BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1290/05 -
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
am 19. Juni 2007 einstimmig beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde hat die
"Pflichtrestmülltonne" für gewerbliche Siedlungsabfälle zum
Gegenstand.
2
1. a) Am 1. Januar 2003 trat die Verordnung
über die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und
von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen vom 19. Juni 2002
(Gewerbeabfallverordnung - GewAbfV, BGBl I S. 1938) in Kraft.
Bislang ließen die Beschwerdeführerinnen die in ihren
Betrieben anfallenden gewerblichen Siedlungsabfälle als
Gemisch von Abfall zur Verwertung und Abfall zur Beseitigung
durch private Abfallunternehmen entsorgen. Zur Durchsetzung
der Pflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV, mindestens
einen Abfallbehälter des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers zu nutzen, erließ das Landratsamt
Böblingen am 29. Januar 2003 auf der Grundlage von
§ 21 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft
und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von
Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG)
vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 9. Dezember 2006 )
gegenüber den Beschwerdeführerinnen jeweils eine Verfügung,
wonach diese mindestens einen Abfallbehälter anzufordern und
nach Bereitstellung zu nutzen haben. Die hiergegen erhobenen
Widersprüche wurden mit Widerspruchsbescheiden vom
7. Mai 2003 zurückgewiesen. Auf die Klagen der
Beschwerdeführerinnen hob das Verwaltungsgericht Stuttgart
mit Urteil vom 24. Oktober 2003 die genannten Verfügungen auf
(19 K 2192/03, JURIS).
3
b) Bereits am 31. Dezember 2002 hatten die
Beschwerdeführerinnen gegen die Satzung über die Vermeidung,
Verwertung und Beseitigung von Abfällen des Landkreises
Böblingen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 19. November 2001
Normenkontrollanträge gestellt. Die hier relevanten
Bestimmungen in § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 28 Abs. 1
Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung gelten seit dem
1. Januar 2002, die Bestimmungen in § 14 Abs. 1 und
7 der Abfallwirtschaftssatzung seit dem 1. Januar 2003
unverändert fort. Sie lauten:
4
§ 3
5
Anschluss- und
Benutzungszwang
6
(1) Die Grundstückseigentümer, denen
Erbbauberechtigte, Wohnungseigentümer,
Wohnungserbbauberechtigte, Nießbraucher und sonstige zur
Nutzung eines Grundstücks dinglich Berechtigte gleichstehen,
sind berechtigt und im Rahmen der Überlassungspflicht gemäß
§ 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG verpflichtet, ihre
Grundstücke an die öffentliche Einrichtung Abfallentsorgung
anzuschließen und diese zu benutzen und die auf ihren
Grundstücken anfallenden Abfälle dem Landkreis zu
überlassen.
7
(2) Die Verpflichtung nach Absatz 1 trifft auch
die sonst zur Nutzung des Grundstücks Berechtigten
(insbesondere Mieter, Pächter) oder die das Grundstück
tatsächlich nutzenden Personen sowie sonstige Abfallbesitzer,
insbesondere Transporteure (§ 49 KrW-/AbfG).
8
(3) ...
9
§ 14
10
Zugelassene
Abfallbehälter
11
(1) Zugelassene Abfallbehälter sind:
12
1. Für Hausmüll (§ 7 Abs. 2) und für
hausmüllähnliche gewerbliche Siedlungsabfälle (§ 7 Abs.
5):
13
a) 120 l-Müllbehälter (DIN EN 840) in
der Farbe grau,
b) 240 l-Müllbehälter (DIN EN 840) in
der Farbe grau,
c) ...
14
...
15
(7) Für Grundstücke, auf denen ausschließlich
Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten
Haushaltungen anfallen, sind gemäß § 7 Satz 4 der
GewAbfV in angemessenem Umfang Abfallbehälter nach Abs. 1
Ziffer 1, mindestens ein Abfallbehälter nach Abs. 1 Ziffer 1,
vorzuhalten und zu nutzen. Bioabfallbehälter können
vorgehalten werden.
Bei einem Missverhältnis zwischen dem auf dem Grundstück
vorhandenen Behältervolumen und der Menge der üblicherweise
auf dem Grundstück anfallenden Abfälle, die gemäß § 13
Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG und nach Maßgabe dieser Satzung
in den Behältern zu überlassen sind, bestimmt der Landkreis
das vorzuhaltende Behältervolumen.
... (Befreiungsmöglichkeit bei
Behältergemeinschaft)
16
§ 28
17
Ordnungswidrigkeiten
18
(1) Ordnungswidrig nach § 30 Abs. 1 Nr. 4
LAbfG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
19
1. den Vorschriften über den Anschluss- und
Benutzungszwang nach § 3 Abs. 1 und 2 zuwider
handelt;
20
2. ...
21
...
22
23
Die Normenkontrollanträge waren nur teilweise
erfolgreich (Urteil vom 2. März 2004 - 10 S 15/03 -, ZUR
2004, S. 358). Der Verwaltungsgerichtshof hob lediglich hier
nicht relevante, insbesondere Gebühren betreffende
Bestimmungen auf. Im Übrigen wies er die Anträge ab. Zur
Begründung führte er unter anderem aus: Soweit sich die
Anträge gegen § 28 der Abfallwirtschaftssatzung
richteten, seien sie unzulässig, weil nur Rechtsvorschriften
Antragsgegenstand sein könnten, deren Überprüfung nach
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der
Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen seien. Soweit sich die
Anträge gegen den in § 3 Abs. 1 und 2
Abfallwirtschaftssatzung normierten Anschluss- und
Benutzungszwang richteten, seien sie unbegründet. Die
Vorschrift begründe keine selbständige Überlassungspflicht,
sondern verweise darauf, dass der "Rahmen der
Überlassungspflicht" ausschließlich durch § 13 Abs. 1
bis 3 KrW-/AbfG bestimmt werde. Auch § 14 Abs. 7
der Abfallwirtschaftssatzung verstoße nicht gegen
bundesrechtliche Vorgaben. Die genannte Vorschrift sei auf
§ 7 Satz 4 GewAbfV gestützt und halte sich in
dessen Rahmen. § 7 Satz 4 GewAbfV sei mit § 13
KrW-/AbfG vereinbar. Bei gesetzeskonformer Auslegung begründe
§ 7 Satz 4 GewAbfV keine unbedingte Pflicht zur
Vorhaltung eines Abfallbehälters des zuständigen
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, sondern begründe
nur eine widerlegliche Vermutung, dass bei Erzeugern oder
Besitzern gewerblicher Siedlungsabfälle auch Abfälle zur
Beseitigung anfielen. Diese Vermutung könne durch die Vorlage
von Nachweisen widerlegt werden. Die hiergegen gerichtete
Revision blieb erfolglos (BVerwG, Urteil vom 17. Februar
2005 - BVerwG 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005,
S. 695).
24
c) Mit weiterem Urteil vom 17. Februar 2005
hob das Bundesverwaltungsgericht das oben genannte Urteil des
Verwaltungsgerichts insoweit auf, als mit ihm die Verfügungen
des Landratsamts vom 29. Januar 2003 aufgehoben worden
waren, und wies die Klagen insoweit ab (BVerwG 7 C 25.03,
BVerwGE 123, 1). Die angeordnete Behälternutzungspflicht
finde in § 7 Satz 4 GewAbfV eine
Rechtsgrundlage. Der Benutzungszwang treffe alle Erzeuger und
Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, es sei denn, diese
wiesen im Einzelfall nach, dass bei ihnen keine Abfälle zur
Beseitigung anfielen.
25
d) Die Beschwerdeführerinnen erhoben gegen die
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ohne Erfolg
Anhörungsrüge (Beschlüsse vom 30. Mai 2005, BVerwG 7 CN
1.05 und BVerwG 7 C 1.05).
26
2. Die Beschwerdeführerinnen haben am
2. Mai 2005 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen
eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3
Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19
Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 und 3, Art. 101
Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 103 Abs. 1 und
2 GG.
27
3. Dem Bundestag, dem Bundesrat, der
Bundesregierung, dem Landtag von Baden-Württemberg, der
Landesregierung Baden-Württemberg sowie dem Landrat des
Landkreises Böblingen ist Gelegenheit zur Stellungnahme
gegeben worden, und zwar insbesondere zur Frage der
ausreichenden Bestimmtheit des
Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 28 Abs. 1 Nr. 1 in
Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung. Diese Gelegenheit haben nur die
Bundesregierung, vertreten durch das Bundesministerium für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie der Landkreis
wahrgenommen.
28
1. a) Soweit sich die Verfassungsbeschwerde
gegen § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung
richtet, ist sie zur Entscheidung anzunehmen. Dies ist zur
Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführerinnen aus
Art. 103 Abs. 2 GG angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Die für die Beurteilung maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Vorgaben hat das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Die
Verfassungsbeschwerde ist insoweit offensichtlich begründet
(§ 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Die Kammer ist auch nach
§ 93 c Abs. 1 Satz 3 BVerfGG zur
Nichtigerklärung von § 28 Abs. 1 Nr. 1 der
Abfallwirtschaftssatzung befugt. Das Ziel der Einführung des
Kammerverfahrens - die Entlastung der Senate - sowie die
geringere Bedeutung von Normen der Exekutive im Vergleich zu
Parlamentsgesetzen spricht dafür, dass die Kammer nach
§ 93 c Abs. 1 Satz 3 BVerfGG über die Nichtigkeit
oder Unvereinbarkeit von Satzungen und Rechtsverordnungen
entscheiden kann (vgl. BTDrucks 10/2951, S. 7, sowie
BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom
20. August 1996 - 1 BvR 1848/91 -, JURIS;
Beschlüsse vom 12. September 1996 - 1 BvR 461/92
und 1 BvR 1677/92 -, JURIS; Beschluss vom
18. Februar 2002 - 1 BvR 1644/01 -, JURIS; Beschluss vom
18. März 1997 - 1 BvR 420/97 -, JURIS). § 95
Abs. 3 BVerfGG ist dann auf Kammerentscheidungen entsprechend
anzuwenden.
29
b) Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen
dafür nicht gegeben sind. Eine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne von § 93 a
Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG liegt insoweit
nicht vor, auch wenn die vorliegende Sache für eine Vielzahl
anderer Fälle Bedeutung haben mag. Denn die hier maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind geklärt. Auch ist die
Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung der in
§ 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte nicht
angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Ihr fehlt es insoweit an der
Erfolgsaussicht in der Sache.
30
2. Ohne Erfolgsaussicht ist die
Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die
angegriffenen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen sowie
mittelbar gegen die ihnen zugrunde liegenden Regelungen der
Gewerbeabfallverordnung und der Abfallwirtschaftsatzung
richtet.
31
a) Der den hier angegriffenen Entscheidungen
zugrunde liegende § 7 Satz 4 GewAbfV ist
verfassungsgemäß.
32
Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang
dahinstehen, ob § 7 Satz 4 GewAbfV in Verbindung mit
§ 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG und § 11 Nr. 9 GewAbfV
als Ordnungswidrigkeitentatbestand verfassungsmäßig ist. Denn
die angegriffenen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen
haben nur verwaltungsrechtliche und nicht
ordnungswidrigkeitenrechtliche Akte zum Gegenstand. Sie
beruhen damit nicht auf § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG und
§ 11 Nr. 9 GewAbfV. Der Ordnungswidrigkeitentatbestand
ist vielmehr ein selbständiger Gegenstand der
Verfassungsbeschwerde.
33
aa) Durch die verwaltungsrechtliche Vorschrift
des § 7 Satz 4 GewAbfV allein kann eine Verletzung des
grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG nicht
bewirkt werden. Es verpflichtet den Gesetzgeber, die
Voraussetzungen der Strafbarkeit oder der Ordnungswidrigkeit
so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und
Anwendungsbereich der Straf- und
Ordnungswidrigkeitentatbestände zu erkennen sind und sich
durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 75, 329
; BVerfGE 87, 399 ). Damit gilt
Art. 103 Abs. 2 GG zwar für die aus § 61 Abs.
1 Nr. 5 KrW-/AbfG, § 11 Nr. 9 und § 7 Satz 4
GewAbfV "zusammengesetzte" ordnungswidrigkeitenrechtliche
Norm (vgl. dazu: BVerfGE 75, 329 ;
Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 103
Abs. 2 GG Rn. 198 bis 211
ordnungswidrigkeitenrechtlichen Norm nicht den Vorgaben des
Art. 103 Abs. 2 GG, kann dies nur die Nichtigkeit der
die Sanktion anordnenden Regelung, nicht jedoch auch des
verwaltungsrechtlichen Teils des
Ordnungswidrigkeitentatbestands zur Folge haben. Denn für die
Gültigkeit der bloßen verwaltungsrechtlichen Norm - wie hier
des § 7 Satz 4 GewAbfV - kann es im Hinblick auf ihre
ausreichende Bestimmtheit nur auf die Einhaltung der sich aus
Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Anforderungen ankommen.
34
bb) Der auf § 7 Satz 4 GewAbfV beruhende
Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen aus
Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG - dessen
Schutzbereichsberührung hier unterstellt sei - ist
verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
35
Das Bundesverwaltungsgericht hat zu Recht
angenommen, dass § 7 Satz 4 GewAbfV eine Rechtsgrundlage
in § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG findet, die dem
Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
genügt.
36
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen
hält sich § 7 Satz 4 GewAbfV in der Auslegung durch die
angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
auch innerhalb der gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 1
Satz 2 KrW-/AbfG und verstößt damit nicht gegen den Grundsatz
des Gesetzesvorrangs (Art. 20 Abs. 3 GG).
37
§ 7 Satz 4 GewAbfV genügt des Weiteren
dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3
GG). Das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit
zwingt den Gesetzgeber nicht, Regelungstatbestände stets mit
genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber
ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen,
wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden
Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich
ist. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im
Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der
Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen.
Die Rechtsunterworfenen müssen in zumutbarer Weise erkennen
können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der
Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Dabei reicht
es aus, wenn sich dies im Wege der Auslegung der
einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten
Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfGE 102, 254
). Diesen Vorgaben genügt § 7 Satz 4 GewAbfV
in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht.
38
Schließlich ist die Behälternutzungspflicht
nach § 7 Satz 4 GewAbfV auch im Hinblick auf den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfassungsgerichtlich nicht zu
beanstanden.
39
cc) Eine willkürliche Auslegung und Anwendung
des § 7 Satz 4 GewAbfV durch die angegriffenen
Entscheidungen ist weder ausreichend dargetan noch sonst
ersichtlich (Art. 3 Abs. 1 GG).
40
b) § 3 Abs. 1 und 2 und § 14 Abs. 7
der Abfallwirtschaftssatzung, die Gegenstand des hier
vorangegangenen Normenkontrollverfahrens waren und seit dem
1. Januar 2003 unverändert fortgelten, sind in der Auslegung
der in diesen Verfahren ergangenen Entscheidungen
verfassungsgemäß.
41
aa) Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang
ebenfalls dahinstehen, ob § 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung
und § 30 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes über die Vermeidung
und Entsorgung von Abfällen in Baden-Württemberg
(Landesabfallgesetz - LAbfG) in der Fassung vom 15. Oktober
1996 (GBl S. 617, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. März
2005 ) als Ordnungswidrigkeitentatbestand
verfassungsgemäß ist. Denn die angegriffenen
Gerichtsentscheidungen betreffen zulässigerweise allein
verwaltungsrechtliche und nicht
ordnungswidrigkeitenrechtliche Vorschriften. Weiter kommt es
hier nicht darauf an, ob die verwaltungsrechtlichen Teile der
Ordnungswidrigkeitennorm den verfassungsrechtlichen Vorgaben
für ordnungswidrigkeitenrechtliche Vorschriften - etwa
Art. 103 Abs. 2 GG - genügen. Die genannte
Ordnungswidrigkeitennorm ist vielmehr selbständiger
Gegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerde.
42
bb) Die von den Beschwerdeführerinnen im
Übrigen - neben Art. 103 Abs. 2 GG - vorgebrachten
Verfassungsrügen, mit denen eine Verletzung von Art. 2
Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG
geltend gemacht wird, greifen nicht durch.
43
(1) § 14 Abs. 7 der
Abfallwirtschaftssatzung verstößt in der Auslegung der
angegriffenen Entscheidungen im Normenkontrollverfahren nicht
gegen § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG und verletzt damit
nicht den Grundsatz des Gesetzesvorrangs (Art. 20 Abs. 3
GG).
44
(2) § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 14 Abs.
7 der Abfallwirtschaftssatzung verletzen in der Auslegung der
angegriffenen Entscheidungen im Normenkontrollverfahren auch
nicht den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs.
3 GG). Sie überschreiten entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerinnen nicht den Rahmen der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage des § 8 LAbfG. Mit § 3 Abs.
1 der Abfallwirtschaftssatzung wird ein Anschluss- und
Benutzungszwang nur begründet, wenn und soweit Abfälle nach
§ 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG zu überlassen sind. Er
enthält keine eigenständige Überlassungspflicht. In dieser
Auslegung überschreitet § 3 Abs. 1 und 2
Abfallwirtschaftssatzung nicht den von § 8 LAbfG
gezogenen Rahmen, der zu kommunalen Satzungsregelungen
ermächtigt, die im Rahmen der Überlassungspflicht nach
§ 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG einen Anschluss- und
Benutzungszwang anordnen oder sonstige Bestimmungen über das
"Wie", nicht aber das "Ob" der Überlassung von Abfällen aus
anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen treffen
(vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Februar 2002
- 10 S 1379/00 -, JURIS). Entsprechendes gilt für § 14
Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung, der vom
Verwaltungsgerichtshof im hier angegriffenen Urteil so
ausgelegt wurde, dass die darin normierte
Behälternutzungspflicht nicht weiter geht als die bereits von
§ 7 Satz 4 GewAbfV angeordnete. § 14 Abs. 7 der
Abfallwirtschaftssatzung trifft diesbezüglich die "näheren
Festlegungen" hinsichtlich des "angemessenen Umfangs" im
Sinne von § 7 Satz 4 GewAbfV.
45
(3) Eine Verletzung von Art. 72 Abs. 1 GG
durch § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 14 Abs. 7 der
Abfallwirtschaftssatzung ist damit ebenfalls nicht
gegeben.
46
(4) Auch das sich aus Art. 20 Abs. 3 GG
ergebende Bestimmtheitsgebot wird durch § 3 Abs. 1 und 2
der Abfallwirtschaftssatzung nicht verletzt. Zwar ist unklar,
welche konkreten Pflichten durch die Anordnung des Anschluss-
und Benutzungszwangs geregelt werden, wenn die
Überlassungspflicht schon durch § 13 Abs. 1 bis 3
KrW-/AbfG vorgegeben ist und in den auf § 3 der
Abfallwirtschaftssatzung folgenden Vorschriften Bestimmungen
hinsichtlich der Art und Weise der Erfüllung der
Überlassungspflicht getroffen werden. Als bloß
verwaltungsrechtliche Norm genügt eine solche abstrakte
Pflichtenregelung dennoch den Vorgaben des
Bestimmtheitsgrundsatzes aus Art. 20 Abs. 3 GG. Denn der
Gesetzgeber ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu
fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden
Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich
ist (vgl. BVerfGE 102, 254 ). Die bezüglich der
Verhaltenspflichten abstrakt gefasste Norm des § 3 Abs.
1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung hat den Zweck, die im
Rahmen der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 bis 3
KrW-/AbfG Berechtigten und Verpflichteten des Anschluss- und
Benutzungszwangs zu benennen, zum Beispiel die
Grundstückseigentümer und Grundstücksmieter, und ein
Rechtsverhältnis zwischen ihnen und dem Landkreis Böblingen
herzustellen. Sie stellt damit die Grundnorm des
Rechtsverhältnisses zum öffentlich-rechtlichen
Versorgungsträger dar, die von den Satzungsbestimmungen, die
die konkreten Pflichten bezüglich der Art und Weise der
Abfallüberlassung regeln, in Bezug genommen wird. Dies dient
der besseren Lesbarkeit und Verschlankung der übrigen
Bestimmungen.
47
(5) Schließlich ist - insbesondere unter
Berücksichtigung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg vom 28. August 2006 (10 S 2731/03, DÖV
2007, S. 389) - auch nicht ersichtlich, dass bezüglich der
Vollziehung der Pflicht, Abfälle zur Beseitigung dem
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, eine
"unzulässige Doppelzuständigkeit" besteht (vgl. BVerfGE 104,
249 ; 67, 299 ; 36, 193
).
48
c) Die Gerichtsentscheidungen, die im
Normenkontrollverfahren ergangen sind, verletzen nicht
Art. 19 Abs. 4 GG. Die Prüfung des Bußgeldtatbestandes
des § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung
im Rahmen des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO
war nicht von Art. 19 Abs. 4 GG gefordert.
49
aa) Zwar folgt die Notwendigkeit der
Anerkennung einer fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit
gegen untergesetzliche Normen aus Art. 19 Abs. 4 GG,
weil auch die Rechtssetzung der Exekutive in der Form von
Rechtsverordnungen und Satzungen Ausübung öffentlicher Gewalt
und damit in die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4
GG einzubeziehen ist. Dieser Rechtsschutz wird in der Regel
durch die inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
untergesetzlichen Rechtssätze im Rahmen von Verfahren gegen
deren Anwendung im Einzelfall erfolgen. Ist dies nicht
möglich oder führt eine inzidente Prüfung allein nicht zur
Beseitigung der Grundrechtsverletzung, so kommt für
verwaltungsrechtliche Streitigkeiten im Sinne von § 40
Abs. 1 VwGO außerhalb des Anwendungsbereichs der prinzipalen
Normenkontrolle nach § 47 VwGO insbesondere die -
allerdings nur inter partes wirkende - Feststellungsklage als
Rechtsschutzmittel in Betracht (vgl. BVerfGE 115, 81
). Die generelle Einrichtung einer
prinzipalen Normenkontrolle, die eine Wirkung erga omnes
entfaltet, ist von Art. 19 Abs. 4 GG dagegen nicht
geboten (vgl. Gerhardt/Bier, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, § 47 Rn.
10,
Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 74
50
bb) Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist
die Auslegung des § 47 VwGO, wonach gegen
ordnungswidrigkeitenrechtliche Normen keine prinzipale
verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle möglich ist, weil für
auf solche Normen gestützte Bußgeldentscheidungen allein die
ordentlichen Gerichte zuständig seien (§ 68 OWiG;
BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, NVwZ 1996,
S. 63 ), verfassungsgerichtlich nicht zu
beanstanden. Die Beschwerdeführerinnen können den von ihnen
für verfassungswidrig gehaltenen
Ordnungswidrigkeitentatbestand im Rahmen des
Bußgeldverfahrens inzident gerichtlich überprüfen lassen.
Einer Grundrechtsverletzung kann dort abgeholfen werden. Des
Weiteren haben sie die Möglichkeit, - wie hier bereits
wahrgenommen - über ein Normenkontrollverfahren, eine
Anfechtungsklage oder - in anderen Fällen - über eine
vorbeugende Feststellungsklage den verwaltungsrechtlichen
Teil des Ordnungswidrigkeitentatbestandes von den
Verwaltungsgerichten überprüfen zu lassen. Daher ist hier
eine Durchbrechung der Rechtswegabgrenzung zur Sicherstellung
der Vorgaben des Art. 19 Abs. 4 GG nicht geboten.
51
d) Die angegriffenen Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts verletzen auch weder Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG noch das Analogieverbot des Art. 103
Abs. 2 GG noch das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs
(Art. 103 Abs. 1 GG).
52
3. Der Verfassungsbeschwerde ist weiter das
Begehren zu entnehmen, dass die
Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Nr. 9 in
Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV sowie des § 28
Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung unmittelbar Gegenstand der
Verfassungsbeschwerde sein sollen. Die unmittelbar gegen
diese Rechtsnormen gerichtete Verfassungsbeschwerde ist
zulässig (a) und teilweise offensichtlich begründet. Im
Übrigen ist sie jedoch ohne Erfolgsaussicht in der Sache
(b).
53
a) aa) Die Beschwerdeführerinnen können
geltend machen, durch die genannten Bußgeldnormen selbst,
gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein. Auch wenn es
sich bei ihnen nicht um natürliche Personen handelt und sie
somit nicht vorwerfbar handeln können im Sinne von §§ 10
und 12 OWiG, droht ihnen nach §§ 30 und 88 OWiG die
Festsetzung einer Geldbuße. Damit kommt eine Verletzung von
Art. 103 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 1,
Art. 12 und Art. 19 Abs. 3 GG in Betracht.
54
bb) Der Grundsatz der Subsidiarität steht der
Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Die
Beschwerdeführerinnen haben alle ihnen zumutbaren
Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft. Sie haben
insbesondere die durch die Sanktionsnormen in Bezug
genommenen verwaltungsrechtlichen Vorschriften gerichtlich
überprüfen lassen. Das fachgerichtliche Vorgehen der
Beschwerdeführerinnen gegen die mit Bußgeld bewehrten
verwaltungsrechtlichen Pflichten war zumutbar und damit aus
Subsidiaritätsgründen sogar geboten (vgl. BVerfGE 102, 26
; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 17. Februar 1999 - 1 BvR 2488/95 -,
JURIS).
55
Die Beurteilung der Frage, ob die Verweisung
auf die Durchführung eines fachgerichtlichen
Rechtsschutzverfahrens zumutbar ist, erfordert eine Abwägung,
die die Vorteile des Beschwerdeführers aus einem sogleich
eröffneten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz den dabei
für die Allgemeinheit oder für Dritte entstehenden Nachteilen
gegenüberstellt und die widerstreitenden Gesichtspunkte
gegeneinander abwägt (vgl. BVerfGE 71, 305 ).
56
Von einer Beschreitung des Rechtswegs kann
insbesondere dann nicht abgesehen werden, wenn eine vorherige
Klärung der tatsächlichen und einfachrechtlichen Fragen durch
die allgemein zuständigen Gerichte notwendig ist. Die mit der
Anrufung der Fachgerichte verbundene umfassende gerichtliche
Vorprüfung soll bewirken, dass dem Bundesverfassungsgericht
ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes
Tatsachenmaterial unterbreitet und ihm die Fallanschauung und
Rechtsauffassung der Fachgerichte vermittelt wird,
insbesondere wenn das Gesetz einen Auslegungs- und
Entscheidungsspielraum offenhält (vgl. BVerfGE 69, 122
). Damit soll erreicht werden, dass das
Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen-
und Rechtsgrundlage weit reichende Entscheidungen trifft
(vgl. BVerfGE 79, 1 ).
57
Zwar kann - wie auch hier von den
Beschwerdeführerinnen - aufgrund des Grundsatzes der
Subsidiarität nicht verlangt werden, dass ein Betroffener vor
Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder
bußgeldrechtliche Rechtsnorm verstößt und dann erst im Straf-
oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm
geltend macht (vgl. BVerfGE 81, 70 ).
Bestehen jedoch Zweifel über die Auslegung der
ordnungswidrigkeitenrechtlich in Bezug genommenen
verwaltungsrechtlichen Vorschriften und droht bis zum
Abschluss eines zu deren Klärung angestrengten
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht die Einleitung
eines Bußgeldverfahrens durch die zuständige
Verwaltungsbehörde, ist die Durchführung eines
fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahrens im Hinblick auf die
Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde geboten.
58
So liegt der Fall hier. Über die Auslegung des
§ 7 Satz 4 GewAbfV und des § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung bestanden Zweifel, die durch die
hier ebenfalls gegenständlichen verwaltungsgerichtlichen
Entscheidungen letztinstanzlich einer Klärung zugeführt
worden sind. Nach Mitteilung der Beschwerdeführerinnen begann
das Landratsamt als zuständige Verwaltungsbehörde zur
Durchsetzung der bis dahin ungeklärten verwaltungsrechtlichen
Pflichten erst nach Abschluss dieser fachgerichtlichen
Verfahren mit der Einleitung von Bußgeldverfahren wegen
Verletzung von § 7 Satz 4 in Verbindung mit § 11
Nr. 9 GewAbfV - und bisher offenbar auch nur gegen dritte
Gewerbetreibende und noch nicht gegen die
Beschwerdeführerinnen.
59
cc) Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3
BVerfGG ist gewahrt. Die Frist beginnt, wenn wegen § 90
Abs. 2 BVerfGG oder - wie hier - aufgrund des Grundsatzes der
Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde zunächst die
fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten zu erschöpfen
sind, erst nach Abschluss dieser Verfahren. Allerdings ergibt
sich aus Sinn und Zweck des § 93 Abs. 3 BVerfGG, dass
das fachgerichtliche Verfahren - soll die Möglichkeit der
Verfassungsbeschwerde offengehalten werden - innerhalb der
Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG einzuleiten ist (vgl.
BVerfGE 76, 107 ).
60
Die Beschwerdeführerinnen haben am 31.
Dezember 2002 innerhalb der Jahresfrist gegen den ab dem 1.
Januar 2002 geltenden § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung einen zulässigen Antrag nach
§ 47 VwGO gestellt sowie innerhalb der Monatsfrist des
§ 74 Abs. 1 VwGO gegen die zur Durchsetzung von § 7
Satz 4 GewAbfV erlassene Verfügung Klage erhoben.
Anschließend haben sie innerhalb eines Monats gegen die die
fachgerichtlichen Verfahren abschließenden Entscheidungen
Verfassungsbeschwerde eingelegt.
61
b) § 28 Abs. 1 Nr. 1 der
Abfallwirtschaftssatzung verletzt Art. 103 Abs. 2 GG. Im
Übrigen kann keine Verletzung von Grundrechten oder
grundrechtsgleichen Rechten festgestellt werden.
62
aa) Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG ist nicht
ersichtlich.
63
Insbesondere die Rüge der
Beschwerdeführerinnen, der Bußgeldtatbestand des § 28
Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung verletze Art. 72 Abs. 1 GG,
weil der Bundesgesetzgeber bewusst einen Verstoß gegen die
Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
bußgeldrechtlich nicht sanktioniert habe, greift nicht durch.
Die Beschwerdeführerinnen übersehen dabei, dass es sich -
worauf auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil in
der Normenkontrollsache hinweist - bei dem Anschluss- und
Benutzungszwang und der Überlassungspflicht nicht um
identische Pflichten handelt.
64
bb) Eine Verletzung des grundrechtsgleichen
Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG durch § 11 Nr. 9
in Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV kann ebenfalls
nicht festgestellt werden.
65
(1) Art. 103 Abs. 2 GG enthält - neben
dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot - die
Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der
Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und
Anwendungsbereich der Straf- und
Ordnungswidrigkeitentatbestände zu erkennen sind und sich
durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 78, 374
). Maßgebend für die Auslegung einer
Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene
objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem
Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in
den sie hineingestellt ist. Hierbei helfen die herkömmlichen
Auslegungsmethoden in abgestimmter Berechtigung. Unter ihnen
hat keine einen unbedingten Vorrang vor den anderen. Im
Strafrecht kommt freilich der grammatikalischen Auslegung
eine herausgehobene Bedeutung zu; hier zieht der Wortsinn
einer Vorschrift die unübersteigbare Grenze (vgl. BVerfGE
105, 135 ).
66
Art. 103 Abs. 2 GG dient einem doppelten
Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des
Normadressaten: Jeder soll vorhersehen können, welches
Verhalten verboten und mit Strafe oder mit Geldbuße bedroht
ist. Andererseits soll sichergestellt werden, dass der
Gesetzgeber selbst über die Sanktionierung entscheidet.
Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengeren
Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und
rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen
Voraussetzungen einer Bestrafung oder einer Verhängung von
Geldbußen festzulegen (vgl. BVerfGE 78, 374 ).
67
(2) Diesen im Vergleich zu den sich aus
Art. 20 Abs. 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
ergebenden strengeren Maßstäben genügt § 11 Nr. 9 in
Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV.
68
Das sanktionierte Verhalten ist aufgrund der
Norm hinreichend vorhersehbar. Die vom
Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der
Verbotsnorm ist methodisch nicht zu beanstanden. Sie hält
sich darüber hinaus auch im Rahmen der durch den Wortsinn
gezogenen Schranke. Denn § 7 Satz 4 GewAbfV gilt nach
seinem Wortlaut für "Erzeuger und Besitzer" und macht keine
Einschränkung hinsichtlich der Art des Abfalls, der erzeugt
oder besessen wird, auch wenn die amtliche Überschrift der
Norm sowie ihr Satz 1 auf eine Beschränkung auf Erzeuger und
Besitzer von Abfall zur Beseitigung hindeuten. Eine solche
auch § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG entsprechende
Beschränkung ist vielmehr das Ergebnis der Auslegung durch
das Bundesverwaltungsgericht, das den Erzeugern und Besitzern
von gewerblichen Abfällen die Möglichkeit des Nachweises
erlaubt, dass bei ihnen kein Abfall zur Beseitigung anfällt.
Eine den Wortlaut überschreitende Auslegung liegt somit nicht
vor.
69
Die Ermächtigungsgrundlage für § 11 Nr. 9
GewAbfV in § 61 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 KrW-/AbfG genügt
auch den strengen Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus
Art. 103 Abs. 2 GG. Sie ist ein
Blankettordnungswidrigkeitengesetz, das durch Verordnungen
ausgefüllt werden soll. Eine solche Vorschrift genügt nur
dann Art. 103 Abs. 2 GG, wenn die möglichen
Fälle der Ordnungswidrigkeit schon aufgrund des Gesetzes
vorausgesehen werden können und die Voraussetzungen der
Ordnungswidrigkeit sowie Art und Maß der Sanktion im
Blankettordnungswidrigkeitengesetz selbst hinreichend
deutlich umschrieben werden (vgl. BVerfGE 14, 245
). Hierzu gehört, dass die Blankettnorm die
Regelungen, die zu ihrer Ausfüllung in Betracht kommen und
die dann durch sie bewehrt werden, sowie deren möglichen
Inhalt und Gegenstand genügend deutlich bezeichnet und
abgrenzt (vgl. BVerfGE 23, 265 ; BVerfGE 78, 374
).
70
Entsprechend diesen Vorgaben bestimmt
§ 61 Abs. 3 KrW-/AbfG das Strafmaß. Über den Verweis auf
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KrW-/AbfG, aufgrund dessen
Anforderungen an die Abfallbeseitigung, wie insbesondere an
die Getrennthaltung und die Behandlung von Abfällen sowie an
das Bereitstellen, Überlassen und Einsammeln, gestellt werden
können, ist die sanktionierte Behälternutzungspflicht
hinreichend deutlich vom Gesetzgeber umschrieben. Dem Gesetz
kann ferner entnommen werden, dass aufgrund von § 12
Abs. 1 KrW-/AbfG auch § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
konkretisiert werden kann.
71
cc) Den strengen Vorgaben des Art. 103
Abs. 2 GG genügt jedoch nicht der
Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 28 Abs. 1
Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung.
72
Das durch ihn sanktionierte Verhalten ist
nicht ausreichend vorhersehbar. § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung regelt in der hier maßgeblichen
Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof selbständig nur
einen Anschluss- und Benutzungszwang im Rahmen der
Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG. Der
in § 3 Abs. 1 der Abfallwirtschaftssatzung auch
erwähnten Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 bis 3
KrW-/AbfG kommt kein Regelungsgehalt zu.
73
Die Sanktionierung einer deklaratorisch
erwähnten Überlassungspflicht durch § 28 Abs. 1 Nr. 1
der Abfallwirtschaftssatzung liegt fern. Sollte sie vom
Satzungsgeber gewollt sein, so ergibt sich dies nicht
hinreichend deutlich aus der genannten Satzungsvorschrift.
Dies gilt umso mehr, wenn man berücksichtigt, dass nach
§ 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung lediglich
ordnungswidrig im Sinne von § 30 Abs. 1 Nr. 4 LAbfG
handelt, "wer den Vorschriften über den Anschluss- und
Benutzungszwang nach § 3 Abs. 1 und 2 zuwider
handelt".
74
Welches über die Abfallüberlassungspflicht
hinausgehende konkrete Verhalten unter den Anschluss- und
Benutzungszwang fallen soll, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
Die Regelung des § 3 Abs. 1 und 2 der
Abfallwirtschaftssatzung hat - wie oben gezeigt - nur eine
abstrakte Pflicht zum Inhalt. Sie stellt die Grundnorm für
das Rechtsverhältnis zwischen den nach § 13 Abs. 1 bis 3
KrW-/AbfG zur Abfallüberlassung Verpflichteten und dem
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dar. Die konkreten
Verhaltenspflichten dieses Rechtsverhältnisses sind jedoch in
den Folgevorschriften der Satzung geregelt und teilweise
ebenfalls ordnungswidrigkeitenrechtlich sanktioniert. Daneben
bedarf es des generalklauselartigen
Ordnungswidrigkeitentatbestandes des § 28 Abs. 1 Nr. 1
der Abfallwirtschaftssatzung nicht, wenn man nicht das zu
sanktionierende Verhalten ins Belieben der ausführenden
Verwaltungsbehörde stellen will (vgl. Rogall, in: Karlsruher
Kommentar zum OWiG, 3. Aufl. 2006, § 3 Rn. 39).
75
4. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen beruht auf
§ 34 a Abs. 2 BVerfGG, die Festsetzung des
Gegenstandswerts auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in
Verbindung mit § 14 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 RVG
(vgl. BVerfGE 79, 365).
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
77
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).