BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1369/90 -
Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der I... e.V.,- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Dr. Traugott Hahn, Gänsheidestraße 95, Stuttgart -
gegen
§ 17 Abs. 4 und Abs. 5 des baden-württembergischen Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz - PSchG) in der Fassung von Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 8. Januar 1990 (GBl. S. 13)
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Herzog,
der Richter Henschel,
Seidl,
Grimm,
Söllner,
Kühling
und der Richterin Seibert
am 9. März 1994 beschlossen:
§ 17 Absatz 5 und § 18 Absatz 4 Buchstabe d des baden-württembergischen Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschul- gesetz - PSchG) in der Fassung von Artikel 1 Nummer 2 und 3 des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 8. Januar 1990 (GBl. S. 13) sind mit Artikel 7 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit bei der Bemessung der staatlichen Förderung von Ersatzschulen, die nicht unter die dort genannten Schularten fallen, Kosten für die Beschaffung der erforderlichen Schulräume nicht berücksichtigt werden. Im übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer ein Viertel seiner notwendigen Auslagen zu erstatten. G r ü n d e : A.1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen eine Änderung der Privatschulförderung in Baden-Württemberg, nach der Ersatzschulen Zuschüsse des Landes grundsätzlich erst nach einer Wartefrist gewährt und Schulbaumaßnahmen nur noch in Ausnahmefällen bezuschußt werden.
I.2
1. a) Vor der hier angegriffenen Änderung des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft - Privatschulgesetz - (PSchG) erhielten nach dessen § 17 Abs. 1 und Abs. 5 (später Abs. 6) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juli 1979 (GBl. S. 314) unter anderem Grundschulen und die Klassen eins bis vier der Freien Waldorfschulen Zuschüsse des Landes, wenn die Schule entweder anerkannt war oder einem öffentlichen Bedürfnis entsprach. Die Anerkennung der Schule wurde regelmäßig erst nach dreijähriger Bewährung ausgesprochen (§ 10 PSchG und Nr. 12 Abs. 2 der Vorschriften des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Weinbau und Forsten zum Vollzug des Privatschulgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 1971, GES.BL. S. 346). Neu gegründete Waldorfschulen erhielten dagegen mit der Aufnahme des Unterrichts staatliche Finanzhilfe; sie wurden in der Praxis des Landes stets wie die Privatschulen behandelt, die einem öffentlichen Bedürfnis entsprachen.
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b) Träger staatlich anerkannter Ersatzschulen konnten ferner Zuschüsse zu den Kosten ihrer erforderlichen Schulbauten erhalten, zuletzt nach Maßgabe des Staatshaushaltsplans in Höhe von 33 vom Hundert des zuschußfähigen Bauaufwands (§ 17 Abs. 5 PSchG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 15. Juni 1987
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c) Nach dem Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 8. Januar 1990 (GBl. S. 13) lauten die für die Entscheidung einschlägigen Bestimmungen nunmehr:
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§ 17 PSchG
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(1) Die als Ersatzschulen genehmigten Grundschulen, Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien, Sonderschulen, Berufsfachschulen, Berufskollegs, Fachschulen, Freie Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen), ... erhalten auf Antrag Zuschüsse des Landes. ...
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(2) und (3) ...
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(4) Zuschüsse an genehmigte Ersatzschulen und anerkannte Ergänzungsschulen werden erst drei Jahre nach Aufnahme des Unterrichts (Wartefrist) gewährt. Von der Einhaltung der Wartefrist kann abgesehen werden, wenn durch den Betrieb der Schule die Einrichtung einer entsprechenden öffentlichen Schule nicht erforderlich ist.
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(5) Nach Maßgabe des Staatshaushaltsplans und der §§ 44 und 44 a der Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg können Träger von staatlich anerkannten Sonderschulen, soweit es sich um Körperschaften im Sinne von § 51 der Abgabenordnung (AO) handelt, die gemeinnützig im Sinne von § 52 AO sind, auf Antrag einen Landeszuschuß zu den Kosten ihrer erforderlichen Schulbaumaßnahmen erhalten, wenn durch den Betrieb der Schule die Einrichtung einer entsprechenden öffentlichen Sonderschule nicht erforderlich ist.
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(6) und (7) ...
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§ 18 PSchG
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(1) Die Zuschüsse nach § 17 Abs. 1 werden für die Schüler gewährt, die am Stichtag der amtlichen Schulstatistik die Schule besuchen. ...
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(2) Der jährliche Zuschuß je Schüler nach § 17 Abs. 1 beträgt bei Vollzeitform für
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a) Grundschulen und die Klassen 1 bis 4 der Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen) 52 v. H. des Grundgehalts der letzten Dienstaltersstufe des Eingangsamtes für beamtete Lehrer an Grundschulen;
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b) bis n) ...
(3) ...16
(4) Der Zuschuß an genehmigte Abendrealschulen, Abendgymnasien und Kollegs umfaßt:
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a) bis c) ...
18
d) die Erstattung der notwendigen Miet- und Bewirtschaftungskosten der Schulräume sowie eine Bezuschussung der übrigen notwendigen sächlichen Kosten.
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(5) und (6) ...
II.20
Der Beschwerdeführer, ein 1987 gegründeter Verein, eröffnete im September 1987 einen Waldorfkindergarten, aus dem eine Waldorfschule hervorgehen soll. Die Schule sollte zum 1. August 1990 im Einzugsgebiet einer schon vorhandenen Waldorfschule errichtet werden, da diese nicht alle interessierten Schüler aufnehmen konnte. Nach dem Vortrag des Beschwerdeführers scheiterte die Errichtung der Schule zu dem vorgesehenen Zeitpunkt daran, daß nicht genügend Eltern die Schulgelder zahlen konnten oder wollten, die er hätte erheben müssen, damit er die dreijährige Wartefrist ohne staatliche Finanzhilfe hätte überbrücken können. Der Beschwerdeführer rechnete damit, die laufenden Kosten des Schulbetriebes mit Elternbeiträgen zwischen 123 DM und 212 DM je Monat zu decken, wenn die Schule von Anfang an Zuschüsse des Landes hätte erhalten können. Ohne derartige Zuschüsse hätte er nach seiner Behauptung Beiträge zwischen 467 DM und 521 DM monatlich verlangen müssen. Die Baukosten beziffert der Beschwerdeführer mit 12 Millionen DM. Die Tilgung dieser Kosten hätte nach seinen Angaben je nach Baufortschritt weitere Beiträge der Eltern zwischen 167 DM und 408 DM je Schüler und Monat erfordert. Wäre der Schulbau im bisherigen Umfang mit Zuschüssen des Landes gefördert worden, so rechnet der Beschwerdeführer offenbar mit einer Ermäßigung von durchschnittlich 76,92 DM je Schüler und Monat.
III.21
Mit seiner durch vier Rechtsgutachten untermauerten Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar gegen § 17 Abs. 4 PSchG in der ab 1. Januar 1990 und gegen § 17 Abs. 5 PSchG in der ab 1. November 1989 geltenden Fassung richtet, rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.
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1. a) Eine Wartefrist von drei Jahren verstoße gegen die aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Schutz-, Förder- und Handlungspflicht des Staates zugunsten des privaten Ersatzschulwesens. Auf dieses Grundrecht könne er sich berufen. Waldorfschulen seien Ersatzschulen.
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Das Grundrecht könne nur unter den in Art. 7 Abs. 4 GG genannten Voraussetzungen wahrgenommen werden; diese könnten angesichts der hohen Kosten nicht auf Dauer erfüllt werden, ohne daß der Staat bis zur Grenze dieses Existenzminimums für einen finanziellen Ausgleich sorge. Bei einer dreijährigen Wartefrist sei dieses Existenzminimum nicht mehr gewährleistet. Neue Schulen müßten gegründet werden können. Die angegriffenen Vorschriften entzögen ihnen aber gerade in der besonders schwierigen Phase nach der Eröffnung die Förderung. Bei einer Schule im Aufbau verteilten sich die finanziellen Lasten auf nur wenige Personen, die deshalb besonders finanzkräftig sein müßten. Den Gründungseltern könnten nicht aus dem Gesichtspunkt des Unternehmerrisikos erhöhte Beiträge zugemutet werden. Sie seien keine Unternehmer, die gewinnorientiert investierten. Im übrigen gebe es keinen sachlichen Grund, die Existenz einer Schule für einen bestimmten Zeitraum dem Unternehmerrisiko zuzuordnen, für andere Zeiten dagegen nicht.
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Die Wartefrist könne nicht unter Hinweis auf eine notwendige Anfangsfinanzierung als Teil der Eigenleistung des Schulträgers gerechtfertigt werden. Begrifflich könnten Aufwendungen für Lehrergehälter, Lernmittel und schülerbezogene Kosten nicht bei einer neu gegründeten Schule Anfangsfinanzierung, bei einer länger bestehenden aber laufende Kosten sein. Nach Eröffnung der Schule müsse der Nachteil ausgeglichen werden, daß die Schule, gebunden an die Auflagen des Grundgesetzes, in Wettbewerb zum staatlichen Schulwesen treten müsse.
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Die Möglichkeit einer Ausnahme von der Wartefrist beseitige deren Verfassungswidrigkeit nicht. Nur bei einem Rechtsanspruch auf staatliche Förderung könne die Gründung einer Schule verantwortet werden.
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Das Gebot effizienter und sparsamer Verwendung der Haushaltsmittel rechtfertige nicht, der Ersatzschule den Nachweis abzuverlangen, daß sie voraussichtlich auf Dauer Bestand haben werde. Dies dürfe ebenso wie die pädagogische Bewährung nur im Genehmigungsverfahren geprüft werden. Zudem könne die befristete Versagung der Zuschüsse keinen Maßstab dafür liefern, ob die Schule bei regulärer Förderung auf Dauer bestehen werde. Die schülerbezogene Förderung stelle im übrigen sicher, daß nur eine Zeit bezuschußt werde, in der die Ersatzschule den Schüler unterrichtet habe.
27
Daß in Vergangenheit und Gegenwart immer wieder neue Schulen gegründet worden seien, belege nichts. Das Land habe nicht nachgewiesen, daß diese Gründungen unter verfassungsgemäßen Bedingungen möglich gewesen seien.
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b) Die Wartefrist verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
29
Sie benachteilige neu gegründete Privatschulen gegenüber vergleichbaren öffentlichen Schulen, deren Kosten der Staat von Anfang an vollständig bezahle. Sie benachteilige neu gegründete Privatschulen ferner gegenüber bereits länger existierenden Privatschulen, die für die Erfüllung gleicher Aufgaben und zur Abdeckung der gleichen Kosten Zuschüsse erhielten.
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Wartefristen benachteiligten darüber hinaus die Eltern, die ihre Kinder auf eine neu gegründete Privatschule schickten, gegenüber den Eltern, deren Kinder eine bereits länger bestehende Privatschule oder eine öffentliche Schule besuchten. Leistungen, mit denen der Staat die Erziehung der Kinder unterstütze, müßten allen Eltern gleichmäßig oder sachgerecht differenziert zugute kommen.
31
2. a) Die Streichung von Zuschüssen zu Schulbaumaßnahmen verstoße gegen Art. 7 Abs. 4 GG.
32
Die Handlungspflicht des Staates zugunsten privater Ersatzschulen werde dadurch ausgelöst, daß ohne staatliche Hilfe die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG nicht erfüllt werden könnten. Nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG dürfe eine private Ersatzschule in ihren "Einrichtungen" nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen. Damit seien in erster Linie Schulräume gemeint. Deshalb müsse auch der Schulbau Gegenstand dieser Pflicht sein. Hiergegen lasse sich nicht einwenden, die Investitionskosten müsse der Schulträger als angemessene Eigenleistung selbst tragen.
33
b) Die Streichung der Zuschüsse zu Schulbaumaßnahmen verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
34
Für öffentliche Schulen zahle das Land den Gemeinden einen Ausgleich. Der Gesetzgeber behandele ferner verschiedene Ersatzschulen ohne sachlichen Grund ungleich. Träger anerkannter Sonderschulen erhielten weiterhin Zuschüsse zum Schulbau, wenn durch den Betrieb der Sonderschule die Errichtung einer entsprechenden öffentlichen Sonderschule nicht erforderlich sei. Gemäß § 18 Abs. 4 Buchstabe d PSchG erhielten genehmigte Abendrealschulen, Abendgymnasien und Kollegs Zuschüsse, die ausdrücklich auch die Erstattung der notwendigen Miet- und Bewirtschaftungskosten der Schulräume umfaßten. In gewissem Umfang nähmen alle Privatschulen, nicht nur die bevorzugten Sonderschulen, dem Staat die Kosten ab, die er sonst selbst aufwenden müßte. Eine darüber hinausgehende Bedürfnisprüfung sei unzulässig.
IV.35
1. Der Landtag von Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Der Beschwerdeführer hätte zunächst klären lassen müssen, ob er einen Anspruch auf Förderung habe. Die zuständige Behörde besitze einen Auslegungs- und Entscheidungsspielraum bei der Anwendung von Ausnahmetatbeständen wie "entsprechende öffentliche Schulen" und "erforderlich", der nicht durch eine unmittelbar gegen das Gesetz erhobene Verfassungsbeschwerde überspielt werden dürfe.
36
Unabhängig davon müßten zunächst die Tatsachen umfassend fachgerichtlich geklärt werden. Mit der Stellung des parlamentarischen Gesetzgebers sei es nicht vereinbar, wenn ein auf sorgfältig erhobener Tatsachengrundlage beruhendes Gesetz, das nach allseits um angemessenen Ausgleich der vielfältigen Gemeinwohlbelange bemühter intensiver parlamentarischer Debatte erlassen worden sei, aufgrund instanzgerichtlich ungeprüften Vorbringens eines einzelnen Betroffenen verfassungsgerichtlicher Entscheidung unterworfen würde.
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Die Verfassungsbeschwerde sei aber auch unbegründet. Der Gesetzgeber sei mit der Neuregelung des Privatschulgesetzes seiner Pflicht nachgekommen, das private Ersatzschulwesen zu schützen und zu fördern. Einzelne Regelungen dürften nicht isoliert betrachtet werden; das trage dem Gesamtbild der Förderung nicht hinreichend Rechnung. Das private Ersatzschulwesen in Baden-Württemberg sei als Institution nicht und schon gar nicht evident gefährdet. Neugründungen seien möglich und würden angemessen gefördert. Die neue gesetzliche Regelung zwinge die privaten Ersatzschulen nicht, Schulgelder zu erheben, die eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern förderten. Durch Wartefristen etwa verursachte erhöhte Elternbeiträge seien nur für eine relativ kurze Übergangsfrist erforderlich und wirkten nicht auf Dauer.
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Die Eigenleistungen, die das Gesetz den Privatschulen auferlege, seien angemessen und dem Schulträger auch zumutbar.
39
Dieser müsse ein Unternehmerrisiko tragen, das nicht auf den Staat abgewälzt werden dürfe.
40
Die Neuregelung der Schulbauförderung sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Bezuschussung des Schulbaus sei als solche nicht Gegenstand der Schutz- und Förderpflicht aus Art. 7 Abs. 4 GG. Die Aufwendungen für den Schulbau gehörten zu den Investitionskosten, die zu den angemessenen und zumutbaren Eigenleistungen des Schulträgers zählten. Es bestehe auch keine unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber genehmigten Abendrealschulen, Abendgymnasien und Kollegs. Die abweichende Struktur der Bezuschussung dieser Schulen folge aus deren unterschiedlichen Existenzweise.
41
2. Die Landesregierung von Baden-Württemberg vertritt denselben Standpunkt. Sie meint darüber hinaus, daß der Beschwerdeführer eine Verletzung von Grundrechten aus Art. 7 Abs. 4 GG nicht geltend machen könne. Waldorfschulen seien keine Ersatzschulen im Sinne dieser Norm. Eine den Freien Waldorfschulen entsprechende öffentliche Schule bestehe in Baden-Württemberg nicht.
42
3. Ferner hat sich die Freie und Hansestadt Hamburg geäußert. Sie legt insbesondere dar, entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers würden in Hamburg Schulbauten der Privatschulen nicht bezuschußt.
B.43
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
44
Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz kann nur erheben, wer durch die angegriffene Vorschrift selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 1, 97 ; 86, 382 ; st. Rspr.). Unmittelbarkeit bedeutet, daß das Gesetz ohne einen weiteren vermittelnden Akt in den Rechtskreis des Beschwerdeführers einwirkt.
45
Dieses Erfordernis soll sicherstellen, daß eine Verfassungsbeschwerde erst erhoben wird, wenn eine konkrete Beschwer vorliegt. Bedarf ein Gesetz rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Umsetzung durch einen besonderen Vollzugsakt, wird die Rechtssphäre des Einzelnen regelmäßig erst durch diesen Akt berührt (vgl. BVerfGE 16, 147 ). Die Notwendigkeit der Umsetzung gesetzlicher Vorschriften durch einen Vollzugsakt ist aber lediglich ein Anzeichen für das Fehlen unmittelbarer Grundrechtsbetroffenheit durch die Norm selbst. Denn der Begriff der unmittelbaren Betroffenheit ist als Begriff des Verfassungsprozeßrechts im Lichte der Funktion des verfassungsgerichtlichen Verfahrens und der Verfassungsbeschwerde zu verstehen (vgl. BVerfGE 70, 35 ; 71, 305 ). Danach ist die unmittelbare Betroffenheit etwa auch dann zu bejahen, wenn schon das Gesetz den Normadressaten zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder zu Dispositionen veranlaßt, die später kaum noch rückgängig gemacht werden können (vgl. BVerfGE 68, 287 ; 70, 35 ; 72, 39 ).
46
Nach diesen Maßstäben ist hier eine unmittelbare Grundrechtsbetroffenheit zu bejahen. Zuschüsse nach § 17 PSchG werden zwar nicht unmittelbar aufgrund des Gesetzes gezahlt, sondern nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis erst aufgrund von Bewilligungsbescheiden. Ansprüche auf Förderung während der Wartezeit und für die Beschaffung geeigneter Räume werden aber durch das Gesetz selbst bereits ausgeschlossen, soweit nicht die ausdrücklich genannten Ausnahmen vorliegen. Der Beschwerdeführer habe allerdings die Möglichkeit, dennoch eine Förderung in diesen Fällen zu beantragen und gegen deren Verweigerung den Rechtsweg zu beschreiten. Er müsse aber schon jetzt mit der Ablehnung rechnen und sich mit seinen Dispositionen darauf einstellen. Diese Dispositionen sind später möglicherweise nicht mehr korrigierbar.
47
Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ebenfalls nicht entgegen. Dieser Grundsatz greift zwar auch in Fällen unmittelbarer Betroffenheit durch eine Norm ein (vgl. BVerfGE 74, 69 ; 84, 90 ). Nach dem insoweit sinngemäß anwendbaren § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG ist eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aber vor Erschöpfung des Rechtswegs möglich, wenn die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist und die Erschöpfung des Rechtswegs auch im Hinblick auf den Sinn des Subsidiaritätsprinzips - eine vorherige Klärung der tatsächlichen und rechtlichen Fragen durch die Fachgerichte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 74, 69 ) - nicht geboten ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
48
Der Verfassungsbeschwerde kommt allgemeine Bedeutung zu. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Privatschulfinanzierung (BVerfGE 75, 40) verhält sich nicht zu Wartefristen und Baukostenzuschüssen. Ob Wartefristen verfassungsrechtlich zulässig sind und die Kosten von Schulbaumaßnahmen in irgendeiner Form bezuschußt werden müssen, hat weitreichende Bedeutung. Das gilt besonders im Hinblick auf den Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland. In den neuen Bundesländern ist das Privatschulwesen erst im Aufbau. In das öffentliche Schulwesen müssen die Länder dort noch erhebliche Mittel investieren. Angesichts knapper Mittel liegt es nahe, in der Privatschulgesetzgebung Wartefristen vorzusehen und auf Zuschüsse zu Baukosten zu verzichten. Träfe die Behauptung des Beschwerdeführers zu, daß die Neugründung von Privatschulen an fehlenden Mitteln scheitern muß, wenn der Staat sie nicht von Beginn ihres genehmigten Betriebes an mit Zuschüssen, auch zu den Baukosten, fördert, drohte der Privatschulbewegung die Gefahr eines Erliegens schon, bevor sie in Gang gekommen ist. Umgekehrt ist es denkbar, daß ein Landesgesetzgeber, um kein verfassungsrechtliches Risiko einzugehen, Privatschulen trotz knapper Mittel über das geschuldete Minimum hinaus zu Lasten seines öffentlichen Schulwesens fördert. Auf beiden Seiten besteht daher ein erhebliches Interesse an baldiger verfassungsrechtlicher Klärung.
49
Eine Vorklärung durch die Fachgerichte ist nicht zwingend geboten. Ihr kommt insbesondere dort Bedeutung zu, wo die Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen die Prüfung tatsächlicher oder einfachrechtlicher Fragen voraussetzt, für die das Verfahren vor den Fachgerichten besser geeignet ist (vgl. BVerfGE 86, 382 ). Von der vorherigen Durchführung eines Verwaltungs- und eines Verwaltungsgerichtsverfahrens ist hier weder tatsächliche Aufklärung noch die Klärung einfachrechtlicher Fragen zu erwarten, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen wäre. Soweit tatsächliche Fragen von Bedeutung sind, betreffen sie die Entscheidungsgrundlagen und die Einschätzung des Gesetzgebers.
C.50
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise begründet.
I.51
Die Regelung in § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG verstößt nicht gegen Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Gewährung von Zuschüssen des Staates an Ersatzschulen erst nach einer Wartefrist verletzt grundsätzlich nicht das genannte Grundrecht. Das hat der Senat mit dem Beschluß vom heutigen Tage in den Verfahren 1 BvR 682/88 und 1 BvR 712/88 entschieden. Zur Begründung wird insoweit auf den genannten Beschluß (unter B I und II) verwiesen. Ergänzend ist auszuführen:
52
1. Der Beschwerdeführer kann sich auf Art. 7 Abs. 4 GG berufen.
53
Die Schutz- und Förderpflicht des Staates kommt nur den privaten Ersatzschulen zugute, nicht aber den übrigen privaten Schulen, den sogenannten Ergänzungsschulen. Sie hat ihren Grund im regelmäßig bestehenden Unvermögen der privaten Schulträger, aus eigener Kraft sämtliche Anforderungen des Grundgesetzes (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG) für die Genehmigung der Schule gleichzeitig und auf Dauer zu erfüllen. Diese gelten nur für die privaten Ersatzschulen.
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Waldorfschulen, wie der Beschwerdeführer sie zu errichten beabsichtigt, sind Ersatzschulen, nicht aber Ergänzungsschulen, wie die Landesregierung geltend macht.
55
Ob eine Privatschule Ersatzschule im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG ist, bestimmt sich allein nach Bundesverfassungsrecht. Ersatzschulen sind danach Privatschulen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen (vgl. BVerfGE 27, 195 ).
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In welcher Weise der Landesgesetzgeber die Ersatzschulen im Sinne dieser Definition rechtstechnisch behandelt, bleibt indes ihm überlassen, solange er inhaltlich den Vorgaben des Grundgesetzes genügt. Es ist insoweit unerheblich, ob er bestimmten Privatschulen, die aus der Sicht des Bundesverfassungsrechts Ersatzschulen sind, entsprechende Rechte im Wege einer Fiktion zukommen läßt (vgl. § 3 Abs. 2 PSchG und § 1 der Verordnung der Landesregierung über die Freien Waldorfschulen vom 13. November 1973, GES.BL. S. 454). Das Landesrecht beeinflußt auf andere Weise die Frage, welche Privatschule Ersatzschule ist; es bestimmt, welche öffentlichen Schulen es gibt, denen eine Privatschule entsprechen kann.
57
Der Einordnung der Waldorfschulen als Ersatzschulen stünde nicht entgegen, wenn es in Baden-Württemberg keine Schulen gäbe, die von der Klasse eins bis zur Klasse zwölf als Einheit geführt werden und verschiedene weiterführende Abschlüsse ermöglichen. Zu betrachten sind hier nämlich nur die Klassen eins bis vier der Waldorfschulen. Die Förderung dieser Klassen ist Gegenstand der Verfassungsbeschwerde und in § 18 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe a PSchG gesondert geregelt. Jedenfalls insoweit rechnet das Land Baden-Württemberg selbst die Waldorfschulen den privaten Grundschulen zu, die ihrerseits den öffentlichen Grundschulen entsprechen. Der Besuch der Klassen eins bis vier der Waldorfschulen führt wie der Besuch öffentlicher Grundschulen zum Besuch weiterführender Klassen, sei es an der Waldorfschule selbst, sei es nach einem Schulwechsel an einer weiterführenden öffentlichen oder privaten Schule.
58
Der Besuch dieser Klassen vermittelt dafür im Kern gleiche Kenntnisse und Fertigkeiten. Der mit ihrer Errichtung verfolgte Gesamtzweck (vgl. BVerfGE 27, 195 ) entspricht dem der vorhandenen öffentlichen Grundschulen. Unerheblich ist, daß dabei von einer eigenen weltanschaulichen Basis aus ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird mit entsprechenden Lehrmethoden und Lehrinhalten. Solche Besonderheiten sind den Ersatzschulen eigen. Die besondere pädagogische Prägung entspricht gerade der Eigenart von Privatschulen. Sie führt zu jener Vielfalt im Bildungswesen, die das Grundgesetz ermöglichen will. Verlangt wird keine Gleichartigkeit mit öffentlichen Schulen, sondern nur eine Gleichwertigkeit, die die Landesregierung für Waldorfschulen nicht in Zweifel zieht, sondern mit ihrer Rechtsverordnung gerade anerkennt.
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2. Daß § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG wie eine faktische Errichtungssperre wirken könnte, läßt sich nicht feststellen.
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Die Wartefrist ist mit drei Jahren nicht übermäßig lang. Sie läßt den Gründern eine überschaubare und kalkulierbare Perspektive. In der Aufbauphase fallen für den Schulbetrieb regelmäßig noch nicht sehr hohe Kosten an. Die Schule verfügt erst über eine, dann über wenige weitere Klassen. Der Personalaufwand ist noch gering. Das gilt zumal bei Grundschulen und den ihnen vergleichbaren Klassen eins bis vier der Freien Waldorfschulen. Ein besonders personalaufwendiger Fachunterricht wird dort noch nicht geboten.
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Der baden-württembergische Gesetzgeber konnte sich auf die Erfahrungen mit der früheren gesetzlichen Regelung stützen, die bei den staatlich anerkannten Ersatzschulen faktisch zu einer Wartefrist von drei Jahren geführt hatte. Nach den dabei gewonnenen Erfahrungen sind Neugründungen dadurch nicht verhindert worden.
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Zudem hat der Gesetzgeber vorgeschrieben, daß ihm einmal je Wahlperiode ein Bericht vorzulegen ist, in dem - differenziert nach den einzelnen Schularten - die im öffentlichen Schulwesen tatsächlich entstehenden Kosten den auf Grund der Regelungen des Privatschulgesetzes jeweils entsprechenden Finanzhilfebeträgen für Schulen in freier Trägerschaft gegenübergestellt sind (Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 8. Januar 1990 - GBl. S. 13). Damit kann die weitere Entwicklung kontrolliert und - falls erforder- lich - kurzfristig korrigiert werden.
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Das Schicksal des Beschwerdeführers widerlegt nicht die Erwartung, ein Schulträger könne die - gegenüber der bayerischen Regelung vergleichsweise kurze - Wartefrist aus eigenen Mitteln überbrücken. Daß unter der Geltung eines bestimmten Privatschulgesetzes eine einzelne Schule gar nicht erst eröffnet wurde, belegt nicht die Behauptung, die gewährte Förderung unterschreite den von der Verfassung gebotenen Mindeststandard. Für das Scheitern einer Schule kann es viele Gründe geben. So mag hier der Standort ungünstig gewählt gewesen sein. Auch könnten die Gründungsmitglieder wirtschaftlich zu schwach gewesen sein, um eine neu zu gründende Schule zu tragen. Der Beschwerdeführer hat nicht substantiiert geltend gemacht, daß die Berechnung seiner Kosten und deren mangelnde Finanzierbarkeit repräsentativ für Ersatzschulen sind, sein Schicksal also eine verfassungswidrige Auswirkung der streitigen Regelung belegt.
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3. Die Wartefrist verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG. Insoweit wird zur Begründung ebenfalls auf den Beschluß vom heutigen Tage in den Verfahren 1 BvR 682/88 und 1 BvR 712/88 (unter B III) verwiesen.
II.65-66
Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch begründet, soweit der Beschwerdeführer rügt, daß der baden-württembergische Gesetzgeber in § 17 Abs. 5 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und Abs. 4 Buchstabe d PSchG die Kosten von Schulbaumaßnahmen bei der Finanzhilfe für private Ersatzschulen der vom Beschwerdeführer geplanten Art völlig unberücksichtigt gelassen hat. Diese gesetzliche Regelung verstößt gegen Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG.
Der Staat darf die Kosten, die den Trägern privater Er satzschulen für die Beschaffung des erforderlichen Schulraums entstehen, jedenfalls als Faktor für die Bemessung des Bedarfs, an dem sich die Zuschüsse ausrichten, nicht vollständig unberücksichtigt lassen.
1. Zu den Genehmigungsanforderungen des Grundgesetzes gehört, daß die privaten Schulen in ihren Einrichtungen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GG). Damit ist unter anderem die sächliche Ausstattung der Schule gemeint. Mit dem Begriff der "Einrichtungen" verweist das Grundgesetz nicht in erster Linie auf ein Schulgebäude. Er bezieht sich vielmehr auf die innere Ausstattung der Schule. Sie muß mit ihren sächlichen Mitteln den Schülern einen vergleichbar qualifizierten Unterricht wie die öffentlichen Schulen bieten. Die notwendige sächliche Ausstattung der Schule verschärft aber ihrerseits die Anforderungen, die unter heutigen Voraussetzungen an ein Schulgebäude zu stellen sind. Sie schlagen sich im Vergleich zu früher in einem erhöhten Bedarf an Schulräumen nieder. Zum üblichen Standard öffentlicher Schulen gehört heute, daß jede Klasse gesondert in einem Klassenraum unterrichtet wird. Die pädagogisch erwünschte Verkleinerung von Klassen kann zur Aufteilung eines Jahrgangs in Parallelklassen und dadurch zu zusätzlichem Bedarf an Schulraum zwingen. Ausgeweitet gegenüber früher hat sich - nicht nur an weiterführenden Schulen - der Fachunterricht, insbesondere in den naturwissenschaftlichen Fächern. Zum Standard öffentlicher Schulen gehört heute etwa, daß sie über entsprechend ausgestattete Räume für Unterricht in den naturwissenschaftlichen Fächern verfügen. Die finanzielle Lage der privaten Ersatzschulen wird danach durch den Zwang mitbestimmt, auch bei den Schulräumen - nach Zahl und Ausstattung - nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückzustehen.
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2. a) Deshalb ist es problematisch, scharf zwischen den Kosten der Errichtung, die als Investitionskosten dem Schulträger anheimfallen, und den Kosten der Erhaltung zu unterscheiden, die Gegenstand staatlicher Förderung sein können.
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Die Errichtung der Privatschule ist schon nach dem Wortlaut des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG Gegenstand der Grundrechtsverbürgung. Die Genehmigungsvoraussetzungen des Grundgesetzes müssen bereits in der Errichtungsphase erfüllt werden. Der Schulträger muß vor Öffnung der Schule Einrichtungen geschaffen haben, die nicht hinter denjenigen öffentlicher Schulen zurückstehen. Der deswegen geschuldete Ausgleich durch staatliche Förderung kann nicht mit der formalen Begründung versagt werden, es gehöre noch zur Errichtung der Schule, die notwendigen Schulbauten bereitzustellen. Werden bereits für die Errichtung der Schule Genehmigungsvoraussetzungen aufgestellt, die der Schulträger normalerweise nicht sämtlich und auf Dauer aus eigener Kraft erfüllen kann, muß sich die Förderung grundsätzlich auch auf diese Phase beziehen.
68
b) Die staatliche Finanzhilfe bezweckt allerdings nicht die Bildung von Vermögen in der Hand des Schulträgers (vgl. BVerwGE 27, 360 ). Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG dient nicht dazu, fehlendes Schulträgervermögen zu ersetzen (vgl. BVerwGE 70, 290 ). Diese Erwägungen sprechen aber nicht gegen eine Berücksichtigung des Schulraumbedarfs bei der staatli- chen Förderung.
69
Der Gesetzgeber kann im übrigen, wenn er Schulbaukosten in die Förderung einbezieht, dem Staat einen Anspruch auf Wertausgleich für den Fall einräumen, daß das geförderte Schulgebäude einer anderen Nutzung zugeführt wird (vgl. etwa § 31 Abs. 2 und 3 des rheinland-pfälzischen Privatschulgesetzes). Darüber hinaus kann der Gesetzgeber sich bei der Gewährung von Zuschüssen zu den laufenden Betriebskosten - wie dies in den meisten Landesgesetzen geschieht - mit der Annahme einer generellen Hilfsbedürftigkeit der privaten Ersatzschulen begnügen, für die Gewährung von Zuschüssen zu den Baukosten dagegen den konkreten Nachweis der individuellen Hilfsbedürf- tigkeit des jeweiligen Schulträgers verlangen (vgl. BVerfGE 75, 40 ).
70
3. Dem Gesetzgeber kommt bei der Ausgestaltung der Förderung ein weiter Spielraum zu. Auch insoweit gilt, daß sich die Verfassungsmäßigkeit der Regelung nur aufgrund einer Gesamtschau beurteilen läßt (vgl. Beschluß vom heutigen Tage in den Verfahren 1 BvR 682/88 und 1 BvR 712/88 unter B I 2 c).
71
a) Aufwendungen der privaten Schulträger für ihr Schulgebäude sind nicht in vollem Umfang durch die Anforderungen des Grundgesetzes an die Genehmigung der Schule geprägt. Dies darf der Gesetzgeber bei der Privatschulförderung berücksichtigen. Nicht zu beanstanden sind deshalb beispielsweise Regelungen, nach denen von der staatlichen Förderung der Erwerb des Grundstücks und die Erschließungskosten ausgenommen sind (vgl. etwa § 131 Abs. 2 Satz 1 und 2 des niedersächsischen Schulgesetzes).
72
Der Gesetzgeber kann Zuschüsse unmittelbar zu den konkreten Baukosten eines zuvor geprüften Bauvorhabens geben. Er kann auf diese Weise den Bau gezielt fördern und die Verwendung der Mittel unter Kontrolle halten. Es besteht aber auch die Möglichkeit, die Beschaffung der notwendigen Schulräume pauschal zu fördern, beispielsweise orientiert an den Kosten der Anmietung geeigneter Räume. Denkbar ist ferner, als Förderung einen bestimmten Betrag je Schüler auszuwerfen, der sich an den Kosten vergleichbarer öffentlicher Schulen orientiert. In diese zum Vergleich herangezogenen Kosten kann der Gesetzgeber - ganz oder teilweise - die Investitionskosten der öffentlichen Schulträger einbeziehen. Er kann ferner - wie dies manche Landesrechte vorsehen - den privaten Schulträgern eine festen Vomhundertsatz der Personalkosten erstatten und diesen so wählen, daß er deutlich über das hinausgeht, was der Staat verengt auf die Personalkosten mindestens zur Existenzsicherung beisteuern müßte. So kann durch eine entsprechend bemessene finanzielle Hilfe bei einem gewichtigen Ausgabeposten das Existenzminimum für die Schule insgesamt gesichert werden.
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b) Auch soweit die Förderung den Schulraumbedarf berücksichtigt, muß sie nicht vor der Öffnung der Schule und ohne Wartefrist einsetzen. Entscheidet sich der Schulträger für den Bau oder Erwerb eines eigenen Schulgebäudes, ist ihm eine Vorfinanzierung zuzumuten, wenn ihm später die finanzielle Last erleichtert wird. Müßte er dagegen auf Dauer seine Bauaufwendungen in vollem Umfang aus Schulgeldern finanzieren, träfe die Tilgung bei Gründung aufgenommener Kredite nicht nur die Gründer.
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4. Das Privatschulgesetz in der angegriffenen Fassung läßt die Kosten für die Beschaffung des notwendigen Schulraums für andere als die in § 17 Abs. 5 genannten Sonderschulen und die Abendrealschulen, Abendgymnasien sowie Kollegs (§ 18 Abs. 4) vollständig unberücksichtigt. Unmittelbare Zuschüsse zu den Baukosten hat das streitige Änderungsgesetz abgeschafft mit Ausnahme der Bezuschussung bestimmter privater Sonderschulen (§ 17 Abs. 5 PSchG in der geänderten Fassung). Der pauschal gewährte Fördersatz je Schüler nach § 18 Abs. 1 PSchG orien-tiert sich zwar an den Kosten der vergleichbaren öffentlichen Schulen; bei diesen sind die Investitionskosten ausdrücklich nicht erfaßt, unter denen nach dem Zusammenhang die Baukosten zu verstehen sind (vgl. die Begründung der Landesregierung zu ihrem Gesetzentwurf Drucks. 10/2338 S. 11). Enthalten sind die Kosten der hier nicht interessierenden Schönheitsreparaturen. Der pauschale Fördersatz ist nicht so gewählt, daß er das Existenzminimum unter Einschluß eines Beitrags abdeckt, der für die Beschaffung der notwendigen Schulräume zur Verfügung steht. Es war allerdings das erklärte Ziel, die Pauschalsätze so zu ändern, daß das Existenzminimum insgesamt abgedeckt ist. Zum Existenzminimum rechnet das Land aber Aufwendungen zu Schulbauten gerade nicht, wie die Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich hervorhebt (Drucks. 10/2338 S. 16).
Herzog Henschel Seidl Grimm Söllner Kühling Seibert