von Kontaktpersonen grundsätzliche Bedenken und
kritisierte, dass beim Bundeskriminalamt Daten einer
Quelldatei ohne Einzelfallprüfung in das Freitextfeld nach
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG übertragen wurden. Daraufhin
änderte das Bundeskriminalamt das Verfahren der Befüllung des
Freitextfeldes (BTDrucks 16/12600, S. 51 f.). Beim
Bundesamt für Verfassungsschutz wurden neben Problemen bei
der Befüllung der Antiterrordatei, insbesondere des
Freitextfeldes, Mängel bei der Kennzeichnung von Daten
festgestellt, die aus heimlichen
Telekommunikationsüberwachungen stammen. Eine förmliche
Beanstandung unterblieb im Hinblick auf die Zusage sofortiger
Behebung der festgestellten Mängel (BTDrucks 17/5200, S.
83 f.). Auch Landesbehörden wurden im Hinblick auf die
Antiterrordatei überprüft, so etwa in Baden-Württemberg in
Form mehrtägiger Kontrollbesuche beim Landeskriminalamt
Baden-Württemberg (Abteilung Staatsschutz) und beim Landesamt
für Verfassungsschutz. Mängel bezüglich einiger Datensätze
führten auf die Beanstandung des Landesbeauftragten hin zu
einer Löschung oder Korrektur dieser Datensätze (Landtag von
Baden-Württemberg, LTDrucks 14/2050, S. 12, 14 ff.).
Weitere Kontrollen wurden durch die Landesbeauftragten für
den Datenschutz durchgeführt.
41
Der Beschwerdeführer sieht sich durch die
angegriffenen Vorschriften in seinem Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie seinen
Grundrechten aus Art. 10, Art. 13 und Art. 19
Abs. 4 GG verletzt.
42
1. Er sei durch die Vorschriften unmittelbar
betroffen. Zwar bedürften die Vorschriften des
Antiterrordateigesetzes noch eines faktischen Vollzugsaktes,
nämlich der Einstellung seiner Daten in die Antiterrordatei.
Da er hiervon aber nicht benachrichtigt werde, könne er eine
effektive gerichtliche Kontrolle nicht herbeiführen.
Allerdings könne er nach § 10 Abs. 2 ATDG um Auskunft
ersuchen und gegebenenfalls dann den Rechtsweg beschreiten.
Diese Rechtsschutzmöglichkeit greife aber zu kurz. Selbst
wenn ihm an einem Tag mitgeteilt werde, nicht in die
Antiterrordatei aufgenommen zu sein, könne schon am nächsten
Tag das Gegenteil zutreffen. Zudem seien diese Ersuchen in
Bezug auf die verdeckt gespeicherten Daten bei mehr als 30
verschiedenen Behörden zu stellen.
43
Wegen der Pflicht der
Verfassungsschutzbehörden, erhobene Daten in der
Antiterrordatei zu speichern, befürchtet der
Beschwerdeführer, dass ihn betreffende Daten in die
Antiterrordatei aufgenommen würden, ohne dass er davon
Kenntnis erlangen könne. Angesichts der Befugnis der
Verfassungsschutzbehörden zu heimlicher
Informationsbeschaffung mit nachrichtendienstlichen Mitteln
sei es möglich, als unbescholtener Bürger bei legalem
Verhalten – beispielsweise aufgrund eines anonymen Hinweises
– Objekt einer intensiven nachrichtendienstlichen Ausspähung
zu werden. Möglich sei auch, dass von ihm als Kontaktperson
zu Personen, deren Verstrickung in den Terrorismus er nicht
kenne, weiterführende Hinweise für die Aufklärung des
internationalen Terrorismus erwartet würden.
44
2. Durch die Antiterrordatei erhielten alle
beteiligten Behörden Zugriff auf die von den
Verfassungsschutzbehörden gespeicherten Daten, insbesondere
auch die Polizeibehörden, die diese Informationen selbst
nicht hätten erheben dürfen und ohne die Antiterrordatei
nicht davon Kenntnis bekommen würden. Durch das
Antiterrordateigesetz werde so das Gebot der Trennung von
Polizei und Nachrichtendiensten teilweise aufgehoben. Der
Verfassungsrang dieses Trennungsgebots folge aus Art. 87
Abs. 1 Satz 2 GG; es sei Ausprägung des
Rechtsstaatsprinzips und des Grundrechtsschutzes. Es ziele
darauf zu verhindern, dass die gesetzlichen Bestimmungen für
Eingriffsbefugnisse der Polizei dadurch ausgehöhlt würden,
dass die Polizei Informationen erhalte, die sie aufgrund der
für sie geltenden Bestimmungen nicht selbst gewinnen
könne.
45
3. Die Regelungen des Antiterrordateigesetzes
verletzten das informationelle Selbstbestimmungsrecht des
Beschwerdeführers. Sie seien zu unbestimmt und
unverhältnismäßig. Nach ihnen seien Daten auch über Personen
einzustellen, die – unter Umständen aufgrund nur
ungesicherter Anhaltspunkte – als Befürworter
rechtswidriger Gewalt gälten, wobei hierfür nicht nur typisch
terroristische, sondern jedwede minimale Gewalt genüge; was
ein „Befürworten“ darstelle, bleibe offen. Für die
Speicherung könnten „Anhaltspunkte“ für eine innere Gesinnung
ausreichen. Daher werde § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG dem
Bestimmtheitsgebot nicht gerecht.
46
Die Kontaktpersonenregelung des § 2
Satz 1 Nr. 3 ATDG sei zu unbestimmt. Durch die Aufnahme
von Kontaktpersonen ohne eigene Kenntnis terroristischer
Aktivitäten werde der Kreis der Betroffenen auf der Grundlage
einer „doppelten Mutmaßung“ unverhältnismäßig ausgedehnt. Es
würden nämlich auch Daten unbescholtener Personen erfasst,
soweit nur – auch ungesicherte – „Anhaltspunkte“ für einen
Kontakt zu Personen bestünden, bei denen – eventuell
ebenfalls ungesicherte – „Anhaltspunkte“ für terroristische
Handlungsweisen oder für ein „Gewaltbefürworten“ vorlägen.
Die erforderliche Erwartung, von den Kontaktpersonen
„weiterführende Hinweise“ gewinnen zu können, schränke den
betroffenen Personenkreis faktisch nicht ein.
47
Unverhältnismäßig und zu unbestimmt sei die
Regelung der Grunddaten in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG. Die
Grundrechtsbeeinträchtigung verstärke sich, wenn nach
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG „erweiterte Grunddaten“ in
die Antiterrordatei eingestellt würden. Diese Daten stellten
ein weitgehendes Persönlichkeitsprofil dar. Die Regelung des
§ 5 Abs. 2 ATDG, der im Eilfall allen beteiligten
Behörden Zugriff auch auf diese Daten gestatte, sei
unverhältnismäßig, da sie der Bedeutung dieser Daten nicht
gerecht werde und schon eine Gefahr für die Gesundheit einer
Person den Zugriff auf die erweiterten Grunddaten
rechtfertige.
48
Ferner sei die Aufnahme von nur auf
„Anhaltspunkten“ beruhenden Bemerkungen, Zusammenfassungen,
Bewertungen und Hinweisen als zusätzlicher Freitext gemäß
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG unverhältnismäßig und zu
unbestimmt. Mangels sachhaltiger Beschränkung könnten in
unbegrenztem Umfang weitere Informationen aller Art in die
Datei eingestellt werden; die Speicherung von Freitexten sei
nicht im Voraus abschätzbar.
49
Das Bestimmtheitsgebot werde auch verletzt,
weil das Antiterrordateigesetz keine eigenständige Regelung
zur Löschung der Daten enthalte, sondern nur auf die
Vorschriften der die Daten eingebenden Behörden verweise.
Diese fänden sich in einer Vielzahl von Gesetzen, die das
Antiterrordateigesetz nicht mitteile. Auch bleibe unklar, was
mit den von den beteiligten Behörden zur Kenntnis genommenen
und ihrerseits gespeicherten Daten im Sperr- oder
Löschungsfall zu geschehen habe.
50
4. Gegen Art. 13 GG verstoße, dass in die
Antiterrordatei auch Daten aufgenommen werden könnten, die
aus in Wohnungen durchgeführten „großen Lauschangriffen“
herrührten. § 3 Abs. 2 ATDG ermögliche dies, ohne dass
die grundrechtlich gebotenen Hürden eingehalten werden
müssten. Das Brief- und Fernmeldegeheimnis des Art. 10
GG werde verletzt, weil die den Verfassungsschutzbehörden und
Nachrichtendiensten eingeräumten, weitgehenden
Eingriffsmöglichkeiten durch die Datenübermittlung mittels
Antiterrordatei zu einer unverhältnismäßigen Kenntnisnahme
des privaten Kommunikationsverhaltens des Beschwerdeführers
und seiner Kommunikationsinhalte durch andere Behörden
führten.
51
5. Auch das Grundrecht des Beschwerdeführers
auf Beschreiten des Rechtswegs gegen Akte der öffentlichen
Gewalt nach Art. 19 Abs. 4 GG sei verletzt. Die
durchgängige Verheimlichung der Maßnahmen nehme dem
Beschwerdeführer jede Chance einer gerichtlichen Überprüfung.
Es fehle auch an einer anderen, den Rechtsweg ersetzenden
Nachprüfung.
52
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit, das Unabhängige Landeszentrum
für Datenschutz Schleswig-Holstein, der Berliner Beauftragte
für Datenschutz und Informationsfreiheit und der
Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg
Stellung genommen.
53
1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für
unbegründet.
54
a) Die Verfassungsbeschwerde sei bereits
unzulässig, da der Beschwerdeführer nicht unmittelbar, selbst
und gegenwärtig durch das Antiterrordateigesetz beschwert
sei. Er trage keinen Sachverhalt vor, der eine Speicherung in
der Antiterrordatei nahelege. Der Beschwerdeführer habe
unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gemäß
§ 10 Abs. 2 ATDG beim Bundeskriminalamt und
gegebenenfalls bei weiteren teilnehmenden Behörden um
Auskunft über eine Speicherung in der Antiterrordatei zu
ersuchen, um nachzuweisen, von einer Speicherung betroffen zu
sein. Der Aufwand, erforderlichenfalls bei den 38 beteiligten
Behörden eine Auskunft einzuholen, sei zumutbar. Auch sei der
Vortrag des Beschwerdeführers zu vage, als dass er zur
Darlegung der Beschwerdebefugnis genügen könne, ohne deren
eine „Popularverfassungsbeschwerde“ ausschließende Funktion
aufzugeben. Es fehle zugleich an einer hinreichenden
Bestimmung des Beschwerdegegenstandes, weil unklar sei,
welche Bestimmungen konkret angegriffen seien.
55
b) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls
unbegründet.
56
aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
den Erlass des Antiterrordateigesetzes ergebe sich
grundsätzlich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG;
soweit der Bundesnachrichtendienst und der Militärische
Abschirmdienst betroffen seien, folge sie aus Art. 73
Abs. 1 Nr. 1 GG sowie hinsichtlich des Zollkriminalamtes und
der Bundespolizei aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG. Die
Schaffung einer zentralen Datei beim Bundeskriminalamt lasse
sich auch der in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG angesiedelten
Befugnis zur Errichtung von Zentralstellen zuordnen.
57
bb) Ob sich dem Grundgesetz ein
organisatorisches und befugnisbezogenes Trennungsgebot
zwischen Polizei und Verfassungsschutzbehörden entnehmen
lasse, könne dahinstehen, da es nicht zu einer Vermischung
der Aufgaben- und Tätigkeitsfelder von Verfassungsschutz- und
Polizeibehörden komme. Dem Grundgesetz könne ein strenges
Verbot der Informationshilfe zwischen Nachrichtendiensten und
Polizeibehörden nicht entnommen werden. Das
Antiterrordateigesetz bewirke keinen unkontrollierten
Datenfluss. Es ermögliche lediglich die Kontaktaufnahme
zwischen den Behörden und einen Informationsfluss, der sich
nach anderen Normen richte. Die relevanten
Informationsweitergabenormen erhielten keine neue
Dimension.
58
cc) Das Antiterrordateigesetz verletze das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht. Die
Speicherung und der Abruf der Daten sowie ihre weitere
Verwendung seien gerechtfertigt.
59
Die Speicherung von Daten in der
Antiterrordatei stelle allenfalls einen geringfügigen
Grundrechtseingriff beziehungsweise eine geringfügige
Vertiefung des Grundrechtseingriffs der ursprünglichen
Datenerhebung und -verwendung dar. In der Antiterrordatei
dürften nur bereits nach den jeweiligen Fachgesetzen erhobene
Daten gespeichert werden. Die Befüllung selbst bewirke noch
keine Zweckänderung. Der Verwendungszusammenhang der in der
Antiterrordatei gespeicherten Daten sei auf einen sehr
spezifischen Gefahrensektor des internationalen Terrorismus
beschränkt. Auch die Standardisierung der gespeicherten
Angaben wirke beschränkend. Die einfachen Grunddaten
enthielten im Wesentlichen Angaben zur Person mit dem Ziel
einer Erleichterung des Informationsaustauschs, die
erweiterten Grunddaten dienten darüber hinaus im Eilfall
dazu, einen ersten Eindruck von einer Person und ihrer
Gefährlichkeit zu vermitteln.
60
Bedenken gegen die Bestimmtheit der umfassten
Personengruppen griffen nicht durch. Der Begriff der Gewalt
in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfordere enger als nach dem
Strafgesetzbuch physische Kraftentfaltung mit Zwangswirkung.
Die Variante des Befürwortens von Gewalt ziele auf sogenannte
Hassprediger und verlange ein nach außen erkennbares
Gutheißen von Gewaltanwendung. Für die nach § 2 Satz 1
Nr. 3 ATDG zu speichernden Kontaktpersonen müssten andere
Maßstäbe als beispielsweise bei der präventiven
Telefonüberwachung gelten, da die Vorschrift nur die
Einstellung bereits anderweitig rechtmäßig gespeicherter
Personen und keine neue Informationserhebung betreffe. Die
erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte erforderten immer
eine Tatsachenbasis für einen Verdacht. Die Speicherung von
Daten im Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG sei
ein Korrektiv zur Standardisierung der Dateneingabe und
dadurch eingegrenzt, dass die Daten einen unmittelbaren
inhaltlichen Bezug zu den gesetzlich definierten Daten
aufweisen müssten. Auch das umfasste Informationsvolumen sei
begrenzt.
61
Die Eingriffstiefe einer Recherche in der
Antiterrordatei werde dadurch begrenzt, dass sie nur erfolgen
dürfe, wenn sie zur Aufklärung oder Bekämpfung des
internationalen Terrorismus erforderlich sei. Die
Antiterrordatei könne nicht zum automatischen Abgleich mit
anderen Datenbanken genutzt werden. Ein Treffer eröffne
grundsätzlich nur den Zugriff auf die einfachen Grunddaten
zur Identifizierung einer Person und die Nutzung dieser Daten
sei auf den Trefferabgleich und das Stellen eines
Ermittlungsersuchens begrenzt. Das Antiterrordateigesetz
diene allein dazu, im Hinblick auf Personen, gegen die schon
ermittelt werde, den Kontakt zwischen den beteiligten
Behörden zu ermöglichen; es gestatte nicht, „Verdächtige“
erst zu finden. Die Freigabe der erweiterten Grunddaten
aufgrund eines Ermittlungsersuchens richte sich nach den
maßgeblichen fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften.
62
Ein schwerer, dem Antiterrordateigesetz
zurechenbarer Eingriff ergebe sich aus der Möglichkeit zum
Zugriff auch auf die erweiterten Grunddaten im Eilfall und
deren Verwendung zur Abwehr der in § 5 Abs. 2 ATDG
genannten Gefahren. Allerdings sei auch der
Informationsgehalt der erweiterten Grunddaten beschränkt. Der
Zugriff sei nur in außerordentlichen Notsituationen
vorgesehen. Soweit die Vorschrift auf Sachen von erheblichem
Wert abstelle, würden diese nicht nur durch ihren
finanziellen, sondern ihren gemeinschaftlichen Wert bestimmt:
Dies ziele auf den Schutz von öffentlichen Sachen wie
Brücken, Behörden und Infrastruktureinrichtungen. Auch sei
der Zugriff im Eilfall mit besonderen verfahrensrechtlichen
Sicherungen verbunden. Tatsächlich habe man bislang nur
einmal auf die Vorschrift zurückgegriffen.
63
Die dem Antiterrordateigesetz zuzurechnenden
Grundrechtseingriffe seien gerechtfertigt. Die Bekämpfung des
Terrorismus sei eine Verfassungsaufgabe von höchstem Rang.
Die Errichtung der Antiterrordatei sei geeignet, dieses Ziel
zu verfolgen, da sie den beteiligten Behörden durch die
Verbesserung des Informationsaustauschs die Aufklärung und
Bekämpfung des internationalen Terrorismus erleichtere. Das
Antiterrordateigesetz sei für eine effektive Aufklärung und
Bekämpfung der weit verzweigten Netzwerke des internationalen
Terrorismus auch unverzichtbar, um Erkenntnisse aus dem
Bereich des internationalen Terrorismus und seiner
Unterstützer bei der Polizei und den Nachrichtendiensten
rasch auffindbar zu machen. Das Antiterrordateigesetz sei
auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Bei einer
Gesamtabwägung stehe die Schwere des Eingriffs nicht außer
Verhältnis zum Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe.
64
dd) Die in der Antiterrordatei gespeicherten
Daten könnten auch aus Eingriffen in Art. 10 und
Art. 13 GG herrühren, weshalb § 13 ATDG
ausdrücklich die Einschränkung dieser Grundrechte benenne.
Die Befüllung mit solchen Daten wiege wesentlich schwerer,
sei gleichwohl nicht unverhältnismäßig. Der neue
Verwendungszweck sei hinreichend eingegrenzt und die
Kennzeichnungspflicht in § 3 Abs. 2 ATDG stelle sicher,
dass der Verwendungszusammenhang nicht verloren gehe. Zwar
beschränke § 5 Abs. 1 ATDG die Suche nicht auf Fälle, in
denen die Übermittlung der auf Eingriffen in Art. 10 und
Art. 13 GG beruhenden Daten nach den
Datenübermittlungsvorschriften möglich wäre. Doch würden der
suchenden Behörde als Treffer nur die einfachen Grunddaten
übermittelt. Dass von Art. 10 oder Art. 13 GG
besonders geschützte Daten selbst als Treffer ausgeworfen
würden, werde im Übrigen dadurch verhindert, dass die Behörde
nach verfassungskonformer Auslegung des § 4 Abs. 1 ATDG
verpflichtet sei, Grunddaten, die aus Eingriffen in
Art. 10 oder Art. 13 GG herrührten, verdeckt zu
speichern.
65
Die Möglichkeit des Zugriffs auf besonders
geschützte Daten im Rahmen des Eilfalls nach § 5 Abs. 2
ATDG sei im Ergebnis mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu
vereinbaren, da sie einen konkreten polizeilichen
Gefahrenabwehreinsatz erleichtere, nicht aber dazu diene,
weitergehende Persönlichkeitsprofile zu erstellen.
66
ee) Das Antiterrordateigesetz sei auch mit der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG
vereinbar, da der von einer Eintragung in die Antiterrordatei
Betroffene nicht rechtsschutzlos gestellt sei. Zwar erhalte
er keine Mitteilung von Amts wegen, doch könne er -
verwaltungsgerichtlich durchsetzbar - nach § 10
Abs. 2 ATDG Auskunft verlangen. Diese Ausgestaltung der
Rechtsschutzmöglichkeiten sei durch die Art der
Verwaltungsaufgabe und die geringe Eingriffsqualität des
Eintrags in der Antiterrordatei gerechtfertigt.
67
ff) Art. 10 Abs. 1 ATDG übertrage die
datenschutzrechtliche Kontrolle der Antiterrordatei im Rahmen
ihrer jeweiligen Zuständigkeiten auf den Bundesbeauftragten
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und auf die
Landesdatenschutzbeauftragten. Die Kontrolle der
Datenschutzbeauftragten werde nicht dadurch unvollständig,
dass die Kontrollbefugnisse auf ihre jeweilige Körperschaft
beschränkt seien. Durch eine Kontrollbefugnis des
Bundesbeauftragten für alle Nutzungsvorgänge würde eine
verfassungsrechtlich problematische Kontrolle des
Bundesbeauftragten für Landesbehörden entstehen. Zugriff auf
die Protokolldaten erhielten die
Landesdatenschutzbeauftragten beim Bundeskriminalamt in
Wiesbaden.
68
gg) In tatsächlicher Hinsicht macht die
Bundesregierung folgende Angaben: Von der Speicherung seien
überwiegend im Ausland lebende Personen betroffen, bei denen
die Schreibweise des Namens nicht immer eindeutig sei. Im
August 2012 seien in der Antiterrordatei 17.101
Datensätze zu Personen gespeichert gewesen, davon ca. 920
Doppelnennungen beziehungsweise Doppelspeicherungen, so dass
etwa 16.180 unterschiedliche Personen von einer Speicherung
betroffen seien. 2.888 dieser Personen hätten ihren Wohnsitz
im Inland, 14.213 Personen im Ausland. Die Vielzahl von
Personen mit Wohnsitz im Ausland erkläre sich aus der
Teilnahme des Bundesnachrichtendienstes. Verdeckt im Sinne
von § 4 Abs. 1 Satz 1 ATDG seien 2.833
Personen gespeichert. Die beteiligten Behörden übten größte
Zurückhaltung, Kontaktpersonen ohne Kenntnis terroristischer
Aktivitäten in die Antiterrordatei einzustellen. Sie habe im
August 2012 nur 141 überwiegend von Landespolizeibehörden
eingestellte Datensätze von undolosen Kontaktpersonen
enthalten.
69
Die vorhandenen Datensätze enthielten kaum
Eintragungen in den erweiterten Grunddaten. Nur 44 % der
Datensätze seien überhaupt mit erweiterten Grunddaten
befüllt. Kaum ein Datensatz enthalte einen annähernd
vollständigen erweiterten Grunddatensatz. Über 94 % der
Eintragungen enthielten keine Angaben im Freitextfeld, was
auch daran liege, dass die Quelldatei des
Bundesnachrichtendienstes kein vergleichbares Feld enthalte.
Das Freitextfeld sei auf eine Anzahl von 2.000 Zeichen, also
Text von weniger als einer DIN A 4-Seite, beschränkt. Die
Eintragungen seien in der Regel sehr kurz, sie umfassten oft
nur ein Wort, überwiegend zwischen 15 und 55 Zeichen. Nur bei
einem Drittel der Personendatensätze fänden sich im
Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG mehr als 100
Zeichen.
70
Von März 2007 bis Herbst 2012 seien relativ
konstant 1.200 Suchanfragen pro Woche, insgesamt ca. 350.000
Suchanfragen, protokolliert worden. Daran zeige sich, dass
die Antiterrordatei eher als „spezielles Telefonbuch“ und
nicht für einen gesamten Quellenabgleich genutzt werde. In
diesem Zeitraum sei in weniger als 1 % der Fälle eine
Anfrage nach den erweiterten Grunddaten gestellt worden. In
der Regel sei es für die Behörden sinnvoller, direkt Kontakt
mit der speichernden Behörde aufzunehmen, als um die
erweiterten Grunddaten zu ersuchen, die nur in besonderen
Situationen als erste und schnelle
Gefährlichkeitseinschätzung weiterführend seien. Bei den
Anfragen zu erweiterten Grunddaten sei überschlägig in einem
von drei oder vier Fällen der Zugriff verweigert worden.
71
Um eine vernünftige Eingrenzung der Ergebnisse
zu ermöglichen, stelle das System derzeit sicher, dass bei
einer Abfrage mit mehr als 200 Treffern technisch die Ausgabe
verweigert werde. Die Zahl der bei einer Suche ausgeworfenen
Treffer liege im Mittel bei vier bis fünf. Im Rahmen der
Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG habe bis August 2012
lediglich ein Zugriff auf die erweiterten Grunddaten
stattgefunden. Dabei habe es sich um einen Zugriff eines
Landeskriminalamts auf einen Datensatz des Bundesamts für
Verfassungsschutz gehandelt.
72
Auf dem Protokolldatenserver seien insgesamt
ca. 7,7 Millionen Datensätze gespeichert; jeder Datensatz
spiegele jeweils die durch eine Aktion in der Antiterrordatei
ausgelösten Datenbanktransaktionen wider.
73
2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit erhebt Bedenken gegen das
Antiterrordateigesetz. Die informationelle Zusammenarbeit von
Polizei und Nachrichtendiensten stehe unter dem Vorbehalt des
Trennungsgebots. Damit sei nicht zu vereinbaren, wenn im
Eilfall die beteiligten Polizeibehörden unmittelbar auf die
von den Nachrichtendiensten gespeicherten erweiterten
Grunddaten zugreifen könnten. Bedenken hinsichtlich des
Gebots der Normenklarheit bestünden insbesondere in Blick auf
§ 1 Abs. 2 ATDG, das Tatbestandsmerkmal
„Befürworten“ in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG, die
Kontaktpersonenregelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, bei
der die Abgrenzung zwischen den von der Speicherung umfassten
Kontaktpersonen und den nichtbetroffenen flüchtigen oder
zufälligen Alltagskontakten unklar sei, sowie das
Freitextfeld des § 3 Abs. 1
Nr. 1 b rr ATDG. Die Speicherung von
Freitexten ermögliche in Zusammenschau mit den übrigen
erfassten Daten die Erstellung weitreichender
Persönlichkeitsprofile. § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG, der den
Betroffenen unter Umständen zumute, Auskunftsersuchen an alle
an der Antiterrordatei teilnehmenden Behörden zu richten und
gegen diese gegebenenfalls zu klagen, gewähre keinen
effektiven Rechtsschutz; geboten sei eine
Benachrichtigungspflicht.
74
Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und
die Informationsfreiheit verweist weiter darauf, dass die
Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen ihm und den
Landesdatenschutzbeauftragten zu kontrollfreien Räumen führen
könne. Da die Datei bei einer Bundesbehörde geführt werde,
müsse er auf alle Protokolldaten Zugriff haben - auch auf
diejenigen, die Datenzugriffe der Landesbehörden beträfen.
Lücken der Kontrolle seien auch im Hinblick auf Daten, die
durch Maßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz gewonnen worden
seien, zu befürchten. Schwierigkeiten ergäben sich zudem
daraus, dass auf den Protokolldatenserver nur an dessen
Standort zugegriffen werden könne.
75
3. Das unabhängige Landeszentrum für
Datenschutz Schleswig-Holstein und der Berliner Beauftragte
für Datenschutz und Informationsfreiheit haben gemeinsam
Stellung genommen. Sie halten die Verfassungsbeschwerde für
zulässig und begründet. Das Antiterrordateigesetz werde weder
dem Grundsatz der Normenklarheit und -bestimmtheit noch dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht und verletze sowohl das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als auch
Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG. Ebenso sei
zweifelhaft, ob das Antiterrordateigesetz dem Trennungsgebot
gerecht werde.
76
§ 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG
fasse den betroffenen Personenkreis zu weit. Es fehle für die
Aufnahme von Personen an einem hinreichenden Verdachtsgrad,
in Nr. 2 sei der Begriff der Gewalt nicht hinreichend auf
terroristische Formen der Gewalt begrenzt, und in Nr. 3
würden die Kontaktpersonen angesichts der hohen Sensibilität
der zu erfassenden Daten in vielerlei Hinsicht nicht
hinreichend eingeschränkt. Es drohe die Errichtung einer
bloßen Gesinnungsdatei. Die Speicherung der
Religionszugehörigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr.
1 b hh ATDG sei wegen der Gefahr einer
Stigmatisierung besonders eingriffsintensiv und im Hinblick
auf Art. 4 Abs. 1 GG problematisch. Auch die
Zugriffsregelungen unterlägen nur unzureichenden Bindungen an
den ursprünglichen Zweck der Datenerhebung. Alle beteiligten
Behörden könnten ohne Eingriffsschwelle auf die einfachen
Grunddaten zugreifen. Die tatbestandlichen Hürden für einen
Zugriff im Eilfall seien gleichfalls nicht sehr hoch;
Bedenken bestünden auch gegen § 6 Abs. 1 ATDG. Weiterhin
genügten die verfahrensrechtlichen Sicherungen durch Lösch-
und Aussonderungsprüffristen, Sperrung und Änderung sowie
Auskunft nicht den verfassungsrechtlichen Erfordernissen. Es
fehlten Vorgaben für ein gemeinsames Auskunftsverfahren im
Falle der verdeckten Speicherung. Die
Landesdatenschutzbeauftragten seien schließlich bei der
Durchführung ihrer Kontrollen, namentlich im Hinblick auf den
Zugriff auf die Protokolldaten, auf ähnliche Schwierigkeiten
wie der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit gestoßen.
77
4. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz
Baden-Württemberg berichtet von Kontrollbesuchen beim
Landeskriminalamt und beim Landesamt für Verfassungsschutz in
den Jahren 2007 (vgl. hierzu Landtag von Baden-Württemberg,
LTDrucks 14/2050, S. 12 ff.) und 2012. Probleme hätten
sich hinsichtlich des Gewaltbegriffs und der Bestimmung der
Grenze zwischen verwerflichem „Befürworten“ und
grundrechtlich geschützter Meinungsäußerung ergeben. Die
Kontaktpersonenregelung habe sich bei den Kontrollen als zu
unbestimmt erwiesen. Für die Behörde sei es schwierig, die
Intensität bestehender Kontakte zu bewerten und die für eine
Speicherung erforderliche Voraussetzung zu prüfen, ob von
einer Kontaktperson weiterführende Hinweise für die
Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus zu erwarten seien.
Kontrollen würden dadurch erschwert, dass für die
Landesdatenschutzbeauftragten kein elektronischer Zugriff auf
die Protokolldaten möglich sei. Im Übrigen sei die
Speicherung der Daten durch die beteiligten Stellen in
Baden-Württemberg nicht zu beanstanden gewesen.
78
Das Bundesverfassungsgericht hat am 6.
November 2012 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der
die Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft wurden. Geäußert
haben sich der Beschwerdeführer, als Mitglied des Deutschen
Bundestages der Abgeordnete Clemens Binninger, die
Bundesregierung, das Bundeskriminalamt, das Bundesamt für
Verfassungsschutz, der Bundesnachrichtendienst, der
Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit, der Landesbeauftragte für den
Datenschutz Baden-Württemberg, der Bayerische
Landesbeauftragte für den Datenschutz, der Berliner
Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit und das
Landeskriminalamt Baden-Württemberg. Als Sachkundige wurden
das Deutsche Institut für Menschenrechte, die Humanistische
Union und der Chaos Computer Club angehört.
79
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
80
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des
Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG,
des Brief- und Fernmeldegeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1
GG, der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 Abs. 1
GG sowie in Verbindung mit diesen Grundrechten der
Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG.
81
Der Beschwerdeführer legt die Möglichkeit
einer Verletzung seines Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung dar, indem er geltend macht, dass die von
ihm angegriffenen Vorschriften mit einiger Wahrscheinlichkeit
eine Speicherung und Verwendung ihn betreffender
personenbezogener Daten regelten und dabei zu unbestimmt
sowie unverhältnismäßig weit gefasst seien. Da es sich bei
den betreffenden Daten auch um Daten handeln kann, die durch
Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG
erhoben wurden, kann der Beschwerdeführer auch eine
Verletzung dieser Grundrechte geltend machen. Soweit der
Beschwerdeführer bemängelt, dass die Speicherung und
Verwendung der Daten nur unzureichend durch
Informationsrechte zur Erlangung von Rechtsschutz flankiert
werde, rügt er zugleich hinreichend substantiiert eine
Verletzung dieser Grundrechte in Verbindung mit Art. 19
Abs. 4 GG.
82
Der Beschwerdeführer ist durch die
angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und
gegenwärtig betroffen.
83
1. Dem Beschwerdeführer fehlt es nicht an der
erforderlichen unmittelbaren Betroffenheit. Zwar ist ein
Beschwerdeführer nur dann von einer gesetzlichen Regelung
unmittelbar betroffen, wenn diese, ohne dass es eines
weiteren Vollzugsaktes bedürfte, in seinen Rechtskreis
eingreift. Erfordert das Gesetz zu seiner Durchführung
rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen
staatlichen Praxis einen besonderen, vom Willen der
vollziehenden Stelle beeinflussten Vollzugsakt, muss der
Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt angreifen
und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er
die Verfassungsbeschwerde erhebt (BVerfGE 1, 97
; 109, 279 ; stRspr). Von
einer unmittelbaren Betroffenheit ist jedoch dann auszugehen,
wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten
kann, weil er keine Kenntnis von der betreffenden
Vollziehungsmaßnahme erhält. In solchen Fällen steht ihm die
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz ebenso zu
wie in den Fällen, in denen die grundrechtliche Beschwer ohne
vermittelnden Vollzugsakt durch das Gesetz eintritt (vgl.
BVerfGE 30, 1 ; 113, 348
; 120, 378 ; stRspr). So liegt
es hier. Grundsätzlich kann der Beschwerdeführer weder von
der Speicherung noch von der Verwendung seiner Daten nach den
angegriffenen Vorschriften verlässlich Kenntnis erhalten.
84
Dass der Beschwerdeführer gemäß § 10 Abs.
2 ATDG auf Antrag die Möglichkeit hat, Auskunft über die
Speicherung der Daten zu erhalten und anschließend gegen die
Speicherung die Gerichte anzurufen, ändert hieran nichts.
Denn auf diesem Weg kann er lediglich dagegen vorgehen, dass
zu einem bestimmten Zeitpunkt Daten über ihn tatsächlich
gespeichert sind, nicht aber - wie es seinem
Rechtsschutzanliegen entspricht - dagegen, dass eine solche
Speicherung, ohne dass er hierauf Einfluss hat oder hiervon
Kenntnis erlangt, jederzeit möglich ist. Die Möglichkeit,
eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zu
erheben, das zu heimlichen Maßnahmen berechtigt, entfällt
deshalb unter dem Gesichtspunkt der Unmittelbarkeit
jedenfalls in der Regel nur, wenn die spätere
Kenntniserlangung des Betroffenen durch eine aktive
Informationspflicht des Staates rechtlich gesichert ist (so
in BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25.
April 2001 - 1 BvR 1104/92 -, NVwZ 2001, S. 1261
). Eine solche Informationspflicht sieht
das Antiterrordateigesetz indes nicht vor.
85
2. Der Beschwerdeführer ist selbst und
gegenwärtig betroffen.
86
Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung erst
durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes, erlangt der
Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den
Vollzugsakten, reicht es für die Möglichkeit der eigenen und
gegenwärtigen Betroffenheit aus, wenn der Beschwerdeführer
darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf
den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen
Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 122, 63
; 125, 260 ; stRspr). Der
geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon
beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat,
seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob die
Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten
Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat
und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch
die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat oder als
möglicher Verursacher einer Gefahr für die öffentliche
Sicherheit bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen
gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl.
BVerfGE 109, 279 ; 113, 348 ; 120, 378
).
87
Die Darlegungen des Beschwerdeführers genügen
diesen Anforderungen. Zwar kann der Beschwerdeführer eine
spezifische Wahrscheinlichkeit, von der Speicherung betroffen
zu werden, nur begrenzt aufzeigen. Er verweist im
Wesentlichen lediglich auf Kontakte zu möglicherweise dem
Terrorismus nahestehenden Personen. Angesichts der großen
Streubreite der von der Speicherung in der Antiterrordatei
möglicherweise erfassten Personen sind seine Ausführungen
jedoch noch ausreichend. Nach § 2 Satz 1 ATDG werden
Daten nicht nur von Terrorismusverdächtigen und deren
Unterstützern, sondern in weitem Umfang auch von nur dem
Umkreis des Terrorismus zugerechneten Personen bis hin zu
bloßen Kontaktpersonen - und zwar einschließlich solcher, die
von einem Terrorismusbezug ihres Kontaktes nichts wissen -
erfasst.
88
Die Verfassungsbeschwerde gibt keinen Anlass
für ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen
Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV zur Klärung der
Reichweite des unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes in Bezug
auf einen Datenaustausch von verschiedenen
Sicherheitsbehörden im Rahmen einer Verbunddatei, wie ihn das
Antiterrordateigesetz regelt. Dies gilt auch im Hinblick auf
das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten gemäß
Art. 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
(Grundrechtecharta – EuGRCh). Denn die europäischen
Grundrechte der Grundrechtecharta sind auf den zu
entscheidenden Fall nicht anwendbar. Die angegriffenen
Vorschriften sind schon deshalb an den Grundrechten des
Grundgesetzes zu messen, weil sie nicht durch Unionsrecht
determiniert sind (vgl. BVerfGE 118, 79 ; 121, 1
; 125, 260 ; 129, 78
). Demzufolge liegt auch kein Fall der
Durchführung des Rechts der Europäischen Union vor, die
allein die Bindung der Mitgliedstaaten an die
Grundrechtecharta nach sich ziehen könnte (Art. 51 Abs.
1 Satz 1 EuGRCh).
89
Allerdings betreffen die angegriffenen
Vorschriften die Ermöglichung eines Datenaustauschs zur
Bekämpfung des internationalen Terrorismus und damit Fraugen,
die zum Teil auch Regelungsbereiche des Unionsrechts
berühren. So verfügt die Europäische Union für Regelungen zum
Datenschutz in Art. 16 AEUV über eigene Kompetenzen.
Dabei legt etwa die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener
Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 vom 23.
November 1995, S. 31 ff. – Datenschutz-Richtlinie)
wesentliche Anforderungen an die Datenverarbeitung fest, die
grundsätzlich sowohl für Private als auch für öffentliche
Behörden gelten. Entsprechend kennt das Unionsrecht diverse
Kompetenz- und Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit der
Terrorismusabwehr. Insbesondere sieht Art. 2 des
Beschlusses 2005/671/JI des Rates vom 20. September 2005 über
den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit betreffend
terroristische Straftaten (ABl. L 253 vom 29. September 2005,
S. 22 ff.) vor, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe
der innerstaatlichen Vorschriften alle einschlägigen
Informationen über die von ihren Strafverfolgungsbehörden
durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungsergebnisse zu
terroristischen Straftaten an Eurojust, Europol und die
anderen Mitgliedstaaten weiterzuleiten haben. Das
Antiterrordateigesetz und die hierdurch erstrebte
Effektivierung der Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden
steht somit auch in unionsrechtlichen Bezügen und wirkt sich,
wenn im Wege des durch das Antiterrordateigesetz angestoßenen
Informationsaustauschs weitergehende Ergebnisse gewonnen
werden, mittelbar auch auf den Umfang der unionsrechtlichen
Berichtspflichten aus. Ebenso bestehen Anknüpfungspunkte zum
Unionsrecht in Bezug auf die Pflichten zum Erlass von
restriktiven Maßnahmen gegen bestimmte Personen und
Organisationen zur Bekämpfung des Terrorismus nach der
Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 des Rates vom 27. Dezember 2001
(ABl. L 344 vom 28. Dezember 2001, S. 70 ff.). Auch
sonst können und müssen gegebenenfalls die Ergebnisse der
durch die Antiterrordatei effektivierten Zusammenarbeit in
die zahlreichen unionsrechtlich geregelten Rechtsbeziehungen
im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit einfließen.
90
Gleichwohl ist unzweifelhaft und – im Übrigen
auch nach den Maßstäben der Acte-claire-Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 6. Oktober
1982, Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415 Rn.
16 ff.) – keiner weiteren Klärung bedürftig, dass das
Antiterrordateigesetz und die auf seiner Grundlage erfolgende
Tätigkeit der Sicherheitsbehörden und Nachrichtendienste
keine Durchführung des Rechts der Union im Sinne des
Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGRCh darstellen. Für die
Datenschutzrichtlinie ergibt sich dies schon aus Art. 3
Abs. 2 der Richtlinie 95/46/EG, die die Datenverarbeitung
betreffend die öffentliche Sicherheit, die Sicherheit des
Staates und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen
Bereich ausdrücklich aus ihrem Anwendungsbereich ausnimmt.
Auch sonst ist die Einrichtung und Ausgestaltung der
Antiterrordatei nicht durch Unionsrecht determiniert.
Insbesondere gibt es keine unionsrechtliche Bestimmung, die
die Bundesrepublik Deutschland zur Einrichtung einer solchen
Datei verpflichtet, sie daran hindert oder ihr diesbezüglich
inhaltliche Vorgaben macht. Das Antiterrordateigesetz
verfolgt vielmehr innerstaatlich bestimmte Ziele, die das
Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen
nur mittelbar beeinflussen können, was für eine Prüfung am
Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht
genügt (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997, C-309/96,
Annibaldi, Slg. 1997, S. I-7493 Rn. 22). Eine Anwendbarkeit
der Unionsgrundrechte scheidet damit von vornherein aus. Es
ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 51
Abs. 2 EuGRCh wie auch aus Art. 6 Abs. 1 des Vertrags
über die Europäische Union, dass die Charta den
Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die
Zuständigkeiten der Union hinaus ausdehnt und weder neue
Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union begründet
noch die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und
Aufgaben ändert (vgl. auch EuGH, Urteil vom 15. November
2011, C-256/11, Dereci u.a., Rn. 71; EuGH, Urteil vom 8.
November 2012, C-40/11, Iida, Rn. 78; EuGH, Urteil vom 27.
November 2012, C-370/12, Pringle, Rn. 179 f.).
91
Der Europäische Gerichtshof ist danach für die
aufgeworfenen – ausschließlich die deutschen Grundrechte
betreffenden – Fragen nicht gesetzlicher Richter im
Sinne des Art. 101 Abs. 1 GG. Nichts anderes kann sich
aus der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Åkerberg
Fransson (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10)
ergeben. Im Sinne eines kooperativen Miteinanders zwischen
dem Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof
(vgl. BVerfGE 126, 286 ) darf dieser Entscheidung
keine Lesart unterlegt werden, nach der diese offensichtlich
als Ultra-vires-Akt zu beurteilen wäre oder Schutz und
Durchsetzung der mitgliedstaatlichen Grundrechte in einer
Weise gefährdete (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), dass dies
die Identität der durch das Grundgesetz errichteten
Verfassungsordnung in Frage stellte (vgl. BVerfGE 89, 155
; 123, 267 ; 125, 260
; 126, 286 ; 129, 78
). Insofern darf die Entscheidung nicht in einer
Weise verstanden und angewendet werden, nach der für eine
Bindung der Mitgliedstaaten durch die in der
Grundrechtecharta niedergelegten Grundrechte der Europäischen
Union jeder sachliche Bezug einer Regelung zum bloß
abstrakten Anwendungsbereich des Unionsrecht oder rein
tatsächliche Auswirkungen auf dieses ausreiche. Vielmehr
führt der Europäische Gerichtshof auch in dieser Entscheidung
ausdrücklich aus, dass die Europäischen Grundrechte der
Charta nur in „unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen,
aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden“ (EuGH,
Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10, Rn. 19).
92
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise
begründet.
93
Die angegriffenen Vorschriften greifen in den
Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), des Brief-
und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 Abs. 1 GG) und des
Rechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1
GG) ein.
94
1. Die §§ 1 bis 6 ATDG regeln die
Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten und
berühren damit den Schutzbereich des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung. Soweit die von der
Speicherung und Verwendung betroffenen Daten durch Eingriff
in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erhoben
wurden, ist auch deren Folgeverwendung an diesen Grundrechten
zu messen (vgl. BVerfGE 125, 260 ; stRspr).
95
2. Die Vorschriften greifen in diese
Grundrechte ein. Ein Eingriff liegt dabei zunächst in der
Verknüpfung der Daten aus verschiedenen Quellen durch die
Anordnung einer Speicherungspflicht gemäß §§ 1 bis 4
ATDG. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den Daten um
bereits anderweitig erhobene Daten handelt, denn sie werden
nach eigenen Kriterien zusammengeführt und aufbereitet, um
sie anderen Behörden als denen, die sie erhoben haben, zu
deren Zwecken zur Verfügung zu stellen. Weitere Eingriffe
liegen in den Regelungen zur Verwendung der Daten gemäß den
§§ 5 und 6 ATDG in Form von Recherchen, in der
Zugriffsmöglichkeit auf die einfachen Grunddaten im
Trefferfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs.
1 Satz 1 ATDG sowie in der Zugriffsmöglichkeit auch auf die
erweiterten Grunddaten im Eilfall gemäß § 5 Abs. 2,
§ 6 Abs. 2 ATDG.
96
Die angegriffenen Vorschriften sind in
formeller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere
werden die Grenzen der Bundeskompetenzen eingehalten.
97
1. Soweit das Antiterrordateigesetz den
Austausch von Informationen zwischen dem Bundeskriminalamt,
den Landeskriminalämtern, dem Bundesverfassungsschutz, den
Landesverfassungsschutzbehörden sowie weiteren
Polizeivollzugsbehörden regelt, kann sich der Bund auf die
Gesetzgebungskompetenzen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis
c GG zur Zusammenarbeit der Behörden stützen. Zusammenarbeit
ist eine auf Dauer angelegte Form der Kooperation, die die
laufende gegenseitige Unterrichtung und Auskunftserteilung,
die wechselseitige Beratung sowie gegenseitige Unterstützung
und Hilfeleistung in den Grenzen der je eigenen Befugnisse
umfasst und funktionelle und organisatorische Verbindungen,
gemeinschaftliche Einrichtungen und gemeinsame
Informationssysteme erlaubt (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 73 Rn. 231 [Apr. 2010]). Hierunter fällt auch die
durch das Antiterrordateigesetz vorgesehene
Zusammenarbeit.
98
Die Kompetenz für die Zusammenarbeit zwischen
den verschiedenen Polizeibehörden beschränkt sich nicht auf
die Strafverfolgung. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG soll
die Möglichkeit schaffen, föderale Zuständigkeitsgrenzen bei
der Erfüllung repressiver und präventiver Aufgaben zu
lockern. Der Begriff „Kriminalpolizei“ in Art. 73 Abs. 1
Nr. 10 a GG schließt nicht aus, dass der Bund eine
Zusammenarbeit auch zur Verhinderung von Straftaten regeln
kann, sondern dient lediglich der Beschränkung auf
Regelungen, die sich auf bedeutsame Straftaten von Gewicht
beziehen (Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn.
239 ff. [Apr. 2010]; Heintzen, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73
Rn. 114; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006,
Art. 73 Rn. 43; Werthebach/Droste, in: Bonner Kommentar,
Bd. 9, Art. 73 Nr. 10 Rn. 109, 118 ff. [Dez.
1998]).
99
Dem Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10
GG steht nicht entgegen, dass das Antiterrordateigesetz eine
Zusammenarbeit der Polizei- und Verfassungsschutzbehörden
nicht nur fachlich, sondern zugleich fachübergreifend regelt.
Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erlaubt auch solche
fachübergreifenden Regelungen. Dies entspricht nicht nur
einem funktionalen Verständnis der Norm, die allgemein eine
Effektivierung der Zusammenarbeit der verschiedenen
Sicherheitsbehörden über föderale Kompetenzgrenzen hinweg
ermöglichen will, sondern wird auch durch ihre ursprüngliche
Fassung nahegelegt, die noch nicht in einzelne Buchstaben
aufgegliedert war. Den Materialien lässt sich ebenfalls
nichts für ein engeres Verständnis entnehmen. Die Änderung
der Vorschrift im Jahr 1972 hatte nicht das Ziel, der Norm in
dieser Hinsicht einen anderen Sinn zu geben (vgl. BTDrucks
VI/1479).
100
2. Soweit § 1 Abs. 1 ATDG als weitere
Behörden den Bundesnachrichtendienst, den Militärischen
Abschirmdienst, das Zollkriminalamt und die Bundespolizei mit
einbezieht, findet dies in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und Nr.
5 GG eine Kompetenzgrundlage.
101
Die Kompetenz für die Einbeziehung des
Bundesnachrichtendienstes ergibt sich aus der Zuständigkeit
des Bundes für die Regelung der auswärtigen Beziehungen gemäß
Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Allerdings sind die dem Bund
insoweit zugewiesenen Kompetenzen durch die Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen im Übrigen geprägt und berechtigen
den Gesetzgeber nicht, dem Bundesnachrichtendienst allein
deshalb, weil es sich um Fälle mit Auslandsbezug handelt,
Befugnisse einzuräumen, die auf die Verhütung, Verhinderung
oder Verfolgung von Taten als solche gerichtet sind (vgl.
BVerfGE 100, 313 ). Vielmehr müssen
Regelungen, damit sie auf die Gesetzgebungskompetenz aus
Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt werden können, in
einen Regelungs- und Verwendungszusammenhang eingebettet
sein, der auf die Auslandsaufklärung bezogen ist und der
politischen Information der Bundesregierung dient (vgl.
BVerfGE 100, 313 ). Die Beteiligung des
Bundesnachrichtendienstes an der Antiterrordatei ist hiermit
jedoch vereinbar. Dies gilt zunächst insoweit, als die
§§ 5 und 6 ATDG dem Bundesnachrichtendienst Zugriff auf
die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten ermöglichen.
Denn ein Zugriff ist nach diesen Vorschriften nur für die
jeweiligen Aufgaben der abfragenden Behörden eröffnet; dem
Bundesnachrichtendienst werden damit also keine weiteren,
allgemein auf die Verhinderung von Straftaten des
internationalen Terrorismus gerichtete Kompetenzen
zugewiesen. Hiermit vereinbar ist aber auch, dass der
Bundesnachrichtendienst seine eigenen Daten durch Einstellung
in die Datei anderen Behörden zugänglich macht. Denn das
Antiterrordateigesetz begründet keine neuen, durch
Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht mehr gedeckten
Datenerhebungsbefugnisse, sondern knüpft an die jeweils für
die eigene Aufgabenerfüllung erhobenen Daten an und
verpflichtet lediglich dazu, diese Daten anderen Behörden für
deren Aufgaben zugänglich zu machen. Die Regelung des Umfangs
solcher zweckändernder Bereitstellung von Daten für andere
Aufgabenträger ist kraft Sachzusammenhangs Teil der
jeweiligen Kompetenz für die Datenerhebung und den hiermit
korrespondierenden Datenschutz (vgl. BVerfGE 125, 260
). Der Gesetzgeber gestaltet hierdurch den
Bundesnachrichtendienst nicht in eine vorgelagerte
Polizeibehörde um.
102
Entsprechend kann der Bund die Beteiligung des
Militärischen Abschirmdienstes auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1
GG (Verteidigung) und der Bundespolizei sowie des
Zollkriminalamts auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG (Zoll- und
Grenzschutz) stützen. Auch hier tragen die Vorschriften
sowohl die Eröffnung eines Zugriffs dieser Behörden auf die
Daten als auch die Pflicht zur Einstellung ihrer Daten in die
Antiterrordatei.
103
Demgegenüber ließe sich auf Art. 73 Abs.
1 Nr. 1 und 5 GG keine Regelung stützen, die es den anderen
an der Antiterrordatei beteiligten Behörden unmittelbar
erlaubte, die von diesen Bundesbehörden eingestellten Daten
abzurufen. Eine solche Regelung ist im Antiterrordateigesetz
auch nicht enthalten. Vielmehr setzt § 5 Abs. 1 und 2
ATDG bei sachgerechtem Verständnis für die Nutzung der Datei
seitens der jeweils Zugriff nehmenden Behörden eigene
Datenerhebungsvorschriften, gegebenenfalls auf Landesebene,
voraus (vgl. BVerfGE 125, 260 ; 130, 151
).
104
3. Dahinstehen kann, ob es für die Führung der
Antiterrordatei als Verbunddatei zusätzlich einer
Verwaltungskompetenz des Bundes bedarf. Denn eine solche
Kompetenz ergäbe sich für die beim Bundeskriminalamt geführte
Antiterrordatei jedenfalls aus der Befugnis zur Einrichtung
von Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und
Nachrichtenwesen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG.
105
Die durch die angegriffenen Vorschriften
errichtete Antiterrordatei ist in ihren Grundstrukturen mit
dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäß
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1
Abs. 1 GG vereinbar. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit steht einer solchen Datei, die im Rahmen
der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus
der Informationsanbahnung und in Eilfällen auch der
Gefahrenabwehr dient, nicht schon grundsätzlich entgegen.
Ihre nähere normative Ausgestaltung muss jedoch auch in ihren
Einzelbestimmungen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
genügen.
106
1. Die Antiterrordatei ist auf ein legitimes
Ziel gerichtet. Sie soll den Sicherheitsbehörden in erster
Linie schnell und einfach Kenntnis darüber verschaffen, ob
bei anderen Sicherheitsbehörden relevante Informationen zu
bestimmten Personen aus dem Umfeld des internationalen
Terrorismus vorliegen. Damit will sie Vorinformationen
vermitteln, mit denen diese Behörden schneller und
zielführender Informationsersuchen bei anderen Behörden
stellen können und die in dringenden Fällen auch eine erste
handlungsleitende Gefahreneinschätzung ermöglichen. Der
Gesetzgeber erstrebt nicht einen allgemeinen Austausch
personenbezogener Daten aller Sicherheitsbehörden oder den
Abbau jeglicher Informationsgrenzen zwischen ihnen; dies
würde den Grundsatz der Zweckbindung als solchen unterlaufen
und wäre dann von vornherein unzulässig. Er beabsichtigt und
schafft vielmehr nur eine begrenzte Erleichterung des
Informationsaustauschs, der die grundsätzliche Maßgeblichkeit
der fachrechtlich begrenzten Einzelübermittlungsvorschriften
unberührt lässt und sachlich auf die Bekämpfung des
internationalen Terrorismus beschränkt ist. Zwar ist der
Begriff des „Terrorismus“ nicht aus sich heraus eindeutig.
Das Antiterrordateigesetz orientiert sich jedoch, wie sich
aus § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG, der zentralen
Bestimmung zu den in der Datei erfassten Personen, ergibt, an
§ 129a StGB und versteht hierunter konkret definierte,
schwerwiegende Straftaten, die auf die Einschüchterung der
Bevölkerung oder gegen die Grundstrukturen eines Staates oder
einer internationalen Organisation gerichtet sind. Hiergegen
bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
107
2. Die angegriffenen Vorschriften sind zur
Erreichung dieses Ziels auch geeignet und erforderlich. Mit
den gemäß §§ 1 bis 4 ATDG begründeten
Speicherungspflichten wird ein Grunddatenbestand geschaffen,
der den beteiligten Behörden in § 5 Abs. 1, § 6
Abs. 1 Satz 1 ATDG zur Vorbereitung weiterer
Informationsabfragen zur Verfügung gestellt wird und ihnen
gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG in besonders
dringenden Fällen Informationen zur Abwehr spezifischer
Gefahren vermitteln soll. Ein anderes Instrumentarium, das
diese Ziele vergleichbar effektiv und weniger belastend
sicherstellt, ist nicht ersichtlich.
108
3. Das Antiterrordateigesetz ist in seinen
Grundstrukturen auch mit dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vereinbar.
109
Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren
Sinne verlangt, dass die Schwere der gesetzgeberischen
Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer
Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe
steht. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem
Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten
gesetzgeberischen Ziel, zwischen Individual- und
Allgemeininteresse herzustellen (vgl. BVerfGE 100, 313
; 113, 348 ; 120, 378
; stRspr).
110
Die angegriffenen Vorschriften sind von
erheblichem Eingriffsgewicht (a). Dem stehen jedoch
gewichtige öffentliche Belange gegenüber (b). Bei einer
Abwägung sind gegen die Errichtung und den Charakter der
Antiterrordatei keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen
Bedenken zu erheben; es bedarf für die nähere Ausgestaltung
der Datei jedoch normenklarer und hinreichend begrenzender
Regelungen einschließlich von Bestimmungen zu einer
effektiven Kontrolle ihrer Anwendung (c).
111
a) Der durch die angegriffenen Vorschriften
geschaffene Informationsaustausch ist von erheblichem
Gewicht. Dies ergibt sich aus dem Zusammenwirken der hierfür
maßgeblichen Grundrechtseingriffe, die nicht isoliert
betrachtet werden können: Das Gewicht der Speicherung der
einzustellenden Daten und die Frage ihres zulässigen Umfangs
bemessen sich maßgeblich nach Zweck und Charakter der Datei,
ebenso wie umgekehrt das Gewicht der Datenverwendung
wesentlich vom Umfang der Speicherungspflicht abhängt. Als
ein die Schwere des Eingriffs erhöhender Faktor fällt ins
Gewicht, dass durch die Datei ein Informationsaustausch
zwischen zahlreichen Sicherheitsbehörden mit sehr
unterschiedlichen Aufgaben ins Werk gesetzt wird und dieser
insbesondere auch den Informationsaustausch zwischen
Nachrichtendiensten und Polizeibehörden umfasst (aa).
Gemindert wird die Schwere des Eingriffs durch die
Beschränkung auf bereits erhobene Daten, die Ausgestaltung
als Verbunddatei mit einem Schwerpunkt auf der
Informationsanbahnung und ihre Ausrichtung allein auf das
Ziel der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen
Terrorismus (bb).
112
aa) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei
ist dadurch erhöht, dass sie einen Informationsaustausch
zwischen einer großen Zahl von Sicherheitsbehörden mit zum
Teil deutlich verschiedenen Aufgaben und Befugnissen
ermöglicht. Bedeutung hat hierbei insbesondere, dass sie auch
den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und
Polizeibehörden umfasst.
113
(1) Die den verschiedenen Sicherheitsbehörden
jeweils eingeräumten Datenerhebungs- und
–verarbeitungsbefugnisse sind, soweit es um personenbezogene
Daten geht, auf ihre spezifischen Aufgaben zugeschnitten und
durch sie begrenzt. Entsprechend unterliegen die Daten von
Verfassungs wegen hinsichtlich ihrer Verwendung
Zweckbindungen und können nicht ohne weiteres an andere
Behörden übermittelt werden. Die Aufgliederung der
Sicherheitsbehörden nach fachlichen und föderalen
Gesichtspunkten entfaltet damit für den Datenschutz auch eine
besondere grundrechtliche Dimension. Dass Informationen
zwischen den verschiedenen Sicherheitsbehörden nicht
umfassend und frei ausgetauscht werden, ist nicht Ausdruck
einer sachwidrigen Organisation dieser Behörden, sondern von
der Verfassung durch den datenschutzrechtlichen Grundsatz der
Zweckbindung grundsätzlich vorgegeben und gewollt.
114
Allerdings schließt der verfassungsrechtliche
Grundsatz der Zweckbindung von Daten Zweckänderungen durch
den Gesetzgeber nicht aus, wenn diese durch Gemeinwohlbelange
gerechtfertigt sind, die die grundrechtlich geschützten
Interessen überwiegen (vgl. BVerfGE 100, 313 ;
109, 279 ; 110, 33 ). Für die
Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines
Informationsaustauschs zwischen verschiedenen Behörden kommt
es insbesondere auf die Vergleichbarkeit der verschiedenen
Informationszusammenhänge an. Je verschiedenartiger Aufgaben,
Befugnisse und Art der Aufgabenwahrnehmung sind, desto
größeres Gewicht hat der Austausch entsprechender Daten. Für
die Verfassungsmäßigkeit solcher Zweckänderungen ist deshalb
insbesondere maßgeblich, wieweit die Bindungen der
Datenerhebung seitens der übermittelnden oder hier der
einstellenden Behörde denen entsprechen, unter denen die
abfragenden Behörden Daten erheben können. Ausgeschlossen ist
eine Zweckänderung danach dann, wenn mit ihr
grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter
Ermittlungsmethoden umgangen werden, also die Informationen
für den geänderten Zweck selbst auf entsprechender
gesetzlicher Grundlage nicht oder nicht in dieser Art und
Weise hätten erhoben werden dürfen (vgl. BVerfGE 109, 279
; 120, 351 ). Dementsprechend hat das
Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, dass die
Weiterverwendung von Daten, die aus Eingriffen in das
Fernmeldegeheimnis herrühren, nur für Zwecke verfassungsmäßig
ist, die auch als Rechtfertigung für die ursprüngliche
Erhebung ausgereicht hätten (vgl. BVerfGE 100, 313 <360,
389>; 109, 279 ; 110, 33 ),
und hat zur Gewährleistung dieser Anforderungen
verfahrensrechtliche Sicherungen wie Kennzeichnungs- und
Protokollierungspflichten für erforderlich gehalten (vgl.
BVerfGE 65, 1 ; 113, 29 ; 124, 43
). Entsprechendes gilt auch für Zweckänderungen der
Datenverarbeitung, wenn Daten durch Eingriff in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung erhoben wurden.
Verfassungsrechtliche Voraussetzungen für die Erhebung,
Speicherung und Verarbeitung von Daten dürfen nicht dadurch
unterlaufen werden, dass Behörden, für die aufgrund ihrer
Aufgabenstellung weniger strenge Anforderungen gelten, Daten
im Wege der Übermittlung an Behörden weiterleiten, die
ihrerseits strengeren Anforderungen unterliegen.
115
(2) Danach hat die Zusammenführung von Daten
der Nachrichtendienste und der Polizeibehörden erhöhtes
Gewicht und unterliegt grundsätzlich verfassungsrechtlich
engen Grenzen. Denn Polizeibehörden und Nachrichtendienste
haben deutlich voneinander unterschiedene Aufgaben.
Dementsprechend unterliegen sie hinsichtlich der Offenheit
ihrer Aufgabenwahrnehmung sowie bezüglich der Datenerhebung
grundlegend verschiedenen Anforderungen.
116
(aa) Den Nachrichtendiensten kommt die Aufgabe
zu, Aufklärung bereits im Vorfeld von Gefährdungslagen zu
betreiben. Ihr Datenzugriff dient dabei zugleich
verschiedenartigen und weit gefassten Zielen wie dem Schutz
vor verfassungsfeindlichen Bestrebungen im Inland und vor
innerstaatlichen Tätigkeiten ausländischer Geheimdienste, dem
Schutz vor gewaltbereiten Bestrebungen, die den gesamten
Bereich der „auswärtigen Belange“ gefährden, oder dem Schutz
vor Bestrebungen, die gegen den Gedanken der
Völkerverständigung oder das friedliche Zusammenleben der
Völker gerichtet sind (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG,
§ 1 Abs. 2 BNDG, § 1 Abs. 1 MADG sowie § 1
Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 G 10).
Sie haben mannigfaltige Bestrebungen auf ihr
Gefahrenpotenzial hin allgemein zu beobachten und sie gerade
auch unabhängig von konkreten Gefahren in den Blick zu nehmen
(vgl. BVerfGE 122, 120 ).
117
Diesem vorfeldbezogenen Aufgabenspektrum
entsprechend haben die Nachrichtendienste weitreichende
Befugnisse zur Datensammlung, die weder hinsichtlich der
konkreten Tätigkeitsfelder spezifisch ausdefiniert noch
hinsichtlich der jeweils einzusetzenden Mittel detailscharf
ausgestaltet sind. Für die Behörden des Verfassungsschutzes
umfassen sie Methoden und Instrumente zur heimlichen
Informationsbeschaffung wie etwa den Einsatz von
Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild-
und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen (vgl.
§ 8 Abs. 2 BVerfSchG; § 6 Abs. 1 LVSG
Baden-Württemberg). Nach § 5 G 10 darf der
Bundesnachrichtendienst zur Informationsgewinnung in
bestimmten Fällen mit dem Instrument der strategischen
Überwachung internationale Telekommunikationsbeziehungen nach
bestimmten Suchbegriffen durchfiltern (vgl. BVerfGE 100, 313
zur Vorgängervorschrift des § 3
Abs. 1 G 10 a.F.). Unbeschadet der auch hier
differenzierten verfassungsrechtlichen Anforderungen, die
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, spiegeln
diese Befugnisse die Weite der Aufgaben der
Nachrichtendienste und zeichnen sich durch relativ geringe
Eingriffsschwellen aus. Überdies sammeln die
Nachrichtendienste Daten grundsätzlich geheim. Der Grundsatz
der Offenheit der Datenerhebung gilt für sie nicht, und sie
sind von Transparenz- und Berichtspflichten gegenüber den
Betroffenen weithin freigestellt. Entsprechend gering sind
die Möglichkeiten individuellen Rechtsschutzes. Zum Teil
werden diese sogar ganz durch eine politische Kontrolle
ersetzt (vgl. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).
118
Im Gegenzug und zum Ausgleich zu der Weite
dieser Datenerhebungsbefugnisse ist die Zielrichtung der
Aufklärung begrenzt. Unbeschadet näherer Differenzierungen
zwischen den verschiedenen Diensten beschränkt sie sich im
Wesentlichen darauf, fundamentale Gefährdungen, die das
Gemeinwesen als Ganzes destabilisieren können, zu beobachten
und hierüber zu berichten, um eine politische Einschätzung
der Sicherheitslage zu ermöglichen. Ziel ist nicht die
operative Gefahrenabwehr, sondern die politische Information.
So ist Aufgabe der Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes
nicht die Bekämpfung von Straftaten als solchen, sondern
übergreifend die Gewinnung von Erkenntnissen über das
Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung
für die Bundesrepublik Deutschland sind. In Form von
Lageberichten, Analysen und Berichten über Einzelerkenntnisse
soll die Bundesregierung in den Stand gesetzt werden,
Gefahrenlagen rechtzeitig zu erkennen und ihnen – politisch –
zu begegnen (vgl. BVerfGE 100, 313 ). Entsprechend
zielt auch die Aufklärung der Verfassungsschutzbehörden nicht
unmittelbar auf die Verhütung und Verhinderung von konkreten
Straftaten oder die Vorbereitung entsprechender operativer
Maßnahmen. Auch hier beschränkt sich die Aufgabe der Dienste
auf eine Berichtspflicht gegenüber den politisch
verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der
Öffentlichkeit (vgl. BVerfGE 130, 151 ).
119
Dieser auf die politische Vorfeldaufklärung
beschränkte Auftrag der Nachrichtendienste spiegelt sich auch
in einer Beschränkung ihrer Befugnisse: Polizeiliche
Befugnisse haben sie nicht, und sie dürfen auch im Wege der
Amtshilfe nicht die Polizei um Maßnahmen ersuchen, zu denen
sie selbst nicht befugt sind (vgl. § 8 Abs. 3
BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG,
§ 3 Abs. 4 des Hessischen Gesetzes über das Landesamt
für Verfassungsschutz [VerfSchutzG HE]). Im Falle eines
Übermittlungsersuchens dürfen sie grundsätzlich nur solche
Daten übermitteln, die bei der ersuchten Behörde bereits
bekannt sind oder aus allgemein zugänglichen Quellen
entnommen werden können (vgl. etwa § 17 Abs. 1 BVerfSchG
– auch i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2 BNDG und § 10
Abs. 4 MADG -, § 8 Abs. 2 Satz 2 VerfSchutzG HE,
§ 19 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Satz 1
HmbVerfSchG).
120
(bb) Von diesem Aufgaben- und Befugnisprofil
unterscheidet sich das der Polizei- und Sicherheitsbehörden
grundlegend. Ihnen obliegt die Verhütung, Verhinderung und
Verfolgung von Straftaten sowie die Abwehr von sonstigen
Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ihre
Aufgaben sind geprägt von einer operativen Verantwortung und
insbesondere der Befugnis, gegenüber Einzelnen Maßnahmen
erforderlichenfalls auch mit Zwang durchzusetzen. Dabei sind
ihre Aufgaben gesetzlich differenziert umgrenzt und durch ein
materiell wie verfahrensrechtlich vielfältig abgestuftes
Arsenal von Handlungsbefugnissen unterlegt. Unbeschadet
gewisser Aufgaben auch dieser Behörden schon im Vorfeld von
Gefahren, sind ihnen Befugnisse gegenüber Einzelnen
grundsätzlich nur aus konkretem Anlass verliehen;
Voraussetzung ist in der Regel, dass Anhaltspunkte für einen
Tatverdacht oder eine Gefahr vorliegen. Diesem Aufgabenprofil
entsprechen auch die Datenerhebungs- und
–verarbeitungsbefugnisse dieser Behörden. Sie sind, da sie
letztlich Zwangsmaßnahmen bis hin zu Eingriffen in die
persönliche Freiheit vorbereiten und begründen können,
gesetzlich wesentlich enger und präziser gefasst als
diejenigen der Nachrichtendienste sowie vielfältig
voneinander abgegrenzt. Entsprechend setzen grundsätzlich
auch diese auf den Umgang mit Daten bezogenen Befugnisse
– bei vielfältigen Abstufungen im Einzelnen – einen
konkreten Anlass, etwa eine Gefahr oder einen Tatverdacht
voraus. Soweit der Gesetzgeber die Erhebung personenbezogener
Daten ausnahmsweise anlasslos vorsorglich oder zur bloßen
Verhütung von Gefahren oder Straftaten erlaubt, ist dies
besonders rechtfertigungsbedürftig und unterliegt
gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl.
BVerfGE 125, 260 ).
121
Entsprechend handelt die Polizei grundsätzlich
offen und folgt auch ihr Umgang mit Daten ganz überwiegend
dem Grundsatz der Offenheit. Zwar setzt die
Aufgabenwahrnehmung der Polizeibehörden in erheblichem Umfang
auch Ermittlungen voraus, die gegenüber den Betroffenen
zunächst verdeckt erfolgen. Jedoch werden damit nur
bestimmte, durch konkrete Verdachtsmomente unterlegte
Aufklärungsmaßnahmen oder –phasen abgeschirmt, die die
prinzipielle Offenheit der polizeilichen Arbeit unberührt
lässt. Vor allem werden insofern die ermittelten Daten bei
sich anschließenden Maßnahmen gegenüber Einzelnen – wie
der Erhebung der Anklage oder dem Erlass einer
Polizeiverfügung – offengelegt und wird dem Betroffenen
Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu verhalten. Auch die
Ermittlungen selbst werden, soweit möglich, offen geführt. Im
Strafverfahren zeigt sich dies beispielhaft an den
zahlreichen Anhörungs-, Akteneinsichts- und
Verteidigungsrechten des Beschuldigten, an der offenen
Durchführung von Wohnungsdurchsuchungen (vgl. § 106
StPO), den Vorgaben für die Nutzung von vorsorglich
gespeicherten Daten (vgl. BVerfGE 125, 260 ) sowie
der grundsätzlich öffentlichen und mündlichen Verhandlung am
Ende des Anklagevorwurfs im Strafverfahren. Der Einsatz
verdeckter Ermittler (§§ 110a ff. StPO) und
heimliche Datenerhebungen mit technischen Mitteln
(§§ 100a ff. StPO) sind demgegenüber nur
ausnahmsweise und unter bestimmten Bedingungen zulässig.
Entsprechend unterliegt die Polizei auch im Bereich der
Gefahrenabwehr dem Grundsatz der offenen Datenerhebung (vgl.
§ 21 Abs. 3 BPolG; § 19 Abs. 1 PolG
Baden-Württemberg; Art. 30 Abs. 3 BayPAG).
122
Die Rechtsordnung unterscheidet damit zwischen
einer grundsätzlich offen arbeitenden Polizei, die auf eine
operative Aufgabenwahrnehmung hin ausgerichtet und durch
detaillierte Rechtsgrundlagen angeleitet ist, und den
grundsätzlich verdeckt arbeitenden Nachrichtendiensten, die
auf die Beobachtung und Aufklärung im Vorfeld zur politischen
Information und Beratung beschränkt sind und sich deswegen
auf weniger ausdifferenzierte Rechtsgrundlagen stützen
können. Eine Geheimpolizei ist nicht vorgesehen.
123
(cc) Regelungen, die den Austausch von Daten
der Polizeibehörden und Nachrichtendiensten ermöglichen,
unterliegen angesichts dieser Unterschiede gesteigerten
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Aus dem Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung folgt insoweit ein
informationelles Trennungsprinzip. Danach dürfen Daten
zwischen den Nachrichtendiensten und Polizeibehörden
grundsätzlich nicht ausgetauscht werden. Einschränkungen der
Datentrennung sind nur ausnahmsweise zulässig. Soweit sie zur
operativen Aufgabenwahrnehmung erfolgen, begründen sie einen
besonders schweren Eingriff. Der Austausch von Daten zwischen
den Nachrichtendiensten und Polizeibehörden für ein mögliches
operatives Tätigwerden muss deshalb grundsätzlich einem
herausragenden öffentlichen Interesse dienen, das den Zugriff
auf Informationen unter den erleichterten Bedingungen, wie
sie den Nachrichtendiensten zu Gebot stehen, rechtfertigt.
Dies muss durch hinreichend konkrete und qualifizierte
Eingriffsschwellen auf der Grundlage normenklarer
gesetzlicher Regelungen gesichert sein; auch die
Eingriffsschwellen für die Erlangung der Daten dürfen hierbei
nicht unterlaufen werden.
124
bb) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei
ist allerdings dadurch gemindert, dass sie als Verbunddatei
ausgestaltet ist, die in ihrem Kern auf die
Informationsanbahnung beschränkt ist und eine Nutzung der
Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden
Ausnahmefällen vorsieht.
125
(1) Die angegriffenen Vorschriften gestalten
die Antiterrordatei als Instrumentarium aus, das – außerhalb
des Eilfalls gemäß § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 ATDG –
Informationen nicht unmittelbar zur Aufgabenwahrnehmung durch
die jeweiligen Behörden, insbesondere nicht zu operativen
Zwecken bereitstellt, sondern nur als Grundlage für weitere
Datenübermittlungen. Die Antiterrordatei setzt zwar schon
unmittelbar selbst einen Datenaustausch zwischen den
beteiligten Behörden ins Werk, indem sie Recherchen in allen
Grunddaten erlaubt und den abfragenden Behörden gemäß
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG einen Zugriff auf die
einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG
gewährt. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG bestimmt jedoch, dass
die abfragende Behörde diese Daten nur zur Prüfung, ob sie
der gesuchten Person zuzuordnen sind, und für ein Ersuchen um
Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung der jeweiligen
Aufgabe der Behörde verwenden darf. Die so erlangten
Informationen dürfen also grundsätzlich nur genutzt werden,
um zu entscheiden, ob und gegenüber welcher Behörde um
weitere Informationen nachgesucht werden soll, und um solche
Einzelübermittlungsersuchen besser zu begründen. Für die
Übermittlung von Daten aus den bei den Fachbehörden geführten
Dateien auf Ersuchen im Einzelfall und damit auch zur
operativen Aufgabenwahrnehmung ist demgegenüber das jeweils
einschlägige Fachrecht maßgeblich. Die Antiterrordatei
ermächtigt somit hinsichtlich der einfachen Grunddaten des
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG nicht zu einem
Informationsaustausch für die Aufgabenwahrnehmung selbst,
sondern bereitet ihn nur vor. Das gilt erst recht für die
erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, auf
die den Behörden im Regelfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 4
ATDG bereits der Zugriff nur nach Maßgabe der fachrechtlichen
Übermittlungsvorschriften eröffnet wird.
126
Das Antiterrordateigesetz stützt sich damit
maßgeblich auf die fachrechtlichen Grundlagen für
Datenübermittlungen und bezieht daraus rechtsstaatliche
Grenzen. Im Ergebnis stellt es sicher, dass – außerhalb von
§ 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG – ein Austausch von
Daten zur unmittelbaren Nutzung für die Aufklärung und
Bekämpfung des internationalen Terrorismus nur unter den
rechtlichen Voraussetzungen der einzelnen
Übermittlungsvorschriften zulässig ist. Es fängt so die
geringen, letztlich auf das Kriterium der Erforderlichkeit
beschränkten Anforderungen für die Informationsanbahnung im
Vorfeld durch Verweis auf die differenzierteren
Grenzziehungen bei der Datenübermittlung auf. Diese müssen
dann freilich ihrerseits den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen und können sich jedenfalls für
Datenübermittlungen zwischen den Nachrichtendiensten und der
Polizei nicht mit vergleichbar niederschwelligen
Voraussetzungen wie der Erforderlichkeit für die
Aufgabenwahrnehmung oder der Wahrung der öffentlichen
Sicherheit begnügen.
127
(2) Die grundsätzlich auf
Informationsanbahnung beschränkte Funktion der
Antiterrordatei mindert ihr Eingriffsgewicht wesentlich;
dennoch bleibt das Eingriffsgewicht auch in dieser Funktion
erheblich. Denn obgleich eine Datennutzung zur operativen
Aufgabenwahrnehmung erst aufgrund weiterer
Datenübermittlungsvorschriften zulässig ist, führt die
Antiterrordatei im Vorfeld dieser Aufgabenwahrnehmung doch
schon selbst zu einem unmittelbaren Austausch von
Erkenntnissen der Behörden. Sie erlaubt der anfragenden
Behörde im Falle eines Treffers nach § 5 Abs. 1 Satz 1
und 2 ATDG generell den Zugriff auf die Grunddaten des
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG als Klarinformationen und
eröffnet die Möglichkeit zu Recherchen auch in den
erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG,
wobei insoweit im Trefferfall freilich allein ein
Fundstellennachweis zu der informationsführenden Behörde und
die korrespondierenden einfachen Grunddaten übermittelt
werden. Als Instrument der Informationsanbahnung erleichtert
die Antiterrordatei damit den fachrechtlichen Austausch und
verleiht so den bestehenden Einzelübermittlungsvorschriften
materiell ein verändertes Gewicht. Es stellt diese in ein
anderes, nun vorinformiertes Umfeld und bewirkt den Austausch
von Erkenntnissen für Fälle, in denen er andernfalls
unpraktikabel oder unmöglich wäre. Die Antiterrordatei stellt
sich so als vorgelagerter Bestandteil dieses fachgesetzlichen
Austauschs dar.
128
Die Aufnahme in eine solche Datei kann für die
Betreffenden erheblich belastende Wirkung haben. Wer einmal
in der Datei erfasst ist, muss damit rechnen, aufgrund einer
Abfrage dem Umkreis des Terrorismus zugeordnet und
– mittels weiterer, dadurch erleichterter
Übermittlungsersuchen – hieran anknüpfenden belastenden
Maßnahmen unterworfen zu werden. Die Konsequenzen einer
solchen Zuordnung können beträchtlich sein und Einzelne in
schwierige Lagen bringen, ohne dass sie um diese Einordnung
wissen und eine praktikable Möglichkeit haben, sich hiergegen
zu wehren. Die Erheblichkeit dieses Eingriffs verstärkt sich
dadurch, dass die Daten abgelöst von den jeweiligen konkreten
Hintergründen in der Datei registriert werden und zum Teil
auf bloßen Prognosen und subjektiven Einschätzungen der
Behörden beruhen können, die naturgemäß unsicher sind.
Letztlich können Bürgerinnen und Bürger hierdurch erheblichen
Beeinträchtigungen ausgesetzt werden, ohne dafür selbst
zurechenbar Anlass gegeben zu haben. Dass belastende
Maßnahmen dabei grundsätzlich nicht unmittelbar auf eine
Nutzung der Daten der Antiterrordatei nach den angegriffenen
Vorschriften allein gestützt werden können, sondern als deren
mittelbare Wirkung in Verbindung mit weiteren Vorschriften
drohen, ändert nichts daran, dass die Wahrscheinlichkeit
solcher Maßnahmen durch die Antiterrordatei erhöht wird.
129
(3) Ein besonders schweres Eingriffsgewicht
kommt der Antiterrordatei insoweit zu, als sie in Eilfällen
auch einen Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten
und Polizeibehörden erlaubt, bei dem die Informationen
unmittelbar zur Abwehr von spezifischen Gefahren und damit
auch zu operativen Zwecken genutzt werden dürfen.
130
b) Die Einrichtung der Antiterrordatei ist mit
dem Übermaßverbot grundsätzlich vereinbar. Dem
Eingriffsgewicht für die Betroffenen steht das öffentliche
Interesse gegenüber, für die Aufklärung und Bekämpfung des
internationalen Terrorismus einen gezielten
Informationsaustausch zwischen den verschiedenen
Sicherheitsbehörden und genauere Einschätzungen für die
Gefahrenabwehr in wichtigen Eilfällen zu ermöglichen.
131
Der Errichtung einer zentralen Verbunddatei
zum Zweck eines gezielten Informationsaustauschs für die
Aufgaben der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen
Terrorismus darf der Gesetzgeber erhebliches Gewicht
beimessen. Denn schon angesichts der Zahl der mit diesen
Aufgaben befassten Behörden ist die Gewährleistung eines
zielführenden Austauschs der Erkenntnisse zwischen ihnen von
besonderer Bedeutung. Zurzeit nehmen nach der
Errichtungsanordnung mehr als 60 Behörden und
Polizeidienststellen an der Antiterrordatei teil. Ungeachtet
der Frage, welches Ausmaß an Organisationsdifferenzierung im
Einzelnen sachgerecht ist, können die hierbei entstehenden
Informationsprobleme für die Aufklärung und Bekämpfung des
Terrorismus in einem föderalen Staat mit Gewaltenteilung
jedenfalls nicht vollständig auf organisatorischer Ebene
gelöst werden.
132
Zur Effektivität der Aufklärung und Bekämpfung
des internationalen Terrorismus darf der Gesetzgeber, wenn er
einen Informationsaustausch allein auf der Grundlage der
Einzelübermittlungsvorschriften für unzureichend hält, eine
sie koordinierende Verbunddatei zur Informationsanbahnung wie
die Antiterrordatei schaffen. Die Verhinderung und Verfolgung
von terroristischen Straftaten, die international organisiert
und zur Verbreitung von Angst und Schrecken verübt werden,
stellt die zuständigen staatlichen Behörden vor besondere
Herausforderungen. Da solche Straftaten besonders schwer zu
erfassen sind und die Zielpersonen sich oft in hohem Maße
konspirativ verhalten, hängt der Erfolg einer wirksamen
Aufgabenwahrnehmung der Sicherheitsbehörden hier in
besonderer Weise davon ab, dass wichtige Informationen, die
bei einer Behörde anfallen, auch für andere Behörden
erschlossen werden und durch das Zusammenführen und
Abgleichen der verschiedenen Daten aus diffusen
Einzelerkenntnissen aussagekräftige Informationen und
Lagebilder werden. Es liegt auf der Hand, dass eine speziell
strukturierte Datei mit Grundprofilen von in den Fokus der
Behörden geratenen Personen sowie mit Nachweisen, bei welchen
Behörden Informationen zu welchen Personen zugänglich sind,
die Aufgabenwahrnehmung wesentlich verbessern kann. Ebenso
tragfähig ist die Annahme, dass den Behörden in dringenden
Eilfällen unmittelbar bestimmte Informationen anderer
Behörden zur Verfügung stehen müssen, um diesen eine erste
Gefährdungseinschätzung und damit sachgerechte weitere
Maßnahmen zu ermöglichen.
133
Für die Bedeutung einer solchen Datei ist
dabei das große Gewicht einer effektiven Bekämpfung des
Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung
zu berücksichtigen. Straftaten mit dem Gepräge des
Terrorismus, wie sie das Antiterrordateigesetz zum
Bezugspunkt hat (siehe oben D. III. 1.), zielen auf
eine Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen hierbei
in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen
Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten
sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen
Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Es ist Gebot unserer
verfassungsrechtlichen Ordnung, solche Angriffe nicht als
Krieg oder als Ausnahmezustand aufzufassen, die von der
Beachtung rechtsstaatlicher Anforderungen dispensieren,
sondern sie als Straftaten mit den Mitteln des Rechtsstaats
zu bekämpfen. Dem entspricht umgekehrt, dass der
Terrorismusbekämpfung im rechtsstaatlichen Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsabwägung ein erhebliches Gewicht
beizumessen ist (vgl. BVerfGE 115, 320
).
134
c) Angesichts der sich gegenüberstehenden
Interessen bestehen bei umfassender Würdigung gegen die
Grundstrukturen der Antiterrordatei als Instrument der
Informationsanbahnung und auch als handlungsanleitende
Informationsquelle für eine Gefahreneinschätzung in
dringenden Eilfällen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Allerdings entspricht die Regelung der Datei dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne nur, wenn sie
hinsichtlich der zu erfassenden Daten sowie deren
Nutzungsmöglichkeiten normenklar und in der Sache hinreichend
begrenzt ausgestaltet ist sowie hierbei qualifizierte
Anforderungen an die Kontrolle gestellt und beachtet werden
(BVerfGE 125, 260 ).
135
aa) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
sind zunächst die Grundstrukturen, mit denen der Gesetzgeber
die Antiterrordatei als Verbunddatei zur
Informationsanbahnung errichtet. Es ist im Ausgangspunkt
nicht unverhältnismäßig, in diese Datei hinsichtlich
bestimmter, dem internationalen Terrorismus vermutlich
nahestehender Personen einen Grundbestand an
identifizierenden Daten aufzunehmen, die den beteiligten
Behörden zur Informationsanbahnung zur Verfügung stehen
sollen. Da sie nur rechtlich begrenzte Einzelübermittlungen
vorbereiten, ist eine solche Zusammenführung von Daten der
Nachrichtendienste und Polizeibehörden durch die Aufgaben der
Terrorismusbekämpfung gerechtfertigt. Ebenfalls bestehen
keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass in diese Datei
über einen Grundbestand an identifizierenden Daten hinaus
weitere, inhaltlich aussagekräftigere, sogenannte erweiterte
Grunddaten aufzunehmen sind. Auch diese Daten – die den
beteiligten Behörden wegen ihrer höheren
Persönlichkeitsrelevanz grundsätzlich nicht als
Klarinformationen, wohl aber zur verdeckten Recherche zur
Verfügung gestellt werden – haben die Aufgabe, einen
gezielteren Informationsaustausch nach Maßgabe des Fachrechts
zu ermöglichen, und sind durch das Ziel einer Effektivierung
der Terrorismusbekämpfung grundsätzlich gerechtfertigt.
136
Allerdings bedarf es einer Ausgestaltung der
Datei, die den Informationsaustausch im Einzelnen normenklar
regelt und hinreichend begrenzt. Dies gilt ebenso für die
Bestimmung der beteiligten Behörden, die in der Datei zu
erfassenden Personen und die über sie zu erfassenden Daten
wie für die nähere Regelung der Nutzung dieser Daten. Auch
muss eine effektive Kontrolle gewährleistet sein (siehe unten
D. IV.).
137
bb) Wegen der großen Bedeutung der
Verhinderung von terroristischen Anschlägen ist es ebenfalls
nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit der
Antiterrordatei darüber hinaus eine Informationsquelle zur
Verfügung stellen will, die in dringenden Eilfällen auch eine
erste handlungsanleitende Gefährdungseinschätzung der
Behörden ermöglichen soll. Freilich liegt hierin ein
Eingriff, der besonders schwer wiegt, weil der Datenaustausch
in diesen Fällen nicht nur eine Informationsanbahnung nach
Maßgabe des Fachrechts ermöglicht, sondern unmittelbar auch
operativen Zwecken dient. Jedoch verstößt auch dies nicht von
vornherein gegen das Übermaßverbot. Maßgeblich ist insoweit
jedoch, dass die gesetzlichen Eingriffsschwellen in Bezug auf
die Dringlichkeit und die bedrohten Rechtsgüter in einer
Weise begrenzend ausgestaltet sind, die diesem besonderen
Eingriffsgewicht Rechnung trägt (siehe unten D. IV. 4.
d).
138
Von diesen Grundsätzen ausgehend genügen die
angegriffenen Vorschriften den Anforderungen an eine
hinreichend bestimmte und dem Übermaßverbot entsprechende
Ausgestaltung der Antiterrordatei in verschiedener Hinsicht
nicht. Sie verletzen insoweit das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung.
139
1. Die Regelung des § 1 Abs. 2 ATDG zur
Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an der
Antiterrordatei ist mit dem Bestimmtheitsgebot
unvereinbar.
140
a) Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen,
dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und
begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte
eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner
erlauben die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die
betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche
belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33
; 113, 348 ; 120, 378
). Der Gesetzgeber kann dabei, soweit er
Anlass, Zweck und Ausmaß selbst festlegt, die genauere
Bestimmung dieser Maßstäbe unter Umständen gemäß Art. 80
Abs. 1 GG an die Verwaltung delegieren, die diese dann durch
Rechtsverordnung festzulegen hat. Auch hierbei handelt es
sich jedoch um gesetzliche Grundlagen im materiellen Sinne,
die nicht nur verwaltungsintern für die Behörden, sondern als
Außenrecht auch für den Bürger und gegebenenfalls die
Gerichte verbindlich sind. Das Bestimmtheitsgebot steht damit
in enger Beziehung zu den grundrechtlichen
Gesetzesvorbehalten, nach denen Eingriffe in die Grundrechte
nur durch Gesetz und gegebenenfalls aufgrund eines Gesetzes
eingeschränkt werden können. Hierdurch wird gewährleistet,
dass der Umfang von Grundrechtseingriffen in den wesentlichen
Aspekten im parlamentarischen Verfahren öffentlich unter
Mitwirkung auch der nicht die Regierung tragenden
Abgeordneten diskutiert, deren weitere generell-abstrakte
Präzisierung durch die Verwaltung gemäß Art. 80 Abs. 1
GG erkennbar als Konkretisierung dieser parlamentarischen
Entscheidung ausgewiesen und die insoweit letztlich
maßgeblichen Normen für alle verbindlich und durch
Ausfertigung und Verkündung erkennbar bekanntgemacht werden.
Die demokratische und rechtsstaatliche Funktion des
Gesetzesvorbehalts greifen hierbei ineinander. Welche
Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelung zu
stellen sind, richtet sich dabei nach der Intensität der
durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden
Grundrechtseingriffe.
141
Nach diesen Maßstäben müssen die an der
Antiterrordatei beteiligten Behörden entweder unmittelbar
durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch
Rechtsverordnung bestimmt werden. Die Entscheidung, welche
Behörde ihre Daten in die Datei einzustellen hat und welche
Behörde zu deren Abruf berechtigt ist, entscheidet maßgeblich
über Umfang und Inhalt der Datei sowie über das Ausmaß der
weiteren Nutzung der Daten. Es handelt sich um ein
wesentliches Regelungselement, das einer normenklaren und
bestimmten Festlegung mit Wirkung nach außen bedarf. Vor
allem aber intensiviert die Einbeziehung einer jeden weiteren
Polizeivollzugsbehörde in den Informationsverbund des
Antiterrordateigesetzes die Durchbrechung der
informationellen Trennung von Nachrichtendiensten und
Polizeibehörden. Der Informationsaustausch zwischen
Nachrichtendiensten und Polizeibehörden verleiht den mit dem
Antiterrordateigesetz verbundenen Grundrechtseingriffen
erhöhtes Gewicht (D. III. 3. a) aa). Dies
setzen gerade die Regelungen über die Beteiligung weiterer
Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei unter
Durchbrechung der informationellen Trennung von
Nachrichtendiensten und Polizeibehörden auch
organisationsrechtlich ins Werk. Die Regelungen über die
teilnehmenden Behörden bilden damit den Kern des spezifischen
grundrechtlichen Gefährdungspotenzials der
Antiterrordatei.
142
b) § 1 Abs. 2 ATDG genügt weder für sich
allein noch in Verbindung mit der Errichtungsanordnung gemäß
§ 12 ATDG den besonderen Anforderungen, die an die
gesetzliche Bestimmung der Beteiligung weiterer
Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei zu stellen
sind.
143
aa) Eine hinreichend normenklare gesetzliche
Festlegung, aus der sich die beteiligten Behörden unmittelbar
selbst bestimmen lassen, liegt nicht schon in § 1 Abs. 2
ATDG allein. Zwar schließen die Bestimmtheitsanforderungen
nicht grundsätzlich aus, dass der Gesetzgeber die
abrufberechtigten Behörden einer Datei - je nach deren
Art und Gegenstand - nur generell abstrakt festlegt.
Wenn der Kreis dieser Behörden sich unmittelbar aus dem
Gesetz hinreichend bestimmt erschließen lässt, kann es
unschädlich sein, wenn hierbei die konkreten Behörden nicht
ausdrücklich genannt sind (vgl. BVerfGE 130, 151 <199,
203>). So liegt es vorliegend jedoch nicht. § 1 Abs.
2 ATDG umschreibt die zu beteiligenden Behörden nur nach
weiten und wertungsoffenen Kriterien. Er verweist auf
anderweitige Aufgabenzuweisungen sowie auf Gesichtspunkte der
Erforderlichkeit und Angemessenheit, die die Bestimmung der
beteiligten Behörden letztlich für allgemeine
sicherheitspolitische Opportunitätserwägungen öffnet. Die
Vorschrift wird dabei, wie sich aus ihrem Regelungskontext
ergibt, auch vom Gesetzgeber selbst nicht so verstanden, dass
sie die zu beteiligenden Behörden selbst abschließend
bestimmen soll. Vielmehr ergibt sich aus dem in § 12 Nr.
2 ATDG geregelten Erfordernis einer Festlegung dieser
Behörden durch die Errichtungsanordnung sowie aus den in
§ 1 Abs. 2 und § 12 ATDG vorgesehenen - dabei nicht
widerspruchsfreien - Benehmens-, Einvernehmens- und
Zustimmungserfordernissen, dass der Gesetzgeber mit dieser
Vorschrift den Kreis der beteiligten Behörden noch nicht
unmittelbar selbst festlegen wollte, sondern dies nach
Fachkriterien der eigenständigen Entscheidung der Exekutive
überlassen wollte. Dass nach dem derzeitigen Stand der
Errichtungsanordnung nur aus drei Bundesländern weitere
Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei beteiligt
werden, bestätigt dies. Jedenfalls bezogen auf eine Datei vom
Eingriffsgewicht der Antiterrordatei genügt eine solche
Offenheit der beteiligten Behörden den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht.
144
bb) Eine hinreichend klare Bestimmung der
beteiligten Behörden ergibt sich auch nicht aus § 1 Abs.
2 ATDG in Verbindung mit der Errichtungsanordnung gemäß
§ 12 Nr. 2 ATDG. Zwar bestehen keine grundsätzlichen
Bedenken gegen eine Delegation der endgültigen Festlegung
dieser Behörden auf die Verwaltung. Für eine solche
Festlegung reicht angesichts der spezifischen
Grundrechtsrelevanz der Bestimmung der an der Antiterrordatei
teilnehmenden Behörden jedoch nicht eine Errichtungsanordnung
als bloße Verwaltungsvorschrift, die weder gegenüber den in
ihren Daten Betroffenen noch gegenüber den Gerichten
rechtlich bindende Wirkung hat, und die auch nicht
rechtsförmlich ausgefertigt und verkündet wird. Will der
Gesetzgeber die Entscheidung über die beteiligten Behörden in
die Hände der Exekutive legen, ist er hier nach Maßgabe des
Art. 80 Abs. 1 GG auf die Form der Rechtsverordnung
verwiesen.
145
2. Nicht in jeder Hinsicht mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sind die
Vorschriften, die den von der Datei erfassten Personenkreis
festlegen. Einige dieser Bestimmungen verletzen den
Bestimmtheitsgrundsatz und das Übermaßverbot. Andere bedürfen
einer einengenden verfassungskonformen Auslegung.
146
a) Keinen Einwänden unterliegt allerdings
§ 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG. Die Vorschrift ordnet die
Erfassung der Daten von Personen an, die möglicherweise einer
terroristischen Vereinigung angehören oder sie unterstützen,
und erfasst damit diejenigen, die im Fokus einer effektiven
Terrorismusabwehr stehen. Indem die Vorschrift an Strafnormen
anknüpft, die bereits ihrerseits strafbares Handeln schon
weit in das Vorfeld von Rechtsgutverletzungen vorverlagern,
und dabei schon „tatsächliche Anhaltspunkte“ - gegebenenfalls
auch nur für Unterstützungshandlungen - ausreichen lässt,
öffnet die Vorschrift zwar beträchtlichen Raum für subjektive
Einschätzungen der Behörden und ein weites Feld von
Unwägbarkeiten. Im Rahmen der Antiterrordatei, die außerhalb
von dringenden Eilfällen nur der Informationsanbahnung dient
und in diesem Rahmen ermöglichen soll, auch ungesicherte
Einschätzungen von Verdachts- und Gefahrenlagen noch im
Vorfeld von Ermittlungen zu verwerfen oder zu erhärten, ist
diese Ausgestaltung jedoch hinnehmbar. Bei sachgerechter
Auslegung stellen diese Tatbestandsmerkmale immerhin
hinreichend sicher, dass eine Speicherung nicht auf bloßen
Spekulationen beruhen darf. Insbesondere bedürfen
tatsächliche Anhaltspunkte einer Rückbindung an konkrete
Erkenntnisse und ist der Begriff des Unterstützens - auch von
den subjektiven Voraussetzungen her - wie in § 129a Abs.
5 Satz 1 StGB zu verstehen (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 15).
Schließlich ermöglicht die die Speicherpflichten allgemein
begrenzende Klausel am Ende von § 2 Satz 1 ATDG,
nach der die Kenntnis der Daten für die Aufklärung oder
Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur
Bundesrepublik Deutschland erforderlich sein muss,
Korrekturen, wenn im Einzelfall Zweifel an der
Verhältnismäßigkeit der Speicherung bestehen. Zwar ist diese
Klausel angesichts ihrer Offenheit ungeeignet, eine von
vornherein an sich unbestimmte oder schon grundsätzlich zu
weit gefasste Speicherungspflicht zu heilen. Sofern aber, wie
vorliegend, eine grundsätzlich tragfähige Festlegung der zu
speichernden Daten gegeben ist, ist die Klausel geeignet, für
atypische Einzelfälle eine verfassungsrechtlich tragfähige
Lösung zu ermöglichen.
147
b) § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG, der den Kreis
der erfassten Personen unter dem Gesichtspunkt der
Unterstützung terroristischer Vereinigungen erweitert, ist
teilweise mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar und
verfassungswidrig.
148
aa) Unbedenklich ist die Vorschrift allerdings
insoweit, als sie Personen erfasst, die einer Gruppierung
angehören, welche eine terroristische Vereinigung
unterstützt. Für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit
macht es keinen Unterschied, ob eine Unterstützung einzeln
oder kollektiv erfolgt. Dementsprechend ist die Speicherung
dieser Personen in gleicher Weise verhältnismäßig wie die
Speicherung von Unterstützern einer terroristischen
Vereinigung nach § 2 Satz 1 Nr. 1 a (2.
Alternative) ATDG.
149
bb) Demgegenüber wird der Kreis nochmals
erweitert, indem die Vorschrift auch Personen erfasst, die
eine unterstützende Vereinigung lediglich unterstützen. Ein
Erfordernis eines subjektiven Bezugs zum Terrorismus ist der
Vorschrift nicht zu entnehmen. Sie deckt ihrem Wortlaut und
nicht fernliegenden Sinn nach damit auch eine Erstreckung der
Speicherungspflicht auf Personen, die weit im Vorfeld und
möglicherweise ohne Wissen von einem Terrorismusbezug eine in
ihren Augen unverdächtige Vereinigung unterstützen, wie zum
Beispiel den Kindergarten eines Moscheevereins, den die
Behörden jedoch der Unterstützung terroristischer
Vereinigungen verdächtigen. Eine solche Öffnung der Norm für
die Einbeziehung schon des weitesten Umfelds terroristischer
Vereinigungen verstößt gegen den Grundsatz der Normenklarheit
und ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Zwar steht es
dem Gesetzgeber frei, auch die bloße Unterstützung von
unterstützenden Vereinigungen als Grund für eine Speicherung
vorzusehen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass
sie sich willentlich als Förderung der den Terrorismus
unterstützenden Aktivitäten solcher Gruppierungen darstellt.
Der Gesetzgeber hat dies gegebenenfalls aber in einer dem
Grundsatz der Normenklarheit genügenden Weise in der
Vorschrift zum Ausdruck zu bringen. Dem Wortlaut des § 2
Satz 1 Nr. 1 b ATDG lässt sich hierfür nichts entnehmen.
Angesichts der Funktionsweise der Antiterrordatei, deren
Anwendung den Betroffenen in der Regel nicht bekannt und auch
nicht richterlich überprüft wird, darf hierüber keine
Unklarheit verbleiben. Deshalb scheidet hier auch eine
verfassungskonforme Auslegung aus.
150
c) Nicht vollständig mit der Verfassung
vereinbar ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG. Die Vorschrift, die
Einzelpersonen erfassen soll, die möglicherweise in einer
Nähe zum Terrorismus stehen, verbindet eine Reihe von
mehrdeutigen und potenziell weiten Rechtsbegriffen.
Hinsichtlich der Begriffe der rechtswidrigen Gewalt und des
vorsätzlichen Hervorrufens solcher Gewalt lässt sich eine
Verfassungswidrigkeit wegen Stimmengleichheit im Senat nicht
feststellen; nach Auffassung der vier Mitglieder des Senats,
die die Entscheidung insoweit tragen (§ 15 Abs. 4
Satz 3 BVerfGG), ist die Verwendung dieser Merkmale mit
dem Grundgesetz vereinbar, sofern den Merkmalen keine
übermäßig weite Bedeutung beigelegt wird (aa). Nach der
Auffassung der anderen vier Mitglieder des Senats, die für
die Entscheidung im Ergebnis nicht tragend wird (§ 15
Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), müsste die Vorschrift
weitergehend insoweit für verfassungswidrig erklärt werden
(bb). Hingegen reicht das bloße Befürworten von Gewalt im
Sinne dieser Vorschrift nach der einhelligen Auffassung des
Senats für die Erfassung von Personen in der Antiterrordatei
nicht. Die Vorschrift verstößt insoweit gegen das
Übermaßverbot und ist verfassungswidrig (cc).
151
aa) (1) Zentral stellt die Vorschrift auf den
Begriff der rechtswidrigen Gewalt ab. Zwar wird diesem
Begriff an anderer Stelle der Rechtsordnung ein sehr weiter
Sinn beigelegt, der als Anknüpfungspunkt für eine
Qualifizierung der betroffenen Personen als in der Nähe des
Terrorismus stehend zu wenig signifikant wäre, als dass er
den betroffenen Personenkreis in einer dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Weise eingrenzen und
eine Speicherung der Daten der Betreffenden
verfassungsrechtlich tragen könnte. Das
Bundesverfassungsgericht hat verfassungsrechtlich
unbeanstandet gelassen, dass die Strafgerichte im
Zusammenhang mit dem Nötigungstatbestand (§ 240 StGB)
bei der strafrechtlichen Beurteilung von Blockadeaktionen für
die Bejahung einer Gewaltanwendung schon die körperliche
Kraftentfaltung durch Anbringung von mit Personen verbundenen
Metallketten an den Pfosten eines Einfahrtstors genügen
ließen, weil die Ankettung der Demonstration eine über den
psychischen Zwang hinausgehende Eignung gab, Dritten den
Willen der Demonstranten aufzuzwingen (vgl. BVerfGE 104, 92
). Laut Auskunft der Sicherheitsbehörden in der
mündlichen Verhandlung wird das Merkmal rechtswidriger Gewalt
in der Praxis jedoch enger verstanden. Im Rahmen des hier zu
überprüfenden Gesetzes wäre eine weite Auslegung des Begriffs
der rechtswidrigen Gewalt im Sinne des strafrechtichen
Nötigungstatbestandes auch weder durch den Wortlaut noch
durch die Zielsetzung des Gesetzes nahegelegt. Entsprechend
der gegen terroristische Straftaten gewendeten Zielrichtung
der Antiterrordatei ist der Begriff vielmehr dahin zu
verstehen, dass er nur Gewalt umfasst, die unmittelbar gegen
Leib und Leben gerichtet oder durch den Einsatz
gemeingefährlicher Mittel geprägt ist. In dieser Auslegung
bestehen gegen die Verhältnismäßigkeit des durch Verwendung
des Gewaltbegriffs in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfassten
Personenkreises keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
152
(2) Erfasst werden nach § 2 Satz 1 Nr. 2
ATDG zudem sowohl Personen, die Gewalt anwenden, unterstützen
und vorbereiten, als auch solche, die sie nur befürworten
oder durch ihre Tätigkeit vorsätzlich hervorrufen. Dies
eröffnete unverhältnismäßig weite Eingriffsmöglichkeiten,
wenn für das vorsätzliche Hervorrufen von Gewalt auch der
Eventualvorsatz im Sinne strafrechtlicher Terminologie als
ausreichend angesehen würde. Wird dem Merkmal des
vorsätzlichen Hervorrufens von Gewalt hier jedoch eine
Bedeutung beigelegt, wonach nur das willentliche Hervorrufen
von Gewalt erfasst ist, wahrt dies den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.
153
bb) Nach Auffassung der anderen
vier Mitglieder des Senats, die für die Entscheidung im
Ergebnis nicht tragend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3
BVerfGG), ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG wegen fehlender
Bestimmtheit und übermäßiger Reichweite insgesamt als
verfassungswidrig zu erklären. Dem lässt sich nicht dadurch
entgehen, dass den Begriffen der rechtswidrigen Gewalt und
des vorsätzlichen Hervorrufens eine von den aus dem
Strafrecht allgemein bekannten Begrifflichkeiten abweichende
engere Interpretation unterlegt wird. Ein solcher Rückgriff
auf eine verfassungskonforme Auslegung ist inkonsequent und
weicht die datenschutzrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen
auf.
154
(1) Wie auch die die Entscheidung
tragenden Senatsmitglieder sehen, sind maßgebliche Merkmale
dieser Vorschrift mehrdeutig und werden an anderer Stelle der
Rechtsordnung - und zwar in einem für die
Begriffsvorstellungen des Rechtsalltags grundlegenden Bereich
des Strafrechts - in einer Weise weit verstanden, die im
Kontext der Antiterrordatei mit den Anforderungen an die
Verhältnismäßigkeit und dem Übermaßverbot nicht vereinbar
ist. So stellt die Vorschrift allgemein auf den Begriff der
rechtswidrigen Gewalt ab. Nach eingeführten strafrechtlichen
Definitionen reicht hierfür schon das Errichten von
physischen Barrieren auf einer Straße (vgl. BVerfGE 104, 92
; BVerfGK 18, 365 ). Danach
berechtigte - bei einem entsprechenden thematischen Bezug -
schon die Durchführung von bloßen Blockadeaktionen mit
Anketten zur Aufnahme in die Antiterrordatei. Eine
zusätzliche Erweiterung liegt darin, dass für eine
Speicherung schon das vorsätzliche Hervorrufen solcher Gewalt
genügt. Nach den gängigen Vorsatzlehren des Strafrechts ist
dieses Merkmal erfüllt, wenn der Betreffende damit rechnet,
dass von ihm veröffentlichte Bilder oder Texte Dritte - auch
wider seinen Willen - zu Ausschreitungen veranlassen. Solche
Auslegungen sind auch nicht etwa fernliegend: Sie knüpfen an
den Wortlaut und an allgemein anerkannte strafrechtliche
Auslegungsgrundsätze an, auf die zurückzugreifen im Kontext
der Norm, die selbst auf Strafrechtsnormen verweist,
naheliegt. Sie können aus Sicht der Sicherheitsbehörden auch
sinnvoll und attraktiv erscheinen: Sie erlaubten es, einen
nochmals wesentlich weiteren Kreis von Personen auch aus dem
bloßen Umfeld des Terrorismus zunächst grundsätzlich vom
Anwendungsbereich der Datei umfasst anzusehen. Deren
Eingrenzung könnten sie dann unter Rückgriff auf die
salvatorische Klausel am Ende des § 2 ATDG, nach der die
Daten nur zu speichern sind, wenn ihre Kenntnis zur
Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist, nach sehr subjektiven
Kriterien vornehmen.
155
(2) Eine einengende
verfassungskonforme Auslegung kommt hier nicht in
Betracht.
156
(a) Eine solche Auslegung
scheidet für § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG schon deshalb aus,
weil der im Zentrum der Norm stehende Begriff der
„rechtswidrigen Gewalt“ vom Gesetzgeber bewusst weit und
offen gewählt wurde. Im Gesetzgebungsverfahren waren die
Unschärfe und übermäßige Reichweite des Gewaltbegriffs
Gegenstand ausdrücklicher Kritik (BTPlenarprotokoll 16/71,
S. 7100; BT Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/24, S. 55;
A-Drucks 16(4)131 D, S. 10;
A-Drucks 16(4)131 J, S. 10) und wurde zu dessen
Eingrenzung sogar ein eigener Gegenvorschlag eingebracht,
wonach in Anlehnung an § 129a Abs. 2 StGB rechtswidrige
Gewalt nur als Anknüpfungspunkt für die Speicherung dienen
sollte, „wenn dies[e] dazu bestimmt ist, die Bevölkerung auf
erhebliche Weise einzuschüchtern, eine Behörde oder eine
internationale Organisation rechtswidrig zu nötigen oder die
politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder
sozialen Grundstrukturen eines Staates oder einer
internationalen Organisation zu beseitigen oder erheblich zu
beeinträchtigen und vom Handeln der Person die Gefahr einer
erheblichen Schädigung eines Staates oder einer
internationalen Organisation ausgeht“ (vgl. BTDrucks 16/3642,
S. 14 f.). Man hatte damit versucht, den Gewaltbegriff
ähnlich einzuengen, wie dies auch in internationalen und
europäischen Bestimmungen zur Terrorismusbekämpfung erstrebt
wird (vgl. Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur
Terrorismusbekämpfung, ABl. L 164/3 vom 22. Juni 2002,
Art. 1; Entwurf einer Allgemeinen Konvention zum
internationalen Terrorismus, in: Measures to eliminate
international terrorism, Report of the Working Group vom 3.
November 2010, UN Doc. A/C.6/65/L.10.). Hierüber hat sich der
Gesetzgeber jedoch in bewusster Entscheidung hinweggesetzt -
ersichtlich um den Sicherheitsbehörden weiteren Freiraum zu
belassen. Eine solche Entscheidung kann dann aber nicht im
Wege der verfassungskonformen Auslegung korrigiert
werden.
157
(b) Eine verfassungskonforme
Auslegung scheidet hier aber auch aus grundsätzlichen
Erwägungen aus. Wenn die gesetzliche Eingriffsgrundlage in
der genannten Weise offen formuliert ist und bei
Zugrundelegung anerkannter Begriffsdefinitionen nicht
fernliegend auch eine derart ausgreifende Auslegung trägt,
genügt sie als Grundlage für eine Datenverarbeitung, wie sie
vorliegend in Rede steht, nicht dem Grundsatz der
Normenklarheit und ist unverhältnismäßig. Der Grundsatz der
Normenklarheit zielt gerade darauf, dem Gesetzgeber
hinsichtlich der Anforderungen an Grundrechtseingriffe selbst
hinreichend klare Entscheidungen abzuverlangen, die die
Wahrung des Übermaßverbots hinreichend verlässlich
sicherstellen. Werden diese Anforderungen vom Gesetzgeber
verfehlt, kann das Bundesverfassungsgericht dieses Manko
nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung heilen. Der
Rückgriff auf die verfassungskonforme Auslegung - mit der im
Grunde jede Blankettermächtigung eingegrenzt werden könnte -
nimmt die datenschutzrechtlichen Anforderungen an die
Bestimmtheit und damit seine Maßstäbe substantiell zurück.
Dies führt notwendig zu Inkonsequenzen: Welche der offenen
Rechtsbegriffe einer verfassungskonformen Auslegung noch
zugänglich sind, welche aber nicht, lässt sich kaum mehr
nachvollziehbar abgrenzen. So auch vorliegend: Warum in
§ 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG die Begriffe der „Gewalt“ und des
„vorsätzlichen Hervorrufens“ einer verfassungskonform
einengenden Auslegung noch zugänglich sein sollen, der
Begriff des „Befürwortens“ in derselben Vorschrift oder des
„Unterstützens einer unterstützenden Gruppierung“ in § 2
Satz 1 Nr. 1 b ATDG hingegen nicht, lässt sich überzeugend
nicht begründen.
158
Dem lässt sich nicht
entgegenhalten, dass die Rechtsordnung auch sonst unbestimmte
Rechtsbegriffe kennt und Normen immer auslegungsbedürftig
sind; kein Einwand ist auch, dass dementsprechend der
Gewaltbegriff in verschiedenen Zusammenhängen verschiedene
Bedeutung hat. Denn die Anforderungen an die Bestimmtheit und
eine hinreichend klare Begrenzung von Rechtsgrundlagen
unterscheiden sich je nach Sachbereich und
Regelungszusammenhang. Im Datenschutzrecht sind die
Anforderungen an die Bestimmtheit und Normenklarheit nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
besonders hoch (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 118, 168
; 120, 378 ) - und dies muss
insbesondere für die Antiterrordatei gelten, die den
Datenaustausch von Sicherheitsbehörden noch im Vorfeld von
Ermittlungen regelt. Denn anders als der Gesetzesvollzug etwa
durch Verwaltungsakt, bei dem behördliche Maßnahmen an den
Einzelnen adressiert und mit einer Begründung versehen werden
sowie im Einzelfall gerichtlich überprüfbar sind, vollzieht
sich die Datenverarbeitung nach dem Antiterrordateigesetz
außerhalb jeder unmittelbaren Wahrnehmbarkeit. Sie bleibt
informell und gegenüber dem Betroffenen ohne Begründung und
kann in der Regel auch nicht gerichtlich überprüft werden.
Während eine gewisse Unbestimmtheit von Eingriffsgrundlagen
sonst im kontradiktorischen Wechselspiel und durch
schrittweise Entwicklung von Auslegungsregeln konkretisiert
werden kann, müssen sich hier die Grenzen der
Datenverarbeitung für den Betroffenen verlässlich und für die
Sicherheitsbehörden möglichst aus sich heraus erkennbar
unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.
159
Diese qualifizierten
Bestimmtheitsanforderungen des grundrechtlichen Datenschutzes
beruhen auch nicht auf übersteigertem Misstrauen gegenüber
den Sicherheitsbehörden. Vielmehr sollen diese Anforderungen
gerade für die noch nicht oder wenig formalisierten Phasen
der sicherheitsbehördlichen Aufgabenwahrnehmung, in denen die
Datenverarbeitung oftmals eine besondere Rolle spielt, aus
sich heraus eindeutige Bedingungen gewährleisten, die die
Behörden bei der Wahrnehmung ihrer anspruchsvollen Aufgaben
möglichst klar anleiten und auch von Zweifelsfragen
entlasten.
160
(c) Eine verfassungskonforme
Auslegung ist auch nicht in Respekt vor dem Gesetzgeber
geboten. Zwar ist richtig, dass der Gesetzgeber mit dem
Antiterrordateigesetz ein anspruchsvolles und differenziertes
Regelungskonzept verwirklicht hat, das in verschiedener
Hinsicht durch rechtsstaatliche Mäßigung und das ernsthafte
Bestreben der Gewährleistung eines angemessenen Datenschutzes
gekennzeichnet ist. Die verfassungsrechtliche Beurteilung der
konkreten Vorschriften, die dieses Konzept umsetzen, kann
sich jedoch nicht nach einer Gesamtbewertung der politischen
Anstrengungen des Gesetzgebers richten. Vielmehr ist es
Aufgabe des Gerichts, die verfassungsrechtlichen Maßstäbe
hiervon unabhängig auch im Einzelnen zur Geltung zu bringen
und damit sicherzustellen, dass die in der Gesamtanlage
zugrundegelegte Rechtsstaatlichkeit nicht durch offene
Einzelbestimmungen wieder entgleitet. Der Respekt vor dem
Gesetzgeber gebietet es vielmehr umgekehrt, von einer eigenen
Eingrenzung der datenschutzrechtlichen Anforderungen durch
das Gericht abzusehen und stattdessen die Vorschriften für
verfassungswidrig zu erklären: Anstatt ihm eine vom
Regelungsziel her vielleicht naheliegende, aber ersichtlich
nicht gewollte Regelung - jedenfalls bis auf weiteres -
durch Auslegung zuzuschreiben, würde dies die Aufgabe der
maßgeblichen Grenzziehungen in Wahrung seiner Zuständigkeit
an ihn zurückspielen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass
dies den Gesetzgeber aus fachlichen oder sonst
regelungsbedingten Gründen vor besondere Schwierigkeiten
gestellt hätte.
161
cc) Besonders weit reicht das Merkmal des
Befürwortens von Gewalt. Hier stellt der Gesetzgeber allein
auf eine innere Haltung ab, die sich in keinerlei
gewaltfördernden Aktivitäten niedergeschlagen haben muss. Die
Verwendung dieses Merkmals ist mit der Verfassung nicht
vereinbar und die Vorschrift insoweit verfassungswidrig. Die
prinzipiell überschießende Reichweite dieses Kriteriums kann
auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung
ausgeräumt werden. Zwar nennt die Gesetzesbegründung als
Beispiel nur Hassprediger, gegen deren Aufnahme in die Datei
im Falle eines öffentlichen Anstachelns zu Hass und Gewalt
verfassungsrechtlich keine grundsätzlichen Bedenken bestehen.
Jedoch ist eine Beschränkung auf solche Fälle in dem
grundsätzlich weitergreifenden Wortlaut nicht angelegt.
Vielmehr legt dieser ein Verständnis nahe, nach dem es allein
auf eine entsprechende Haltung ankommt. Insofern reicht es
danach aus, dass hierauf aus tatsächlichen Anhaltspunkten
rückgeschlossen werden kann. Das Anknüpfen an ein solches
Kriterium, das unmittelbar auf das forum internum abstellt
und damit auf den unverfügbaren Innenbereich des Individuums
zugreift, ist besonders geeignet, einschüchternde Wirkung
auch für die Wahrnehmung der Freiheitsrechte wie insbesondere
der Glaubens- und Meinungsfreiheit zu entfalten. Das Gesetz
macht hier die subjektive Überzeugung als solche zum Maßstab
und legt damit Kriterien zugrunde, die vom Einzelnen nur
begrenzt beherrscht und durch rechtstreues Verhalten nicht
beeinflusst werden können. Die Erfassung von Personen in der
Antiterrordatei nach Maßgabe eines solchen Kriteriums ist mit
dem Übermaßverbot nicht vereinbar. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG
ist insoweit verfassungswidrig.
162
d) Verfassungswidrig ist auch § 2 Satz 1
Nr. 3 ATDG. Die dort vorgesehene Einbeziehung von
Kontaktpersonen ist weder mit dem Bestimmtheitsgrundsatz noch
mit dem Übermaßverbot vereinbar.
163
§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG bestimmt, dass auch
bloße Kontaktpersonen der in den vorangehenden Nummern
erfassten Personen in die Antiterrordatei aufzunehmen sind.
Das Gesetz erfasst diese als eigene Gruppe, deren Daten den
beteiligten Behörden in gleicher Weise zugänglich gemacht
werden wie die der anderen in der Datei erfassten Personen.
In die Datei aufzunehmen sind dabei auch solche
Kontaktpersonen, die von einem Terrorismusbezug der
Hauptperson nichts wissen - insoweit allerdings nur mit den
einfachen Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG). Soweit
es um Kontaktpersonen geht, die um den Terrorismusbezug der
betreffenden Hauptperson wissen, sind darüber hinaus auch die
erweiterten Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG) in die
Datei einzustellen.
164
Die Regelung zur Einbeziehung der
Kontaktpersonen als eigene Gruppe in den auch
Klarinformationen umfassenden Datenaustausch genügt den
Bestimmtheitsanforderungen nicht. Welche Personen tatsächlich
in die Datei aufzunehmen sind, ist auf ihrer Grundlage nicht
vorhersehbar. Auch wenn der Gesetzgeber Personen mit nur
flüchtigem oder zufälligem Kontakt ausnimmt, erfasst die Norm
im Übrigen die Personen des gesamten gesellschaftlichen
Lebensumfelds der in den Nummern 1 und 2 der Vorschrift
Genannten - sowohl die des privaten Umfeldes, als auch
solche, die in beruflichen oder geschäftlichen Kontakten zu
ihnen stehen. Ersichtlich aber sollen nicht alle danach in
Betracht kommenden Personen tatsächlich in die Datei
aufgenommen werden. In der mündlichen Verhandlung wurde
dargelegt, dass die Zahl der zurzeit tatsächlich erfassten
Kontaktpersonen gering sei und hinsichtlich der „undolosen“
Kontaktpersonen nur 141 Personen erfasse. Die zunächst
äußerst weit definierte Gruppe soll vielmehr nach Maßgabe der
Schlussklausel am Ende des § 2 Satz 1 ATDG, nach der die
Kenntnis der entsprechenden Daten für die Terrorismusabwehr
erforderlich sein muss, wieder weitgehend eingeschränkt
werden. Damit wird den Behörden aber kein hinreichend
bestimmter Maßstab an die Hand gegeben. Vielmehr bleibt die
Bestimmung der zu speichernden Daten letztlich deren freier
Einschätzung überlassen.
165
Angesichts der kaum übersehbaren Reichweite
des potenziell durch die Regelung erfassten Personenkreises
verstößt sie auch gegen das Übermaßverbot. Allerdings ist
verfassungsrechtlich nicht prinzipiell ausgeschlossen, Daten
auch von Kontaktpersonen in der Antiterrordatei
bereitzustellen. In der Regel sind solche Personen, die nicht
unter die Nummern 1 und 2 der Vorschrift fallen und damit
selbst nicht als potenzielle Unterstützer von terroristischen
Aktivitäten gelten, aber nach dem Zweck der Datei nur
insoweit von Interesse, als sie Aufschluss über die als
terrorismusnah geltende Hauptperson vermitteln können. Hieran
muss sich auch die gesetzliche Ausgestaltung orientieren.
Möglich wäre es insoweit etwa, Kontaktpersonen mit wenigen
Elementardaten zu erfassen und diese - entsprechend der
derzeitigen Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b oo ATDG -
als Information zu der entsprechenden terrorismusnahen
Hauptperson nur verdeckt recherchierbar zu speichern. Es
könnte so immerhin sowohl die Suche nach Kontaktpersonen
durch eine Abfrage, die sich auf die Hauptperson bezieht,
ermöglicht werden als auch eine verdeckte Recherche nach dem
Namen einer Kontaktperson selbst, die im Trefferfall freilich
nur zu einem Nachweis auf die informationsführende Behörde
und das dazugehörige Aktenzeichen führte (vgl. auch unten
D. IV. 4. c). Eine solche Regelung wäre
angesichts des deutlich geringeren Eingriffsgewichts trotz
der verbleibenden Weite der potenziell erfassten Personen
auch mit den Bestimmtheitsanforderungen vereinbar, die
maßgeblich auch von dem Gewicht des in Frage stehenden
Grundrechtseingriffs abhängen (vgl. BVerfGE 59, 104
; 86, 288 ; 117, 71 ). Dies
gilt unabhängig davon, ob es sich um Kontaktpersonen handelt,
die um den Terrorismusbezug der betreffenden Hauptperson
wissen oder nicht.
166
3. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
ist der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a und b ATDG geregelte
Umfang der erfassten Daten. Allerdings bedarf es
hinsichtlich
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG ergänzender Regelungen zu den in
der Norm zum Teil enthaltenen Konkretisierungsanforderungen
an die Verwaltung.
167
a) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden
unterliegt die Bestimmung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG
umschriebenen Grunddaten, die den beteiligten Behörden ohne
qualifizierte Eingriffsschwellen als Klarinformationen zur
Verfügung gestellt werden.
168
Umfang und Aussagekraft dieser Daten sind
allerdings durchaus erheblich. Da mit ihnen nicht nur
aktuelle Informationen, sondern auch frühere Namen, Adressen,
Staatsangehörigkeiten und Lichtbilder erfasst werden, können
sie einen Teil des Lebenswegs der betreffenden Person
erkennbar machen. Überdies umfasst die Vorschrift sensible
Daten. Hierzu gehören insbesondere die Angaben zu besonderen
körperlichen Merkmalen. Auch wenn hierunter bei sachgerechtem
Verständnis nur äußere, mit erkennungsdienstlichen Maßnahmen
feststellbare Merkmale zu verstehen sind, werden dadurch
höchstpersönliche Eigenheiten erfasst. Ähnliches gilt für die
in die Datei aufzunehmenden Informationen, die der Sache nach
die Herkunft betreffen. Zwar knüpft die Vorschrift nicht
differenzierend und potenziell stigmatisierend an eine
bestimmte Herkunft an, sondern sieht entsprechende Angaben
für alle erfassten Personen gleichermaßen vor. Auch insoweit
aber sind diese Angaben nicht belanglos.
169
Dennoch ist die Bestimmung mit dem
Übermaßverbot vereinbar. Die Umschreibung der Daten ist
hinreichend bestimmt und ihre Reichweite auch bei Gesamtsicht
verhältnismäßig. Mit ihnen wird - beschränkt auf
möglicherweise terrorismusnahe Personen (siehe oben
D. IV. 2.) - ein zwar aussagekräftiges, aber
letztlich doch auf äußerliche Parameter beschränktes
Grundprofil zur genaueren Identifizierung der Betroffenen
erstellt. Angesichts der Bedeutung der Terrorismusbekämpfung
ist dies auch unter Einbeziehung der Daten der
Nachrichtendienste verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Dabei ist wiederum zu berücksichtigen, dass die Daten nicht
neu ermittelt werden, die Datei also nicht auf die
investigative Erstellung eines hinsichtlich der Grunddaten
vollständigen Profils zielt, sondern lediglich die
Zusammenführung der bei den einzelnen Behörden bereits
vorliegenden Daten bewirkt. Freilich dürfte die Speicherung
im Ergebnis zu einem großen Teil auch Personen betreffen, bei
denen sich letztlich herausstellen wird, dass sie mit dem
Terrorismus nichts zu tun haben. Jedoch ist dies für eine
Datei, die den Behörden ermöglichen soll, Informationen zu
möglichen terroristischen Aktivitäten erst zusammenzufügen,
unvermeidbar. Angesichts des hohen Ranges der gegebenenfalls
durch terroristische Gewalttaten bedrohten Rechtsgüter sowie
der zum Teil sehr schwer aufklärbaren Strukturen gerade von
internationalen terroristischen Aktivitäten (siehe oben
D. III. 3. b) ist eine solche Vorverlagerung
der Terrorismusbekämpfung durch die Zusammenfügung der in
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG erfassten Grunddaten
rechtsstaatlich nicht ausgeschlossen.
170
b) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden
hinsichtlich des Übermaßverbots unterliegt auch der Umfang
der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG zu speichernden
erweiterten Grunddaten, die den beteiligten Behörden
grundsätzlich nur zur verdeckten Recherche und als Klardaten
in Eilfällen zur Verfügung gestellt werden. Allerdings hat
der Gesetzgeber sicherzustellen, dass für diejenigen
Merkmale, deren Gehalt erst durch eine weitere
abstrakt-generelle Konkretisierung der Verwaltung Profil
gewinnt, die für die Anwendung maßgeblichen Konkretisierungen
nachvollziehbar dokumentiert und veröffentlicht werden.
171
aa) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist die
Speicherung der Merkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis
ff, jj, ll, mm, oo, pp und qq ATDG.
172
(1) Die nach diesen Vorschriften in die
Antiterrordatei einzustellenden Merkmale sind vom Gesetzgeber
hinreichend bestimmt gefasst und nicht auf den
Zwischenschritt einer abstrakt-generellen Konkretisierung
durch die Verwaltung angelegt. Die Reichweite der
Speicherungspflicht ist aus ihnen unmittelbar erkennbar, und
ihre Anwendung kann im Rahmen der aufsichtlichen und
gegebenenfalls gerichtlichen Kontrolle ohne weiteres geprüft
werden. Dass die Merkmale zum Teil in standardisierter Form
mittels eines Computerprogramms gespeichert werden, ist
unerheblich. Die interne Vorgabe von Standards hat keine
andere Bedeutung als Vorgaben durch norminterpretierende
Verwaltungsvorschriften sonst. Dies gilt jedenfalls
vorliegend, wo den Behörden eine Anwendung der Vorschriften
gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG
auch in Ergänzung zu den vorgegebenen Standards möglich
ist.
173
(2) Die nach diesen Vorschriften zu
erfassenden Merkmale sind auch in Blick auf Umfang und
Aussagegehalt mit dem Übermaßverbot vereinbar.
174
Allerdings reicht die mögliche Aussagekraft
dieser Daten weit. Mit den Telekommunikationsanschlüssen,
-endgeräten und E-Mailadressen werden praktisch alle modernen
Kommunikationsmittel und mit den Bankverbindungen die
Koordinaten praktisch aller größeren finanziellen
Transaktionen erfasst; zugleich wird durch die Speicherung
der genutzten Fahrzeuge eine Grundlage für Beobachtungen zur
privaten Mobilität geschaffen. Dies sind die Basisdaten eines
großen Teils individueller Kommunikation. Verbunden werden
diese Daten überdies mit Angaben zur Ausbildung, zu
individuell erworbenen Fähigkeiten und persönlichen
Umständen, die Einblick in die persönliche Biographie geben.
In der Kombination der verschiedenen Angaben, zumal verbunden
mit den einfachen Grunddaten, lassen sich detaillierte
Aussagen zu den Betroffenen zusammentragen, die sich leicht
zu einem verdichteten Steckbrief zusammenfügen. Gewicht hat
dies insbesondere, weil in der Datei aus verschiedenen
Erhebungskontexten auch Daten der Nachrichtendienste mit
denen der Polizeibehörden zusammengeführt werden (siehe oben
D. III. 3. a) aa).
175
Umgekehrt ist auch hier zu berücksichtigen,
dass die Vorschriften nicht eine Erhebung neuer Daten,
sondern allein die Zusammenführung von bei den einzelnen
Behörden bereits vorhandenen Daten vorsehen. Vor allem aber
stehen diesem Eingriffsgewicht die überaus gewichtigen
öffentlichen Interessen einer effektiven Aufklärung und
Bekämpfung des internationalen Terrorismus gegenüber (siehe
oben D. III. 3. b). Angesichts der eminenten
Gefahren terroristischer Straftaten für höchste individuelle
Rechtsgüter und die Rechtsordnung als Ganze ist die
zusammenführende Speicherung dieser Daten bei einer
Gesamtabwägung für die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele mit
dem Übermaßverbot vereinbar.
176
Dies gilt zunächst für das Ziel, diese Daten
in Eilfällen als Klarinformationen zu einer
handlungsanleitenden ersten Gefahreneinschätzung
bereitstellen zu können. Soweit der Gesetzgeber damit in
besonders dringenden Gefahrensituationen das Ergreifen von
polizeilichen Maßnahmen ermöglichen will - und die Nutzung
auf solche gewichtigen Notfälle begrenzt (so in § 5 Abs.
2 ATDG, siehe unten D. IV. 4. d) -, ist die
zusammenführende Bereitstellung dieser bei den verschiedenen
Diensten vorhandenen Daten verfassungsrechtlich
gerechtfertigt.
177
Dies gilt aber auch für den weiteren mit der
Speicherung dieser Daten verfolgten Zweck, nämlich für deren
verdeckte Nutzung zur Informationsanbahnung. Denn gerade weil
die mit diesen Daten geschaffenen Aufklärungsmöglichkeiten
inhaltlich weit reichen, können sie Ermittlungen zur
Terrorismusabwehr wesentlich zielführender machen und besteht
an ihrer Bereitstellung auch ein gewichtiges öffentliches
Interesse. Weil die Daten dabei auf einen terrorismusnahen
Personenkreis und auf bereits erhobene Daten beschränkt
bleiben, ist gegen ihre Bereitstellung grundsätzlich nichts
einzuwenden. Entscheidend für die erweiterten Grunddaten ist
dabei, dass sie den Behörden zur Informationsanbahnung nur
verdeckt bereitgestellt, als Klarinformationen aber nur nach
Maßgabe des Fachrechts übermittelt werden. Zwar nimmt ihnen
dies nicht schon überhaupt das Eingriffsgewicht. Auch die
verdeckte Bereitstellung eröffnet eine Nutzungsmöglichkeit
außerhalb ihres ursprünglichen Kontexts durch den Abgleich
der verschiedenen Daten untereinander sowie mit anderen
Informationen und kann neue Erkenntnisse schaffen, mit denen
eine fachrechtliche Übermittlung dieser Daten erst
zielführend möglich und zulässig wird (siehe oben
D. III. 3. a) bb) [2]). Jedoch wird
das Eingriffsgewicht der Speicherung durch eine nur verdeckte
Bereitstellung deutlich gemindert. Denn bei einer verdeckten
Bereitstellung der Daten ist - wenn das Nutzungsregime
konsequent ausgestaltet ist (siehe unten
D. IV. 4. c) - gewährleistet, dass die Daten
den ermittelnden Behörden durch die Abfragen noch nicht
unmittelbar selbst bekannt werden, sondern erst auf Grundlage
der fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften und deren
differenzierter Eingriffsschwellen und Voraussetzungen.
Personenbezogene Informationen ergeben sich folglich aus
diesen Daten allenfalls im Rückschluss aus der
Treffermeldung, nicht aber aus einer Übermittlung dieser
Daten selbst. Eine zusammenführende Speicherung von Daten zu
einer in dieser Art auf die Vorbereitung eines Austauschs
beschränkten verdeckten Nutzung darf sich auch auf die hier
in Frage stehenden erweiterten Grunddaten erstrecken.
178
bb) Mit der Verfassung vereinbar ist auch die
Speicherung der Merkmale gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg,
hh, ii, kk, nn ATDG. Für diese Merkmale hat der Gesetzgeber
jedoch sicherzustellen, dass die für ihre Anwendung
erforderlichen Konkretisierungen durch die Verwaltung
dokumentiert und veröffentlicht werden.
179
(1) Die Vorschriften genügen dem
Bestimmtheitsgebot.
180
Allerdings sind diese Bestimmungen besonders
konkretisierungsbedürftig und lassen aus sich heraus für die
Bürgerinnen und Bürger noch nicht abschließend erkennbar
werden, welche Informationen tatsächlich in der Datei erfasst
werden. So reicht etwa das Spektrum der besonderen
Fähigkeiten zur Vorbereitung und Durchführung terroristischer
Straftaten, der Tätigkeiten in öffentlichen Amtsgebäuden oder
der Orte und Gebiete, an denen sich terrorismusnahe Personen
treffen, außerordentlich weit. Auch lässt sich, was unter
Volks- oder Religionszugehörigkeit erfasst werden soll,
angesichts der verschieden ausdifferenzierten
Konkretisierungsmöglichkeiten schwer aus der Norm allein
einschätzen. Die genaue Festlegung der in der Datei
aufzunehmenden Informationen soll dementsprechend auch nach
dem Verständnis des Gesetzgebers noch nicht abschließend in
den gesetzlichen Bestimmungen selbst liegen, sondern erst in
weiteren abstrakt-generellen Konkretisierungen der
Sicherheitsbehörden, die diese auf einer ersten Stufe mittels
der Errichtungsanordnung gemäß § 12 Nr. 3 ATDG und
schließlich in einem standardisierten Computerprogramm
festzulegen haben (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 17). Ungeachtet
der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1 ATDG als strikte
Speicherungspflicht wollte der Gesetzgeber mit diesen
Bestimmungen ersichtlich nicht abschließend festlegen, dass
alle Informationen, die unter die hier genannten
Tatbestandsmerkmale subsumiert werden können, tatsächlich in
die Datei aufzunehmen sind. Vielmehr sollen hierüber erst die
Behörden entscheiden.
181
Trotz dieser Offenheit und
Konkretisierungsbedürftigkeit genügen die Vorschriften im
Gesamtkontext der Datei den Anforderungen der Normenklarheit
und dem Bestimmtheitsgrundsatz. Das Bestimmtheitsgebot
verbietet nicht von vornherein die Verwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe (BVerfGE 118, 168 ). Der
Gesetzgeber ist jedoch gehalten, seine Vorschriften so
bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu
ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck
möglich ist (BVerfGE 78, 205 ; vgl. auch BVerfGE
110, 370 ; 117, 71 ). Erforderlich ist,
dass sich unbestimmte Rechtsbegriffe durch eine Auslegung der
betreffenden Normen nach den Regeln der juristischen
Methodenlehre hinreichend konkretisieren lassen und
verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die
Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch
die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind
(vgl. BVerfGE 21, 73 ; 118, 168
; 120, 274 ; stRspr).
182
Im Kontext der primär auf die
Informationsanbahnung der heterogenen Sicherheitsbehörden
ausgerichteten Antiterrordatei mit ihrem Ziel, verstreute und
auch nicht gesicherte Erkenntnisse zur Effektivierung der
Terrorismusabwehr für andere Behörden leichter erschließbar
zu machen, kann eine präzisere gesetzliche Umschreibung der
zu speichernden Daten sinnvoll nicht verlangt werden. Die
Frage, welche Aspekte im Einzelnen für die Ermittlungen
erheblich sein können, steht in enger Wechselwirkung mit dem
Kenntnisstand der Behörden, kann sich kurzfristig durch
unvorhergesehene Ereignisse ändern und dann eine zügige
Aktualisierung erfordern. Die abschließende Eingrenzung der
relevanten Kriterien ist insoweit nur auf der Grundlage
spezifisch fachlicher Einblicke und aktueller Einschätzungen
möglich. Unter diesen Umständen ist aus dem Gesichtspunkt der
Bestimmtheit nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber die
zu speichernden Daten noch konkretisierungsbedürftig offen
umschreibt und ein gestuftes Verfahren für deren
Konkretisierung bei der Anwendung vorsieht, in dem die
tatsächlich in die Datei einzustellenden Angaben nach
fachlichen Kriterien präzisiert und eingegrenzt werden. Eine
solche Konkretisierung ist, auch wenn sie abstrakt-generelle
Festlegungen von erheblicher Bedeutung enthält, keine
Aufgabe, die zwingend dem Gesetzgeber selbst obliegt.
Vielmehr kann sie im gewaltenteiligen Staat rechtsstaatlich
unbedenklich der Exekutive anvertraut werden. Maßgeblich ist
hierbei, dass der Gesetzgeber den Behörden vorliegend nicht
etwa eine Blankettvollmacht erteilt, sondern die Merkmale
konkretisierungsfähig umschrieben hat. Die Gesichtspunkte und
Zielrichtung der zu speichernden Daten sind gesetzlich in
einer Weise sachhaltig formuliert und mit Beispielen und
Beurteilungsgesichtspunkten unterlegt, dass sie als Grundlage
einer Konkretisierung durch die Verwaltung aussagekräftig
sind und hierfür klare Leitlinien und Grenzen enthalten. Zu
berücksichtigen ist hierbei wiederum, dass es allein um die
Konkretisierung des Umfangs der in die Datei einzustellenden,
bei den einspeichernden Behörden bereits vorhandenen Daten zu
solchen Personen geht, die als dem Terrorismus möglicherweise
nahestehend angesehen werden können und insoweit vom
Gesetzgeber selbst hinreichend begrenzt umschrieben sein
müssen (siehe oben D. IV. 2.).
183
(2) Als Ausgleich für die Offenheit und
Konkretisierungsbedürftigkeit dieser Vorschriften hat der
Gesetzgeber sicherzustellen, dass die für die Anwendung der
Bestimmungen im Einzelfall letztlich maßgebliche
Konkretisierung und Standardisierung seitens der
Sicherheitsbehörden nachvollziehbar dokumentiert und
veröffentlicht wird.
184
Angesichts der aus dem Gesetz selbst nur
begrenzt erkennbaren Bedeutung der gesetzlichen Merkmale in
der Anwendungspraxis bedürfen sie nachvollziehbarer
Konkretisierung und Standardisierung durch die Verwaltung.
Die Unbestimmtheit der hier zu beurteilenden Vorschriften
bedarf deshalb eines Ausgleichs durch besondere
Konkretisierungs- und Transparenzanforderungen an die
Verwaltung, weil die Anwendung der vorliegenden Datei in der
Regel von den Betroffenen nicht wahrgenommen wird und sich
die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe damit
nicht im Wechselspiel von Verwaltungsakt und gerichtlicher
Kontrolle vollzieht. Mangels verwaltungsgerichtlicher
Kontrolle fällt somit ein zentraler Mechanismus notwendiger
Begrenzung unbestimmter Befugnisnormen weitgehend aus. Zur
Kompensation dieser Besonderheit hat der Gesetzgeber zu
gewährleisten, dass die Verwaltung die für die Anwendung der
Antiterrordatei im Einzelfall maßgeblichen Vorgaben und
Kriterien in abstrakt-genereller Form festlegt und
verlässlich dokumentiert (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 10.
Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 193 ff.) wie auch
in einer vom Gesetzgeber näher zu bestimmenden Weise
veröffentlicht. Eine solche Festlegung, Dokumentation und
Offenlegung dient zum einen der Einhegung der der Verwaltung
eingeräumten Befugnisse, indem sie einer uferlosen oder
missbräuchlichen Anwendung der Vorschrift vorbaut (vgl.
SächsVerfGH, a.a.O., Rn. 198). Zum anderen sichert sie ein
hinreichendes Kontrollniveau. Die Dokumentation und
Offenlegung der von der Verwaltung festgelegten Kriterien
versetzt insbesondere die Datenschutzbeauftragten in die
Lage, zu kontrollieren, ob die sich auch nach Vorstellung des
Gesetzgebers in Stufen vollziehende Anwendung der
Vorschriften durch die Exekutive rationalen Kriterien folgt
und durch Sinn und Zweck des Gesetzes geleitet ist.
185
Die derzeitige Rechtslage genügt diesen
Anforderungen nicht uneingeschränkt. Allerdings werden die in
Frage stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe nach
gegenwärtiger Praxis durch einen - in das maßgebliche
Computerprogramm eingebundenen - Katalog der zu speichernden
Merkmale konkretisiert und standardisiert. Die
Bundesregierung hat dem Senat diesbezüglich ein
„Katalog-Manual“ vorgelegt, in dem die für die Anwendung des
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG im Einzelfall maßgeblichen
Vorgaben und Kriterien dokumentiert sind. Die gesetzlichen
Tatbestandsmerkmale werden in ihm durch vorgegebene
Eingabealternativen - deren Beurteilung im Einzelnen nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist - einengend
präzisiert sowie die Anwendung und Bedeutung der Bestimmungen
in der Praxis nachvollziehbar offengelegt.
186
Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen jedoch
in formeller Hinsicht. Das Antiterrordateigesetz macht zu
einer Dokumentations- und Veröffentlichungspflicht für die
Konkretisierung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG
enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe keine hinreichend
klaren Vorgaben. Schon dass eine Konkretisierung der zu
erfassenden Daten in Form eines informationstechnisch
aufgearbeiteten standardisierten Katalogs realisiert werden
soll, lässt sich dem Gesetz nicht unmittelbar, sondern erst
im Rückgriff auf die Materialien entnehmen. Das Gesetz sieht
allerdings in § 12 Nr. 3 ATDG die Festlegung von
Einzelheiten hinsichtlich der nach § 3 Abs. 1 ATDG zu
speichernden Daten durch die Errichtungsanordnung vor.
Hierunter sind jedoch - zumindest nach dem Verständnis der
Norm in der Praxis - nicht die für ihre Anwendung letztlich
maßgebenden Festlegungen zu verstehen, wie sie aus dem
Katalog-Manual ersichtlich sind, sondern lediglich
Konkretisierungen auf mittlerer Ebene, die derzeit im
Hinblick auf viele Merkmale wenig über den Gesetzeswortlaut
hinausgehen. Die in dem Manual dokumentierten Vorgaben werden
demgegenüber nicht als Teil der Errichtungsanordnung
verstanden. Jedenfalls aber ist weder für das Manual
unmittelbar noch für die Errichtungsanordnung als solche eine
Veröffentlichung vorgeschrieben. Vielmehr werden beide als
„Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch“ behandelt.
187
Damit genügt die derzeitige Rechtslage den
Anforderungen an eine rechtsstaatliche Ausgestaltung nicht.
Will der Gesetzgeber an den unbestimmten Rechtsbegriffen in
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG festhalten,
bedarf es einer ergänzenden Bestimmung, die eine
nachvollziehbare Dokumentation und Veröffentlichung der vom
Gesetzgeber vorgesehenen Konkretisierung dieser Merkmale
durch die Sicherheitsbehörden gewährleistet.
188
(3) Die gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh,
ii, kk, nn ATDG in die Datei aufzunehmenden Merkmale sind
ihrem Inhalt nach mit dem Übermaßverbot vereinbar. Zwar
handelt es sich um Daten, die - zumal in Verbindung mit den
anderen zu speichernden Merkmalen - unter Umständen
höchstpersönliche Umstände offenlegen können. Angesichts der
begrenzenden Funktion der Datei und der Bedeutung der
Terrorismusabwehr (vgl. oben
D. III. 3. a) bb), b) bewegt sich der
Gesetzgeber hiermit jedoch in dem ihm zukommenden
Gestaltungsspielraum.
189
Dies gilt auch für die Merkmale der Volks- und
Religionszugehörigkeit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg und
hh ATDG. Allerdings gelten für die Aufnahme dieser Merkmale
besonders hohe Anforderungen, da für sie gemäß Art. 3
Abs. 3 GG ein besonderer verfassungsrechtlicher
Diskriminierungsschutz besteht und die Religionszugehörigkeit
überdies durch Art. 140 GG, Art. 136 Abs. 3 WRV vor
einem Offenbarenmüssen besonders geschützt ist. Entsprechend
gelten diese Daten auch sonst als besonders sensibel (vgl.
§ 3 Abs. 9, § 28 Abs. 6 bis 9 BDSG, Art. 8
Abs. 1 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener
Daten und zum freien Datenverkehr, Art. 6 des
Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der automatischen
Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981
[BGBl 1985 II S. 539]). Die Berücksichtigung auch dieser
Daten ist angesichts der Bedeutung einer wirksamen
Terrorismusabwehr aber nicht von vornherein ausgeschlossen.
Für sie ist allerdings von Verfassungs wegen eine
zurückhaltende Umsetzung geboten. Dem ist dadurch Rechnung zu
tragen, dass die Aufnahme entsprechender Angaben nicht über
eine lediglich identifizierende Bedeutung hinausgeht.
190
cc) Mit dem Übermaßverbot vereinbar ist auch
das Freitextfeld gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Es
handelt sich hierbei nicht um eine Blankovollmacht zur
Ergänzung der Datei um beliebige weitere Informationen,
sondern um eine Öffnung für Hinweise und Bewertungen, die
durch die Standardisierung und Katalogisierung der Eingaben
sonst nicht abgebildet werden. Sie haben sich, wie sich aus
dem Wortlaut ergibt, dabei stets auf die gesetzlich
definierten Grunddaten oder erweiterten Grunddaten zu
beziehen und sind inhaltlich durch sie gebunden. Als bloße
Ergänzungen erlaubt die Vorschrift auch nicht etwa, ganze
Akten in die Datei einzustellen, sondern begrenzt
entsprechende Eingaben - nach derzeitiger Praxis durch eine
technische Begrenzung auf 2.000 Zeichen - auf punktuelle
Erläuterungen. In diesem Verständnis sind gegen die
Bestimmung keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu
erheben.
191
4. Nicht in jeder Hinsicht mit dem
Übermaßverbot vereinbar sind die Regelungen zur Verwendung
der Daten.
192
a) Verfassungsrechtlich unbedenklich sind
allerdings Abfrage und Nutzung in Bezug auf die einfachen
Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG geregelt.
193
aa) § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG geben
den beteiligten Behörden auf diese Daten einen unmittelbaren
Zugriff als Klarinformationen. Dabei kann eine Behörde sowohl
namenbezogene Abfragen vornehmen als auch Abfragen, die sich
auf einzelne oder mehrere der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG
genannten Angaben erstrecken und damit der Identifizierung
ihr noch nicht bekannter Personen dienen. Im Trefferfall wird
dann jeweils auf die Gesamtheit der zu den betreffenden
Personen gespeicherten einfachen Grunddaten Zugriff gegeben.
Dabei errichtet § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG keine
qualifizierten Eingriffsschwellen. Für eine Abfrage reicht
es, dass sie für die Erfüllung der jeweiligen Aufgaben zur
Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus
erforderlich ist. Höhere Eingriffsschwellen verlangt das
Gesetz auch nicht für die - in ihm selbst noch nicht
geregelten, sondern vorausgesetzten (siehe oben
D. II. 2.) - Abrufbefugnisse der beteiligten
Behörden; es geht ersichtlich davon aus, dass auch insoweit
die niederschwelligen allgemeinen Datenerhebungsbefugnisse
reichen.
194
Damit sind den beteiligten Behörden Abfragen
und Recherchen in den Grunddaten in weitem Umfang eröffnet.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese Befugnisse unbegrenzt
sind. Eine Grenze liegt insbesondere darin, dass § 5
ATDG lediglich Einzelabfragen, nicht aber auch eine
Rasterung, Sammelabfragen oder die übergreifende Ermittlung
von Zusammenhängen zwischen Personen durch Verknüpfung von
Datenfeldern erlaubt. Die Vorschrift setzt damit einen
konkreten Ermittlungsanlass voraus. Auch steht jede Abfrage
unter der im Einzelfall sachhaltig zu prüfenden Voraussetzung
der Erforderlichkeit. Im Übrigen ermächtigt die Vorschrift
nach ihrer derzeitigen Ausgestaltung weder zu einer
automatischen Bilderkennung noch zur Verwendung von
Ähnlichenfunktionen oder zur Abfrage mit unvollständigen
Daten (so genannten „wildcards“).
195
bb) Trotz der verbleibenden Weite der
Abrufmöglichkeiten, insbesondere durch den Verzicht auf
begrenzende Eingriffsschwellen, ist die Regelung mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar. Maßgeblich hierfür
sind die Nutzungsregelungen. Eine Nutzung der übermittelten
Daten ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG ausschließlich
zur Identifizierung ermittlungsrelevanter Personen und zur
Vorbereitung von Einzelübermittlungsersuchen an die
informationsführende Behörde erlaubt. Darüber hinausgehende
ermittlungs- oder handlungsleitende Informationen dürfen die
Behörden aus diesen Angaben nicht ziehen. Sie können sie erst
in einem weiteren Schritt nach Maßgabe des Fachrechts
erlangen. Auch die Weiterverwendung der Daten zu anderen
Zwecken ist nur mit Zustimmung der informationsführenden
Behörde, das heißt bei sachgerechtem Verständnis wiederum nur
nach Maßgabe des Fachrechts zulässig. Bezogen auf die
einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 a ATDG ist ein
solcher auf das Vorfeld begrenzter Austausch angesichts der
großen Bedeutung der Terrorismusabwehr unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG
sind insoweit verfassungsgemäß.
196
b) Mit dem Übermaßverbot vereinbar sind auch
die durch § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 ATDG eröffneten
Recherchen in Bezug auf die erweiterten Grunddaten des
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, soweit diese namenbezogen
durchgeführt werden.
197
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt Abfragen
hinsichtlich aller in die Antiterrordatei eingestellten Daten
und damit auch Recherchen in den erweiterten Grunddaten. Wenn
eine Abfrage nach einer namentlich eingegebenen Person zu
einem Treffer in den erweiterten Grunddaten führt, erhält die
Behörde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedoch nicht Zugang
auf die erweiterten Grunddaten selbst, sondern nur eine
Treffermeldung verbunden mit dem Nachweis, bei welcher
Behörde und unter welchem Aktenzeichen entsprechende
Informationen geführt werden. Der Zugriff auf die erweiterten
Grunddaten selbst wird erst auf Einzelersuchen nach Maßgabe
des Fachrechts durch Freischaltung seitens der
informationsführenden Behörde ermöglicht (§ 5 Abs. 1
Satz 3 und 4 ATDG). Recherchen in Bezug auf die erweiterten
Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG bleiben folglich
verdeckt. Ihre Übermittlung als Klarinformationen ist ein
eigenständiger, nachgelagerter Rechtsakt und steht unter den
jeweiligen fachrechtlichen Voraussetzungen für eine
Einzelübermittlung der Daten, die hier ihrerseits die
verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen müssen. Gegen
eine solche verdeckte Nutzung der erweiterten Grunddaten ist
trotz ihrer Reichweite verfassungsrechtlich nichts zu
erinnern.
198
c) Mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar ist
hingegen die Ermächtigung zu merkmalbezogenen Recherchen in
den erweiterten Grunddaten, die der abfragenden Behörde im
Trefferfall nicht nur eine Fundstelle zu weiterführenden
Informationen vermittelt, sondern unmittelbar Zugang zu den
entsprechenden einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1
a ATDG verschafft. § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 a
ATDG ist insoweit verfassungswidrig.
199
Der Informationsgehalt der erweiterten
Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG reicht
inhaltlich weit und kann höchstpersönliche sowie die
Biographie der Betreffenden nachzeichnende Informationen
enthalten (siehe oben
D. IV. 3. b) aa) [2]). Der Zugriff
auf solche Informationen muss unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten deshalb deutlich
beschränkter bleiben als in Bezug auf die einfachen
Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG. Der
Gesetzgeber selbst sieht deshalb grundsätzlich nur eine
verdeckte Recherche in diesen Daten vor und stellt ihre
Übermittlung als Klarinformationen unter den Vorbehalt der
fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften. Indem er bei
Recherchen in diesen Daten im Trefferfall jedoch zugleich
Zugriff auf die einfachen Grunddaten als Klarinformationen
gewährt, nimmt er für merkmalbezogene Recherchen, das heißt
für die „Inverssuche“, diese Einschränkung der Sache nach in
erheblichem Umfang zurück. Durch die Verbindung einer
Treffermeldung bezüglich erweiterter Grunddaten mit den
individualisierten Informationen der einfachen Grunddaten
werden auch die abgefragten erweiterten Grunddaten
individuell zuordenbar und als personenbezogene Information
auswertbar. So kann eine Behörde durch Abfrage einzelner oder
mehrerer Merkmale - zum Beispiel durch die Suche nach
Personen mit einer bestimmten Religionszugehörigkeit und
Ausbildung, die einen bestimmten Treffpunkt frequentieren
(vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b hh, jj, nn ATDG) - eine
Recherche vornehmen und erhält im Trefferfall nicht nur die
Angabe, welche Behörde insoweit Informationen führt, sondern
auch alle Namen, Adressen sowie sonstige in § 3 Abs. 1
Nr. 1 a ATDG genannten Informationen von allen Personen, auf
die die abgefragten Merkmale zutreffen.
200
Eine solch weitgehende Nutzung trägt der
inhaltlichen Reichweite der erweiterten Grunddaten nicht
hinreichend Rechnung. Ungeachtet der Frage, ob es
gerechtfertigt sein kann, einzelne der erweiterten Grunddaten
wie etwa die Telekommunikationsanschlüsse auch den einfachen
Grunddaten zuzuordnen, ist die Möglichkeit der individuellen
Erschließung des weitreichenden Informationsgehalts aller
erweiterten Grunddaten im Rahmen von merkmalbezogenen
Recherchen mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Wenn der
Gesetzgeber in diesem Umfang Daten in die Datei einzustellen
anordnet, dürfen diese im Rahmen der Informationsanbahnung
nur zur Ermöglichung eines Fundstellennachweises genutzt
werden. Dementsprechend muss eine Nutzungsregelung so
ausgestaltet sein, dass dann, wenn sich eine Recherche auch
auf erweiterte Grunddaten erstreckt, nur das Aktenzeichen und
die informationsführende Behörde angezeigt werden, nicht aber
auch die korrespondierenden einfachen Grunddaten.
201
d) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
- auch nicht für den Fall einer Inverssuche (vgl.
vorstehend unter c) - unterliegt demgegenüber die
Nutzung der erweiterten Grunddaten im Eilfall gemäß § 5
Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.
202
Zwar handelt es sich hierbei um die
weitestgehende Nutzungsmöglichkeit der in der Antiterrordatei
zusammengeführten Daten. Denn der Zugriff erstreckt sich hier
zusätzlich zu den einfachen auch auf alle erweiterten
Grunddaten als Klarinformationen und eröffnet dabei auch
nicht nur eine Datennutzung zur Vorbereitung weiterer
Übermittlungsersuchen, sondern - im Sinne einer
handlungsleitenden Gefahreneinschätzung - auch zur
Terrorismusabwehr selbst (§ 6 Abs. 2 ATDG). Daraus
ergibt sich insbesondere wegen der damit verbunden
Überwindung des informationellen Trennungsprinzips zwischen
Nachrichtendiensten und Polizei ein besonders schweres
Eingriffsgewicht (siehe oben D. III. 3. a)
aa), bb) [3]).
203
Die Voraussetzungen, unter denen eine solche
Nutzung erlaubt ist, sind jedoch hinreichend eng gefasst, um
den Eingriff zu rechtfertigen. Erlaubt sind Zugriff und
Nutzung der Daten nur zum Schutz besonders gewichtiger
Rechtsgüter, das heißt zunächst zum Schutz von Leib, Leben,
Gesundheit oder Freiheit von Personen. Ersichtlich sind im
Kontext dieser Norm unter Gesundheitsbeeinträchtigungen nur
schwerwiegende Gesundheitsverletzungen mit dauerhaften Folgen
gemeint. Soweit die Vorschrift darüber hinaus auch den Schutz
von Sachen mit erheblichem Wert vorsieht, stellt der
Gesetzgeber klar, dass es nicht um den Schutz des Eigentums
oder der Sachwerte als solcher geht, sondern um Sachen,
„deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist“
(§ 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG). Gemeint sind im Zusammenhang
mit der Terrorismusabwehr etwa wesentliche
Infrastruktureinrichtungen oder sonstige Anlagen mit
unmittelbarer Bedeutung für das Gemeinwesen. Auch enthält die
Vorschrift hohe Eingriffsschwellen. Es bedarf für die
Schutzgüter einer gegenwärtigen Gefahr, die sich nicht nur
auf tatsächliche Anhaltspunkte stützt, sondern durch
bestimmte Tatsachen unterlegt sein muss. Dabei sind Zugriff
und Nutzung der Daten nur erlaubt, wenn dies unerlässlich ist
und die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht
rechtzeitig erfolgen kann. Der Zugriff auf die Daten ist
überdies verfahrensrechtlich gesichert. Die weitere
Verwendung der Daten steht weiterhin unter
Zustimmungsvorbehalt der jeweils informationsführenden
Behörden, über deren Erteilung - wie der Zusammenhang der
Norm nahelegt - nach Maßgabe des jeweiligen Fachrechts zu
entscheiden ist. Insgesamt sind damit die Anforderungen
streng; entsprechend ist die Vorschrift in der bisherigen
Praxis auch erst einmal zur Anwendung gekommen. Gegen eine
solche Regelung sind verfassungsrechtlich keine Bedenken zu
erheben. Sie genügt dem Übermaßverbot und hat auch vor dem
informationellen Trennungsprinzip Bestand.
204
5. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt
auch Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz
und aufsichtliche Kontrolle. Bedingt durch Zweck und
Funktionsweise der Datei gewährleistet das
Antiterrordateigesetz Transparenz hinsichtlich des
Informationsaustauschs nur in begrenztem Umfang und öffnet
damit den Betroffenen auch nur eingeschränkte
Rechtsschutzmöglichkeiten; die Kontrolle über seine Anwendung
liegt damit im Wesentlichen bei der Aufsicht durch die
Datenschutzbeauftragten. Dies ist mit der Verfassung
vereinbar, wenn für die effektive Ausgestaltung der Aufsicht
verfassungsrechtliche Maßgaben beachtet werden.
205
a) Bei der Speicherung und Nutzung
personenbezogener Daten für die behördliche
Aufgabenwahrnehmung hat der Gesetzgeber unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch Anforderungen an
Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle zu
beachten (vgl. BVerfGE 125, 260 ).
206
Transparenz der Datenverarbeitung soll dazu
beitragen, dass Vertrauen und Rechtssicherheit entstehen
können und der Umgang mit Daten in einen demokratischen
Diskurs eingebunden bleibt. Zugleich ermöglicht sie den
Bürgerinnen und Bürgern, sich entsprechend zu verhalten.
Gegenüber den Betroffenen bildet sie überdies die
Voraussetzung für einen wirksamen Rechtsschutz. Indem sie den
Einzelnen Kenntnis hinsichtlich der sie betreffenden
Datenverarbeitung verschafft, setzt sie sie in die Lage, die
Rechtmäßigkeit der entsprechenden Maßnahmen -
erforderlichenfalls auch gerichtlich - prüfen zu lassen und
etwaige Rechte auf Löschung, Berichtigung oder Genugtuung
geltend zu machen (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 109,
279 ; 118, 168 ; 120, 351
; 125, 260 ; stRspr).
207
Die aufsichtliche Kontrolle flankiert die
subjektivrechtliche Kontrolle durch die Gerichte
objektivrechtlich. Sie dient - neben administrativen Zwecken
- der Gewährleistung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
insgesamt und schließt dabei den Schutz der subjektiven
Rechte der Betroffenen ein. Dass auch Anforderungen an die
aufsichtliche Kontrolle zu den Voraussetzungen einer
verhältnismäßigen Ausgestaltung der Datenverarbeitung gehören
können (vgl. BVerfGE 100, 313 unter Verweis auf
BVerfGE 30, 1 ; 65, 1
; 67, 157 ), trägt dem Umstand Rechnung,
dass es sich bei der Speicherung und Verarbeitung von Daten
um Eingriffe handelt, die für die Betreffenden oftmals nicht
unmittelbar wahrnehmbar sind und deren freiheitsgefährdende
Bedeutung vielfach nur mittelbar oder erst später im
Zusammenwirken mit weiteren Maßnahmen zum Tragen kommt.
Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
können deshalb auch dann unverhältnismäßig sein, wenn sie
nicht durch ein hinreichend wirksames aufsichtsrechtliches
Kontrollregime flankiert sind. Dies hat umso größeres
Gewicht, je weniger eine subjektivrechtliche Kontrolle
sichergestellt werden kann.
208
b) Das Antiterrordateigesetz enthält wenige
Regelungen zur Herstellung von Transparenz und zur
Gewährleistung individuellen Rechtsschutzes. Im Wesentlichen
begnügt es sich mit der Anerkennung von - inhaltlich wie
verfahrensrechtlich begrenzt wirksamen - Auskunftsrechten.
Angesichts der Funktion und Wirkweise dieser Datei ist das
jedoch nicht zu beanstanden.
209
aa) Als maßgebliches Instrument zur
Gewährleistung von Transparenz sieht das
Antiterrordateigesetz Auskunftsansprüche nach Maßgabe des
Bundesdatenschutzgesetzes vor (§ 10 Abs. 2 ATDG). Diese
Ansprüche unterliegen freilich Grenzen und sind zum Teil nur
mit beträchtlichem Verfahrensaufwand realisierbar. Angesichts
der Funktion des Antiterrordateigesetzes genügen sie jedoch
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
210
(1) § 10 Abs. 2 ATDG gewährt
grundsätzlich einen Anspruch auf Auskunft, ob Daten des
Auskunftssuchenden in der Datei erfasst sind. Durch Verweis
auf § 19 BDSG und die Grenzen der Auskunftserteilung
nach den für die datenverantwortlichen Behörden jeweils
geltenden Rechtsvorschriften ist dieser Anspruch indessen
begrenzt. So bleibt die Auskunft etwa ausgeschlossen, wenn
sie die Aufgabenwahrnehmung der informationsführenden Behörde
gefährdet (vgl. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG; § 15
Abs. 2 Nr. 1 BVerfSchG; Art. 48 Abs. 2 Nr. 1 BayPAG)
oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes einer
Verfassungsschutzbehörde zu befürchten ist (vgl. etwa
§ 15 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG; Art. 11 Abs. 3 Nr. 2
BayVSG; § 14 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW). Für die
Antiterrordatei ist davon auszugehen, dass diesen Ausnahmen
außerhalb von Fehlanzeigen Bedeutung zukommen und sie den
Auskunftsanspruch deutlich einschränken können. Die
Auskunftsrechte sind deshalb aber nicht unzureichend.
Einschränkungen der Auskunftspflicht setzen voraus, dass sie
gegenläufigen Interessen von größerem Gewicht dienen und die
gesetzlichen Ausschlusstatbestände sicherstellen, dass die
betroffenen Interessen einander umfassend und auch mit Blick
auf den Einzelfall zugeordnet werden (vgl. BVerfGE 120, 351
). Weitergehende Auskunftsrechte ergeben
sich aus der Verfassung auch nicht für die
Antiterrordatei.
211
(2) Für verdeckt gespeicherte Daten gemäß
§ 4 ATDG ist die Geltendmachung von Auskunftsansprüchen
mit erheblichem Verfahrensaufwand verbunden. Anders als für
die anderen Daten kann hier der Auskunftsanspruch gemäß
§ 10 Abs. 2 ATDG nicht einheitlich gegenüber dem
Bundeskriminalamt geltend gemacht werden, sondern nur
gegenüber den einzelnen informationsführenden Behörden.
Gegebenenfalls kann damit ein Antrag auf Auskunft bei allen
Behörden, die Daten in die Antiterrordatei einspeichern,
erforderlich sein. Trotz der Schwerfälligkeit eines solchen
Verfahrens ist auch diese Regelung verfassungsrechtlich noch
hinnehmbar. Sie ist eine Konsequenz und Kehrseite der auch im
Interesse der Betroffenen ergangenen Entscheidung, bestimmte
Daten als so geheim einzustufen, dass sie nur vollständig
verdeckt in die Datei eingestellt werden und für keine
Behörde - auch nicht das Bundeskriminalamt - erkennbar sind.
Ob Daten einer solchen Geheimhaltung bedürfen, ist eine
Entscheidung des Gesetzgebers, die grundsätzlich in seiner
Verantwortung liegt und verfassungsrechtlich vertretbar ist.
Erschwert der Gesetzgeber aus Geheimschutzgründen in dieser
Weise schon den Informationsaustausch zwischen den Behörden
selbst, ist auch die entsprechende Erschwerung der
Auskunftsansprüche hinnehmbar. Eine mögliche Bündelung der
Auskunftspflicht durch das Bundeskriminalamt, die die
Schwerfälligkeit letztlich geteilter Auskunftspflichten nicht
substantiell beseitigen könnte, muss der Gesetzgeber nicht
vorsehen.
212
(3) Insgesamt sind damit die
Auskunftsansprüche verfassungsrechtlich vertretbar
ausgestaltet. Sie können freilich nur ein Mindestmaß an
Transparenz für die Einzelnen gewährleisten. Angesichts des
Zwecks und der Wirkweise der Antiterrordatei ist dieses
jedoch verfassungsrechtlich hinzunehmen.
213
bb) Im Übrigen kennt das Antiterrordateigesetz
weder einen Grundsatz der Offenheit der Datennutzung noch
einen Richtervorbehalt noch eigene nachträgliche
Benachrichtigungspflichten, die über die
Benachrichtigungspflichten aus anderen Vorschriften
hinausgehen. Es verzichtet damit auf wichtige Instrumentarien
zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit der
Datennutzungsregelungen. Angesichts des Zwecks der
Antiterrordatei ist dies jedoch verfassungsrechtlich
gerechtfertigt. Die Antiterrordatei dient im Kern der
Informationsanbahnung zur Vorbereitung weiterer Ermittlungen
im Rahmen der Abwehr des internationalen Terrorismus. Dass
solche Ermittlungen grundsätzlich nicht dem Grundsatz der
Offenheit folgen können, liegt auf der Hand. Auch ein
Richtervorbehalt ist im Rahmen der Antiterrordatei kein
geeignetes Mittel, das verfassungsrechtlich geboten wäre.
Wegen der geringen rechtlichen Durchformung der Befugnisse
gemäß § 5 Abs. 1 ATDG und der Eilbedürftigkeit der
Entscheidung bei einem Zugriff gemäß § 5 Abs. 2
ATDG würde ein richterlicher Prüfvorbehalt weitgehend
leerlaufen. Ebenfalls ist das Absehen von spezifischen
Benachrichtigungspflichten verfassungsrechtlich vertretbar.
Eine Benachrichtigungspflicht käme ohne substantielle
Beeinträchtigung der Funktionsweise der Datei nur für die
Fälle in Betracht, in denen Personen endgültig aus der Datei
herausgenommen werden. Der Nutzen einer derart beschränkten
Benachrichtigungspflicht ist im Vergleich zum damit
verbundenen Aufwand jedoch zu gering, als dass sie unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten geboten wäre.
214
c) Weil eine Transparenz der Datenverarbeitung
und die Ermöglichung individuellen Rechtsschutzes durch das
Antiterrordateigesetz nur sehr eingeschränkt sichergestellt
werden können, kommt der Gewährleistung einer effektiven
aufsichtlichen Kontrolle umso größere Bedeutung zu. Der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt deshalb an eine wirksame
Ausgestaltung dieser Kontrolle sowohl auf der Ebene des
Gesetzes als auch der Verwaltungspraxis gesteigerte
Anforderungen.
215
aa) Die Gewährleistung einer wirksamen
Aufsicht setzt zunächst sowohl auf Bundes- wie auf
Landesebene mit wirksamen Befugnissen ausgestattete
Aufsichtsinstanzen - wie nach geltendem Recht die
Datenschutzbeauftragten - voraus. Weiter ist erforderlich,
dass Zugriffe und Änderungen des Datenbestandes vollständig
protokolliert werden. Dabei muss durch technische und
organisatorische Maßnahmen sichergestellt werden, dass die
Daten den Datenschutzbeauftragten in praktikabel auswertbarer
Weise zur Verfügung stehen und die Protokollierung
hinreichende Angaben für die Zuordnung zu dem zu
kontrollierenden Vorgang enthält.
216
In Blick auf den Charakter der Antiterrordatei
als eine Bund und Länder übergreifende Verbunddatei ist Sorge
dafür zu tragen, dass deren effektive Kontrolle nicht
aufgrund föderaler Zuständigkeitsunklarheiten hinter der
Effektivierung des Datenaustauschs zurückbleibt. Dies
bedeutet nicht, dass dem Datenschutzbeauftragten des Bundes
ein umfassender Zugriff auch auf solche Protokolldaten zu
gewähren ist, die das Einstellen und Abrufen der Daten
seitens der Landesbehörden betreffen. Vielmehr obliegt deren
Kontrolle den Landesbeauftragten. Allerdings entspricht es
der Antiterrordatei als Verbunddatei, dass es den
Datenschutzbeauftragten gestattet sein muss,
zusammenzuarbeiten und sich etwa im Wege der Amtshilfe durch
Delegation oder Ermächtigung bei der Wahrnehmung ihrer
Befugnisse gegenseitig zu unterstützen. Ebenfalls ist zu
gewährleisten, dass im Zusammenspiel der verschiedenen
Aufsichtsinstanzen auch eine Kontrolle der durch Maßnahmen
nach dem Artikel 10-Gesetz gewonnenen Daten - die in einer
Datei, welche maßgeblich auch vom Bundesnachrichtendienst
befüllt wird, besondere Bedeutung haben - praktisch wirksam
sichergestellt ist. Wenn der Gesetzgeber eine informationelle
Kooperation der Sicherheitsbehörden vorsieht, muss er auch
die kontrollierende Kooperation zugunsten des Datenschutzes
ermöglichen.
217
Angesichts der Kompensationsfunktion der
aufsichtlichen Kontrolle für den schwach ausgestalteten
Individualrechtsschutz kommt deren regelmäßiger Durchführung
besondere Bedeutung zu und sind solche Kontrollen in
angemessenen Abständen - deren Dauer ein gewisses Höchstmaß,
etwa zwei Jahre, nicht überschreiten darf - durchzuführen.
Dies ist bei ihrer Ausstattung zu berücksichtigen.
218
bb) Die Gewährleistung der
verfassungsrechtlichen Anforderungen einer wirksamen
aufsichtlichen Kontrolle obliegt dem Gesetzgeber und den
Behörden gemeinsam.
219
Der Gesetzgeber hat in § 8 ATDG die
Verantwortung für die Datenverarbeitung geregelt, in § 5
Abs. 4, § 9 ATDG eine differenzierte und umfassende
Protokollierung aller Zugriffe auf die Datenbank angeordnet
und sieht in § 10 Abs. 1 ATDG eine an die föderale
Kompetenzverteilung anknüpfende, sachlich nicht
eingeschränkte Aufsicht durch die Datenschutzbeauftragten des
Bundes und der Länder vor. Diese Regelungen sind Grundlage
für eine wirksame Kontrolle, die im Wesentlichen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Dass dabei gemäß
§ 10 Abs. 1 ATDG in Verbindung mit § 24 Abs. 4 Satz
4 BDSG in besonderen, strikt zu handhabenden Ausnahmefällen
eine Auskunft oder Einsicht unter Umständen verweigert werden
kann, stellt die Wirksamkeit dieser Befugnisse nicht in
Frage. An einer hinreichenden gesetzlichen Vorgabe fehlt es
allerdings hinsichtlich des Erfordernisses turnusmäßig
festgelegter Pflichtkontrollen. Den Gesetzgeber trifft
insoweit eine Nachbesserungspflicht.
220
Im Übrigen darf der Gesetzgeber zunächst
darauf vertrauen, dass die Bestimmungen in einer
kooperationsbereiten Behördenpraxis wirksam umgesetzt werden.
Er hat insoweit allerdings zu beobachten, ob hierbei
Konflikte auftreten, die gesetzlicher Klarstellungen oder der
Einführung etwa von Streitlösungsmechanismen wie dem Ausbau
von Klagebefugnissen (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 25.
September 1998 - 3 S 379/98 -, NJW 1999, S. 2832;
weitergehend Art. 76 Abs. 2 des Vorschlags für eine
Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zum
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung
personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr
[Datenschutz-Grundverordnung] vom 25. Januar 2012, KOM[2012]
11 endgültig) bedürfen.
221
d) Zur Gewährleistung von Transparenz und
Kontrolle bedarf es schließlich einer gesetzlichen Regelung
von Berichtspflichten.
222
Da sich die Speicherung und Nutzung der Daten
nach dem Antiterrordateigesetz der Wahrnehmung der
Betroffenen und der Öffentlichkeit weitgehend entzieht, dem
auch die Auskunftsrechte nur begrenzt entgegenwirken und weil
eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht ausreichend
möglich ist, sind hinsichtlich Datenbestand und Nutzung der
Antiterrordatei regelmäßige Berichte des Bundeskriminalamts
gegenüber Parlament und Öffentlichkeit gesetzlich
sicherzustellen. Sie sind erforderlich und müssen hinreichend
gehaltvoll sein, um eine öffentliche Diskussion über den mit
der Antiterrordatei ins Werk gesetzten Datenaustausch zu
ermöglichen und diesen einer demokratischen Kontrolle und
Überprüfung zu unterwerfen.
223
6. Keine verfassungsrechtlichen Bedenken
bestehen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der in
§ 11 Abs. 2 und 4 ATDG geregelten Löschungsvorschriften.
Dass die Höchstgrenze der Speicherungsdauer den
Löschungsfristen der jeweiligen in die Datei eingestellten
Daten gemäß dem für diese geltenden Fachrecht folgt, ist nach
der Konzeption der Datei als Verbunddatei naheliegend und
jedenfalls verfassungsrechtlich vertretbar.
224
Soweit die angegriffenen Vorschriften die
Einbeziehung von Daten in die Antiterrordatei vorsehen, die
durch Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis oder das
Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung erhoben werden,
verstoßen sie gegen Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs.
1 GG.
225
1. Für Datenerhebungen, die in die Grundrechte
der Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG
eingreifen, gelten angesichts deren besonderen Schutzgehalts
in der Regel besonders strenge Anforderungen. Diese
gesteigerten Anforderungen wirken nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts auch in den Anforderungen für die
Weitergabe und Zweckänderung der hierdurch gewonnen Daten
fort. So darf etwa die Schwelle für die Übermittlung von
Daten, die im Rahmen strafprozessualer Maßnahmen durch eine
Wohnraumüberwachung erlangt wurden, nicht unter diejenige
abgesenkt werden, die bei der Gefahrenabwehr für
entsprechende Eingriffe gilt, da durch eine Zweckänderung
grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter
Erhebungsmethoden nicht umgangen werden dürfen (vgl. BVerfGE
109, 279 ; vgl. auch BVerfGE 100, 313
). Ebenso ist eine Weitergabe von
Telekommunikationsdaten, die nur unter besonders strengen
Bedingungen abgerufen werden dürfen, nur dann an eine andere
Stelle zulässig, wenn sie zur Wahrnehmung von Aufgaben
erfolgt, deretwegen ein Zugriff auf diese Daten auch
unmittelbar zulässig wäre (vgl. BVerfGE 125, 260 ;
ähnlich bereits BVerfGE 100, 313 ; 109,
279 ; 110, 33 ). Dem
entspricht, dass Daten, die aus gewichtigen Eingriffen in
Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG stammen, zu
kennzeichnen sind. Die Erkennbarkeit solcher Daten soll die
Beachtung der spezifischen Grenzen für die Datennutzung auch
nach deren etwaiger Weiterleitung an andere Stellen
sicherstellen.
226
2. Eine vollständige und uneingeschränkte
Einbeziehung aller auch durch Eingriff in Art. 10 Abs. 1
und in Art. 13 Abs. 1 GG erhobenen Daten in die
Antiterrordatei ist mit diesen Anforderungen nicht vereinbar;
nichts anderes kann im Übrigen auch für solche Daten gelten,
die durch Eingriff in das - von dem Beschwerdeführer nicht
gerügte - Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit
und Integrität informationstechnischer Systeme aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 120, 274 ) gewonnen wurden.
Solche Daten können regelmäßig nur unter strengen Maßgaben
erhoben werden und setzen etwa das Vorliegen erhöhter
Eingriffsschwellen wie eine qualifizierte Gefahrenlage oder
einen qualifizierten Tatverdacht, eine Gefahr für besonders
bedeutsame Rechtsgüter beziehungsweise die Verfolgung von
besonders gravierenden Straftaten voraus. Zu ihnen gehören
insbesondere Informationen, die durch
Telekommunikationsüberwachung, Wohnraumüberwachung oder auch
Maßnahmen der strategischen Beschränkung (vgl.
§§ 5 ff. G 10) gewonnen und gegebenenfalls auf
das Artikel 10-Gesetz gestützt wurden. Durch Einstellung
in die Antiterrordatei können diese Daten - etwa ein bei
einer Abhörmaßnahme in Erfahrung gebrachtes besonderes
körperliches Merkmal oder ein seltener Dialekt - einer großen
Anzahl von Behörden ohne weiteres als Vorabinformationen
zugänglich gemacht und zur Recherche zur Verfügung gestellt
werden, allein damit diese sich über die Identität dieser
Person ein Bild machen und entscheiden können, ob sie ein
Einzelübermittlungsersuchen stellen wollen (vgl. § 6
Abs. 1 Satz 1 ATDG). Die Informationen werden hierbei
unabhängig von bereits geschehenen oder konkret
bevorstehenden Terrorakten für Ermittlungsmaßnahmen noch weit
im Vorfeld greifbarer Gefahrenlagen zur Verfügung gestellt,
für die eine Datenerhebung unter schweren Eingriffen in das
Telekommunikationsgeheimnis oder die Unverletzlichkeit der
Wohnung nicht gerechtfertigt werden könnte. Auch wenn das
Kriterium der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer
hypothetischen Neuerhebung der Daten für die Beurteilung
einer Weiterleitung bereits erhobener Daten nicht schematisch
abschließend ist und die Berücksichtigung weiterer
Gesichtspunkte nicht ausschließt, ist vorliegend eine
vollständige und unterschiedslose Einbeziehung auch der durch
Eingriff in Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG
erhobenen Daten mit dem Übermaßverbot bei Gesamtabwägung
unvereinbar.
227
3. Hieran ändert die Einlassung der
Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung nichts, nach
der solche Daten künftig nur noch gemäß § 4 ATDG
verdeckt gespeichert würden. Aus dem Antiterrordateigesetz
ergibt sich eine solche Beschränkung nicht. Indem § 3
Abs. 2 ATDG ausdrücklich auf kennzeichnungspflichtige Daten
Bezug nimmt, wird vielmehr erkennbar, dass auch solche Daten
grundsätzlich von den Regelungen des Antiterrordateigesetzes
umfasst sein sollen. Dementsprechend war auch die bisherige
Praxis nach Auskunft der Bundesregierung insoweit jedenfalls
nicht einheitlich. Verfassungsrechtlich tragfähig ist
diesbezüglich nur eine Regelung, die den Umgang mit diesen
Daten in einer dem Grundsatz der Normenklarheit genügenden
Form ausdrücklich festlegt.
228
Allerdings wäre eine Regelung, die für solche
Daten stets eine verdeckte Speicherung gemäß § 4 ATDG
vorsieht, unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit der
Verfassung vereinbar. Sie gewährleistet, dass die
entsprechenden Informationen nur nach Maßgabe der
fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften zugänglich gemacht
werden, denen dann ihrerseits die Funktion zukommt, die
verfassungsrechtlich gebotenen qualifizierten
Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen
Rechtsgüterschutz sicherzustellen. Da dieser Weg in der
mündlichen Verhandlung von der Regierung und allen anwesenden
Vertretern der Sicherheitsbehörden einhellig als sachgerecht
angesehen wurde, besteht kein Anlass zu der Prüfung, ob auch
andere Wege - wie die Unterwerfung solcher Daten unter eine
Nutzungsregelung wie für die erweiterten Grunddaten (siehe
oben D. IV. 4. c) - verfassungsrechtlich
zulässig wären.
229
Die teilweise Verfassungswidrigkeit der
angegriffenen Vorschriften führt nicht zu deren
Nichtigkeitserklärung, sondern nur zur Feststellung ihrer
Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz. Bis zu einer
Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2014,
dürfen die Vorschriften weiter angewendet werden, jedoch mit
der Maßgabe, dass außerhalb des Eilfalls gemäß § 5
Abs. 2 ATDG eine Nutzung der Antiterrordatei nur
zulässig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von
Kontaktpersonen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und auf
Daten, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis
und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung
herrühren, ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei
Recherchen in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall
allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr.
3 ATDG, nicht aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1
Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Sobald die Möglichkeit des
Zugriffs auf die Daten von Kontaktpersonen und auf Daten, die
aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das
Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren,
ausgeschlossen werden kann, dürfen diese auch für die Nutzung
der Datei im Eilfall gemäß § 5 Abs. 2 ATDG nicht mehr
genutzt werden.
230
Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden
mit einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen
Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit
der beanstandeten Norm dem Schutz überragender Güter des
Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung
mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff
für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (BVerfGE 109, 190
). Dies ist vorliegend der Fall. Die Datei
wird vom Gesetzgeber mit plausiblen Gründen als wesentliche
Verbesserung für eine wirksame Terrorismusabwehr angesehen.
Dabei ist die Grundanlage der Datei und des durch sie ins
Werk gesetzten Informationsaustauschs vom Gesetzgeber
differenziert ausgestaltet und mit der Verfassung
grundsätzlich vereinbar. Da die Verfassungswidrigkeit im
Wesentlichen Einzelfragen der Ausgestaltung betrifft, deren
belastende Wirkungen durch einschränkende Maßgaben der
vorübergehenden Anwendbarkeit der Vorschriften gemildert
werden können, ergibt sich angesichts der Bedeutung der Datei
für die Abwehr des internationalen Terrorismus bei einer
Gesamtabwägung, dass die angegriffenen Vorschriften
vorübergehend weiter angewendet werden können.
231
Als Voraussetzung für eine vorübergehende
weitere Anwendbarkeit ist allerdings zuvor die
Zugriffsmöglichkeit auf Daten von Kontaktpersonen gemäß
§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG auszuschließen sowie
sicherzustellen, dass bei Recherchen in den erweiterten
Grunddaten und in Daten, die aus Eingriffen in das
Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf
Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, im Trefferfall
allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr.
3 ATDG, nicht aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr.
1 a ATDG gewährt wird. Die Eilfallregelung des § 5 Abs.
2 ATDG darf ohne zuvor zu erfüllende Maßgaben weiterhin
angewendet werden, damit für solche dringenden Gefahren keine
Schutzlücke entsteht. Sobald der Zugriff auf diese Daten
jedoch für die vorübergehende Nutzung der Daten gemäß
§ 5 Abs. 1 ATDG ausgeschlossen ist, ist ein solcher
Zugriff auch im Rahmen des § 5 Abs. 2 ATDG unzulässig.
Denn auch im Eilfall gibt es keinen Grund mehr für einen
Zugriff auf verfassungsrechtlich zu Unrecht bereitgestellte
Daten, sobald diese ohne weiteres herausgefiltert und
gesperrt werden können.
232
Dem Gesetzgeber wird eine großzügige Frist
eingeräumt, die es ihm ermöglicht zu prüfen, ob er im
Zusammenhang mit der Neuregelung des Antiterrordateigesetzes
auch eine Überarbeitung von Bestimmungen anderer Gesetze, die
den angegriffenen Vorschriften dieses Verfahrens ähnlich
sind, sowie eventuell von Datenübermittlungsvorschriften
einzelner Sicherheitsbehörden für angezeigt hält und diese
möglicherweise hiermit verbinden will.
233
Die Entscheidung ist zu C. einstimmig, im
Übrigen teilweise mit Gegenstimmen ergangen. Die Entscheidung
über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und
3 BVerfGG.