BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1402/01 -
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
und die Richterinnen Haas,
Hohmann-Dennhardt
am 19. Dezember 2002 einstimmig
beschlossen:
Das Urteil des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Februar 2001 - 2 N 97.906 -
verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus
Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes.
Es wird aufgehoben. Die Sache wird an den
Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Damit wird der Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Juli 2001 - BVerwG
4 BN 37.01 - gegenstandslos.
Der Freistaat Bayern hat den Beschwerdeführern
ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit wird für das Verfassungsbeschwerdeverfahren auf
25.600 € (in Worten: fünfundzwanzigtausendsechshundert
Euro) festgesetzt.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft im
Wesentlichen ein Normenkontrollurteil zur Rechtmäßigkeit
eines Bebauungsplans, der Privatgrundstücke als öffentlichen
Grüngürtel ausweist.
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1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer zweier
insgesamt 6.637 qm großer Grundstücke. Eines davon ist
mit einem Wohnhaus bebaut. Im Ausgangsverfahren wandten sie
sich gegen den Bebauungsplan, mit dem das mit Bäumen und
Sträuchern bewachsene und bisher als parkartiger Garten
genutzte Flurstück fast vollständig und das Hausgrundstück
etwa zur Hälfte Teil eines nach Osten verschobenen und in
Nord-Süd-Richtung verlaufenden überörtlichen Grünzugs werden
soll. Auf der anderen Seite des Grünzugs soll ein Wohngebiet
mit insgesamt 1.025 Wohneinheiten entstehen. Zweck der
Verschiebung des Grünzugs ist nach dem Planentwurf die
Anbindung möglichst vieler Wohnungen an den Grünzug. Der
festgesetzte Grünbereich hat eine Breite von zwischen 20 und
50 m, seine maximale Breite entfaltet er im nördlichen
Bereich der Grundstücke der Beschwerdeführer. Im Planteil II
(Grünordnung) sind die auf den Grundstücken der
Beschwerdeführer vorhandenen Bäume und Gehölze als zu
erhalten dargestellt. Der als öffentliche Grünfläche
ausgewiesene Teil ist als Fläche mit besonderen
Entwicklungsmaßnahmen ausgewiesen. Im Oktober 1997 wurde ein
Umlegungsverfahren eingeleitet.
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Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den
Normenkontrollantrag ab.
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Das in § 1 Abs. 6 BauGB verankerte
Abwägungsgebot sei nicht verletzt. Planerischer Anstoß zu dem
Bebauungsplan sei das Bedürfnis nach Schaffung von Wohnraum
gewesen. Für die Verschiebung des Grünzugs nach Osten
sprächen gewichtige öffentliche Belange. Die dichte
Wohnbebauung erfordere im Interesse gesunder Wohnverhältnisse
eine ausreichende Versorgung mit öffentlich zugänglichen
Freiflächen. Nicht zu beanstanden sei die Erwägung der
Antragsgegnerin, dass die Situierung des öffentlichen
Grünzugs durch die Lage des vorhandenen Gehölzbestandes auf
den Grundstücken der Beschwerdeführer vorgezeichnet gewesen
sei.
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Die Beschwerdeführer ließen außer Acht, dass
der Grünzug auch aus den sich daran anschließenden privaten,
mit einem Gehrecht zu Gunsten der Allgemeinheit
ausgestalteten Grünflächen bestehe. Für die von den
Beschwerdeführern vermisste Behandlung ihrer alternativ
vorgeschlagenen Bauräume auf ihren Grundstücken habe für die
Antragsgegnerin kein Anlass bestanden, da diese mit der
beschlossenen Situierung des Grünzugs nicht vereinbar wären.
Auf die vorsorglich unter Beweis gestellte Tatsache, dass das
Hausgrundstück dem Bebauungszusammenhang im Sinne von
§ 34 BauGB zuzurechnen sei, komme es nicht
entscheidungserheblich an.
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Abwägungsfehler bestünden auch nicht im
Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG. Zwar werde den
Beschwerdeführern durch die Festsetzung des Grünzugs die
Privatnützigkeit des größten Teils des einen Grundstücks und
rund der Hälfte des anderen Flurstücks entzogen. Es verbleibe
ihnen jedoch ein immerhin 1.500 qm großes Grundstück, das
zwar im Vergleich zu den 6.637 qm ein relativ kleiner
Gartenbereich sei, im Vergleich zu den üblicherweise im
Ballungsraum für Einfamilienhäuser zur Verfügung stehenden
Freiflächen jedenfalls keine unterdurchschnittliche Größe
darstelle. Auch wenn die Nutzbarkeit des Gartens zum
Kernbereich der privaten Lebensführung gehören möge, bestehe
kein verfassungsrechtlich gewährleisteter Anspruch auf die
Verfügbarkeit eines Gartens in einer bestimmten Größenordnung
oder mit einem bestimmten Zuschnitt. Das Interesse der
Beschwerdeführer an einer ungeschmälerten Nutzung ihrer
beiden Grundstücke als Gartenfläche müsse in Bezug gesetzt
werden zu dem Bedarf an Grünflächen für die Bewohner des
entstehenden Wohngebiets. Diesem gewichtigen öffentlichen
Belang habe die Antragsgegnerin ohne Verletzung des
Eigentumsgrundrechts den Vorzug einräumen dürfen.
7
Der von Verfassungs wegen zu fordernden
Erhaltung der Substanz des Eigentums und der Beachtung des
Gleichheitsgebots werde durch das Umlegungsverfahren
ausreichend Rechnung getragen. Die planende Gemeinde müsse
zwar schon auf der Stufe der Bauleitplanung auf ein
Mindestmaß an Lastengleichheit Bedacht nehmen, jedoch sei
diesem Erfordernis genügt, wenn - vom Abwägungsergebnis
her gesehen vertretbare - planungsbedingte
Ungleichbelastungen durch bodenordnende Maßnahmen
ausgeglichen würden.
8
Das Bundesverwaltungsgericht wies die
Beschwerde der Beschwerdeführer gegen die Nichtzulassung der
Revision zurück.
9
2. Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer
Verfassungsbeschwerde gegen die gerichtlichen Entscheidungen
und rügen eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1
GG.
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3. Die Antragsgegnerin und der Beteiligte des
Ausgangsverfahrens, das Bayerische Staatsministerium der
Justiz und der Bundesgerichtshof hatten Gelegenheit zur
Äußerung.
11
1. Die Verfassungsbeschwerde wird gemäß
§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur
Entscheidung angenommen, weil dies zur Durchsetzung des
Eigentumsgrundrechts der Beschwerdeführer angezeigt ist. Die
Voraussetzungen für eine stattgebende Kammerentscheidung
liegen vor (§ 93 c Abs. 1 BVerfGG). Die für
die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen
hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Danach
verstößt das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs gegen
Art. 14 Abs. 1 GG.
12
a) Bebauungspläne bestimmen gemäß Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums
(vgl. BVerfGE 79, 174 ).
13
Der Satzungsgeber muss ebenso wie der
Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des
Eigentums die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und
die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und
ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im
Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten;
insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der
Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für
die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen
der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der
Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich
der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu
diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit als auch die
grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den
Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 100, 226
; 102, 1 ).
14
Das in § 1 Abs. 6 BauGB festgelegte
Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen
besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden
Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 79,
174 ). Das Bundesverfassungsgericht hat nur zu
prüfen, ob sich diese in den verfassungsrechtlich
vorgezeichneten Grenzen hält. Hierfür ist maßgebend, ob der
erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt
und ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten
Belange und Interessen der Entscheidung zu Grunde gelegt
sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen
worden sind. Unter diesen Einschränkungen kann es die
Regelung daraufhin überprüfen, ob sie das Willkürverbot
beachtet und verhältnismäßig ist, insbesondere der Bedeutung
der Eigentumsgarantie Rechnung trägt (vgl. BVerfGE 76,
107 ; 95, 1 ).
15
Die Fachgerichte haben bei der Auslegung und
Anwendung der Vorschriften Bedeutung und Tragweite der
Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 und
Abs. 2 GG zu beachten. Sie müssen bei ihren
Entscheidungen der verfassungsrechtlichen Anerkennung des
Privateigentums sowie seiner Sozialpflichtigkeit
gleichermaßen Rechnung tragen und insbesondere den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit wahren (vgl. BVerfGE 102, 1
).
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b) Nach diesen Maßstäben ist die angegriffene
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs mit Art. 14
Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren.
17
aa) Die Auffassung des
Verwaltungsgerichtshofs, für eine Prüfung der von den
Beschwerdeführern alternativ vorgeschlagenen Bauräume habe
kein Anlass bestanden, weil diese mit der beschlossenen
Situierung des Grünzugs nicht vereinbar wären, ist
verfassungsrechtlich nicht haltbar. Die Bestandsgarantie des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass in
erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine
unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden
und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich
erhalten (vgl. BVerfGE 100, 226 ). Der
Verwaltungsgerichtshof hätte daher prüfen müssen, ob der mit
der Festsetzung zulässigerweise verfolgte Zweck, das geplante
Wohnviertel mit ausreichenden öffentlich zugänglichen
Freiflächen zu versorgen, nicht auch unter einer weiter
gehenden Schonung des Grundbesitzes der Beschwerdeführer zu
erreichen gewesen wäre, ein im Bereich der Grundstücke der
Beschwerdeführer schmalerer Grünstreifen den Zweck nicht
ebenso gut erfüllen könnte. Das Interesse der
Beschwerdeführer an einer besseren baulichen Nutzung des
ihnen verbleibenden Grundstücks wäre mit dem öffentlichen
Interesse, an dieser Stelle für die Anwohner einen breiteren
Grünstreifen zur Verfügung stellen zu können, abzuwägen
gewesen. Daran fehlt es.
18
bb) Nicht mit Art. 14 Abs. 1 GG
vereinbar ist auch die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs,
es komme auf die unter Beweis gestellte Tatsache, dass das
Hausgrundstück insgesamt dem Bebauungszusammenhang im Sinne
von § 34 BauGB zuzurechnen sei, nicht an. Besteht
(nämlich) ein Recht zur Bebauung, kommt der normativen
Entziehung desselben erhebliches Gewicht zu, das sich im
Rahmen der Abwägung auswirken muss. Beim Erlass eines
Bebauungsplans müssen daher im Rahmen der planerischen
Abwägung das private Interesse am Erhalt bestehender
baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an
einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen
werden. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der
Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den
Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann (vgl.
BVerfGE 83, 201 ). Daher hätte die
Frage, ob das betreffende Grundstück insgesamt
Baulandqualität besitzt, nicht unentschieden bleiben
dürfen.
19
cc) Der verfassungsrechtlichen Gewährleistung
des Eigentums wird auch die Auffassung des
Verwaltungsgerichtshofs nicht gerecht, es bestehe kein
verfassungsrechtlich gewährleisteter Anspruch auf die
Verfügbarkeit eines Gartens in einer bestimmten Größenordnung
oder mit einem bestimmten Zuschnitt, da das Eigentumsrecht
nicht schrankenlos gewährleistet sei. Das Eigentum - hier das
Grundeigentum - wird in seinem konkreten Bestand geschützt
(vgl. BVerfGE 74, 264 ). Die Erörterung der
Frage, ob den Beschwerdeführern ein bestimmter Anspruch
zusteht, verfehlt mithin den verfassungsrechtlichen
Maßstab.
20
dd) Hingegen ist die Rechtsauffassung, dass
dem Erfordernis eines Mindestmaßes an Lastengleichheit genügt
sei, wenn - vom Abwägungsergebnis her gesehen
vertretbare - planungsbedingte Ungleichbelastungen der von
der Planung betroffenen Eigentümer durch bodenordnende
Maßnahmen ausgeglichen werden könnten, im Hinblick auf das
bei der Abwägung zu beachtende Gebot der Gleichbehandlung
nicht zu beanstanden.
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Über das schutzwürdige Interesse des
Eigentümers an der Beibehaltung des Grundstückszuschnitts und
der bisherigen Nutzung ist bei der Aufstellung des
Bebauungsplans zu entscheiden (vgl. BVerfGE 104, 1
). Daher entspricht eine Festsetzung, die als Folge
des gewählten Standorts die Nutzbarkeit nur bestimmter
Grundstücke empfindlich beschneidet, den Anforderungen einer
gerechten Abwägung grundsätzlich nur, wenn für die
Festsetzung gerade an dieser Stelle sachlich einleuchtende
Gründe bestehen, wenn etwa die natürlichen
Geländeverhältnisse die planerische Lösung mehr oder minder
vorzeichnen. In einem solchen Fall ist dem Erfordernis der
Lastengleichheit genügt, wenn die planungsbedingten
Ungleichbelastungen durch bodenordnende Maßnahmen
ausgeglichen werden (vgl. BGHZ 67, 320
). So liegt der Fall hier. Der
Verwaltungsgerichtshof führt dazu aus, dass die Situierung
des öffentlichen Grünzugs durch die am geplanten Standort
vorhandene, von Bebauung freizuhaltende Kanalschutzzone sowie
durch den Gehölzbestand auf den Grundstücken der
Beschwerdeführer vorgezeichnet gewesen sei. Dies ist nach den
vorliegenden Planausschnitten nachvollziehbar.
22
c) Das angegriffene Urteil beruht auf der
festgestellten Verletzung des Art. 14 Abs. 1 GG. Es
ist daher aufzuheben und die Sache an den
Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 93 c
Abs. 2, § 95 Abs. 2 BVerfGG).
23
2. Die ebenfalls angegriffene Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts wird damit gegenstandslos.
24
3. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen der Beschwerdeführer beruht auf
§ 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die Auslagen sind dem
Freistaat Bayern in vollem Umfang aufzuerlegen, weil sich die
Verfassungsbeschwerde in ihrem Kernanliegen als begründet
erwiesen hat. Die Festsetzung des Werts des Gegenstands der
anwaltlichen Tätigkeit ergibt sich aus § 113 Abs. 2
Satz 3 BRAGO in Verbindung mit den vom
Bundesverfassungsgericht dazu entwickelten Grundsätzen (vgl.
BVerfGE 79, 365 ).
25
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.