BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1295/07 -
des Rechtsanwalts Dr. B…
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§§ 164 bis 170 der Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) vom
1. August 1959 (BGBl I S. 565), zuletzt geändert durch
Artikel 8 des Zweiten Gesetzes zur Modernisierung der Justiz
vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3416)
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 27. Februar 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft das
Auswahlverfahren für die Zulassung als Rechtsanwalt bei dem
Bundesgerichtshof.
2
1. Voraussetzung einer Zulassung als
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof ist gemäß § 164
der Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) eine Benennung durch
den Wahlausschuss für Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof
(im Folgenden: Wahlausschuss). Der Wahlausschuss besteht aus
dem Präsidenten des Bundesgerichtshofs als Vorsitzenden, den
Vorsitzenden der zwölf Zivilsenate des Bundesgerichtshofs
sowie aus den sechs Mitgliedern des Präsidiums der
Bundesrechtsanwaltskammer und den fünf Mitgliedern des
Präsidiums der Rechtsanwaltskammer bei dem Bundesgerichtshof.
Der Wahlausschuss benennt nach geheimer Wahl aus den
Vorschlagslisten, die von der Bundesrechtsanwaltskammer
aufgrund von Vorschlägen der Rechtsanwaltskammern oder von
der Rechtsanwaltskammer bei dem Bundesgerichtshof eingereicht
werden können, die „doppelte Zahl von Rechtsanwälten, die er
für die Zulassung bei dem Bundesgerichtshof für angemessen
hält“ (§ 168 Abs. 2 BRAO).
3
Der Vorsitzende des Wahlausschusses teilt dem
Bundesministerium der Justiz das Ergebnis der Wahl mit. Durch
die Benennung wird für den Bewerber kein Anspruch auf
Zulassung als Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof
begründet (§ 168 Abs. 3 BRAO). Über den Antrag auf
Zulassung als Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof
entscheidet vielmehr das Bundesministerium der Justiz
(§ 170 Abs. 1 BRAO).
4
2. a) Der Beschwerdeführer wurde 1995 zur
Rechtsanwaltschaft zugelassen. Er ist Fachanwalt für
Verwaltungsrecht und wurde in die Vorschlagsliste der
Bundesrechtsanwaltskammer aufgenommen.
5
Der Wahlausschuss legte einen Bedarf von
sieben Neuzulassungen fest. In der anschließenden Wahl ergab
sich für den Beschwerdeführer keine Mehrheit, um auf einen
der 14 Rangplätze der schließlich dem Bundesministerium der
Justiz vorgelegten Bewerberliste aufgenommen zu werden.
6
b) Der Beschwerdeführer hat daraufhin beim
Anwaltssenat des Bundesgerichtshofs die Feststellung seines
Anspruchs auf Zulassung als Rechtsanwalt bei dem
Bundesgerichtshof beantragt, ferner hilfsweise die
Feststellung, dass acht Neuzulassungen zu beschließen seien
und weiter hilfsweise die Verpflichtung des Wahlausschusses
zur Nachwahl von zwei Bewerbern.
7
Der Bundesgerichtshof hat den Antrag auf
gerichtliche Entscheidung mit dem angegriffenen Beschluss
(veröffentlicht in NJW 2007, S. 1136) zurückgewiesen; auch
die nachfolgende Anhörungsrüge des Beschwerdeführers ist ohne
Erfolg geblieben. Der nur als Wahlanfechtung zulässige Antrag
sei unbegründet. Die Vorschriften der §§ 164 ff.
BRAO seien verfassungsgemäß; auch die Bestimmung eines
Bedarfs von sieben Neuzulassungen sowie die Auswahl der in
die Bewerberliste aufgenommenen Bewerber seien nicht zu
beanstanden.
8
aa) Bei den Regelungen über die
Singularzulassung der Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof
und der Wahl dieser Rechtsanwälte handele es sich um
Berufsausübungsregelungen. Der in § 168 Abs. 2 BRAO
liegende erhebliche Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit
sei aufgrund eines entsprechend gewichtigen Regelungsziels
gerechtfertigt. Das Revisionsgericht in Zivilsachen könne
seine Aufgaben – die Klärung grundsätzlicher Rechtsfragen,
die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung und die
Fortbildung des Rechts – sachgerecht nur erfüllen, wenn die
Parteien durch eine begrenzte Zahl unabhängiger und besonders
qualifizierter Rechtsanwälte, die die Durchführung
aussichtsloser Rechtsmittelverfahren ablehnten, vertreten
seien. Die besonderen Aufgaben der Rechtsanwaltschaft bei dem
Bundesgerichtshof könnten nur die singular bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte hinreichend
erfüllen. Zwar hätten sich Fachanwaltschaften herausgebildet,
sie würden die Zuständigkeit des Bundesgerichtshofs aber
nicht abdecken und seien nicht auf die Bedürfnisse des
Bundesgerichtshofs und auf die Tätigkeit als Revisionsanwalt
zugeschnitten. Die Einheit von berufsrechtlicher
Lokalisation, eingeschränkter Postulationsfähigkeit und
Kanzleisitz dieser Rechtsanwälte fordere eine - vom
Bundesverfassungsgericht ausdrücklich gebilligte (Hinweis auf
BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom
24. März 1982 - 1 BvR 278/75 -, unveröffentlicht) -
zahlenmäßige Beschränkung der bei dem Bundesgerichtshof
zugelassenen Rechtsanwälte. Mögliche Alternativregelungen
seien ungeeignet, weil sie ein wirtschaftliches Risiko
eröffnen und damit besonders geeignete Bewerber abschrecken
könnten. Zur Abmilderung der Eingriffsfolgen wäre zwar die
Einführung einer starren Altersgrenze möglich, die häufigere
Neuzulassungen zur Folge hätte. Eine solche sei aber
jedenfalls dann nicht verfassungsrechtlich geboten, wenn -
wie hier geschehen - die nachlassende Schaffenskraft
einzelner Rechtsanwälte beim Bedarf an Neuzulassungen
berücksichtigt werde. Dass das Gesetz zur Bestimmung der
Anzahl zuzulassender Rechtsanwälte nur den unbestimmten
Rechtsbegriff „angemessen“ verwende, werde dadurch
ausgeglichen, dass hierüber der sachkundige und gemischt
zusammengesetzte Wahlausschuss entscheide. Partikulare
Motivationen und Interessen könnten so nicht zu Lasten der
Objektivität der Entscheidung gehen. Ebenso sei unbedenklich,
dass der Gesetzgeber nur vorgegeben habe, dass die Auswahl
durch eine geheime Mehrheitswahl erfolge. Der Vorbehalt des
Gesetzes verlange nicht, die technische Frage der
Mehrheitsermittlung zu regeln oder alle Kriterien für die
Auswahl der Bewerber gesetzlich festzulegen. Eine über das
Lebensalter und die Mindestberufserfahrung hinausgehende
Konkretisierung der Anforderungen ergebe sich aus dem Zweck
der Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof, die
Qualität der höchstrichterlichen Rechtsprechung durch eine
fachlich hochqualifizierte, unabhängige Anwaltschaft zu
fördern. Aus diesem Zweck leite der Senat ab, dass unter den
Bewerbern eine an diesem Maßstab ausgerichtete Bestenauslese
stattzufinden habe. Das brauche der Gesetzgeber aber nicht im
Einzelnen gesetzlich festzuschreiben, es genüge, dass er dies
durch ein entsprechendes Verfahren sichergestellt habe. Denn
ein Zusammenwirken aller Kräfte, die ein berechtigtes
Interesse an der Auswahl hätten, gewährleiste am ehesten
Sachverstand und Objektivität und sei hinlänglich geeignet,
unterschiedliche Motivationen auszugleichen.
9
bb) Die Bestimmung eines Bedarfs von sieben
Neuzulassungen durch den Wahlausschuss unterliege nur der
eingeschränkten Überprüfung durch den Senat, denn dem
Wahlausschuss stehe ein Beurteilungsspielraum zu.
Entsprechend §§ 163, 39 Abs. 3 BRAO beschränke sich die
Überprüfung darauf, dass der Wahlausschuss das Verfahren
eingehalten, sachgerechte Entscheidungskriterien angelegt,
sich eine ausreichende Tatsachengrundlage verschafft und ein
Ergebnis gefunden habe, das sich in dem hierdurch bestimmten
Rahmen halte.
10
cc) Nicht zu beanstanden sei auch die konkrete
Auswahl der in die Bewerberliste aufgenommenen Rechtsanwälte.
Auch hier stehe dem Wahlausschuss ein Beurteilungsspielraum
zu und die Prüfung des Senats sei wie bei der
Bedarfsbestimmung eingeschränkt. Alle vom Wahlausschuss
ausgewählten Bewerber würden über die erforderlichen weit
überdurchschnittlichen Kenntnisse und Fähigkeiten, die
forensische Erfahrung und die Befähigung zum
praktischwissenschaftlichen Arbeiten verfügen. Trotz der,
wenn auch mit unterschiedlichen Gewichtungen durch die beiden
Gutachter, im Ergebnis durchaus positiv ausgefallenen
Beurteilung des Beschwerdeführers habe sich der Wahlausschuss
gegen die Aufnahme des Beschwerdeführers auf die
Bewerberliste entscheiden dürfen. Der Beschwerdeführer
verkenne, dass die Voten der Berichterstatter für sich
genommen nichts darüber aussagten, wie sich die Beurteilung
im Gesamtvergleich darstelle. Dieser Gesamtvergleich und die
daraus folgende Rangfolge der Bewerber hätten sich erst aus
dem Wahlakt selbst ergeben. Deshalb lasse sich aus einem
Vergleich der Voten nicht ableiten, der Wahlausschuss habe
seinen Beurteilungsspielraum überschritten, als sich seine
Mitglieder bei der Wahl gegen den Beschwerdeführer
entschieden hätten.
11
Dabei sei auch in sachgerechter Weise
berücksichtigt worden, dass die Rechtsanwaltschaft bei dem
Bundesgerichtshof in ihrer Gesamtheit den Erfordernissen
einer geordneten Rechtspflege entspreche. Hierbei komme es
nicht auf die vom Ausschuss bestimmte Rangfolge der
Bewerberliste an, denn an diese Rangfolge sei das
Bundesministerium der Justiz bei seiner abschließenden
Entscheidung über die Neuzulassungen nicht gebunden. Die
Bewerberliste biete das Potential für eine deutliche
Verjüngung und trage dem Anliegen Rechnung, den Anteil von
Frauen in der Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof zu
erhöhen, wobei aber die festgestellte Qualifikation der
gewählten Rechtsanwältinnen keinerlei Anlass für den Verdacht
einer sachfremden Bevorzugung aufgrund der
Geschlechtszugehörigkeit biete. Außerdem sei eine Mischung
von Bewerbern, die schon Revisionsverfahren bearbeitet
hätten, und solchen, die bei den Instanzgerichten tätig
seien, erreicht worden.
12
Anhaltspunkte dafür, dass der Ausschuss
sachfremde Erwägungen bei der Auswahl angestellt haben
könnte, seien weder aufgezeigt noch ersichtlich. Aus dem
Umstand, dass ein Teil der Bewerber den Berichterstattern und
übrigen Wahlausschussmitgliedern durch ihr Auftreten als
amtlich bestellte Vertreter von Rechtsanwälten bei dem
Bundesgerichtshof bereits bekannt gewesen sei, lasse sich
dies nicht ableiten. Umgekehrt seien auch etwaige Schwächen
der Bewerber besser bekannt und in den Beurteilungen auch
angesprochen.
13
c) Das Bundesministerium der Justiz hat
inzwischen alle 13 durch den Wahlausschuss mit der
Bewerberliste benannten Bewerber, die ihren Zulassungsantrag
aufrechterhielten, als Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof zugelassen.
14
3. Mit seiner gegen die Entscheidungen des
Wahlausschusses und des Bundesgerichtshofs sowie mittelbar
gegen §§ 164 bis 170 BRAO gerichteten
Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer insbesondere
eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG.
15
Das in §§ 164 bis 170 BRAO normierte
Auswahlverfahren stelle eine unverhältnismäßige Schranke der
Berufsfreiheit dar. Außerdem genüge die Zugangsbeschränkung
des § 168 Abs. 2 BRAO nicht dem Bestimmtheitsgebot.
16
Bei diesem Auswahlverfahren handele es sich um
eine objektive Berufswahlschranke. Der Rechtsanwalt bei dem
Bundesgerichtshof sei nicht nur eine „Spielart“ des
übergreifenden Berufsbildes „Rechtsanwalt“. Von einem
eigenständigen Berufsbild sei immer dann auszugehen, wenn die
zu vergleichenden Tätigkeiten Gegenstand unterschiedlicher
normativer Regelungen geworden seien, ein jeweils
eigenständiges soziales Gewicht hätten und sich auch nach der
Verkehrsauffassung wesensmäßig unterschieden. Kriterien
hierfür seien die rechtliche Ausgestaltung der Tätigkeit,
eine besondere Organisation der Ausübenden sowie besondere
wirtschaftliche Chancen und Risiken. Das spezielle
Regelungsregime für die Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof stelle subjektiv - hinsichtlich Alter,
Berufserfahrung und Eignung - sowie objektiv - hinsichtlich
der Feststellung eines Bedürfnisses - substantiell über die
Befähigung zum Richteramt als allgemeine Voraussetzung
hinausgehende Zulassungsanforderungen auf und schränke die
Postulationsfähigkeit nicht nur unerheblich ein. Die in einer
eigenen Standesvertretung organisierten Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof seien in ihrer Sozietätsbildung beschränkt,
hätten ihren Kanzleisitz in Karlsruhe zu nehmen und müssten
wegen ihrer monopolartigen Stellung keine Mandantenakquise
betreiben; sie hätten sogar kaum unmittelbaren
Mandantenkontakt, weil im Regelfall der Anwalt aus der
Vorinstanz die Kontaktperson sei. Die Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof träten „in der sozialen Wirklichkeit“ als
eigene Berufsgruppe in Erscheinung. Die hiernach vorliegende
objektive Zulassungsbeschränkung sei, selbst wenn die vom
Bundesgerichtshof ins Feld geführten Gemeinwohlinteressen
hinreichend gewichtig sein sollten, jedenfalls nicht zur
Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer
Gefahren für diese Rechtsgüter erforderlich.
17
Aber auch wenn die §§ 164 ff. BRAO
lediglich als Berufsausübungsschranken angesehen würden, so
seien diese nach der Drei-Stufen-Lehre zwischen der ersten
und zweiten Stufe anzusiedeln. Für derartige statusbildende
Berufsausübungsregelungen seien erhöhte
Rechtfertigungsanforderungen zu verlangen, die sich nicht nur
in vernünftigen Erwägungen des Allgemeinwohls erschöpfen,
sondern darüber hinaus zur Abwehr konkreter Gefahren für
wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich und angemessen sein
müssten. Auch diesen Legitimationsanforderungen sei durch die
§§ 164 bis 170 BRAO nicht genügt.
18
Die der Entlastung der Zivilsenate dienende
Filterfunktion, welche es dem Bundesgerichtshof ermöglichen
solle, sich auf seine genuin revisionsrechtlichen Aufgaben zu
konzentrieren, stelle ohne Zweifel einen gewichtigen
Gemeinwohlbelang dar. Hierfür sei aber keine nach einem
objektiven Bedürfnis zugelassene Rechtsanwaltschaft
unverzichtbar. Vielmehr könnte bei Beibehaltung einer
besonderen Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof unter
Verzicht auf die zahlenmäßige Beschränkung jeder
Rechtsanwalt, der über die fachliche und persönliche Eignung
verfüge, um den Besonderheiten der revisionsrechtlichen
Tätigkeit an den Zivilsenaten des Bundesgerichtshofs zu
genügen, zugelassen werden. Alternativ könnte der - dann
allerdings nicht als Singularzulassung ausgestaltete - Zugang
zu den Zivilsenaten des Bundesgerichtshofs und eventuell auch
der anderen Revisionsgerichte einer „Fachanwaltschaft für
Revisionsrecht“ vorbehalten bleiben, die besondere
theoretische und praktische Erfahrungen im Revisionsrecht
nachzuweisen habe.
19
Dass eine bedürfnisorientierte Zulassung wegen
möglicher Alternativen, die den Belangen des
Bundesgerichtshofs gleich effektiv Rechnung trüge, nicht
erforderlich sei, werde durch den Umstand gestützt, dass es
eine „Hausanwaltschaft“ bei den anderen Bundesgerichten nicht
gebe, obwohl diese mittlerweile ein ähnliches oder gar
höheres Pensum an Revisionen beziehungsweise
Nichtzulassungsbeschwerden zu bewältigen hätten. Es sei auch
weder empirisch noch normativ schlüssig belegt, dass der
Bundesgerichtshof hinsichtlich der rechtlichen Komplexität
der zu entscheidenden Sachfragen oder der Heterogenität
beziehungsweise der Breite der jeweils betroffenen
Rechtsgebiete eine Sonderstellung unter den obersten
Gerichtshöfen des Bundes einnehme. Daher fehle der These, der
Bundesgerichtshof benötige nicht nur eine spezielle, sondern
sogar eine durch das Versprechen des
Alleinvertretungsanspruchs besonders protegierte
Anwaltschaft, jede Plausibilität und Überzeugungskraft.
20
Rechtlich unbeachtlich sei die Argumentation
des Bundesgerichtshofs, eine Alternativregelung, die allein
eine strenge Qualitätskontrolle der Bewerber, hingegen keine
Zahlenbeschränkung der zuzulassenden Rechtsanwälte vorsehe,
sei ungeeignet, weil sie im Fall der Beibehaltung der
Singularzulassung ein offensichtlich beträchtliches
wirtschaftliches Risiko eröffne und damit besonders geeignete
Bewerber abschrecke. Die durch Art. 12 Abs. 1 GG
garantiere Berufsfreiheit müsse zwangsläufig zu einer
Konkurrenzsituation zwischen den Grundrechtsträgern führen
und verpflichte den Staat daher zu wettbewerbsrechtlicher
Neutralität in berufsbezogenen Angelegenheiten; in keinem
Fall schulde der Staat den Grundrechtsträgern ein bestimmtes
Mindesteinkommen oder einen bestimmten Geschäftsumfang.
Außerdem könne das befürchtete wirtschaftliche Risiko der bei
dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte über das
Gebührenrecht oder über eine Aufhebung der beschränkten
Postulationsfähigkeit gemindert werden.
21
Auch wenn das die besondere Rechtsanwaltschaft
bei dem Bundesgerichtshof prägende „Vier-Augen-Prinzip“ als
ein allgemein anerkanntes Instrument der Qualitätssicherung
fungiere, stehe noch nicht fest, dass dieses Prinzip zur
Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sei. Dessen
Effekte, also die im Interesse des Mandanten gebotene
nochmalige und vom bisherigen Prozessgeschehen unabhängige
Bewertung sowie die Beschränkung auf die revisionsrechtlich
wesentlichen Punkte, würden bereits durch andere, die
Berufsfreiheit weniger einschränkende Mechanismen, erreicht.
Als wichtigstes Korrektiv wirke hier die anwaltliche Haftung
für schuldhaft fehlerhafte Beratung oder Prozessführung.
22
Die in § 168 Abs. 2 BRAO liegende
Zugangsbeschränkung sei auch nicht ausreichend bestimmt. Nach
der Numerus-Clausus-Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts gehöre die Kapazitätsermittlung zum
Kern des Zulassungswesens und daher auch die Festlegung der
Kriterien für diese Ermittlung in den Verantwortungsbereich
des Gesetzgebers. Diskretionäre Zugangsentscheidungen durch
eine Kommission könnten aus grundrechtlicher Sicht nur dort
ihren Platz haben, wo der Gesetzgeber zu einer normativen
Konkretisierung selbst nicht oder nur unzureichend im Stande
sei. Vorliegend wäre ihm dies jedoch unschwer möglich. Er
könnte als Bewertungsmaßstab für ein Bedürfnis etwa die
Entwicklung der Fallzahlen in der Vorinstanz nehmen oder sich
an den Eingängen bei dem Bundesgerichtshof selbst
orientieren. Zur notwendigen Feinsteuerung könnte das
Parlament mit einer Verordnungskompetenz eine demokratisch
legitimierte Grundlage für die Exekutive schaffen. Deshalb
sei keine Konstellation gegeben, die es dem Gesetzgeber
erlaube, die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs
„angemessen“ auf ein sachkundiges und plural
zusammengesetztes Gremium zu delegieren. Wie berechtigt die
Forderung nach mehr gesetzlicher Bestimmtheit sei, habe sich
im vorliegenden Verfahren eindrucksvoll gezeigt. Das
Bundesministerium der Justiz habe offensichtlich einen
deutlich höheren Bedarf als der Wahlausschuss gesehen. Dabei
müsse noch immer verwundern, wie eine sehr geringe Zahl an
Rechtsanwälten das gleiche oder zumindest ein annähernd
gleiches Arbeitspensum als mehr als doppelt so viele Richter
am Bundesgerichtshof bewältigen sollen.
23
Die in § 165 Abs. 1 BRAO normierte
Zusammensetzung des Wahlausschusses stelle auch nicht sicher,
dass es zu einer sachkundigen und nicht von
Partikularinteressen geleiteten Entscheidung komme; denn fast
die Hälfte der Mitglieder gehörten zur Anwaltschaft. Dabei
verfügten die fünf Vorstände der Rechtsanwaltskammer bei dem
Bundesgerichtshof über knapp 20 % der Stimmen, obwohl sie
interessierte Gruppenvertreter seien und die Gefahr bestehe,
dass diese Ausschussmitglieder vor allem zugunsten der in den
Kanzleien von Rechtsanwälten bei dem Bundesgerichtshof
tätigen Mitarbeiter stimmten.
24
Schließlich hätte - entgegen der Auffassung
des Bundesgerichtshofs - bei der Bedarfsfeststellung die Zahl
der wissenschaftlichen Mitarbeiter der am Bundesgerichtshof
zugelassenen Rechtsanwälte berücksichtigt werden müssen. Die
bei dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte würden
zwar nach hinreichender Prüfung selbst die inhaltliche
Verantwortung für die Vorarbeiten ihrer Mitarbeiter
übernehmen, dies betreffe aber nur die Endkontrolle. Der
Blick hierauf gehe am Problem vorbei, weil die Mitarbeiter
wesentlich zur Bewältigung des - den Bedarf prägenden -
tatsächlich anfallenden und eigenständig zu erledigenden
Arbeitspensums beitragen würden.
25
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind bereits entschieden. In
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt,
dass die anwaltliche Berufsausübung durch den Grundsatz der
freien Advokatur gekennzeichnet ist, der einer staatlichen
Kontrolle und Bevormundung grundsätzlich entgegensteht (vgl.
BVerfGE 50, 16 ; 76, 171 ). Ferner ist
entschieden, welche Anforderungen das Bestimmtheitsgebot
stellt (vgl. BVerfGE 117, 71 ) und unter
welchen Voraussetzungen gesetzliche Regelungen der
Berufsausübung zulässig sind (vgl. BVerfGE 93, 362
; 103, 1 ). Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der
Rechte des Beschwerdeführers angezeigt; denn die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
26
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer insbesondere nicht in seinem Grundrecht aus
Art. 12 Abs. 1 GG. Die Vorschriften der §§ 164 bis
170 BRAO für das Wahlverfahren der Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof sind verfassungsgemäß (1.) und ihre
Anwendung im Ausgangsverfahren nicht zu beanstanden (2.).
27
1. a) Die angegriffenen Entscheidungen und die
ihnen zugrunde liegenden gesetzlichen Regelungen,
insbesondere über die Benennung durch den Wahlausschuss als
Voraussetzung für die Zulassung als Rechtsanwalt bei dem
Bundesgerichtshof (§§ 164, 170 BRAO) und die begrenzte
Anzahl der vom Wahlausschuss gegenüber dem Bundesministerium
der Justiz zu benennenden Bewerber (§ 168 Abs. 2 BRAO)
beschränken die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete
Berufsfreiheit des Beschwerdeführers.
28
Dieser Eingriff in die grundrechtliche
Freiheit eines Rechtsanwalts betrifft allerdings nicht dessen
Berufswahl. Die Grundrechtsbeschränkung erfolgt vielmehr
durch eine Berufsausübungsregelung, die Elemente enthält, die
einer Einschränkung der Berufswahl nahe kommen (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 24. März 1982, a.a.O.; vgl. auch BGH, Beschluss
vom 14. Mai 1975 - AnwZ 7/75 -, unveröffentlicht; Beschluss
vom 28. Februar 1983 - AnwZ (B) 37/82 -, BRAK-Mitt 1983,
S. 135 ; BGHZ 162, 199
).
29
Ergibt sich ein bestimmtes „Berufsbild“ nicht
aus einer gesetzlichen Regelung (vgl. dazu BVerfGE 17, 232
), so setzt ein eigenständiger Beruf voraus, dass
sich die berufliche Tätigkeit von der anderer Berufe
wesensmäßig unterscheidet und die Berufsträger in der
sozialen Wirklichkeit als eigene Berufsgruppe in Erscheinung
treten (vgl. BVerfGE 86, 28 ). Hieran gemessen übt
ein Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof keinen
eigenständigen Beruf aus, sondern betätigt sich in einem
bestimmten Teilbereich des durch die Rechtstradition
geprägten Anwaltsberufs.
30
Bereits nach den Gesetzesmaterialien liegt der
Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof kein
eigenständiges Berufsbild zugrunde. Die Zulassung als
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof ist als ein bloßer
Wechsel der Zulassung innerhalb der als Einheit verstandenen
Rechtsanwaltschaft ausgestaltet (vgl. BTDrucks 3/120,
S. 110 zu § 178). Die besondere Stellung der
Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof ist durch ihren
Wirkungskreis bedingt; dabei soll sie ein Teil der gesamten
Anwaltschaft bleiben (vgl. BTDrucks 3/120, S. 110 zu
§ 176). Auch das auf diesen Erwägungen fußende
Berufsrecht zeigt, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der bei
dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte von der
Möglichkeit, einzelne Erwerbstätigkeiten nicht weiter als
bloßen Berufsteil, sondern als eigenständigen Beruf zu
qualifizieren, keinen Gebrauch gemacht hat. So ist nicht nur
einheitlich die Berufsbezeichnung „Rechtsanwalt“ vorgesehen,
vielmehr gelten auch die Berufsordnung für Rechtsanwälte
(BORA), das Gesetz über die Vergütung der Rechtsanwältinnen
und Rechtsanwälte (Rechtsanwaltsvergütungsgesetz - RVG) und -
abgesehen von besonderen Regelungen in §§ 163 ff.
BRAO - auch die Vorschriften des Ersten bis Siebten Teils der
Bundesrechtsanwaltsordnung für alle Rechtsanwälte.
31
Auch in der sozialen Wirklichkeit treten die
bei dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte nicht
als eigene Berufsgruppe in Erscheinung. Zwar trifft der
Rechtsanwalt, der sich für eine Zulassung bei dem
Bundesgerichtshof entscheidet, in beruflicher Hinsicht eine
grundlegende und auf Dauer ausgerichtete „Lebensentscheidung“
(vgl. BVerfGE 33, 125 ). Er muss nicht nur eine
bisherige Sozietät (§ 172a BRAO), sondern auch seinen
Mandantenstamm aufgeben; seine Postulationsfähigkeit ist im
Wesentlichen auf das Auftreten vor dem Bundesgerichtshof
beschränkt (§ 172 BRAO) und sein Tätigkeitsschwerpunkt
liegt nunmehr im Revisionsrecht. Diese Besonderheiten der
Tätigkeit als Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof prägen
aber - auch unter Berücksichtigung der mit Blick auf das
Ansehen herausgehobenen Stellung aus der Anwaltschaft und der
günstigeren Einkommenssituation (vgl. BVerfGE 11, 30
; 33, 125 ) - nach
der Verkehrsauffassung keinen eigenständigen Beruf. Das
wesenstypische Element der freien Rechtsanwaltschaft liegt
vielmehr in der staatlicher Einflussnahme entzogenen,
unabhängigen Wahrnehmung der Interessen der Rechtsuchenden.
In diesem maßgeblichen Merkmal unterscheidet sich die
Tätigkeit der bei dem Bundesgerichtshof zugelassenen
Rechtsanwälte nicht von der aller Rechtsanwälte.
32
Obwohl der Eingriff danach eine
Berufsausübungsregelung darstellt, wirkt die
Zulassungskontingentierung nach § 168 Abs. 2 BRAO wie
eine objektive Zugangssperre und weist damit Elemente auf,
die einer Beschränkung der Berufswahl nahe kommen. Abgesehen
von der personalen Komponente, dass Rechtsanwälten die
berufliche Herausforderung einer unmittelbaren Beteiligung an
der Lösung grundsätzlicher zivilrechtlicher Rechtsfragen und
der Rechtsfortbildung versagt bleibt, berührt die
Zulassungsbeschränkung jedoch nur einen verschwindend
geringen Teil des anwaltlichen Tätigkeitsfeldes. So ergibt
sich aus dem Verhältnis der jährlich bei den Zivilsenaten des
Bundesgerichtshofs eingehenden ungefähr 4.000 Revisionen und
Nichtzulassungsbeschwerden zu den etwa 4 Millionen
Gerichtsverfahren ein Anteil von nur rund 0,1 % der Prozesse.
Selbst ohne Berücksichtigung der außergerichtlichen Mandate
ist das forensische Tätigkeitsfeld des Rechtsanwalts daher
nur so unbedeutend betroffen, dass der Eingriff nicht
annähernd ein Gewicht erlangt, wie es typischerweise
Berufswahlregelungen zukommt.
33
b) Die Einschränkung der anwaltlichen
Berufsausübungsfreiheit hinsichtlich einer Tätigkeit als
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof durch das in
§§ 164 bis 170 BRAO normierte Zulassungsverfahren ist
gesetzlich ausreichend bestimmt geregelt und durch
hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es gibt
jedem Bewerber gleichermaßen die faire Chance, im Rahmen der
gebotenen Bestenauslese entsprechend seiner Eignung
berücksichtigt zu werden.
34
aa) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG
bedürfen einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage.
Dabei hängt der verfassungsrechtlich gebotene Grad der
Bestimmtheit (Art. 20 Abs. 3 GG) von der Besonderheit
des jeweiligen Tatbestandes ab. Die Anforderungen an
hinreichende Bestimmtheit sind umso strenger, je schwerer die
Auswirkungen einer Regelung wiegen (vgl. BVerfGE 107, 104
; 117, 71 ; stRspr).
35
Gemessen daran hält § 168 Abs. 2 BRAO
einer verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Zwar hat der
Gesetzgeber dem Wahlausschuss keine Vorgaben zur konkreten
Bestimmung der Anzahl der bei dem Bundesgerichtshof
zuzulassenden Rechtsanwälte gemacht. Trotz der Verwendung des
unbestimmten Rechtsbegriffs „angemessen“ lässt sich jedoch
ein hinreichend bestimmter, vom Gesetzgeber gewollter
Regelungsgehalt erkennen, so dass die Möglichkeit einer
Auslegung durch die Rechtsprechung eröffnet ist (vgl. BVerfGE
107, 104 ). Diese führt mit Rücksicht auf den
Gesetzeszweck zu dem Ergebnis, dass - nicht anders als bei
der Bedarfsprüfung für die Bestellung von Notaren nach
§ 4 der Bundesnotarordnung (vgl. dazu BVerfGE 17, 371
; 73, 280 ) - die angemessene
Zahl der bei dem Bundesgerichtshof zuzulassenden
Rechtsanwälte an den Erfordernissen einer geordneten
Rechtspflege auszurichten ist. Aufgrund der Notwendigkeit
einer ausreichenden Beschäftigungsmöglichkeit beschränkt
einerseits der Geschäftsanfall der Zivilsenate die Zahl der
Zulassungen, während andererseits die sachgerechte
Wahrnehmung der Interessen der Rechtsuchenden gebietet, dass
für die Parteien eine hinreichende Auswahl unter mehreren
Rechtsanwälten möglich ist (vgl. BGH, Beschluss vom 7.
November 1983 - AnwZ 21/83 -, NJW 1984, S. 1042 ;
Beschluss vom 11. September 2006 - AnwZ 1/06 -, AnwBl 2007,
S. 83 ).
36
Diese Auslegung ist auch von Verfassungs wegen
geboten. So wäre einerseits der verfassungsrechtlich
verbürgte Zugang der Rechtsuchenden zum Revisionsgericht
beeinträchtigt, wenn für die notwendige anwaltliche
Vertretung eine hinreichende Auswahl unter den zugelassenen
Rechtsanwälten nicht gewährleistet wäre. Andererseits
erfordern Gemeinwohlinteressen und die Berufsfreiheit der
bereits bei dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte
eine Begrenzung der Zahl postulationsfähiger
Prozessvertreter. Das im Allgemeininteresse liegende
gesetzgeberische Ziel, den Rechtsanwälten bei dem
Bundesgerichtshof mit dem Ziel der Vermeidung von
Rechtsmitteln ohne hinreichende Erfolgsaussichten eine
Filterfunktion zuzuweisen, wäre gefährdet, wenn so viele
Rechtsanwälte zugelassen würden, dass hierdurch ein ruinöser
Wettbewerb unter den Revisionsanwälten einsetzen würde.
Außerdem erfordert das Verhältnismäßigkeitsgebot mit Blick
auf die verfassungsrechtlich unbedenkliche (vgl. BVerfGE 106,
216) - und mit der Verfassungsbeschwerde nicht in Zweifel
gezogene - beschränkte Postulationsfähigkeit der
Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof (vgl. § 172
BRAO), dass den dadurch in ihrer beruflichen Betätigung
erheblich eingeschränkten Rechtsanwälten bei dem
Bundesgerichtshof trotz der gebotenen Konzentration auf das
Revisionsrecht ein Geschäftsanfall verbleibt, der ausreichend
ist, damit ihre Berufsausübung ihnen eine ihrer besonderen
Qualifikation entsprechende auskömmliche Lebensgrundlage
ermöglicht.
37
Die Angemessenheit der Zahl der zuzulassenden
Rechtsanwälte wird hierdurch in einer Hinsicht durch die
Gewährleistung hinreichender Auswahlmöglichkeiten der
Rechtsuchenden sowie in anderer Hinsicht durch die Sicherung
ausreichender Betätigungsmöglichkeiten der Rechtsanwälte bei
dem Bundesgerichtshof begrenzt. Eine genauere gesetzliche
Regelung erscheint nach der Eigenart des zu ordnenden
Sachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck kaum möglich
(vgl. dazu BVerfGE 102, 347 ). Die Regelung ist
nur dann auf Dauer geeignet, den Erfordernissen einer
geordneten Rechtspflege zu dienen, wenn sie es erlaubt, auf
veränderte Umstände - wie etwa Entwicklungen im
Geschäftsanfall und Änderungen des Revisionsrechts - flexibel
zu reagieren.
38
Überdies wird die verbleibende Ungenauigkeit
dadurch abgemildert, dass die Festlegung der genauen Zahl der
Rechtsanwälte zwischen den genannten Grenzpunkten der
Sachkunde des Wahlausschusses überlassen ist, dessen
Zusammensetzung sicherstellt, dass partikulare Motivationen
und Interessen in der geheimen Wahl (§ 168 Abs. 1
Satz 2 und 3 BRAO) keine Mehrheit finden (vgl. BVerfG,
Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 24. März 1982,
a.a.O.; BGHZ 162, 199 ). Dabei lässt sich entgegen
der Ansicht des Beschwerdeführers die Zusammensetzung des
Wahlausschusses nicht beanstanden. Dass fünf der 24
Mitglieder des Wahlausschusses dem Vorstand der
Rechtsanwaltskammer bei dem Bundesgerichtshof angehören und
weitere sechs Mitglieder aus der Anwaltschaft stammen, hat
seinen nachvollziehbaren Grund im vernünftigen Bestreben, den
Sachverstand der Rechtsanwaltschaft zu beteiligen, ohne
jedoch den Vertretern des Berufsstandes ein Übergewicht im
Verhältnis zur Richterschaft zu ermöglichen. Über die genaue
Zahl der zuzulassenden Rechtsanwälte entscheidet zudem nicht
der Wahlausschuss, sondern das Bundesministerium der Justiz
(§ 170 Abs. 1 BRAO). Nachdem sich das
Bundesministerium - der geänderten höchstrichterlichen
Rechtsprechung (vgl. BGH, Beschluss vom 11. September 2006,
a.a.O., S. 84 f. m.w.N.) folgend - an die vom
Wahlausschuss für angemessen erachtete Zahl von
Neuzulassungen nicht gebunden sieht, ist eine zusätzliche
Korrekturmöglichkeit hinsichtlich der vom Wahlausschuss für
angemessen erachteten Anzahl von Neuzulassungen eröffnet.
Hiernach können aus der Bewerberliste weniger oder bis zu
doppelt so viele Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof
zugelassen werden, wie der Wahlausschuss für angemessen
hielt.
39
bb) Mit der Begrenzung der bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte gemäß § 168
Abs. 2 BRAO verfolgt der Gesetzgeber ein gewichtiges
Gemeinwohlziel, das die Beschränkung der Berufsausübung
legitimieren kann (vgl. BVerfGE 117, 163 ).
40
(1) Der Zweck, dem die §§ 164 ff.
BRAO und hierbei insbesondere die von der
Verfassungsbeschwerde angegriffene Zulassungsbegrenzung nach
§ 168 Abs. 2 BRAO dienen, ergibt sich aus einer
Verweisung der Materialien zur Bundesrechtsanwaltsordnung auf
die Rechtsanwaltsordnung von 1878. Danach bezweckt die
Regelung eine Förderung und Weiterentwicklung der
höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen, die im
Wesentlichen auf zweifachem Wege erreicht werden soll: Durch
die Konzentration ihrer Tätigkeit auf die Zivilsachen bei dem
Bundesgerichtshof sowie durch die Beschränkung der Zahl der
zugelassenen Rechtsanwälte soll sichergestellt werden, dass
die Revisionsanwälte „mit den Rechtsanschauungen des
Gerichtshofes und der darauf beruhenden Auslegung und
Weiterbildung des Rechts auf das Genaueste vertraut“ sind
(vgl. BTDrucks 3/120, S. 111 zu § 185). Aufgrund
dieser besonderen Kenntnisse sowie ihrer allgemein hohen
juristischen Qualifikation sollen die bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte durch ihre
Beiträge zu den gerichtlichen Verfahren, erforderlichenfalls
auch durch kritische Einwände, die Weiterentwicklung der
Rechtsprechung sichern und voranbringen. Überdies soll die
höchstrichterliche Rechtsprechung durch die Filterfunktion
der Revisionsanwälte gefördert werden, indem die
Revisionsanwälte an sie herangetragene aussichtlose Verfahren
„abvotieren“ und so vom Bundesgerichtshof fernhalten oder ihm
- bei Einlegung des Rechtsmittels zur Fristwahrung und
Rücknahme vor der Begründung - jedenfalls eine sachliche
Befassung ersparen (vgl. BTDrucks 3/120, S. 111 zu
§ 185). Diese Entlastung, die mit dem Arbeitsanfall von
drei Zivilsenaten oder 20 Richtern veranschlagt wird (vgl.
Gross, AnwBl 2001, S. 20 m.w.N.), soll die Rechtsprechung
dadurch fördern, dass die richterliche Arbeitskraft nicht
durch Verfahren gebunden wird, die für die eigentliche
Aufgabe des Revisionsgerichts, die Beantwortung
grundsätzlicher Rechtsfragen und die Fortbildung des Rechts,
unerheblich sind. Eine anderenfalls notwendige personelle
Ausweitung des Revisionsgerichts, die für die Kontinuität und
Einheitlichkeit der Rechtsprechung nachteilig wäre und
überdies den Staatshaushalt zusätzlich belasten würde, soll
vermieden werden.
41
Das Regelungsziel einer Förderung der
höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen ist als
Gemeinwohlbelang von besonderem Gewicht einzustufen, auch
wenn die grundlegende Sicherung des gebotenen hohen Niveaus
der Qualität der höchstrichterlichen Rechtsprechung zwar
bereits durch die Auswahl besonders qualifizierter Richter
und der Gewährleistung entsprechender Arbeitsbedingungen
erfolgt. Die Förderung der Rechtspflege ist schon allgemein
ein wichtiges Gemeinschaftsgut (vgl. BVerfGE 59, 302
), so dass die Funktionsfähigkeit der
höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen
insbesondere wegen ihrer Aufgabe, die Fortbildung des Rechts
und die Einheitlichkeit der Rechtsprechung zu sichern, als
überragend wichtiges Gemeinschaftsgut anzusehen ist. Unter
diesen Umständen wird mit dem Regelungszweck der Förderung
und Weiterentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung
in Zivilsachen ein gewichtiges Gemeinwohlziel von weit
größerer Bedeutung verfolgt, als sie „vernünftigen“
Erwägungen oder „hinreichenden Gründen“ des Gemeinwohls
zukommt, die als Legitimation für Eingriffe in die
Berufsausübung im Regelfall ausreichen.
42
Aus dem Ziel der Förderung der
Weiterentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung
folgt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, dass der
Gesetzgeber mit der Zulassungsbegrenzung keinen Schutz vor
Konkurrenz zur Sicherung einer besseren Einkommenssituation
der bei dem Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte
beabsichtigt. Dagegen kann nicht mit Erfolg eingewandt
werden, Art. 12 Abs. 1 GG garantiere die Berufsfreiheit
und verpflichte den Staat zu wettbewerbsrechtlicher
Neutralität in berufsbezogenen Angelegenheiten. Der
Gesetzgeber muss vom überkommenen Gemeinwohlzweck der
Förderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht
deshalb absehen, weil seine Regelung folglich auch einen
Wettbewerbsschutz für einen Teil der Rechtsanwaltschaft
bedingt. Diese Folge wäre nur als eigenständiger
Regelungszweck als Gemeinwohlbelang zurückzuweisen (vgl.
BVerfGE 93, 362 ). Abgesehen von dem stets zu
wahrenden Verhältnismäßigkeitsprinzip darf der Gesetzgeber
bei der Verfolgung legitimer Gemeinwohlbelange nur solche
Folgen, die das Grundgesetz ausdrücklich ausschließt - wie
beispielsweise Arbeitszwang und Zwangsarbeit (Art. 12
Abs. 2 und 3 GG) - nicht in Kauf nehmen.
43
Hingegen sind der zwingende Anwaltswechsel
zwischen Tatsachen- und Revisionsinstanz und das hieraus
folgende „Vier-Augen-Prinzip“ sowie das Anliegen einer
„ersprießlichen Zusammenarbeit“ zwischen den Bundesrichtern
und den Rechtsanwälten bei dem Bundesgerichtshof für die
Zulässigkeit der Beschränkung der Zahl der bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte ohne Bedeutung.
Zwar mögen die Bundesrichter die Zusammenarbeit mit einer
überschaubaren Zahl bekannter Rechtsanwälte als sachdienlich
empfinden, allein dies rechtfertigt aber eine Beschränkung
der anwaltlichen Tätigkeit nicht (vgl. BVerfGE 103, 1
). Ob das „Vier-Augen-Prinzip“ neben der
sachgerechten Beratung der Partei auch die
Rechtsprechungsqualität der Zivilsenate des
Bundesgerichtshofs fördern soll, kann hier dahingestellt
bleiben. Die unterschiedliche anwaltliche Vertretung in den
Tatsachen- und der Revisionsinstanz ist nämlich nicht in den
von der Verfassungsbeschwerde angegriffenen §§ 164 bis
170 BRAO verankert, sondern wesentliches Element der durch
§ 172 BRAO beschränkten Postulationsfähigkeit der
Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof (vgl. BVerfGE 106,
216).
44
(2) Zur Förderung und Verbesserung der
höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen sind das
Auswahlverfahren und insbesondere die Zulassungsbegrenzung
nach § 168 Abs. 2 BRAO auch verhältnismäßig, also
geeignet, erforderlich und zumutbar.
45
(a) Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 67, 157
; 103, 293 ).
46
Diese ist hier gegeben. Die Gewährleistung
eines ausreichenden Geschäftsanfalls für die bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte durch die
Zulassungsbegrenzung stellt sicher, dass die bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte über genügend
Fallmaterial verfügen, um - wie im Interesse der
Rechtsuchenden erstrebt - mit der Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs und der darauf beruhenden Auslegung und
Fortbildung des Rechts auf das Genaueste vertraut zu sein.
Die mit der Zulassungsbegrenzung verbundenen günstigen
Erwerbsaussichten haben außerdem zur Folge, dass es die
wirtschaftliche Attraktivität der Tätigkeit als Rechtsanwalt
bei dem Bundesgerichtshof erleichtert, hoch qualifizierte
Rechtsanwälte für einen Wechsel zur Rechtsanwaltschaft bei
dem Bundesgerichtshof zu gewinnen. Zugleich werden damit die
Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte ihre
Filterwirkung effektiv wahrnehmen und dadurch die
höchstrichterliche Rechtsprechung fördern. Nur wirtschaftlich
abgesicherte Rechtsanwälte verfügen über die Unabhängigkeit,
angetragene Mandate ohne Rücksicht auf das konkret zu
erwartende Honorar oder Folgemandate zu bewerten. Schließlich
wird durch ein gesichertes wirtschaftliches Auskommen auch
die Bereitschaft dafür gefördert, dass Rechtsuchende in
Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung jedoch mit nur
geringem Streitwert einen bei dem Bundesgerichtshof
zugelassenen Rechtsanwalt finden, der ungeachtet eines im
Einzelfall nur geringen Honorars die anwaltliche Vertretung
übernimmt.
47
(b) Zur Verfolgung des genannten legitimen
Gemeinwohlziels ist die Zulassungskontingentierung auch
erforderlich.
48
Ein Eingriff in die Berufsfreiheit ist nur
dann erforderlich, wenn ein anderes, in jeder Hinsicht gleich
wirksames (vgl. BVerfGE 105, 17 ), die
Berufsfreiheit aber weniger einschränkendes Mittel nicht zur
Verfügung steht. Auch soweit die Freiheit der Berufsausübung
betroffen ist, dürfen Eingriffe nicht weiter gehen, als es
die rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfordern (vgl.
BVerfGE 106, 216 ). Allerdings steht dem
Gesetzgeber bei der Beurteilung dessen, was er zur
Verwirklichung der von ihm verfolgten Gemeinwohlzwecke für
erforderlich halten darf, ein weiter Einschätzungs- und
Prognosespielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht je
nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den
Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu
bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in
begrenztem Umfang überprüft werden kann. Bei der Beurteilung
der Erforderlichkeit einer Maßnahme ist der
Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers erst dann
überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so
fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für
derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 110, 141
; 117, 163 ). Vor dem
Hintergrund der hiernach nur eingeschränkt möglichen
verfassungsrechtlichen Überprüfung kann es nicht beanstandet
werden, dass der Gesetzgeber insbesondere die
Zulassungsbegrenzung zur Förderung und Weiterentwicklung der
höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen für
erforderlich gehalten hat.
49
Zwar gibt es bei den anderen obersten
Bundesgerichten keine (im Wesentlichen) nur dort
vertretungsberechtigte Rechtsanwaltschaft. Daraus kann aber
nicht gefolgert werden, auf eine besondere Rechtsanwaltschaft
könne ohne Nachteile für wesentliche Belange des Gemeinwohls
auch bei dem Bundesgerichtshof verzichtet werden. Eine vom
Bundesministerium der Justiz zur Ausarbeitung von Vorschlägen
zur Neuregelung des Rechts der Rechtsanwaltschaft bei dem
Bundesgerichtshof eingesetzte Kommission kam nach Anhörung
der Vertreter der obersten Bundesgerichte 1998 im Gegenteil
zu dem Ergebnis, dass eine spezielle Anwaltschaft auch bei
den übrigen obersten Bundesgerichten wünschenswert wäre, weil
die Qualität der Prozessvertretung dort verbesserungswürdig
erscheine. So seien beim Bundessozialgericht vier Fünftel,
beim Bundesarbeitsgericht die Hälfte und beim
Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesfinanzhof jeweils ein
Drittel der Nichtzulassungsbeschwerden wegen schwer wiegender
formeller oder inhaltlicher Mängel unzulässig (vgl. Bericht
der Kommission, 1998, S. 29 f.). Diese Feststellung
trifft - abgesehen vom Bundesarbeitsgericht, das 2007 (nur)
etwa ein Viertel der Nichtzulassungsbeschwerden als
unzulässig verworfen hat - weiter zu. Beim Bundesgerichtshof
kommt es hingegen vor allem dann zu unzulässigen Revisionen,
wenn nach einer negativen Aussichtenprüfung durch den
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof absichtsvoll keine
Revisionsbegründung vorgelegt wird (vgl. Gross, a.a.O.). Der
Gesetzgeber hat sich jedoch die weitere Einschätzung der
Kommission zu eigen gemacht, wonach eine Spezialisierung bei
den anderen obersten Bundesgerichten - auch für solche
Rechtsanwälte, die im jeweiligen Bereich als Fachanwälte
tätig sind - wirtschaftlich nicht tragbar sei.
50
Zudem ist die Erforderlichkeit einer Maßnahme
immer in Abhängigkeit vom bezweckten Erfolg zu beurteilen.
Zielt die gesetzliche Regelung - wie hier - auf eine Stärkung
der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Zivilsachen, ist
unerheblich, ob der Gesetzgeber diese Regelung auch zur
Stärkung der höchstrichterlichen Rechtsprechung in den
anderen Gerichtsbarkeiten einsetzt.
51
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
stellt es keine gleich geeignete Alternative dar, den Zugang
zu den Zivilsenaten des Bundesgerichtshofs - unter Aufgabe
der gemäß § 172 BRAO eingeschränkten
Postulationsfähigkeit - noch einzuführenden Fachanwälten für
Revisionsrecht oder im jeweiligen Rechtsgebiet der bisherigen
Fachanwaltschaften zu eröffnen. Fachanwälte verfügen zwar
über eine besondere Qualifikation, die begrenzte Zahl von
jährlich etwa 4.000 Revisionsverfahren,
Nichtzulassungsbeschwerden und Rechtsbeschwerden in
Zivilsachen schließt es jedoch aus, dass eine größere Anzahl
von Fachanwälten eine ausreichende forensische Erfahrung in
Revisionsverfahren sammeln könnte. Dies zeigt sich besonders
deutlich in dem von der Verfassungsbeschwerde ausdrücklich
genannten Bereich des Familienrechts mit 6.935 Fachanwälten.
Im Jahr 2006 sind im Familienrecht hingegen nur 66 Revisionen
und Nichtzulassungsbeschwerden beim Bundesgerichtshof
anhängig geworden. Die von der Verfassungsbeschwerde
vorgeschlagene Alternative einer Zugangsöffnung für
Fachanwälte steht der Erforderlichkeit auch deswegen nicht
entgegen, weil sich der Gesetzgeber für eine beschränkte
Postulationsfähigkeit der bei dem Bundesgerichtshof
zugelassenen Rechtsanwälte (§ 172 BRAO) entschieden hat.
Die Verfassungsbeschwerde greift diese Regelung nicht
substantiiert an. Bei der Frage der Erforderlichkeit einer
zahlenmäßigen Beschränkung der zuzulassenden Rechtsanwälte
kann deswegen nicht auf eine Alternativregelung unter Aufgabe
von § 172 BRAO, der eine kompetente Vertretung der
Prozessparteien in der Revisionsinstanz und eine Stärkung der
Rechtspflege durch eine leistungsfähige und in
Revisionssachen besonders qualifizierte Anwaltschaft bezweckt
(vgl. BVerfGE 106, 216 ), abgestellt werden.
52
Schließlich kann die Rechtsanwaltschaft bei
dem Bundesgerichtshof auch nicht unter Verzicht auf die
zahlenmäßige Begrenzung der zugelassenen Rechtsanwälte
aufrechterhalten werden. Eine strenge Eignungsprüfung mit
entsprechend hohen subjektiven Voraussetzungen ist für sich
allein nicht in gleicher Weise geeignet, den Rechtsanwälten
bei dem Bundesgerichtshof einen ausreichenden Geschäftsanfall
zu sichern. Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass
dieses mildere Mittel zu einer höheren Zahl an
Zulassungsberechtigten führen würde. Er ist jedoch der
Ansicht, der Markt werde regulierend wirken, weil die
Nachfrage nach anwaltlicher Vertretung langfristig auch das
Angebot bestimme. Dabei bleibt jedoch außer Acht, dass die
Situation auf dem Anwaltsmarkt selbst bei strengen
Eignungsprüfungen auch für die Rechtsanwaltschaft bei dem
Bundesgerichtshof eine hohe Zahl von Zulassungen und einen
hiermit verbundenen starken Konkurrenzdruck befürchten lässt.
Gerade die Effektivität der Filterwirkung der
Revisionsanwälte beruht aber vor allem auf deren
wirtschaftlicher Unabhängigkeit. Insbesondere ein unter den
Revisionsanwälten einsetzender Verdrängungswettbewerb könnte
die Effektivität der Filterfunktion gefährden. Die
Überlegung, dass eine höhere Zahl von Revisionsanwälten auch
eine steigende Zahl von Revisionsverfahren,
Nichtzulassungsbeschwerden oder Rechtsbeschwerden ohne
hinreichende Erfolgsaussichten erwarten lässt, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Außerdem führt
jeder weitere bei dem Bundesgerichtshof zugelassene
Rechtsanwalt zu einer geringeren durchschnittlichen Zahl an
Mandaten und mindert daher die Möglichkeit forensischer
Erfahrung. Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet
schließlich auch der Hinweis des Bundesgerichtshofs in der
angegriffenen Entscheidung, dass allein eine strenge
Qualitätskontrolle der Bewerber ohne zahlenmäßige
Beschränkung der zuzulassenden Rechtsanwälte nicht gleich
geeignet sei, weil die auch von der Verfassungsbeschwerde
erwartete „Regulierung durch den Markt“ im Fall der
Beibehaltung von § 172 BRAO ein offensichtlich
beträchtliches wirtschaftliches Risiko eröffne und damit
besonders geeignete Bewerber vor einem Wechsel zur
Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof abschrecken
werde.
53
(c) Die gesetzliche Regelung ist auch
angemessen.
54
Das vom Gesetzgeber zur Verfolgung eines
legitimen Zwecks gewählte Mittel muss nicht nur geeignet und
erforderlich, sondern auch angemessen sein. Voraussetzung
hierfür ist, dass das Maß der Belastung des Einzelnen noch in
einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit
erwachsenden Vorteilen steht (vgl. BVerfGE 76, 1 ).
Um dies feststellen zu können, ist eine Abwägung zwischen den
Gemeinwohlbelangen, zu deren Wahrnehmung der Eingriff in die
Grundrechte erforderlich ist, und den Auswirkungen auf die
Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig (vgl. BVerfGE 92,
277 ; 117, 163 ). Die danach gebotene
Gesamtabwägung führt zu dem Ergebnis, dass die von der
Zulassungsbegrenzung ausgehende Beschränkung der
Berufsfreiheit eine angemessene, den Betroffenen auch
zumutbare Belastung darstellt.
55
Die §§ 164 bis 170 BRAO betreffen die
Entscheidung, auf einem bestimmten Teilbereich des
Rechtsanwaltsberufs tätig zu sein. Der Eingriff in die
Berufsausübungsfreiheit enthält insoweit auch Elemente, die
einer Berufswahl nahe kommen, weil Rechtsanwälte ihre
Mandanten in Zivilsachen vor dem Bundesgerichtshof nicht
vertreten können. Indessen ist die Freiheit der
Berufsausübung in ihrer speziellen Funktion, Grundlage auch
der wirtschaftlichen Lebensführung zu sein (vgl. BVerfGE 101,
331 ), nicht erheblich betroffen, denn die
Zulassungsbeschränkung betrifft mit dem auch anderweitig
(§§ 542 ff. der Zivilprozessordnung )
eingeschränkten Zugang zum Revisionsgericht in Zivilsachen
nur einen sehr kleinen Teil der anwaltlichen Berufsausübung.
Auch soweit sich ein Rechtsanwalt bei seiner Berufswahl von
der persönlichen Herausforderung hat leiten lassen, an der
Weiterentwicklung der höchstrichterlichen Rechtsprechung
beteiligt zu sein, steht ihm diese Möglichkeit nicht nur bei
den anderen obersten Bundesgerichten, sondern auch noch in
Strafsachen bei dem Bundesgerichtshof offen.
56
Demgegenüber ist das mit den §§ 164 bis
170 BRAO verfolgte Interesse des Gemeinwohls einer Förderung
und Verbesserung der höchstrichterlichen Rechtsprechung in
Zivilsachen - mit Blick auf das dadurch berührte Rechtsgut
einer funktionierenden Rechtspflege - von besonderem Gewicht
und trägt die Zumutbarkeit der Beeinträchtigung der
Berufsfreiheit. Zwar hängt das Qualitätsniveau der
Rechtsprechung letztlich von der Richterschaft ab, die
Anwaltschaft hat hierauf jedoch nicht unerheblichen Einfluss.
Neben fachlichen Anstößen hat deren Filterwirkung mit Blick
auf die ersparten Richterstellen auch fiskalische Bedeutung.
Solche legitimieren zwar als selbständiges Gesetzesziel
keinen Grundrechtseingriff, sind aber beim Gewicht des einen
legitimen Eingriff rechtfertigenden Gemeinwohlbelangs zu
berücksichtigen. Hinzu kommt, dass eine Erhöhung der Zahl der
bei dem Bundesgerichtshof tätigen Richter zu nachteiligen
Folgen für die Einheitlichkeit der Rechtsprechung führen
kann.
57
2. Auch die konkrete Auslegung und Anwendung
der §§ 164 bis 170 BRAO durch den Bundesgerichtshof ist
aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
58
Es kann dahinstehen, ob die Argumentation des
Bundesgerichtshofs, die Zahl der wissenschaftlichen
Mitarbeiter der Rechtsanwälte bei dem Bundesgerichtshof seien
bei der Festlegung der „angemessenen“ Zahl an Neuzulassungen
nicht zu berücksichtigen, weil diese sich durch eine Erhöhung
der Zahl der zugelassenen Anwälte nicht beeinflussen lasse,
zu überzeugen vermag. Selbst wenn die Entscheidung in dieser
Hinsicht fehlerhaft sein sollte, weil nicht entscheidend ist,
ob sich die Zahl der wissenschaftlichen Mitarbeiter bei einer
Erhöhung der Zahl der zugelassenen Rechtsanwälte verringert,
sondern ob die Rechtsuchenden eine hinreichende
Auswahlmöglichkeit unter den zugelassenen Rechtsanwälten
haben, wäre damit noch keine Verletzung von Grundrechten des
Beschwerdeführers gegeben. Eine Grundrechtsverletzung setzt
vielmehr voraus, dass die Erwägungen des Fachgerichts
Auslegungsfehler erkennen lassen, die auf einer grundsätzlich
unrichtigen Anschauung von Bedeutung und Tragweite eines
Grundrechts, insbesondere seines Schutzbereichs beruhen, und
auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten
Rechtsfall von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 103, 89
m.w.N.; stRspr). Daran fehlt es jedoch, wenn dem
Wahlausschuss bei der Ermittlung des von einem Rechtsanwalt
durchschnittlich zu bewältigenden Arbeitspensums und damit
bei der Festlegung der Zahl der zuzulassenden Rechtsanwälte
deshalb ein Fehler unterlaufen sein sollte, weil die
Unterstützung durch wissenschaftliche Mitarbeiter nicht
hinreichend beachtet worden wäre. Es würde sich lediglich um
einen Fehler bei der Bedarfsermittlung handeln, der nicht
darauf beruht, dass namentlich das Grundrecht des
Beschwerdeführers in seiner Bedeutung und Tragweite verkannt
worden wäre.
59
Die weiteren für die Bedarfsermittlung
herangezogenen Abwägungskriterien greift die
Verfassungsbeschwerde nicht an und insoweit sind aus
verfassungsrechtlicher Sicht auch keine Zweifel
ersichtlich.
60
3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
61
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.