BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1370/08 -
der M... GmbH & Co. KG,
vertreten durch den persönlich haftenden Gesellschafter
M...
sowie durch die persönlich haftende Gesellschafterin M...
Verwaltung GmbH,
diese vertreten durch die Geschäftsführer M... und
M...,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 1. September 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
unter welchen Voraussetzungen die Anordnung einer
Sicherheitsleistung gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2, § 17
Abs. 4a Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
(BImSchG) pflichtgemäßem behördlichen Ermessen
entspricht.
2
1. Die Beschwerdeführerin betreibt
beziehungsweise betrieb unter anderem zwei
immissionsschutzrechtlich genehmigte Abfallentsorgungsanlagen
in D... und H....
3
Mit Bescheid vom 5. August 2002 gab das
Regierungspräsidium der Beschwerdeführerin auf, für die
Anlage in D... eine Sicherheit in Höhe von 14.000 € zu
leisten. Für die Wertstoffsortieranlage in H... wurde der
Beschwerdeführerin unter dem 13. Juni 2003 eine
Änderungsgenehmigung erteilt. In den Nebenbestimmungen zu
dieser Genehmigung verpflichtete das Regierungspräsidium die
Beschwerdeführerin zur Leistung einer Sicherheit für die
Gesamtanlage in Höhe von 100.000 €. Die gegen die Auferlegung
der Sicherheitsleistungen gerichteten Widersprüche der
Beschwerdeführerin wies das Regierungspräsidium mit
Widerspruchsbescheiden vom 17. Juli 2003 und vom 6. April
2004 zurück und setzte hinsichtlich der Anlage in D... die zu
erbringende Sicherheit auf 14.600 € fest.
4
2. Die Klagen der Beschwerdeführerin wurden
mit Urteilen des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 30.
September 2005 (betreffend die Anlage in D...) und des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 31. Mai 2006
(betreffend die Anlage in H...) abgewiesen.
5
Die Beschwerdeführerin legte jeweils Berufung
ein. Mit Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Mai 2007
(6 UE 42/06; veröffentlicht in ZUR 2007, S. 485) wurden
das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 30.
September 2005 abgeändert und der Bescheid des
Regierungspräsidiums vom 5. August 2002 sowie der
Widerspruchsbescheid vom 17. Juli 2003 aufgehoben. Als
Rechtsgrundlage für die nachträgliche Auferlegung einer
Sicherheitsleistung komme zwar § 17 Abs. 4a in
Verbindung mit § 5 Abs. 3 und § 12 Abs. 1 BImSchG
in Betracht. Die Anordnung der Sicherheitsleistung sei jedoch
ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig. Nach der
Zielrichtung des Gesetzes bedürfe es zur Anordnung einer
Sicherheitsleistung stichhaltiger Anhaltspunkte für das
Fehlen eines Verwertungskonzepts oder begründeter Zweifel an
der Seriosität des Betreibers, die in Bezug auf die
Beschwerdeführerin zu keinem Zeitpunkt dargelegt worden
seien.
6
Mit Beschluss vom 16. Juli 2007 (6 UE 1527/06)
änderte der Verwaltungsgerichtshof mit im Wesentlichen
derselben Begründung das Urteil des Verwaltungsgerichts
Frankfurt am Main vom 31. Mai 2006 ab und hob die die
Sicherheitsleistung betreffenden Nebenbestimmungen des
Änderungsgenehmigungsbescheides vom 13. Juni 2003 sowie den
Widerspruchsbescheid vom 6. April 2004 auf.
7
Die jeweils gegen die Nichtzulassung der
Revision erhobenen Beschwerden des Landes Hessen hatten
Erfolg.
8
Das Bundesverwaltungsgericht hob mit Urteil
vom 13. März 2008 (BVerwG 7 C 44.07; veröffentlicht in NVwZ
2008, S. 681) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 9.
Mai 2007 insoweit auf, als es der Berufung der
Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Darmstadt vom 30. September 2005 stattgegeben hat. Die
Berufung der Beschwerdeführerin wurde in vollem Umfang
zurückgewiesen. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichtshofs setze die Anordnung einer
Sicherheitsleistung gemäß § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
weder Zweifel an der Seriosität beziehungsweise der
Liquidität des Betreibers noch Anhaltspunkte für das Fehlen
eines Verwertungskonzepts voraus. Vielmehr reiche das
allgemein latent vorhandene Liquiditätsrisiko grundsätzlich
aus, um von Betreibern einer Abfallentsorgungsanlage eine
Sicherheitsleistung zu verlangen. Dies ergebe eine Auslegung
der Bestimmung nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und
Zweck sowie Systematik des Gesetzes.
9
Mit § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
betreffendem Urteil vom selben Tage (BVerwG 7 C 45.07;
veröffentlicht in juris) hob das Bundesverwaltungsgericht im
Wesentlichen unter Bezugnahme auf die vorgenannte
Entscheidung den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom
16. Juli 2007 auf und wies die Berufung der
Beschwerdeführerin zurück.
10
3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde greift die
Beschwerdeführerin unmittelbar die Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts und (hilfsweise) mittelbar
§ 12 Abs. 1 Satz 2, § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG an.
Sie rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 3
Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.
11
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen nach
§ 93a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 22
) nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu (vgl. § 93a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde
ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten
Grundrechte der Beschwerdeführerin angezeigt (vgl. § 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat
keine Aussicht auf Erfolg.
12
Die angegriffenen Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführerin
nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Das
Bundesverwaltungsgericht hat nicht gegen seine Bindung an
Recht und Gesetz verstoßen.
13
a) Die Auslegung des einfachen Gesetzesrechts
einschließlich der Wahl der hierbei anzuwendenden Methode ist
Sache der Fachgerichte und vom Bundesverfassungsgericht nicht
umfassend auf ihre Richtigkeit zu untersuchen. Das
Bundesverfassungsgericht beschränkt seine Kontrolle, auch
soweit es um die Wahrung der Kompetenzgrenzen aus
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG geht, auf die
Prüfung, ob das Fachgericht bei der Rechtsfindung die
gesetzgeberische Grundentscheidung respektiert und von den
anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung in vertretbarer
Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE 82, 6 ;
96, 375 ; 111, 54 ;
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Januar 2009 - 2
BvR 2044/07 -, NJW 2009, S. 1469 ).
14
b) Diese verfassungsrechtlichen Grenzen
richterlicher Rechtsfindung sind hier gewahrt.
15
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in
seiner Leitentscheidung vom 13. März 2008 (BVerwG 7 C
44.07) ausführlich mit dem Regelungsgehalt der § 12 Abs.
1 Satz 2, § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG auseinandergesetzt
(vgl. NVwZ 2008, S. 681 ). Es hat seine
Rechtsauffassung, das allgemein latent vorhandene
Liquiditätsrisiko reiche grundsätzlich aus, um von Betreibern
einer Abfallentsorgungsanlage eine Sicherheitsleistung zu
verlangen, mit vertretbaren Argumenten unter Anwendung der
allgemein anerkannten Auslegungsregeln (Berücksichtigung von
Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck sowie
Systematik des Gesetzes) begründet. Zwar kann auch die
Beschwerdeführerin beachtliche einfachrechtliche Argumente
für die von ihr vertretene Gegenauffassung ins Feld führen.
Dass das Bundesverwaltungsgericht die in § 12 Abs. 1
Satz 2, § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG zum Ausdruck
kommende gesetzgeberische Interessenbewertung grundlegend
verkannt oder missachtet hätte und die angegriffenen Urteile
daher verfassungsrechtlich zu beanstanden wären, ist
allerdings nicht ersichtlich.
16
Auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG
in seiner Ausprägung als allgemeiner Gleichheitssatz liegt
nicht vor.
17
a) Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz
gleich zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(vgl. BVerfGE 101, 54 ; 103, 172 ; 116,
135 ). Ein strenger Prüfungsmaßstab ist
insbesondere dann angezeigt, wenn eine gesetzliche Regelung
zu einer Differenzierung zwischen Personengruppen und nicht
lediglich zwischen Sachverhalten führt (vgl. BVerfGE 90, 46
; 91, 346 ; 99, 367 ;
100, 195 ; 103, 310 ; 116, 135
). Das Bundesverfassungsgericht prüft dann
im Einzelnen nach, ob für die vorgesehene Differenzierung
Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie
die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl.
BVerfGE 110, 274 ; 118, 1 ).
Entscheidend ist dabei auch, in welchem Maße sich die
Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl.
BVerfGE 95, 267 ; 110, 141 ;
116, 135 ; 118, 1 ).
18
Ein Gleichheitsverstoß in diesem Sinne kann
nicht nur vom Gesetzgeber begangen werden. Ein solcher liegt
auch dann vor, wenn die Gerichte im Wege der Auslegung
gesetzlicher Vorschriften oder der Lückenfüllung zu einer dem
Gesetzgeber verwehrten Differenzierung gelangen (vgl. BVerfGE
58, 369 ; 84, 197 ).
19
b) Gemessen hieran ist auch bei Zugrundelegung
eines strengen Prüfungsmaßstabes eine Verletzung des
allgemeinen Gleichheitssatzes nicht festzustellen.
20
aa) Dies gilt zunächst, soweit die
Beschwerdeführerin dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 13. Mai 2008 (BVerwG 7 C 44.07; vgl. NVwZ 2008,
S. 681 ) entnimmt, dass die Anordnung einer
Sicherheitsleistung unterbleiben könne, wenn eine
Abfallentsorgungsanlage von einer Körperschaft des
öffentlichen Rechts betrieben werde. Die unterschiedliche
Behandlung von Abfallentsorgungsanlagen, die von privaten
Betreibern einerseits und von Körperschaften des öffentlichen
Rechts andererseits betrieben werden, ist sachlich
gerechtfertigt.
21
Nach der verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts
besteht der Sinn und Zweck der § 12 Abs. 1 Satz 2,
§ 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG darin, sicherzustellen,
dass die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des
Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage nicht die zum Teil
erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten zu
tragen hat (vgl. NVwZ 2008, S. 681 ). Bei solchen
Anlagenbetreibern, bei denen - wie bei Körperschaften des
öffentlichen Rechts - eine Insolvenz ausgeschlossen ist,
besteht ausgehend hiervon kein Bedürfnis für die Anordnung
einer Sicherheitsleistung. Eine derartige Anordnung wäre im
Übrigen sinnlos, da auch die Sicherheitsleistung von der
öffentlichen Hand zu erbringen wäre.
22
In wirtschaftlicher Hinsicht unterscheiden
sich beide Konstellationen maßgeblich dadurch, dass beim
Betrieb einer Abfallentsorgungsanlage durch eine Körperschaft
des öffentlichen Rechts diese während der Betriebsphase die
Entgelte für die Annahme der Abfälle vereinnahmt. Im Falle
der Insolvenz eines privaten Anlagenbetreibers besteht
demgegenüber die Gefahr, dass die öffentliche Hand die Kosten
für die Erfüllung der Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3
BImSchG tragen muss, ohne zuvor während der Betriebsphase
Einnahmen erzielt zu haben.
23
bb) Das Bundesverwaltungsgericht hat entgegen
dem Rügevorbringen auch nicht dadurch Art. 3 Abs. 1 GG
verletzt, dass es Abfallentsorgungsanlagen wie die von der
Beschwerdeführerin betriebenen in sachwidriger Weise Deponien
und Langzeitlagern gleichgestellt hätte.
24
Ausgehend von der nachvollziehbaren und durch
die Beschwerdeführerin in der Sache nicht widerlegten
Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts, die Gefahr einer
Kostenbelastung der öffentlichen Hand bestehe bei Deponien
und Langzeitlagern einerseits und bei den sonstigen
Abfallentsorgungsanlagen andererseits grundsätzlich in
gleicher Weise (vgl. NVwZ 2008, S. 681 ), gebietet
Art. 3 Abs. 1 GG insoweit keine differenzierende
Behandlung dieser Vergleichsgruppen.
25
cc) Eine gleichheitswidrige Benachteiligung
der Betreiber von Abfallentsorgungsanlagen im Verhältnis zu
Produktionsbetrieben, die nicht in den Anwendungsbereich der
§ 12 Abs. 1 Satz 2, § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
fallen, liegt ebenfalls nicht vor.
26
Das vom Bundesverwaltungsgericht
herausgestellte besondere Kostenrisiko der öffentlichen Hand
(vgl. NVwZ 2008, S. 681 ), das mit dem Betrieb von
Abfallentsorgungsanlagen durch private Betreiber
typischerweise verbunden ist und das sich ausweislich der
Gesetzesmaterialien (vgl. BRDrucks 408/00
S. 3; BTDrucks 14/4599, S. 128 f.; BTDrucks 14/4926, S.
1) in der Verwaltungspraxis offenbar gerade in der
Abfallentsorgungsbranche in beträchtlichem Ausmaß realisiert
hat, stellt insoweit ein sachgerechtes
Differenzierungskriterium dar.
27
Dass das Bundesverwaltungsgericht Bedeutung
und Tragweite der Grundrechte der Beschwerdeführerin aus
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG grundlegend
verkannt hätte, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
28
4. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt
sich zugleich, dass auch die von der Beschwerdeführerin
hilfsweise erhobene Rüge eines Verstoßes der § 12 Abs. 1
Satz 2, § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG gegen Art.12 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nicht
durchgreift.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
30
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.