L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 13. Juli
2004
- 1 BvR 1298/94 -
- 1 BvR 1299/94 -
- 1 BvR 1332/95 -
- 1 BvR 613/97 -
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
gesetzliche Regelungen über die Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen an Notarkassen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1298/94 -
- 1 BvR 1299/94 -
- 1 BvR 1332/95 -
- 1 BvR 613/97 -
- 1 BvR 1298/94 -,
- 1 BvR 1299/94 -,
- 1 BvR 1332/95 -,
- 1 BvR 613/97 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 13. Juli 2004 beschlossen:
1
Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die
Beschwerdeführer geltend, die von der Ländernotarkasse
Leipzig und der Notarkasse München auf der Grundlage autonom
gesetzten Satzungsrechts erhobenen Abgaben entbehrten einer
verfassungsgemäßen Grundlage.
2
1. Aufgrund des Notariatsgesetzes vom
9. Juni 1899 (BayGVBl S. 137) in Verbindung mit der
Verordnung vom 1. Februar 1902 (BayGVBl S. 27)
bestand in Bayern seit Beginn des 20. Jahrhunderts ein
rechtsfähiger Pensionsverein für Notare, dem nach der Satzung
vom 22. Dezember 1901 (BayGVBl 1902 S. 29) zur
Deckung der Versorgungsansprüche Gebührenanteile zugewiesen
waren und der im Falle der Unterdeckung auch Umlagen erheben
durfte. Bis zum Erlass der Reichsnotarordnung (im Folgenden:
RNotO) vom 13. Februar 1937 (RGBl I S. 191)
erweiterten sich die Aufgaben des inzwischen als Notarkasse
geführten Pensionsvereins kontinuierlich; auch die
Aufbringung der Mittel wurde mehrfach geändert. Die
Bayerische Notariatskasse wurde durch § 84 RNotO als
öffentlichrechtliche Anstalt mit den Aufgaben der Ergänzung
des Berufseinkommens der Notare, der Versorgung
ausgeschiedener Notare und ihrer Hinterbliebenen, der
Besoldung der Notariatsbeamten und ihrer Versorgung, der
Sicherstellung der in Probe und Anwärterdienst befindlichen
Personen sowie der einheitlichen Durchführung der
Haftpflichtversicherung bestätigt. Trotz der
Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Notariat
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) blieb die
landesrechtliche Besonderheit der Notarkasse gemäß
Art. 138 GG auch nach In-Kraft-Treten des Grundgesetzes
erhalten. Die Satzung der Notarkasse wurde angepasst (BayJMBl
1957 S. 357).
3
Auch die Bundesnotarordnung (BNotO) in der
hier maßgeblichen Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung
der Bundesnotarordnung vom 7. August 1981 (BGBl I
S. 803) behielt in § 113 für Bayern und den
Regierungsbezirk Pfalz des Landes Rheinland-Pfalz die
Notarkasse München als Anstalt des öffentlichen Rechts
bei:
4
§ 113
5
I.
6
(1) Die Notarkasse in München ist eine Anstalt
des öffentlichen Rechts des Landes Bayern. Ihr bisheriger
Tätigkeitsbereich (Bayern und Regierungsbezirk Pfalz des
Landes Rheinland-Pfalz) bleibt unverändert.
7
(2) Die Notarkasse untersteht der Aufsicht des
Bayerischen Staatsministeriums der Justiz. Dieses übt die
Aufsicht nach näherer Vereinbarung der beteiligten
Justizverwaltungen aus.
8
(3) Die Aufgaben der Notarkasse sind
9
1. die erforderliche Ergänzung des
Berufseinkommens der Notare;
10
2. die Versorgung der ausgeschiedenen Notare im
Alter und bei Amtsunfähigkeit sowie die Versorgung ihrer
Hinterbliebenen;
11
3. die Besoldung der Notariatsbeamten, ihre
Versorgung im Alter und bei Dienstunfähigkeit und die
Versorgung ihrer Hinterbliebenen sowie die Besoldung der
sonstigen in einem Dienstverhältnis zur Notarkasse stehenden
Hilfskräfte nach Maßgabe der Satzung;
12
4. die Erfüllung der bei Übernahme des
Vermögens des vormaligen Pensionsvereins der Bayerischen
Notariatsgehilfen übernommenen Verpflichtungen sowie die
Gewährung von Unterstützungen und Unterhaltsbeiträgen an
ehemalige Notariatsgehilfen und deren Hinterbliebene nach
Maßgabe der geltenden Grundsätze;
13
5. die einheitliche Durchführung der
Versicherung der Notare nach § 19a und der Notarkammern
nach § 61 Abs. 2 und § 67 Abs. 2
Nr. 3;
14
6. die Förderung der wissenschaftlichen und
praktischen Fortbildung der Notare und Notarassessoren sowie
der fachlichen Ausbildung des Personals der Notare;
15
7. die Bereitstellung der Haushaltsmittel der
im Gebiet der Notarkasse gebildeten Notarkammern;
16
8. die Zahlung der Bezüge der Notarassessoren
an Stelle der Notarkammer sowie die Versorgung der
Notarassessoren bei Dienstunfähigkeit und die Versorgung
ihrer Hinterbliebenen nach Maßgabe der Satzung;
17
9. die wirtschaftliche Verwaltung der von einem
Notariatsverweser wahrgenommenen Notarstellen an Stelle der
Notarkammer.
18
(4) Die Organe der Notarkasse sind der
Präsident und der Verwaltungsrat; bis zur anderweitigen
Regelung durch die Satzung bleibt für die Bearbeitung der
Personalangelegenheiten der Notariatsbeamten das bisherige
Personalamt als besondere Einrichtung der Notarkasse
bestehen. Der Sitz der Notarkasse ist München; sie wird durch
den Präsidenten gerichtlich und außergerichtlich vertreten.
Die Haushaltsrechnung wird vom Bayerischen Obersten
Rechnungshof geprüft.
19
(5) Im übrigen bestimmen sich die Aufgaben und
Rechtsverhältnisse der Notarkasse nach einer Satzung. Die
nach diesem Gesetz erforderliche erste Änderung der Satzung
beschließt der bisherige Beirat; sie wird mit der Bestätigung
durch die Aufsichtsbehörde wirksam. Bis dahin gilt die
bisherige Satzung. Bis zur Amtsübernahme der auf Grund der
neuen Satzung bestellten Organe bleiben die bisherigen im
Amt. Künftige Satzungsänderungen beschließt der
Verwaltungsrat; sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der
Bestätigung durch die Aufsichtsbehörde.
20
(6) Auf die nach Absatz 3 Nr. 2, 3 und 8
gegen die Notarkasse begründeten Ansprüche der Notare und
ihrer Hinterbliebenen, der Notariatsbeamten und ihrer
Hinterbliebenen sowie die Versorgungsansprüche der
Notarassessoren und ihrer Hinterbliebenen sind die für
Beamtenbezüge geltenden verfahrensrechtlichen Vorschriften
entsprechend anzuwenden.
21
(7) Die Notarkasse hat von den Notaren Abgaben
zu erheben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlich ist. Im Fall der Weigerung kann das Bayerische
Staatsministerium der Justiz die Abgaben festsetzen.
Rückständige Abgaben können auf Grund einer vom Präsidenten
ausgestellten, mit der Bescheinigung der Vollstreckbarkeit
versehenen Zahlungsaufforderung nach den Vorschriften über
die Vollstreckung der Urteile in bürgerlichen
Rechtsstreitigkeiten eingezogen werden. Die Notarkasse kann
die Erfüllung der Abgabepflicht nachprüfen; die Notare haben
dem mit der Prüfung Beauftragten Einsicht in ihre Akten,
Urkunden, Verzeichnisse und Bücher zu gestatten und die
erforderlichen dienstlichen Aufschlüsse zu geben.
22
II.
23
Für das Tätigkeitsgebiet der Notarkasse gelten
ferner folgende besondere Vorschriften:
24
(1) Ein Notar kann seines Amtes enthoben
werden, wenn er das siebzigste Lebensjahr vollendet hat. Der
Notar darf in diesem Fall seine Amtsbezeichnung "Notar" mit
dem Zusatz "außer Dienst (a.D.)" weiterführen. § 52
Abs. 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.
25
(2) Die Rechtsverhältnisse der Notariatsbeamten
und deren Hinterbliebenen bleiben bis zum Erlaß anderweitiger
landesrechtlicher Vorschriften unberührt. Neue
Notariatsbeamte werden nicht mehr ernannt. Die Notare sind
verpflichtet, die ihnen zur Dienstleistung zugewiesenen
Notariatsbeamten und sonstigen in einem Dienstverhältnis zur
Notarkasse stehenden Hilfskräfte zu beschäftigen.
26
(3) Aufgaben der Notarkammern können durch die
Landesjustizverwaltungen der Notarkasse übertragen
werden.
27
Entsprechend der Ermächtigung in § 113
Abschnitt I Abs. 5 BNotO hat sich die Notarkasse München
eine Satzung gegeben; sie stammt vom 23. Oktober 1964
(Amtl. Mitteilungsblatt der Landesnotarkammer Bayern und der
Notarkasse Nr. 2/1965 S. 1) und gilt mit Änderungen bis
heute. Art. 2 dieser Satzung entspricht § 113
Abschnitt I Abs. 4 BNotO; danach sind die Organe der
Notarkasse der Präsident und der Verwaltungsrat. Der
Präsident wird vom Bayerischen Staatsministerium der Justiz
auf gemeinsamen Vorschlag der Notarkammern aus Bayern und der
Pfalz aus den Reihen der Notare berufen (Art. 3
Abs. 1 Satz 1 der Satzung). Auch der
Verwaltungsrat, der aus 13 Notaren besteht, wird auf
Vorschlag der Notarkammern durch das Bayerische
Staatsministerium der Justiz berufen (Art. 5 der
Satzung). Aufgaben des Verwaltungsrates sind nach Art. 6
Abs. 1 der Satzung unter anderem die Beschlussfassung
über
28
a) die Feststellung des Haushaltsplanes,
29
b) die Abgabensatzung,
30
c) die Anpassung der Abgaben an den
Haushaltsbedarf der Notarkasse während des Rechnungsjahres
nach Maßgabe der Abgabensatzung,
31
d) die Aufstellung von Richtlinien über den
Erlaß von Gebühren und die Abschreibung uneinbringlicher
Gebühren.
32
Der Verwaltungsrat der Notarkasse München
beschließt in jedem Jahr die Abgabensatzung für das kommende
Haushaltsjahr. Danach zahlen diejenigen Notare, denen von der
Notarkasse München ein Notarassessor oder ein Angestellter
zugewiesen wurde, einen festen Besoldungsbeitrag für den
ersten Angestellten, einen doppelten Beitrag für jeden
weiteren Angestellten sowie nach der Dauer des
Anwärterdienstes gestaffelte Beträge für jeden zugewiesenen
Notarassessor. Daneben ist eine Staffelabgabe zu entrichten.
Hierzu bestimmt die Abgabensatzung vom 26. Oktober 1990
(Amtl. Mitteilungsblatt der Landesnotarkammer Bayern und der
Notarkasse Nr. 1/1991 S. 1) für das Jahr 1991:
33
§ 5
34
(1) Der Staffelabgabe unterliegen alle
abgabepflichtigen Gebühren.
35
(2) Abgabepflichtige Gebühren sind alle nach
der Kostenordnung zu erhebenden Kosten mit Ausnahme der
Kosten nach § 51 Abs. 2 ... (Aufzählung weiterer 16
Positionen).
36
(3) Der Berechnung der Staffelabgabe werden die
im Abrechnungsmonat zu Soll gestellten abgabepflichtigen
Gebühren ohne Rücksicht auf den tatsächlichen Eingang
zugrunde gelegt.
37
(4) Für die Berechnung der Staffelabgabe bleibt
ein Betrag von 10 v.H. der abgabepflichtigen Gebühren
unberücksichtigt (allgemeiner Freibetrag).
38
(5) Notare, denen ein Ort als Amtssitz
zugewiesen ist, an dem sich kein Grundbuchamt befindet,
können auf Antrag vor Berechnung der Freibeträge von den
abgabepflichtigen Gebühren einen weiteren Betrag in Höhe von
500,- DM monatlich abziehen (zusätzlicher
Freibetrag).
39
§ 6
40
Übersteigt in einem Abrechnungsmonat der um die
Freibeträge gekürzte Anfall an abgabepflichtigen Gebühren die
Summe von 3.000,- DM, so sind für diesen Monat aus dem
Mehrbetrag an die Notarkasse abzuliefern:
41
von mehr als 3.000 DM bis zu
26.900 DM 10 v.H.
42
von mehr als 26.900 DM bis zu
53.800 DM 20 v.H.
43
von mehr als 53.800 DM bis zu 80.700 DM 30
v.H.
44
von mehr als 80.700 DM bis zu 107.600 DM 40
v.H.
45
von mehr als 107.600 DM bis zu
134.500 DM 50 v.H.
46
von mehr als 134.500 DM bis zu 161.400 DM
60 v.H.
47
von mehr als 161.400 DM bis zu 188.300 DM 70
v.H.
48
von über 188.300 DM 80 v.H.
49
§ 13
50
(1) Zur Anpassung der Abgaben an den
Haushaltsbedarf der Notarkasse kann die Notarkasse während
des Rechnungsjahres jeweils mit Rückwirkung auf den Beginn
des Abrechnungsjahres die Stufen der monatlichen
Abgabenstaffel (§ 6) um je 100,- DM oder ein
Vielfaches davon erhöhen oder herabsetzen. Eine Erhöhung um
über 2.000,- DM je Stufe oder eine Herabsetzung bedarf
der Zustimmung der Aufsichtsbehörde.
51
(2) Zum Schluß des Abrechnungsjahres wird die
Staffelabgabe für das abgelaufene Abrechnungsjahr unter
Anwendung der auf ein Jahr umgerechneten Abgabenstaffel unter
Berücksichtigung von Veränderungen nach Abs. 1 neu berechnet
und ein sich zugunsten des Notars ergebender
Unterschiedsbetrag erstattet (Jahresabrechnung). Bei der
Erstattung sind nachzuerhebende oder zurückzuerstattende
Abgaben (§ 2), einschließlich Zinsen und
Säumniszuschlägen, zu berücksichtigen. Ein sich zugunsten der
Notarkasse ergebender Unterschiedsbetrag ist mit den für den
Abrechnungsmonat September abzuliefernden Abgaben fällig. Die
Jahresabrechnung kann gemeinsam mit dem Überschußausgleich
nach Abs. 4 vorgenommen werden.
52
(3) ...
53
(4) Zeigt sich, daß das Rechnungsjahr mit einem
Überschuß abschließen wird, so werden die Stufen der auf ein
Jahr umgerechneten Abgabenstaffel um je 100,- DM solange
erhöht, bis ein nennenswerter Überschuß nicht mehr
verbleibt.
54
Die Alters- und Hinterbliebenenversorgung ist
in einer Anlage zu Art. 20 der Notarkassensatzung
geregelt. Auch diese wird vom Verwaltungsrat beschlossen.
Danach wird einem Notar Ruhegehalt nur gewährt, wenn er im
Bereich der Notarkasse mindestens drei Jahre lang als
Notarassessor tätig war und beim Erlöschen seines Amtes
seinen Amtssitz im Tätigkeitsbereich der Notarkasse hatte
(§ 3 Abs. 1 der Anlage). Nach § 7 wird das
monatliche Ruhegehalt für jedes vollendete Dienstjahr bis zur
Erreichung des Höchstruhegehalts nach 30 vollendeten
Dienstjahren mit einem Festbetrag ausgewiesen. Das Ruhegehalt
richtet sich nicht nach der Höhe der geleisteten Abgaben;
eine Mindesthöhe ist nicht vorgesehen.
55
2. In der Deutschen Demokratischen Republik
blieb die Reichsnotarordnung bis zur Verordnung über die
Errichtung und Tätigkeit des Staatlichen Notariats vom
15. Oktober 1952 (GBl S. 1055) und bis zum Gesetz
über das Verfahren des Staatlichen Notariats -
Notariatsverfahrensordnung - vom 16. November 1956 (GBl
I S. 1288) zunächst in Kraft. Die Notare wurden
Mitarbeiter des Staatlichen Notariats, die vom Minister der
Justiz berufen wurden (Gesetz über das Staatliche Notariat -
Notariatsgesetz - vom 5. Februar 1976 S. 93>). Hinsichtlich ihrer Altersversorgung
unterlagen sie den allgemeinen Vorschriften.
56
Kurz vor dem Beitritt der Deutschen
Demokratischen Republik erließ der Ministerrat die Verordnung
über die Tätigkeit von Notaren in eigener Praxis (im
Folgenden: VONot) vom 20. Juni 1990 (GBl I S. 475).
Sie wies den Notaren als unabhängigen Organen der
Rechtspflege die Aufgaben nach dem Notariatsgesetz von 1976
und die sonstige Betreuung der Beteiligten auf dem Gebiet
vorsorgender Rechtspflege zu. Abgesehen vom
Zuständigkeitsbereich des Stadtgerichts Berlin wurde das
Nur-Notariat eingeführt. Nach § 26 Abs. 1 VONot
standen den Notaren Gebührenansprüche zu. Mit Verordnung vom
22. August 1990 (GBl I S. 1328) wurde die
Notariatsverordnung geändert; es wurden Notarkammern in
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt
und Thüringen mit gesetzlich festgelegten Aufgaben
eingerichtet. Zugleich wurde eine Ländernotarkasse für diese
fünf Länder errichtet. Aufgrund des Einigungsvertrages
(Anlage II Kapitel III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 2)
blieb die Notariatsverordnung im Wesentlichen in Kraft. In
der Fassung des Rechtspflege-Anpassungsgesetzes (RpflAnpG)
vom 26. Juni 1992 (BGBl I S. 1147, 1155) lauten die
Vorschriften über die Ländernotarkasse wie folgt:
57
§ 39
58
(1) Als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen
Rechts wird die Notarkasse errichtet. Sie führt ein
Dienstsiegel. Ihr Tätigkeitsgebiet umfaßt die Bezirke der
Notarkammern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen,
Sachsen-Anhalt und Thüringen.
59
(2) Die Notarkasse untersteht der Aufsicht des
Präsidenten des Bezirksgerichts ihres Sitzes. Dieser übt die
Aufsicht nach näherer Vereinbarung der beteiligten
Bezirksgerichte aus. Die Aufsicht beschränkt sich darauf, daß
die Rechtsvorschriften beachtet, insbesondere die der
Notarkasse übertragenen Aufgaben erfüllt werden.
60
(3) Aufgabe der Notarkasse ist die Durchführung
folgender Maßnahmen für Notare, die zur hauptberuflichen
Amtsausübung in eigener Praxis bestellt sind:
61
1. die erforderliche Ergänzung des
Berufseinkommens;
62
2. die Versorgung der ausgeschiedenen
Berufsangehörigen im Alter und bei Amtsunfähigkeit sowie die
Versorgung ihrer Hinterbliebenen;
63
3. die einheitliche Durchführung der
Versicherung nach § 18 der Verordnung über die Tätigkeit
von Notaren in eigener Praxis vom 20. Juni 1990 und der
Versicherungen der Notarkammern nach § 19a Abs. 2 und
§ 29 Abs. 3 Ziffer 2;
64
4. die Bereitstellung der Haushaltsmittel der
im Gebiet der Notarkasse gebildeten Notarkammern;
65
5. die wirtschaftliche Verwaltung der von einem
Notariatsverweser wahrgenommenen Notarstellen an Stelle der
Notarkammern.
66
(4) Die Notarkasse kann nach Maßgabe der
Satzung fachkundige Hilfskräfte in ein Dienstverhältnis
übernehmen; die Aus- und Fortbildung der in einem
Dienstverhältnis zur Notarkasse stehenden und von ihr zu
übernehmenden Hilfskräfte und ihre Besoldung sind in einer
Satzung zu regeln. Die zur hauptberuflichen Amtsausübung
bestellten Notare in eigener Praxis sind verpflichtet, die
ihnen zur Dienstleistung zugewiesenen, in einem
Dienstverhältnis zur Notarkasse stehenden Hilfskräfte zu
beschäftigen.
67
(5) Die Organe der Notarkasse sind der
Präsident der Notarkasse und der Verwaltungsrat. Der Sitz der
Notarkasse wird durch die Satzung bestimmt. Die Notarkasse
wird durch den Präsidenten gerichtlich und außergerichtlich
vertreten. Die Haushaltsrechnung wird von der zuständigen
Stelle des Landes ihres Sitzes geprüft.
68
(6) Im übrigen bestimmen sich die Aufgaben und
Rechtsverhältnisse der Notarkasse nach einer Satzung. Die
Satzung und künftige Satzungsänderungen beschließt der
Verwaltungsrat; sie werden mit der Bestätigung durch die
Aufsichtsbehörde wirksam.
69
(7) Die Notarkasse hat von den Notaren Abgaben
entsprechend einer Abgabensatzung zu erheben, soweit dies zur
Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Absatz 6 Satz 2
gilt entsprechend. Die Höhe der Abgaben hat sich nach der
Leistungsfähigkeit der Notare zu richten. Im Fall der
Weigerung kann die Aufsichtsbehörde die Abgaben festsetzen.
Rückständige Abgaben können auf Grund einer vom Präsidenten
der Notarkasse ausgestellten, mit der Bescheinigung der
Vollstreckbarkeit versehenen Zahlungsaufforderung nach den
Vorschriften über die Vollstreckung gerichtlicher
Entscheidungen in Zivilsachen eingezogen werden. Die
Notarkasse kann die Erfüllung der Abgabepflicht
einschließlich der zugrundeliegenden Kostenberechnung durch
den Notar nachprüfen; die Notare haben dem mit der Prüfung
Beauftragten Einsicht in ihre Akten, Urkunden, Verzeichnisse
und Bücher zu gestatten und die erforderlichen dienstlichen
Aufschlüsse zu geben.
70
(8) Aufgaben der Notarkammern können durch die
Landesjustizverwaltungen der Notarkasseübertragen werden.
71
§ 49
72
(1) ...
73
(2) Als Mitglieder des ersten Verwaltungsrates
der Notarkasse werden aus dem Bezirk jeder Notarkammer im
Tätigkeitsgebiet der Notarkasse drei Notare von den dort
gebildeten Notarvereinigungen vorgeschlagen und von der für
die betreffende Notarkammer zuständigen Aufsichtsbehörde
ernannt. Auf Vorschlag des Verwaltungsrates wird der erste
Präsident der Notarkasse von der für die Notarkasse
zuständigen Aufsichtsbehörde ernannt.
74
Inzwischen sind der Ländernotarkasse noch
Aufgaben der beruflichen Aus- und Fortbildung der Hilfskräfte
der Notare sowie die Erstattung von kostenrechtlichen
Gutachten übertragen worden.
75
Die Ländernotarkasse hat sich eine
Hauptsatzung, eine Einkommensergänzungssatzung, eine
Versorgungssatzung und eine Abgabensatzung gegeben. Die
Hauptsatzung bestimmt in Wiederholung des Gesetzes als Organe
den Präsidenten und den Verwaltungsrat. Der Präsident wird
von der Aufsichtsbehörde auf Vorschlag des Verwaltungsrats
auf die Dauer von vier Jahren berufen. Der Verwaltungsrat
besteht aus 15 Notaren, je drei aus jedem der betroffenen
Länder, die auf die Dauer von vier Jahren berufen werden.
Auch diese Berufung erfolgt durch die Aufsichtsbehörde auf
Vorschlag der jeweiligen Notarkammer. Die Kompetenzen des
Verwaltungsrats entsprechen denjenigen des Verwaltungsrats
der Notarkasse München.
76
Die Versorgungssatzung ist als Anlage zu
Art. 16 der Hauptsatzung ergangen. Danach richtet sich
die Höhe des Ruhegehalts allein nach den Dienstjahren. Das
Höchstruhegehalt wird nach 35 Jahren der Amtstätigkeit
erreicht; das Mindestruhegehalt beträgt seit 1996 mindestens
35 vom Hundert des Höchstruhegehalts. Nach § 22 der
Versorgungssatzung bestehen Ansprüche auf
Versorgungsleistungen nur insoweit, als sie den Betrag etwa
vorhandener Abgabenrückstände des Notars übersteigen.
77
Die Abgabensatzung wird jährlich neu erlassen.
In den Anfangsjahren haben die Stufen der Abrechnungsstaffel
stark geschwankt. Für das Rechnungsjahr 1991 galt:
78
§ 4
79
An die Ländernotarkasse ist monatlich von den
abgabepflichtigen Gebühren folgender um die Freibeträge
gekürzter Betrag abzuführen:
80
0 DM bis 3.000 DM 0 %
81
von mehr als 3.000 DM bis 6.000 DM 10 %
82
von mehr als 6.000 DM bis 9.000 DM 20 %
83
von mehr als 9.000 DM bis 12.000 DM 30 %
84
von mehr als 12.000 DM bis 15.000 DM 40 %
85
von mehr als 15.000 DM bis 18.000 DM 50 %
86
von mehr als 18.000 DM bis 21.000 DM 60 %
87
von mehr als 21.000 DM bis 24.000 DM 70 %
88
über 24.000 DM 80 %
89
Die Entwicklung verdeutlicht die nachfolgende
Zusammenstellung zu den Abgabensatzungen der Jahre 1993,
1995, 1996.
90
91
Besoldungsbeiträge werden nicht erhoben, weil
die Ländernotarkasse die Vergütung der Angestellten nicht
trägt. Es gibt aber einen von der Gebührenlage unabhängigen
Grundbeitrag für jeden Notar.
92
3. Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung der
Bundesnotarordnung und anderer Gesetze vom 31. August
1998 (BGBl I S. 2585) wurden die Notariatsverordnung
aufgehoben, § 113a BNotO eingefügt und § 113 BNotO
geändert. Der Ländernotarkasse wurden weitere Aufgaben
übertragen und die Ermächtigung der Notarkasse München sowie
der Landesnotarkammer zur Abgabenerhebung geändert und dahin
präzisiert, dass Staffelabgaben erhoben werden dürfen. Der
maßgebliche Teil der Vorschriften lautet nunmehr wie
folgt:
93
§ 113
94
(1) bis (6) ...
95
(7) Auf die nach Absatz 3 Nr. 2, 3 und 7
gegen die Notarkasse begründeten Ansprüche der Notare und
ihrer Hinterbliebenen, der Notariatsbeamten und ihrer
Hinterbliebenen sowie die Versorgungsansprüche der
Notarassessoren und ihrer Hinterbliebenen sind die für
Beamtenbezüge geltenden verfahrensrechtlichen Vorschriften
entsprechend anzuwenden.
96
(8) Die Notarkasse hat von den Notaren Abgaben
zu erheben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlich ist. Die Abgabensatzung beschließt der
Verwaltungsrat; Absatz 6 Satz 3 gilt entsprechend. Im Falle
der Weigerung kann das Bayerische Staatsministerium der
Justiz die Abgaben festsetzen. Die Höhe der Abgaben richtet
sich nach der Leistungsfähigkeit des Notars. Abgaben können
insbesondere gestaffelt nach der Summe der durch den Notar zu
erhebenden Kosten festgesetzt werden. Rückständige Abgaben
können auf Grund einer vom Präsidenten ausgestellten, mit der
Bescheinigung der Vollstreckbarkeit versehenen
Zahlungsaufforderung nach den Vorschriften über die
Vollstreckung der Urteile in bürgerlichen
Rechtsstreitigkeiten eingezogen werden. ...
97
(9) ...
98
§ 113a
99
(1) bis (4) ...
100
(5) Die Organe der Ländernotarkasse sind der
Präsident und der Verwaltungsrat. Die Ländernotarkasse wird
durch den Präsidenten gerichtlich und außergerichtlich
vertreten. Ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung wird vom
Rechnungshof des Sitzlandes nach Maßgabe der für diesen
geltenden Vorschriften geprüft.
101
(6) Im übrigen bestimmen sich Aufgaben und
Rechtsverhältnisse der Ländernotarkasse nach einer Satzung.
Die Satzung und künftige Satzungsänderungen beschließt der
Verwaltungsrat; sie werden mit der Bestätigung durch die
Aufsichtsbehörde wirksam.
102
(7) Auf die nach Absatz 3 Nr. 2 und 6
sowie Absatz 4 gegen die Ländernotarkasse begründeten
Ansprüche der Notare und ihrer Hinterbliebenen, der
Notarassessoren und ihrer Hinterbliebenen sowie der
Hilfskräfte und ihrer Hinterbliebenen sind die für
Beamtenbezüge geltenden verfahrensrechtlichen Vorschriften
entsprechend anzuwenden.
103
(8) Die Ländernotarkasse hat von den Notaren
Abgaben entsprechend einer Abgabensatzung zu erheben, soweit
dies zur Erfüllung ihrer Aufgabe erforderlich ist. Die
Abgabensatzung beschließt der Verwaltungsrat; Absatz 6 Satz 2
gilt entsprechend. Im Falle der Weigerung kann das
Ministerium der Justiz des Sitzlandes die Abgaben festsetzen.
Die Höhe der Abgaben richtet sich nach der Leistungsfähigkeit
des Notars; Abgaben können insbesondere gestaffelt nach der
Summe der durch den Notar zu erhebenden Kosten festgesetzt
werden. Rückständige Abgaben können auf Grund einer vom
Präsidenten der Ländernotarkasse ausgestellten, mit der
Bescheinigung der Vollstreckbarkeit versehenen
Zahlungsaufforderung nach den Vorschriften über die
Vollstreckbarkeit gerichtlicher Entscheidungen in Zivilsachen
eingezogen werden. ...
104
(9) ...
105
1. Das Ausgangsverfahren zur
Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1298/94
106
a) Der ursprüngliche, im Jahre 2001 gestorbene
Beschwerdeführer zu 1) war 14 Jahre lang Notar im Saarland
und gehörte dem dortigen Versorgungswerk für Notare an. Von
Juni 1991 bis Frühjahr 1998 war er Notar in Sachsen,
anschließend beantragte er Versorgung wegen Amtsunfähigkeit,
die er aber nur kurze Zeit erhielt, da die Ländernotarkasse
mit Forderungen aus Abgabenbescheiden und wegen der
Verwaltung des Notariats aufrechnete. Im Streit waren im
Ausgangsverfahren Abgaben für die ersten vier Monate seiner
Notartätigkeit in Sachsen. Für diese Monate wurden die
Abgaben zunächst mit 90.284 DM festgesetzt, später erhöht auf
93.763 DM.
107
Das Bezirksgericht hob die Bescheide mit der
Begründung auf, dass die Abgabensatzung der Ländernotarkasse
auf einer zum Teil nichtigen Rechtsgrundlage beruhe. Soweit
die Abgabensatzung eine progressive Staffelabgabe vorsehe,
sei sie mit geltendem Recht unvereinbar. Zwar sei eine
progressive Staffelabgabe nicht schlechthin rechtswidrig und
die Rechtsgrundlage in § 39 Abs. 7 VONot auch
hinreichend verankert. Es handele sich jedoch um eine
Mischabgabe, die teilweise auch einen
Sozialversicherungsbeitrag zur Versorgung ausgeschiedener
Notare und ihrer Hinterbliebenen enthalte. Bei
Sozialversicherungsbeiträgen, denen keine beitragsabhängigen
Anwartschaften entsprächen, sei eine progressive Staffelung
unzulässig. Die Staffelabgabe bewirke eine mit der
Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht
vereinbare Umverteilung.
108
Diese Auffassung hat der Bundesgerichtshof
nicht geteilt und den Antrag des Notars auf gerichtliche
Entscheidung zurückgewiesen (BGHZ 126, 16). Die
Notariatsverordnung sei durch das Zustimmungsgesetz zum
Einigungsvertrag zu partiell geltendem Bundesrecht geworden.
Sie genüge dem Gesetzesvorbehalt; auch die engeren
Anforderungen des Parlamentsvorbehalts seien erfüllt. Die
Ländernotarkasse weise trotz ihrer formalen rechtlichen
Organisation als Anstalt des öffentlichen Rechts
körperschaftliche Elemente auf; ihre Organe seien durch
mittelbare Wahlen als Grundlage der aufsichtsrechtlichen
Berufung ausreichend demokratisch legitimiert. Auch
inhaltlich sei § 39 Abs. 7 VONot genügend konkret,
weil die Auslegung sich ergänzend an der
Entstehungsgeschichte und dem Vorbild der Bayerischen
Notariatsverfassung habe orientieren dürfen. Auf dieser
Grundlage hätten die Einzelheiten der Abgabenbemessung dem
Satzunggeber überlassen werden können. Auch habe für alle
geregelten Finanzierungszwecke eine öffentliche Abgabe
erhoben werden dürfen. Das gelte vor allem für die
Aufbringung der Haushaltsmittel für die Notarkammern und die
einheitliche Schadensversicherung; insoweit würden die
Mitgliedsbeiträge aus Zweckmäßigkeitsgründen von der
Notarkasse mit eingezogen. Auch bei der Einkommensergänzung
nehme die Ländernotarkasse nur eine Mittlerfunktion zugunsten
der Kammern wahr, die für diesen Zweck aber Sonderabgaben
erheben dürften.
109
Ebenfalls sei die grundsätzliche Zulässigkeit
berufsständischer Altersversorgung mit Zwangsmitgliedschaft
und Pflichtbeiträgen verfassungsrechtlich geklärt. Zwar sei
vorliegend nicht das Versicherungssystem prägend, für welches
grundsätzlich die Äquivalenz von Beitrag und Leistung
kennzeichnend sei, sondern entsprechend dem bayerischen
Vorbild eine Ausgestaltung nach den Grundsätzen
beamtenrechtlicher, vom Alimentationsprinzip bestimmter
Versorgung. Dies sei unbedenklich, auch soweit die Erhebung
von Beiträgen nach Leistungsfähigkeit eine progressive
Abgabenstaffel zulasse. Wegen der besonderen entsprechend der
Beamtenversorgung ausgestalteten Struktur der
Ländernotarkasse könnten die verfassungsrechtlichen Schranken
sozialversicherungsrechtlicher Regelungen auf sie nicht
übertragen werden. Aus der Verpflichtung des Notars, als
Träger eines öffentlichen Amtes eine geordnete vorsorgende
Rechtspflege zu sichern, folge eine besondere solidarische
Verantwortung der Berufsgruppe, mit der zugleich der
Gewährleistung einer geordneten vorsorgenden Rechtspflege
gedient werde.
110
Eine erdrosselnde Wirkung hätten die Abgaben
nicht. Angesichts von Freibeträgen und den nicht in die
Berechnung eingehenden Gebühren, die den Betriebsausgaben und
sonstigen Kosten der Notare Rechnung trügen, sei die
effektive Abgabenbelastung weitaus geringer als die
nominelle. Vor allem werde die Abgabenerhebung dadurch
begrenzt, dass nur kostendeckende Beiträge erhoben werden
dürften. Ein unverhältnismäßiger Aufwand sei nicht
ersichtlich. Das gelte auch für die Vermögenszuweisung von
7,5 Mio. DM, die im Jahr 1991 zum Aufbau eines
Deckungsstocks für die Alters- und Hinterbliebenenversorgung
gedient habe. Solche Rückstellungen seien beim Start eines
Versorgungswerks nicht unverhältnismäßig. Auch sei eine
Befreiungsmöglichkeit für solche Notare, die bereits in den
alten Bundesländern einem Versorgungswerk angehört hätten,
nicht verfassungsrechtlich geboten gewesen. Vor allem in der
Aufbauphase eines Versorgungssystems müssten die
Pflichtmitglieder möglichst lückenlos herangezogen werden,
damit die Effektivität einer kollektiven Versorgung
gewährleistet und die Gemeinschaft nicht nur mit ungünstigen
Versorgungsrisiken belastet werde.
111
b) Der Notar verstarb am 1. Februar 2001.
Noch im Jahr 1999 hatte er die ihm im Falle seines Obsiegens
im Verfassungsbeschwerdeverfahren zustehenden Ansprüche an
eine GmbH treuhänderisch abgetreten, die anerkannte, dass sie
die abgetretenen Ansprüche zwar im eigenen Namen, aber im
Auftrag und in Rechnung für eine andere Gesellschaft, die L.
T. Ltd., nach dem Recht der Insel Guernsey als deren
Treuhänder innehat. Allein vertretungsberechtigt für die L.
T. Ltd. ist die Witwe des Verstorbenen. Sie wurde am
16. Januar 2003 zur Testamentsvollstreckerin ernannt,
wobei ausschließlich eine Vermögensvollstreckung angeordnet
wurde.
112
In dem vom Verstorbenen kurz nach der
Abtretung errichteten Testament empfahl er seinen Erben, die
Erbschaft auszuschlagen. Dies geschah. Das Amtsgericht Grimma
stellte mit Beschluss vom 11. Juni 2002 fest, dass ein
anderer Erbe als der sächsische Fiskus nicht vorhanden
sei.
113
2. Das Ausgangsverfahren zu der
Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1299/94
114
Der ursprüngliche, im Jahre 2003 verstorbene
Beschwerdeführer zu 2) war von Januar 1991 bis zum Frühjahr
1998 Notar in Sachsen, nachdem er zuvor als Rechtsanwalt und
Notar in Nordrhein-Westfalen tätig gewesen war. Aufgrund
einer Schätzung setzte die Ländernotarkasse mit vorläufigem
Bescheid die Abgabenschuld für die ersten neun Monate des
Jahres 1991 mit 507.998 DM fest. Der geforderte Betrag
wurde aufgrund nachgeholter Angaben des Notars auf
313.502 DM ermäßigt.
115
Das Bezirksgericht hat die Abgabenbescheide
aufgehoben. Der Bundesgerichtshof hat sie mit den gleichen
Gründen wie im Ausgangsverfahren zu 1 BvR 1298/94 bestätigt.
Auch die besonders hohen Geschäftskosten haben den
Bundesgerichtshof zu keiner abweichenden Beurteilung
veranlasst.
116
Der Notar ist am 21. September 2003
gestorben. Der Nachlasspfleger hat mitgeteilt, dass alle
bisher bekannten Erben die Erbschaft ausgeschlagen haben und
derzeit der Fiskus als Erbe in Betracht kommt.
117
3. Die Ausgangsverfahren zu den
Verfassungsbeschwerden 1 BvR 1332/95 und 1 BvR 613/97
118
Der Beschwerdeführer zu 3) war bis 1991 als
Notar im räumlichen Bereich der Notarkasse München tätig.
Seitdem ist er Notar in Sachsen.
119
a) Im Rechnungsjahr 1990/91 betrug seine
Abgabenschuld bei der Notarkasse München 26.486 DM. Der
hiergegen gerichtete Antrag auf gerichtliche Entscheidung war
ohne Erfolg. Das Oberlandesgericht ging von einer wirksamen
Abgabensatzung der Notarkasse aus, die auf einer
verfassungsgemäßen Grundlage beruhe. Die Notarkasse genieße
den besonderen Schutz des Art. 138 GG; sie handele in
Satzungsautonomie. Dem Gesetzesvorbehalt sei durch § 113
BNotO Genüge getan, weil sämtliche ausgabewirksamen
Positionen einzeln benannt seien und die Abgabepflicht
ausdrücklich normiert und in der Höhe auf das zur
Aufgabenerfüllung Notwendige beschränkt sei. Alle
Einzelheiten hätten dem Satzunggeber überlassen werden
dürfen. Das Kriterium der Leistungsfähigkeit stehe zwar nicht
ausdrücklich im Gesetz, ergebe sich aber ohne weiteres aus
dem Gleichheitsgedanken und dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Bundesgerichtshof hat
unter Bezugnahme auf seinen Beschluss BGHZ 126, 16 die
Entscheidung bestätigt.
120
b) Für den Monat Februar 1995 wurde gegen den
Beschwerdeführer zu 3) von der Ländernotarkasse eine
Abgabenschuld in Höhe von 37.957 DM festgesetzt.
Außerdem erließ sie einen Rückvergütungsbescheid für das
Abrechnungsjahr 1991/92, der die ursprüngliche Abgabenschuld
des Beschwerdeführers von 385.164 DM auf 165.463 DM
ermäßigte. Beide Bescheide wurden durch das Oberlandesgericht
und den Bundesgerichtshof bestätigt.
121
1. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) greifen
die Abgabenbescheide und die sie bestätigenden Beschlüsse des
Bundesgerichtshofs an. Sie rügen eine Verletzung von
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1,
Art. 103 Abs. 1 GG, des Demokratiegebots, des
Rechtsstaatsgebots und des Verbots der Erhebung von Abgaben
ohne verfassungsrechtliche Grundlagen.
122
Bei der Verpflichtung zur Abgabenzahlung
handele es sich um einen Eingriff in die Berufsfreiheit, der
nur durch eine demokratisch legitimierte Entscheidung
geregelt werden könne. Es sei schon zweifelhaft, ob § 39
VONot als formelles Gesetz angesehen werden könne. Jedenfalls
sei die Satzung der Ländernotarkasse nicht in demokratisch
legitimierter Weise entstanden, da die Ländernotarkasse keine
Körperschaft, sondern eine öffentlichrechtliche Anstalt sei
und dementsprechend keine Mitglieder, sondern nur Benutzer
habe. Die satzunggebenden Organe würden nicht gewählt,
sondern von der Behörde bestellt. Daran ändere das
Vorschlagsrecht der Notarkammern nichts. Die Ländernotarkasse
sei keine berufsständische Selbstverwaltungseinrichtung. Sie
finanziere beispielsweise die Haushalte der Notarkammern,
ohne dass sie eine Kontrollbefugnis über deren Ausgaben habe.
Auch der einzelne Notar könne immer nur das
Wirtschaftsgebaren seiner eigenen Kammer beeinflussen, müsse
aber die Haushalte sämtlicher Kammern über die Abgabe
mitfinanzieren.
123
Die progressive Staffelung der Abgabe verletze
auch Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG. Es fehle an
einer gesetzlichen Ermächtigung, weil die Abgabenerhebung
nach Leistungsfähigkeit Staffelabgaben nicht legitimiere.
Eine solche Progression weiche auch vom
sozialversicherungsrechtlichen Äquivalenzprinzip ab. Die
Parallele zur Beamtenversorgung sei irreführend und scheitere
bereits daran, dass die Beamtenversorgung nicht über Beiträge
finanziert werde. Im Übrigen richte sich die Altersversorgung
von Beamten nicht nur nach Dienstjahren, sondern auch nach
den Besoldungsgruppen, die entsprechend der jeweiligen
Leistungsfähigkeit vom Einzelnen erreicht würden. Als
Sonderabgabe könnten die Beiträge nicht qualifiziert werden,
weil der Finanzierungszweck auf Dauer angelegt sei. Befristet
seien allenfalls die Anteile erhoben worden, die dem Aufbau
des Versorgungswerks gedient hätten. In ihrer Höhe seien die
Abgaben erdrosselnd, weil die individuellen Betriebsausgaben
nicht abgesetzt werden könnten. Der Bundesgerichtshof habe
sich auf Durchschnittswerte bezogen und eingereichte
Nachweise nicht zur Kenntnis genommen. Zu Unrecht habe er
nicht berücksichtigt, dass die Beschwerdeführer als
Pflichtmitglieder anderen Versorgungswerken angehört hätten.
In einem solchen Fall sei eine Befreiung von dem
Versorgungswerk, dem man nach Ortswechsel angehöre, auch
verfassungsrechtlich geboten.
124
2. Der Beschwerdeführer zu 3) wendet sich
gegen die Abgabenbescheide der Notarkasse München und der
Ländernotarkasse sowie gegen die sie bestätigenden
Gerichtsentscheidungen. Er rügt die Verletzung seiner
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3
Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14
Abs. 1 GG.
125
a) Die Abgabensatzung der Notarkasse München
sei nichtig, weil der Vorbehalt des Gesetzes nicht gewahrt
sei. Notwendige gesetzliche Grundentscheidungen fehlten in
§ 113 Abs. 7 BNotO. Mindestens die Wahl des
Versorgungssystems, die Grenzen der Beitragspflicht und der
Kreis der Pflichtteilnehmer nebst Befreiungsmöglichkeiten
sowie Art und Umfang der Versorgungsleistungen und die
Bemessungsgrundlage müssten im Gesetz selbst geregelt werden.
Das gelte verschärft für eine Mischabgabe, die ganz
unterschiedlichen Zwecken von der Altersversorgung bis zur
Finanzierung der Notarkammern diene. Eine derartige
Kombination sei angesichts des verfassungsrechtlichen Gebots
der Abgabenklarheit, Abgabengerechtigkeit und
Abgabenvorhersehbarkeit nur in engen Grenzen zulässig,
weshalb differenzierte gesetzliche Vorgaben unverzichtbar
seien. Diese Anforderungen könne man nicht unter Hinweis auf
Art. 138 GG vernachlässigen. Das Grundgesetz habe zwar
die Einrichtung der Notarkasse München gesichert, damit
jedoch nicht die Beibehaltung undemokratischer Strukturen
verfassungsrechtlich gebilligt. Letztlich schränke
Art. 138 GG lediglich die Bundeskompetenz für das
Notariat ein, indem für bestimmte Bereiche das Bundesrecht
von der Zustimmung der betroffenen Länder abhänge. Ein
Dispens von verfassungsrechtlichen Bindungen sei jedoch mit
dieser Vorschrift nicht eröffnet.
126
Auch die Binnenstruktur von
Selbstverwaltungsträgern müsse dem Demokratiegebot genügen.
Dem werde die Binnenstruktur der Notarkasse München nicht
gerecht. Die Notarkasse sei keine
Selbstverwaltungseinrichtung, sondern ministerialfreie
Verwaltung. Entscheidungen von erheblicher Tragweite dürften
auf derart strukturierte verselbständigte
Verwaltungseinheiten nicht übertragen werden.
127
Die Abgabenverpflichtung verletze in
mehrfacher Hinsicht Art. 3 Abs. 1 GG. Die Erhebung
der Sonderabgabe sei entgegen der Auffassung des
Bundesgerichtshofs nicht zeitlich befristet; sie sei auf
Dauer angelegt, solange die gesetzlich umschriebenen Aufgaben
wahrgenommen würden. Eine progressive Staffelabgabe
widerstreite zudem den Grundsätzen des
Sozialversicherungsrechts.
128
b) Soweit sich der Beschwerdeführer gegen die
Bescheide der Ländernotarkasse und die sie bestätigenden
Gerichtsentscheidungen wendet, rügt er vor allem die starken
Umverteilungswirkungen, die von der Staffelabgabe ausgehen.
Damit müssten insbesondere die umsatzstarken Notariate die
Kammerhaushalte auch in anderen Ländern überproportional
finanzieren.
129
Zu den Verfassungsbeschwerden haben das
Bundesministerium der Justiz namens der Bundesregierung, das
Bayerische und das Sächsische Staatsministerium der Justiz,
das Bundessozialgericht, die Bundesnotarkammer, die
Landesnotarkammern Bayern, Pfalz, Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und
Thüringen, der Deutsche Notarverein sowie die Beteiligten der
Ausgangsverfahren Stellung genommen. Der Bayerische Landtag
hat seinen Beitritt erklärt, aber auf mündliche Verhandlung
verzichtet. Die Notarkassen haben Zahlen über die
Beitragsentwicklung und die nach Verwendungszwecken
aufgeschlüsselten Ausgaben vorgelegt.
130
Soweit die Stellungnahmen Äußerungen zur
Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Entscheidungen und der
zugrunde liegenden Satzungsregelungen enthalten, werden die
Verfassungsbeschwerden für unbegründet erachtet. Die Abgaben
an die Notarkassen seien rechtlich als Verbandslast,
hilfsweise als Mischabgabe aus Kammerbeitrag,
Sozialversicherungsbeitrag und Sonderabgabe zu qualifizieren.
In allen Ausprägungen seien sie verfassungsgemäß. Die
Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes seien erfüllt;
insbesondere sei die gestaffelte Abgabenerhebung durch die
Anknüpfung an das Kriterium der Leistungsfähigkeit
gerechtfertigt. Das Äquivalenzprinzip finde keine Anwendung,
da zwischen der Höhe der Abgabenzahlung und der Höhe der
Leistungen, die die Notarkassen zugunsten aller oder an
einzelne Notare erbringe, kein Zusammenhang bestehe. Die
Anstalten seien über einen fest umrissenen Zweck definiert
und könnten ihre weitgehend enumerativ aufgezählten Aufgaben
nicht autonom verändern. Es sei kein Grundrechtseingriff
denkbar, über den nicht durch die gesetzliche
Aufgabenzuweisung unmittelbar vom Parlament entschieden
worden sei. Erst die Arbeitsteilung zwischen Notarkammern und
Ländernotarkasse habe es möglich gemacht, in den
Beitrittsländern einen funktionierenden Berufsstand
aufzubauen und ihn in eine freiberufliche Organisation zu
überführen. Im Übrigen seien das Berufsbild und die Stellung
des Notars als Inhaber eines öffentlichen Amtes von
entscheidender Bedeutung. Deswegen komme dem Solidarausgleich
größere Bedeutung zu als bei anderen
Altersversorgungswerken.
131
Auch die Staffelung der zu zahlenden Abgaben
sei von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. Dies sei
inzwischen deklaratorisch klargestellt. Die Notarkasse
München verweist insbesondere darauf, dass seit vielen Jahren
kein Notar Abgaben nach der 80 vom Hundert-Stufe gezahlt
habe. Diese habe in der Mitte der 90er-Jahre erst bei einem
monatlichen Gebührenanfall von über einer halben Million
begonnen. Maximal seien in Einzelfällen aber nur die 40 bis
50 vom Hundert-Stufen von weniger als zehn Notaren erreicht
worden. Seit der Abgabensatzung von 2002 ende die Staffel
auch bei 50 vom Hundert für monatliche Umsätze über 71.800
€.
132
Die Verfassungsbeschwerden der
Beschwerdeführer zu 1) und 2) sind unzulässig.
133
Grundsätzlich können Erben eine
Verfassungsbeschwerde fortführen, wenn der ihr zugrunde
liegende Streitgegenstand finanzielle Ansprüche betrifft
(vgl. BVerfGE 69, 188 m.w.N.). Insoweit ist es
verfassungsprozessual unschädlich, dass der Erbe nicht eine
eigene, sondern eine Grundrechtsverletzung des Erblassers
rügt. Zulässig ist die Fortführung des Prozesses aber nur,
wenn es um die Geltendmachung eines Vermögensrechts geht, das
auch in der Person des Erben grundrechtlich geschützt
ist.
134
Dies ist beim Fiskus nicht der Fall. Er kann
sich auf Grundrechte nicht berufen. Der Fiskus, an den ein
Vermögensgegenstand mangels Erben fällt, hat daher nicht das
Recht, eine Verfassungsbeschwerde fortzusetzen.
135
Vorliegend werden gerichtlich bestätigte
Abgabenbescheide angegriffen. Es sind also Vermögensansprüche
im Streit. Dabei handelt es sich um exemplarisch
herausgegriffene Zeiträume zur Klärung grundsätzlicher
Fragen, die für die gesamte Dauer der notariellen Tätigkeit
der verstorbenen Notare in Sachsen gelten. Für beide haben
aber nach ihrem Tod keine natürlichen Personen als Erben das
Verfahren aufgenommen.
136
1. Im Verfahren 1 BvR 1298/94 steht fest, dass
nur der Fiskus als Erbe in Betracht kommt. Das ist vom
Amtsgericht festgestellt worden. Etwaige
Rückerstattungsansprüche hatte der Notar zuvor an einen
Dritten abgetreten. Es kann offen bleiben, ob diese Abtretung
etwaiger Vermögensrechte wegen Sittenwidrigkeit der vom
Erblasser gewählten Konstruktion unwirksam ist, ob sich also
der beim Fiskus anfallende Nachlass im Falle des Obsiegens im
Verfassungsbeschwerdeverfahren vermehren würde. Ist die
Abtretung wirksam, fehlt es schon am Eintritt des Fiskus in
ein Vermögensrecht. Ist die Abtretung unwirksam, scheitert
die Fortsetzung an der besonderen Stellung des Fiskus.
137
2. Auch im Verfahren 1 BvR 1299/94 haben die
derzeit bekannten Erben die Erbschaft ausgeschlagen; der
Testamentsvollstrecker sieht sich vor Abschluss des
anhängigen Verfahrens nicht in der Lage, weitere Erben zu
ermitteln, und hat daher für den gegenwärtigen
Verfahrensstand den Fiskus als Erben bezeichnet.
138
Auch hier scheidet eine Fortsetzung des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens aus, obwohl das Amtsgericht
noch nicht abschließend festgestellt hat, dass nur der Fiskus
als Erbe in Betracht kommt. Der Testamentsvollstrecker hat
angedeutet, dass er die Erbensuche gegebenenfalls fortsetzen
werde, sofern das anhängige Verfahren für den verstorbenen
Notar erfolgreich ende. Bei günstigem Ausgang des Verfahrens
könnten Erben eventuell noch Ansprüche gegen die
Ländernotarkasse zustehen; bei ungünstigem Ausgang könnte für
sie allerdings eine Haftung für Rückstände in Betracht
kommen.
139
Die Fortsetzung eines
Verfassungsbeschwerdeverfahrens kann aber nicht vom Erfolg
der Verfassungsbeschwerde abhängig gemacht und die Erbschaft
nur angetreten werden, wenn die Ungewissheit der
Prozess-Situation beseitigt ist. Nur der Erbe hat die
Befugnis zur Fortführung der Verfassungsbeschwerde. Diese
Befugnis muss spätestens im Zeitpunkt der Entscheidung
feststehen. Da im Verfahren 1 BvR 1299/94 derzeit außer dem
Fiskus niemand als Erbe in Betracht kommt, ist auch diese
Verfassungsbeschwerde als unzulässig zu verwerfen.
140
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 3) hat keinen Erfolg. Zwar beruhen die
von den Gerichten bestätigten angegriffenen Abgabebescheide
auf einer mit der Verfassung nicht zu vereinbarenden
gesetzlichen Grundlage. Die Bescheide haben jedoch Bestand,
weil die Normen vorläufig weiter anzuwenden sind.
141
Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist
Art. 12 Abs. 1 GG.
142
1. Die Vorschrift gewährleistet die Freiheit
der beruflichen Betätigung. Der Schutz des Grundrechts ist
einerseits umfassend angelegt, schützt aber andererseits nur
vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche
Betätigung bezogen sind. Der Schutzbereich ist daher nicht
schon dann eröffnet, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung
oder andere hoheitliche Maßnahmen unter bestimmten Umständen
Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfalten (vgl. BVerfGE
105, 252 ; 106, 275 ).
Die Berufsfreiheit ist aber dann berührt, wenn sich die
Maßnahmen zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen,
aber die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und
infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit
der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine
berufsregelnde Tendenz haben.
143
Eine solch enge Verbindung kann zwischen einer
beruflichen Tätigkeit und der Erhebung von Steuern oder
Abgaben vorhanden sein (vgl. BVerfGE 13, 181
- Schankerlaubnissteuer; 22, 380
- Pflicht zur Abführung der
Kapitalertragsteuer; 38, 61 -
Straßengüterverkehrsteuer). Abgabelasten stehen zwar oft nur
in einem losen Zusammenhang mit der Berufstätigkeit, so dass
sie die eigentliche Berufsausübung nicht beeinflussen und der
Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt
ist (vgl. für die Abgabepflicht an Sozialkassen: BVerfGE 34,
62 ; 55, 7 ; 75, 108
; für die Ärzteversorgung: BVerfGE 10, 354
). Dient aber eine nach einem
einheitlichen Maßstab erhobene Abgabe mehreren Zwecken mit
unterschiedlich intensivem Berufsbezug, ist die durch sie
verursachte Belastung insgesamt an Art. 12 Abs. 1
GG zu messen, wenn ihre Verwendung in erheblicher Weise auf
die Berufsausübung zurückwirkt.
144
2. Diese Voraussetzungen sind vorliegend
gegeben. Die Abgabe knüpft an das im Beruf des Notars
erwirtschaftete Gebührenaufkommen an und wirkt in diesen
Beruf zurück, indem sie dazu verwendet wird, eine
flächendeckende Ausübung des Berufs zu unterstützen, hierfür
Aus- und Fortbildung sicherzustellen, den in diesem Beruf
Tätigen und ihrem Personal finanzielle Unabhängigkeit zu
gewährleisten und sie von haftungsrechtlichen Risiken zu
befreien. Sie nimmt damit gestaltend Einfluss auf die
Berufsausübung der Notare. Wie sehr die Abgabenlast mit der
Berufsausübung verschränkt ist, zeigt auch, dass sich die
Höhe des Abgabenaufkommens nach den mit der Abgabenerhebung
verfolgten Zwecken bemisst, zu deren Erreichen mit den
eingenommenen Mitteln auf Berufsorganisation und -ausübung
Einfluss genommen wird. Mittels der Abgaben werden in Bayern
die Personalkosten bestritten und sowohl in Bayern als auch
in Sachsen die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung sowie
die Versorgung im Alter, bei Amtsunfähigkeit und im Todesfall
finanziert; Notariatsvertreter werden hieraus bezahlt, und in
strukturschwachen Gebieten erhalten Notare
Einkommensergänzungen. Außerdem werden aus dem
Abgabenaufkommen die Heranbildung des Nachwuchses
(Notarassessoren) sowie die fachliche Ausbildung des
Personals der Notare finanziert.
145
Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann
die Berufsausübung nur durch Gesetz oder aufgrund eines
Gesetzes geregelt werden, das den Anforderungen der
Verfassung entspricht. Daran fehlt es vorliegend. Die
Abgabensatzung beruht zwar auf einer bundesgesetzlichen
Grundlage. Der Gesetzgeber hat aber weder hinsichtlich der
Organisationsstruktur der Notarkassen noch im Hinblick auf
die materiellen Voraussetzungen der ihnen zugewiesenen
autonomen Rechtsetzungsbefugnis seine Verantwortung in dem
Umfang wahrgenommen, wie es ihm das Demokratiegebot und das
Rechtsstaatsprinzip wegen der grundrechtserheblichen
Belastungs- und Verteilungswirkung der Abgaben
abverlangen.
146
1. Die Abgabensatzungen sind allerdings
aufgrund eines Gesetzes ergangen. Dies gilt nicht nur für die
Abgabensatzung der Bayerischen Notarkasse, die in § 113
BNotO ihre Grundlage hat, sondern auch für die Satzung der
Ländernotarkasse, soweit sie vor 1998 nicht auf § 113a
BNotO, sondern auf § 39 Abs. 7 VONot gestützt
war.
147
Die Vorschrift ist als Ministerratsverordnung
der Deutschen Demokratischen Republik erlassen worden. Ihre
Geltung nach der Wiedervereinigung ergibt sich aus dem im
Einigungsvertrag enthaltenen Rechtsanwendungsbefehl (Anlage
II Kapitel III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 2 zum
Einigungsvertrag und dem Einigungsvertragsgesetz vom
23. September 1990 ), womit
vom Bundesgesetzgeber bestimmt wurde, dass die Verordnung im
Beitrittsgebiet in Kraft blieb. Als formell weitergeltendes
Bundesrecht wurde sie später auch vom Bundesgesetzgeber
geändert (vgl. § 24 RpflAnpG), bis sie in § 113a
BNotO überführt worden ist. Die streitigen Beiträge sind für
einen Zeitraum nach dem Beitritt erhoben. Die Abgabensatzung
beruht auf bundesgesetzlicher Grundlage.
148
2. Die gesetzlichen Regelungen haben aber den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Demokratie- und
Rechtsstaatsprinzips an die Delegation von Normsetzung an die
Träger funktionaler Selbstverwaltung zu genügen.
149
a) Es bestehen grundsätzlich keine
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen berufsrechtliche
Regelungen in Gestalt von Satzungen öffentlichrechtlicher
Berufsverbände oder Anstalten. Die Bayerische Notarkasse
gehört zum historisch gewachsenen und von der Verfassung
grundsätzlich anerkannten Bereich funktionaler
Selbstverwaltung. Die Vorschriften über die Ländernotarkasse
folgen dem bayerischen Vorbild; sie fügen den
Autonomiegedanken sinnvoll in das System des Nur-Notariats
ein, das von den neuen Ländern übernommen worden ist.
150
Die Prinzipien der Selbstverwaltung und der
Autonomie wurzeln im demokratischen Prinzip und entsprechen
dem freiheitlichen Charakter der Verfassung; sie ermöglichen
gesellschaftlichen Gruppen, in eigener Verantwortung die
Ordnung der sie berührenden Angelegenheiten mit zu gestalten
(vgl. BVerfGE 33, 125 ). Dabei legt
die Verfassung nicht fest, in welcher Organisationsform
funktionale Selbstverwaltung stattzufinden hat. Die
Ausgestaltung liegt im staatlichen Gestaltungsermessen. In
funktionaler Selbstverwaltung können öffentlich-rechtliche
Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft für Berufsangehörige
deren Berufspflichten näher festlegen, was bei den so
genannten freien Berufen regelmäßig geschieht (vgl. zu den
Voraussetzungen der autonomen Rechtsetzung BVerfGE 76, 171
). Auch können die von diesen Mitgliedern
aufzubringenden Mittel in einer öffentlichrechtlichen Anstalt
zusammengeführt werden, die die Aufbringung und Verwendung
dieser Abgaben regelt und verwaltet; in dieser Weise sind
häufig die Versorgungswerke organisiert (vgl. BVerfGE 10, 354
). Die Verleihung von Satzungsautonomie an die
Anstalt findet ihren Sinn darin, die in ihr zusammengefassten
Mitglieder der körperschaftlich organisierten Notarkammern zu
aktivieren und ihnen gemeinsam die Regelung solcher
Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie
selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am
Sachkundigsten beurteilen können (vgl. BVerfGE 33, 125
).
151
b) Die Einrichtung funktionaler
Selbstverwaltung als Ausprägung des Demokratieprinzips des
Art. 20 Abs. 2 GG mit dem Ziel der Verwirklichung
der freien Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 107, 59
unter Bezugnahme auf BVerfGE 44, 125 ) darf nicht
dazu führen, dass der Gesetzgeber sich seiner
Regelungsverantwortung entäußert. Überlässt er
öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten als
Trägern funktionaler Selbstverwaltung bestimmte Aufgaben zur
Regelung in Satzungsautonomie, darf er ihnen die
Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung
überlassen. Das gilt insbesondere bei Regelungen, die mit
Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der
Gesetzesvorbehalt - hier der des Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG - weist dem parlamentarischen
Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu, welche
Gemeinschaftsinteressen so wichtig sind, dass Freiheitsrechte
des Einzelnen zurücktreten müssen (vgl. BVerfGE 33, 125
). Im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf
die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes,
insbesondere die Intensität der Grundrechtseingriffe, ist zu
beurteilen, wie weit die gesetzlichen Vorgaben ins Einzelne
gehen müssen (vgl. BVerfGE 98, 218 ).
152
Der Parlamentsvorbehalt gewährleistet nicht
nur, dass der demokratische Gesetzgeber die Aufgaben und
Regelungsgegenstände festlegt, die zur selbstverantworteten
Gestaltung freigegeben werden, wobei je nach
Grundrechtsberührung engere oder weitere Vorgaben den
Satzunggeber anleiten. Wählt der parlamentarische Gesetzgeber
für bestimmte öffentliche Aufgaben eine Organisationsform der
Selbstverwaltung, muss er institutionelle Vorkehrungen zur
Wahrung der Interessen der von ihr erfassten Personen
treffen. Organisation und Verfahren müssen Gewähr dafür
bieten, dass die verfolgten öffentlichen Aufgaben innerhalb
der Anstalt für diejenigen, die der Satzungsgewalt
unterworfen sind, unter Berücksichtigung ihrer Interessen
angemessen wahrgenommen werden. Dies gilt insbesondere bei
der Delegation der Befugnis, verbindliche Entscheidungen zu
treffen.
153
c) Die Bildung der Organe, ihre Aufgaben und
Handlungsbefugnisse müssen in ihren Grundstrukturen in einem
parlamentarischen Gesetz ausreichend bestimmt sein; das
Gesetz muss außerdem mittels Vorgaben für das Verfahren der
autonomen Entscheidungsfindung eine angemessene Partizipation
der Berufsangehörigen an der Willensbildung gewährleisten
(vgl. den Hinweis in BVerfGE 76, 171 ). Die Organe
müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden (vgl.
BVerfGE 33, 125 ); es sind institutionelle
Vorkehrungen vorzusehen, damit die Beschlüsse so gefasst
werden, dass nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (vgl.
BVerfGE 107, 59 unter Bezugnahme auf BVerfGE 37, 1
). Das weitgehende Ermessen des
Gesetzgebers hinsichtlich der Bildung von
Organisationseinheiten und der Auswahl der zu übertragenden
Aufgaben findet seine Grenze darin, dass die von ihm zu
setzenden Regelungen über Strukturen und
Entscheidungsprozesse, in denen diese Aufgaben bewältigt
werden sollen, dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip
entsprechen müssen. Der Gesetzgeber hat sicherzustellen, dass
sich die verbindlich und autonom gesetzten Regelungen mit
Eingriffscharakter als Ergebnis eines demokratischen
Willensbildungsprozesses im Innern darstellen.
154
Die gebotene Dichte der gesetzgeberischen
Organisationsvorgaben korrespondiert mit der Intensität des
möglichen Grundrechtseingriffs durch Satzungsrecht. Wird
durch organisatorische und verfahrensrechtliche Bestimmungen
für eine angemessene Interessenberücksichtigung gesorgt,
werden die Anforderungen an materiellrechtliche Regelungen im
Gesetz entsprechend verringert. Bei Anstalten des
öffentlichen Rechts sind die insoweit maßgeblichen Kriterien
unter Berücksichtigung ihrer Aufgaben, des Umfangs der
Befugnisse zu Eingriffen in Rechte und des Nutzerkreises zu
bestimmen. Besteht dieser aus den Zwangsmitgliedern einer
öffentlichrechtlichen Körperschaft, die der
öffentlichrechtlichen Anstalt ebenso zwangsläufig "angehören"
und von ihr zu Abgaben herangezogen werden, sind angesichts
des hiermit verbundenen empfindlichen Grundrechtseingriffs
besondere Anforderungen an die Vorgaben zur organisatorischen
Ausgestaltung zu stellen.
155
d) Außerdem erlaubt erst die gesetzliche
Aufgabenzuweisung verbunden mit organisatorischen und
verfahrensgestaltenden Regelungen, die auch das Feld
möglicher Grundrechtseingriffe absteckt, die Wahrnehmung der
im Zusammenspiel mit autonomer Selbstverwaltung
erforderlichen Staatsaufsicht. Ohne solche Regelungen des
parlamentarischen Gesetzgebers fehlen die Maßstäbe für eine
wirksame Kontrolle der Satzungsgewalt.
156
3. Diesen Maßstäben werden die gesetzlichen
Ermächtigungen in § 39 VONot nicht gerecht.
157
a) Die Errichtung der Ländernotarkasse und
ihre Ausstattung mit Satzungsgewalt für die Angehörigen von
fünf Körperschaften des öffentlichen Rechts - je eine in
den fünf neuen Ländern - beruhen auf unzulänglichen
organisatorischen Vorgaben.
158
aa) § 39 Abs. 5 VONot legt die
beiden Organe der Ländernotarkasse fest. Der Präsident
vertritt die Notarkasse nach außen. Der Verwaltungsrat ist
nach § 39 Abs. 6 Satz 2 VONot satzunggebendes
Organ. Nach § 39 Abs. 6 Satz 1 VONot bestimmen
sich im Übrigen die Rechtsverhältnisse der Notarkasse nach
einer Satzung. Damit fehlt im Gesetz jede Regelung über die
Zusammensetzung des satzunggebenden Organs, über die Art
seines Zustandekommens, über die Ermittlung und Bestellung
des Präsidenten und über die jeweils angemessene Beteiligung
der Notare aus den fünf Ländern, für deren Gebiet die
Notarkasse zuständig ist.
159
Allerdings regelt § 49 Abs. 2 VONot
als Übergangsbestimmung die Binnenstruktur für den Anfang.
Dem ersten Verwaltungsrat hatten aus dem Bezirk jeder
Notarkammer im Tätigkeitsgebiet der Notarkasse jeweils drei
Notare anzugehören, die von "dort gebildeten
Notarvereinigungen" vorgeschlagen und von der für die
betreffende Notarkammer zuständigen Aufsichtsbehörde ernannt
wurden. Der erste Präsident wurde auf Vorschlag des
Verwaltungsrats von der zuständigen Aufsichtsbehörde ernannt.
An diesen Vorgaben hat sich die Hauptsatzung auch für die
Zukunft orientiert. Verpflichtend wird dies vom Gesetz aber
nicht vorgeschrieben. Der jeweilige Verwaltungsrat könnte
eine andere Binnenstruktur beschließen, ohne gegen eine
gesetzliche Bindung zu verstoßen. Auch das den
Vorschlagsrechten vorangehende Verfahren bleibt im Gesetz
ungeregelt. Der Satzunggeber ist in der Selbstorganisation
der Anstalt frei. Die Aufsichtsbehörde kann die in § 39
Abs. 6 Satz 2 VONot vorgesehene Bestätigung nicht
von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig
machen.
160
bb) Gesetzliche Vorgaben zur Organisation sind
vorliegend von besonderer Bedeutung, weil dem Verwaltungsrat
ein großer Gestaltungsspielraum eröffnet ist. Er hat durch
verbindliches Satzungsrecht nicht nur über die Aufbringung
der Mittel, die Abgabenbemessung und die Abgabenhöhe zu
bestimmen, sondern zugleich obliegt es ihm, die in § 39
Abs. 3 VONot umschriebenen Anstaltsaufgaben näher zu
konkretisieren. Er hat insoweit umfassende Kompetenzen zu
inhaltlichen Regelungen in Erfüllung der zugewiesenen
öffentlichen Aufgaben im Hinblick auf die Altersversorgung,
die Einkommensergänzung von Notaren, die Gruppenversicherung,
die Bezahlung der Notariatsverweser und die gesamte
Bereitstellung der Haushaltsmittel einer Kammer. Der
Verwaltungsrat legt die Voraussetzungen von Leistungen bei
unzulänglichen Einkünften, bei Alter und Amtsunfähigkeit
ebenso fest wie gegebenenfalls die Höhe dieser Leistungen.
Die Aufzählung scheint nicht einmal abschließend gemeint,
weil aufgrund der Öffnungsklausel des § 39 Abs. 6
Satz 1 VONot die Aufgaben durch den Satzunggeber selbst
erweitert werden können.
161
cc) Neben den Anstaltsaufgaben nimmt die
Notarkasse originäre Kammeraufgaben wahr. Sie stellt die
Haushaltsmittel für die in ihrem Gebiet gebildeten
Notarkammern bereit und übernimmt auch anstelle der
Notarkammern die wirtschaftliche Verwaltung der von einem
Notariatsverweser wahrgenommenen Notarstellen. Nähmen die
einzelnen Kammern insoweit ihre Finanzverantwortung
(§ 71 Abs. 4 Nr. 3 BNotO) selbst wahr, würde
der Kammerbeitrag in einem von der Bundesnotarordnung
vorgegebenen Verfahren bestimmt. Die Organisation der
Notarkammern ist in den §§ 65 ff. BNotO detailliert
geregelt. Es bedarf hier keiner Entscheidung, inwieweit diese
Regelungen im Einzelnen verfassungsrechtlich geboten sind.
Für die Ländernotarkasse fehlen Vorgaben jedoch vollständig,
obwohl sie als öffentlichrechtliche Anstalt kraft
gesetzlicher Sonderzuweisung wesentliche Teile der sonst den
Notarkammern übertragenen Aufgaben wahrnimmt.
Kompensatorische Vorkehrungen sind nicht getroffen.
Ersichtlich ist der Gesetzgeber nicht davon ausgegangen, dass
jedenfalls hinsichtlich der wahrgenommenen Kammeraufgaben
auch die organisatorischen Regelungen der Bundesnotarordnung
in Kraft bleiben sollten. Die organisationsrechtlichen
Anforderungen sind auch nicht deshalb vermindert, weil die
Aufgabenzuweisung an die Ländernotarkasse eine größere
materielle Regelungsdichte aufwiese. Das ist ersichtlich
nicht der Fall.
162
dd) Bei einer einheitlichen Notarkasse für
fünf Länder gibt es keine Gewähr dafür, dass die Interessen
der in unterschiedlichen Kammern zusammengefassten
Berufsangehörigen identisch sind. Die Anzahl der Notare, die
Einstellung von Notarassessoren, die Größe der Bezirke sowie
die Messzahlen für die Einrichtung einer Notarstelle sind
Ländersache und unterschiedlich. Bevölkerungs- und
wirtschaftsschwache Gebiete werden bei der durch das
Satzungsrecht gewählten Struktur des Verwaltungsrats
bevorzugt, weil sie bei gleicher Stimmenzahl einen kleineren
Kreis von Anstaltsnutzern und wohl auch regelmäßig ein
geringeres Abgabenaufkommen repräsentieren. Die Anzahl der
Notare in Sachsen entspricht derjenigen in Brandenburg und
Mecklenburg-Vorpommern zusammen. Jedes Land stellt aber drei
Mitglieder im Verwaltungsrat und hat damit dasselbe
Stimmengewicht. Dies ist nicht als solches verfassungswidrig.
An der Regelung über das Stimmengewicht zeigt sich aber,
welchen Einfluss das Organisationsstatut für die
Sachentscheidungen gewinnen kann. Deshalb muss der
parlamentarische Gesetzgeber Verantwortung für die
grundrechtsrelevanten Organisationsentscheidungen
übernehmen.
163
Diese parlamentarische Verantwortung erhält
durch die kammerübergreifende Zuständigkeit der
Ländernotarkasse besonderes Gewicht. Die Ländernotarkasse
erfüllt zum Teil Verpflichtungen, die jeweils nur von einer
Teilgruppe der Anstaltsnutzer eingegangen und verantwortet
werden.
164
Das Regelungsdefizit des Gesetzes wirkt sich
insbesondere bei der Bereitstellung der Haushaltsmittel
(§ 39 Abs. 3 Nr. 4 VONot) aus. Die
Bereitstellung der Haushaltsmittel für die einzelnen Kammern,
die ihren jeweiligen Finanzbedarf als Körperschaften des
öffentlichen Rechts in Selbstverwaltung und in Wahrnehmung
eigener Angelegenheiten festlegen, entlastet jede Notarkammer
von der je eigenen finanziellen Verantwortung für ihren
Haushalt. Darauf ist in der Verfassungsbeschwerde zutreffend
hingewiesen worden. Betroffen werden durch die Abgabenlast
alle Notare in den fünf Ländern; Einfluss nehmen können sie
aber nur auf das Finanzgebaren ihrer jeweils eigenen Kammer.
Das Gesetz stellt keine organisatorischen, verfahrensmäßigen
oder stattdessen intensivierte materielle Vorkehrungen zur
Verfügung, im Wege der Selbstverwaltung einen angemessenen
Ausgleich zwischen Kostenverursachung und Abgabenaufkommen
herzustellen.
165
Dasselbe gilt im Hinblick auf die zugewiesene
Aufgabe, Regelungen über die erforderliche Ergänzung des
Berufseinkommens zu treffen. Die Notwendigkeit von
Einkommensergänzungen hängt von zahlreichen externen Faktoren
ab. Dazu zählen sogar Umstände, die ausschließlich dem
Organisationsrecht des jeweiligen Landes unterliegen.
Übersteigt in einem Land die Anzahl der Notarsitze den
Bedarf, können Einkommensergänzungen fällig werden. Auch die
Personalkosten der Notare können derart differieren, dass
trotz angemessener Umsätze der Ertrag nicht mehr
amtsangemessen ist. Diese Gefahr besteht vor allem,
weil - anders als im Bereich der Notarkasse
München - den Notaren von der Ländernotarkasse kein
Personal zur Verfügung gestellt wird; diese hat von der
Ermächtigung nach § 39 Abs. 4 VONot im streitigen
Zeitraum keinen Gebrauch gemacht. Personalkosten, die dem
Urkundsaufkommen nicht entsprechen, können den Bedarf für
Einkommensergänzungen auslösen.
166
b) Die gesetzliche Ermächtigung zur Erhebung
von Abgaben durch Satzung in § 39 Abs. 7 VONot
entsprach den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
167
Für die Erhebung progressiv gestaffelter
Abgaben findet sich erst seit dem Dritten Gesetz zur Änderung
der Bundesnotarordnung und anderer Gesetze vom
31. August 1998 (BGBl I S. 2585) eine
parlamentarisch verantwortete Grundlage. Seitdem wird nach
§ 113 Abs. 8 Satz 4 BNotO nicht nur die Höhe
der Abgabe an der Leistungsfähigkeit des Notars festgemacht,
sondern auch ausdrücklich angeordnet, dass Abgaben gestaffelt
nach der Summe der durch den Notar zu erhebenden Kosten
festgesetzt werden können. Die progressive Staffelung nach
der Umsatzhöhe war bis dahin in keiner ausdrücklichen
Ermächtigung enthalten. Sie hatte allerdings angesichts der
langen Tradition dieser Art der Abgabenerhebung in Bayern und
ihrer Vorbildfunktion für die neuen Länder und der in der
geübten Praxis zum Ausdruck gebrachten allgemeinen
Rechtsüberzeugung ein das Handeln der Organe seither
bestimmendes Fundament. Ein Regelungsdefizit des Gesetzes
lässt sich aber allein durch den Verwaltungsvollzug nicht
kompensieren.
168
c) Auch die im Wesentlichen inhaltsgleichen
Regelungen über die Organisationsstruktur der Bayerischen
Notarkasse und über die Abgabenerhebung in § 113
Abschnitt I BNotO in der Fassung von 1981 waren nicht
verfassungsgemäß. Insoweit wird auf die Ausführungen unter C.
II. 3. verwiesen.
169
Die Anforderungen des Parlamentsvorbehalts
werden nicht durch Art. 138 GG aufgehoben oder
abgeschwächt. Nach dieser Vorschrift bedarf eine Änderung der
Einrichtungen des jetzt bestehenden Notariats in Bayern der
Zustimmung der Staatsregierung. Die Notarkasse ist eine
solche Einrichtung. Obwohl im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens
des Grundgesetzes für die Bayerische Notariatskasse die
Regelungen des § 84 Nr. III RNotO galten und die
Aufgaben der Notariatskasse bereits damals in ihren
Grundzügen der heutigen Regelung entsprachen, war der
Gesetzgeber nicht von seiner aus dem Grundgesetz folgenden
Verpflichtung entbunden, den Fortbestand der überkommenen
Regelung durch Normen zu sichern, die dem Demokratiegebot und
dem Parlamentsvorbehalt genügen. Denn schon damals wurden die
Rechtsverhältnisse im Wesentlichen durch Satzung gestaltet,
ohne dass gesetzlich mehr geregelt war als die Organe der
Notariatskasse in Gestalt des Präsidenten und des Beirats.
Art. 138 GG beschränkt sich im Bereich des historisch
gewachsenen Notariatsrechts darauf, Rücksicht auf die
Besonderheiten der süddeutschen Länder zu nehmen und die
Inanspruchnahme der Bundeskompetenz an die Zustimmung der
betroffenen Länder zu knüpfen. Inhaltlich ist das Landesrecht
dadurch aber vom Verfassunggeber nicht gebilligt worden.
170
Der Bundesgesetzgeber hat die Satzungsregelung
bei Verabschiedung der Bundesnotarordnung im Jahre 1961 nicht
in seinen Willen aufgenommen. Ungeachtet der Frage, ob dies
verfassungsrechtlich erheblich wäre, gibt es dafür keine
Anhaltspunkte. Aus den Materialien ist hierfür nichts zu
entnehmen (vgl. BTDrucks 3/219, S. 18 und 39). Die
Bundesnotarordnung hat in einzelnen Punkten dem
zwischenzeitlichen Änderungsbedarf Rechnung getragen. Der
Aufgabenkatalog wurde um die Aufgaben erweitert, die sich
durch Satzungsrecht oder Übung bereits herausgebildet hatten.
Die Organe wurden umbenannt, und die Verpflichtung zur
Abgabenerhebung wurde ins Gesetz aufgenommen (vgl.
Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen
Bundestages vom 12. Oktober 1960, zu
BTDrucks 3/2128). In den weiteren parlamentarischen Debatten
(vgl. 129. und 136. Sitzung des 3. Deutschen Bundestages
vom 26. Oktober 1960 und vom 14. Dezember 1960,
Sten.Ber. S. 7436 ff., 7763 ff.) spielte die
Notarkasse München aber keine Rolle mehr.
171
Die Gesetzesgeschichte belegt damit, dass der
Gesetzgeber nicht etwa das Satzungsrecht der Notarkasse
München als eigene Regelung hat bestätigen wollen. Er hat
sich mit der Institution beschäftigt und in Einzelheiten neue
Regelungen getroffen. Hinsichtlich der Verpflichtung zur
Abgabenerhebung wurde sogar die Notwendigkeit erkannt, eine
gesetzliche Grundlage für die Eingriffsbefugnis zu schaffen.
Die unter demokratischen Gesichtspunkten defizitäre
Binnenstruktur war aber nicht Gegenstand parlamentarischer
Beratungen. Auch wurde das Bestehende nicht in den Willen des
Gesetzgebers aufgenommen und fortgeschrieben. Die
Bundesnotarordnung ging vielmehr davon aus, dass nach ihrem
In-Kraft-Treten eine neue Satzung verabschiedet werden müsse.
Diese noch dem alten Beirat übertragene Aufgabe (§ 113
Abschnitt I Abs. 5 Satz 2 BNotO 1961) konnte die im
Gesetz fehlenden Regelungen nicht ersetzen; dem nach altem
Recht gebildeten Satzunggeber fehlte ohnedies die
demokratische Legitimation.
172
Wie die den angegriffenen Entscheidungen
zugrunde liegenden Normen genügen auch die
Nachfolgevorschriften in den §§ 113, 113a BNotO 1998,
die nach § 78 Satz 2 BVerfGG in die Entscheidung
einbezogen werden, den Anforderungen an die Verfassung nicht;
lediglich die Staffelabgabe ist nunmehr ausreichend
gesetzlich geregelt.
173
Die Verfassungswidrigkeit der alten wie der
neuen Regelung hat jedoch nicht ihre Nichtigkeit und die des
auf ihnen beruhenden Satzungsrechts zur Folge.
174
1. Ausnahmsweise sind verfassungswidrige
Vorschriften weiter anzuwenden, wenn die Besonderheit der für
verfassungswidrig erklärten Norm es aus
verfassungsrechtlichen Gründen notwendig macht, die
verfassungswidrige Vorschrift als Regelung für die
Übergangszeit fortbestehen zu lassen, damit in dieser Zeit
nicht ein Zustand besteht, der von der verfassungsmäßigen
Ordnung noch weiter entfernt ist als der bisherige (vgl.
BVerfGE 61, 319 ). Insbesondere bei
haushaltswirtschaftlich bedeutsamen Normen hat das
Bundesverfassungsgericht wiederholt im Interesse
verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und eines
gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für Zeiträume einer
weitgehend schon abgeschlossenen Veranlagung die weitere
Anwendbarkeit verfassungswidriger Normen für gerechtfertigt
erklärt (vgl. BverfGE 105, 73 m.w.N.).
175
Diese Gesichtspunkte gelten auch im
vorliegenden Fall. Die streitigen Haushaltsjahre sind für die
Finanzierung der Notarkassen lange abgeschlossen. Die damals
getroffenen Finanzierungsentscheidungen wirken -
insbesondere hinsichtlich des Versorgungswerks und des damit
verbundenen Vermögensstocks - bis in die Gegenwart
hinein. Eine Rückabwicklung kann nicht in Betracht kommen.
Auch für die Übergangszeit muss verhindert werden, dass ein
rechtliches Vakuum entsteht und bei den Abgabepflichtigen
Unsicherheit über die Rechtslage herrscht. Die in den
§§ 113, 113a BNotO genannten Aufgaben können nicht für
die Zeit der Novellierung zurückgestellt werden; sie bedürfen
weiterhin einer verlässlichen Finanzierung.
176
Die Normen sind daher noch weiter anzuwenden.
Bis zum Ende des Jahres 2006 sind den Vorgaben der Verfassung
entsprechende gesetzliche Grundlagen zu schaffen.
177
2. Da mit Rücksicht auf den weitgehend
abgeschlossenen einheitlichen Verwaltungsvollzug eine
Gesetzesänderung mit nachfolgenden Satzungsänderungen nur für
die Zukunft in Betracht kommt, haben die angegriffenen
Entscheidungen Bestand. Einer weitergehenden Prüfung,
inwiefern sie schon mit Rücksicht auf Art. 143
Abs. 1 GG nicht hätten beanstandet werden können, soweit
lediglich Abgabenzeiträume in den Jahren 1991 und 1992 im
Streit standen, bedarf es nicht.
178
Die Entscheidung über die Kostenerstattung
beruht auf § 34 a Abs. 2 und 3 BVerfGG.