BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1418/07 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 26. Juni 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat die Hälfte
der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen zu
erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit wird auf 4.000 € festgesetzt.
1
Das Verfahren betrifft die Versagung
versammlungsrechtlichen Eilrechtsschutzes.
2
Mit Verfügung vom 30. Mai 2007 untersagte der
Oberbürgermeister der Stadt Schwerin unter Aufhebung einer
zuvor erlassenen Auflagenverfügung einen im Dezember 2006 für
den 2. Juni 2007, 10 Uhr, angemeldeten Aufzug durch das
Stadtzentrum von Schwerin zu dem Thema "Nein zum G8-Gipfel -
für eine Welt freier Völker". Er ordnete die sofortige
Vollziehung des Versammlungsverbots an.
3
Im Eilrechtsschutzverfahren änderte das
Verwaltungsgericht Schwerin die Verbotsverfügung mit
Beschluss vom 31. Mai 2007 dahin ab, dass der Aufzug zwar
stattfinden dürfe, jedoch lediglich in einem Gewerbegebiet in
Schwerin-Süd, einige Kilometer vom Stadtzentrum entfernt. Die
von gewaltgeneigten Gegendemonstranten zu erwartenden
Ausschreitungen ließen sich nur durch räumliche Trennung der
Versammlung der Beschwerdeführerinnen von den für dieselbe
Zeit angemeldeten Gegenveranstaltungen wirksam bekämpfen.
Anders als bei den Teilnehmern der Gegendemonstrationen sei
bei den Versammlungsteilnehmern der Beschwerdeführerinnen zu
erwarten, dass diese sich der Auflage beugen und ihre
Versammlung ohne größeren Widerstand an den Stadtrand
verlegen würden. Auch Schwerin-Süd sei ein geeigneter
Versammlungsort, da dieser günstig an der Bahnlinie und nicht
weit von dem Krebsfördener Neubaugebiet entfernt liege. Ein
Medieninteresse sei unabhängig vom Versammlungsort ohnehin
gegeben.
4
Das Oberverwaltungsgericht
Mecklenburg-Vorpommern versagte im Beschwerdeverfahren mit
Beschluss vom 1. Juni 2007 den Eilrechtsschutz insgesamt. Der
vom Verwaltungsgericht zu Recht festgestellte polizeiliche
Notstand rechtfertige ein Verbot der Versammlung.
5
Mit Beschlüssen vom selben Tage bestätigte das
Oberverwaltungsgericht auch das Verbot einer ebenfalls für
den 2. Juni 2007, 10 Uhr von der Beschwerdeführerin zu 1
angemeldeten Versammlung in Ludwigslust und das Verbot einer
der Gegendemonstrationen, nämlich der Kundgebung eines
„antifaschistischen Bündnisses“. Das Verbot einer weiteren
Gegenveranstaltung, eines am 4. Januar 2007 angemeldeten
„Bürgerfestes für Toleranz“ am Pfaffenteich in Schwerin, für
das die Stadtvertretung am 7. Mai 2007 die Bürger zur
Teilnahme aufgerufen hatte, wurde dagegen von den Gerichten
nicht aufrecht erhalten. Das Oberverwaltungsgericht
(Beschluss vom 1. Juni 2007 - 3 M 62/07 -)
begründet dies damit, dass aufgrund des Verbots der
Versammlungen der Beschwerdeführerinnen und des
„antifaschistischen Bündnisses“ der polizeiliche Notstand,
der durch das Fehlen hinreichender Polizeikräfte zur Abwehr
der Gefahr gewalttätiger Ausschreitungen begründet worden
war, entfallen sei. Damit seien die Gründe für ein Verbot
auch dieser Versammlung nicht gegeben. Das „Bürgerfest“
konnte daher wie geplant stattfinden.
6
Die Beschwerdeführerinnen im vorliegenden
Verfahren sehen in der Verbotsverfügung einen Verstoß gegen
Art. 8 und Art. 5 GG. Das Verbot sei
unverhältnismäßig. Durch geeignete Auflagen hätte
sichergestellt werden können, dass die Versammlung in der
Innenstadt von Schwerin hätte stattfinden können. Das vom
Verwaltungsgericht im Zuge einer Auflage vorgesehene
Gewerbegebiet in Schwerin-Süd wäre allerdings nicht geeignet
gewesen, da dieses zu dem fraglichen Zeitpunkt menschenlos
sein würde.
7
1. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor, da das
Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde
angesichts der eingetretenen Erledigung entfallen ist.
Gleiches gilt für den Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung.
8
2. Den Beschwerdeführerinnen ist ein
Auslagenerstattungsanspruch in Höhe der Hälfte der im
verfassungsgerichtlichen Verfahren entstandenen notwendigen
Auslagen zuzuerkennen.
9
a) In Bezug auf die Verfassungsbeschwerde sind
den Beschwerdeführerinnen keine Auslagen zu erstatten, da
diese keinen Erfolg hat, § 34 a
Abs. 2 BVerfGG.
10
b) Hinsichtlich des Eilantrages ist gem.
§ 34 a Abs. 3 BVerfGG über die Auslagen nach
Billigkeitsgesichtspunkten zu entscheiden (vgl. BVerfGE 89,
91 ). Hierfür kann insbesondere darauf abgestellt
werden, ob die Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen
vor Eintritt der Erledigung Aussicht auf Erfolg gehabt hätten
(vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
13. September 1995 - 1 BvR 1401/94 -,
NJW-RR 1996, S. 138). Falls der Antrag keinen Erfolg
gehabt hätte, kann auch darauf abgestellt werden, inwieweit
die Gründe, die zur Ablehnung hätten führen müssen, für den
Antragsteller deutlich erkennbar waren (vgl. BVerfGE 89, 91
). Danach entspricht die Erstattung von Auslagen
insbesondere dann der Billigkeit, wenn ein nach
§ 32 BVerfGG gestellter Eilantrag mit hoher
Wahrscheinlichkeit Erfolg gehabt hätte, jedoch aufgrund der
besonderen Umstände des Einzelfalls vom
Bundesverfassungsgericht nicht mehr vor Eintritt der
Erledigung verbeschieden werden konnte.
11
c) Ein solcher Fall liegt hier vor.
12
aa) Die angegriffene Entscheidung, die von der
Entscheidung der Vorinstanz nach Inhalt und Begründung in
maßgeblichen Punkten abweicht, sowie der dagegen gerichtete
Antrag nach § 32 BVerfGG lagen dem Gericht erst am
1. Juni 2007 um 23.51 Uhr und damit kurz vor Beginn des Tages
vor, an dessen Vormittag um 10.00 Uhr die Versammlung
stattfinden sollte. Ferner gingen noch in der Nacht bis 4.18
Uhr zwei weitere, mit dem hier vorliegenden Fall in
sachlichem Zusammenhang stehende Anträge ein, die sich
ebenfalls bis zum 2. Juni 2007, 10 Uhr, erledigen würden. Bei
dieser Sachlage war es nicht möglich, innerhalb der wenigen
verbleibenden Stunden verantwortliche Entscheidungen über die
gestellten Anträge zu treffen.
13
bb) Hätte er rechtzeitig verbeschieden werden
können, hätte der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung mit hoher Wahrscheinlichkeit
Aussicht auf Erfolg gehabt.
14
(1) Schon in Hinblick auf die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts, die durch das Oberverwaltungsgericht
noch ausgeweitet wurde, bestehen erhebliche
verfassungsrechtliche Bedenken, ob es den
Beschwerdeführerinnen verwehrt werden durfte, ihren Aufzug in
der Innenstadt von Schwerin durchzuführen.
15
Nach den Feststellungen der
Verwaltungsgerichte war nicht zu erwarten, dass von der von
den Beschwerdeführerinnen geplanten Versammlung Gefahren für
die öffentliche Sicherheit ausgehen würden. Vielmehr beruhte
die vom Verwaltungsgericht angeordnete Auflage der Verlegung
der Versammlung in ein Gewerbegebiet auf der Einschätzung,
dass derartige Gefahren von Seiten gewaltbereiter
Gegendemonstranten ausgehen werden. Waren die
Beschwerdeführerinnen damit als Nichtstörer anzusehen, so
kann gegen sie nur unter den besonderen Voraussetzungen des
so genannten polizeilichen Notstandes eingeschritten werden
(vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
18. August 2000 – 1 BvQ 23/00 –, NJW 2000,
S. 3053; Beschluss vom 26. März 2001 – 1 BvQ 15/01
–, NJW 2001, S. 1411 f.; Beschluss vom 10. Mai
2006 – 1 BvQ 14/06 –, NVwZ 2006, S. 1049). Dies
setzt voraus, dass eine Gefahr auf andere Weise nicht
abgewehrt werden kann, etwa weil die Verwaltungsbehörde nicht
über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und
Vollzugshilfe zu ergänzende Mittel und Kräfte verfügt, um die
gefährdeten Rechtsgüter wirksam zu schützen (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. März
2001 – 1 BvQ 15/01 –, NJW 2001,
S. 1411 f.;
Beschluss vom 10. Mai 2006 – 1 BvQ 14/06 –,
NVwZ 2006, S. 1049 f.). Zur Feststellung
dieser Voraussetzungen können zwar grundsätzlich die
verwaltungsgerichtlichen Feststellungen und polizeilichen
Angaben über Art und Ausmaß erforderlicher Gegenmaßnahmen und
zur Überlastung der Polizei als Grundlage für die vom
Bundesverfassungsgericht vorzunehmende Folgenabwägung
herangezogen werden. Jedoch dürfen Gefahren nicht
berücksichtigt werden, die bei Wahrung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit anders als durch Inanspruchnahme des
Nichtstörers ausgeschlossen werden können (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2000
– 1 BvQ 23/00 –, NJW 2000, S. 3053
).
16
Geht eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit nicht von der Versammlung selbst, sondern von
einer Gegenveranstaltung aus, ist insbesondere zu prüfen, ob
die Inanspruchnahme des Nichtstörers durch eine
versammlungsrechtliche Verfügung gegenüber den Veranstaltern
der Gegendemonstration vermieden werden kann. Keinesfalls
darf der Nichtstörer einem Störer gleichgestellt und die
Auswahl des Adressaten der versammlungsrechtlichen Verfügung
von bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig gemacht werden.
Drohen Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen, so
ist es Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung
berufenen staatlichen Stellen, in unparteiischer Weise auf
die Verwirklichung der Versammlungsfreiheit für die
Grundrechtsträger hinzuwirken (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 10. Mai 2006
- 1 BvQ 14/06 -, NVwZ 2006, S. 1049
).
17
Im vorliegenden Fall bestehen Bedenken, ob die
Verlegung der Versammlung der Beschwerdeführerinnen aus der
Innenstadt von Schwerin heraus diesen Anforderungen genügt
hätte. Zwar ist der Ausgangspunkt, der polizeiliche Notstand
könne durch eine räumliche Trennung der angemeldeten
Versammlungen vermieden werden, verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Zweifelhaft ist aber, ob dies bereits die
Inanspruchnahme der Beschwerdeführerinnen als Nichtstörer
rechtfertigt. Für die Beschwerdeführerinnen bedeutet schon
diese Auflage einen schweren Grundrechtseingriff, da mit
einer Versammlung in einem Gewerbegebiet, das nach ihrer
Auffassung zu dem vorgesehenen Zeitpunkt menschenleer sein
würde, das verfassungsrechtlich geschützte Interesse der
Veranstalter an einem ihren Vorstellungen entsprechenden
Beachtungserfolg (vgl. insoweit BVerfGE 69, 315 ;
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
6. Juni 2007 – 1 BvR 1423/07 -, JURIS)
wesentlich weniger verwirklicht werden kann als bei der
geplanten Versammlung in der Innenstadt von Schwerin.
18
Dabei durfte grundsätzlich nicht darauf
abgestellt werden, dass bei den Teilnehmern der Versammlung
der Beschwerdeführerinnen eher mit der Beachtung einer
Auflagenverfügung gerechnet werden kann als bei den
Teilnehmern der Gegenveranstaltungen. Denn auf diese Weise
wird derjenige, der sich voraussichtlich rechtstreu verhalten
wird, gerade wegen seiner Rechtstreue zum Adressaten einer
ihn belastenden Verfügung. Eine solche gezielte
Benachteiligung des Rechtstreuen ist verfassungsrechtlich
grundsätzlich nicht hinnehmbar.
19
(2) Im Ergebnis kann allerdings dahinstehen,
ob die Voraussetzungen des Erlasses einer einstweiligen
Anordnung gemäß § 32 BVerfGG bereits hinsichtlich
der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorgelegen haben.
Denn jedenfalls wäre die Argumentation des
Oberverwaltungsgerichts unter Berücksichtigung des
Art. 8 GG im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens
verfassungsrechtlich zu beanstanden gewesen. Dies gilt auch
dann, wenn davon ausgegangen wird, dass angesichts der
gegebenen Lage die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts,
es habe ein polizeilicher Notstand vorgelegen, der
grundsätzlich auch die Inanspruchnahme eines Nichtstörers für
eine versammlungsrechtliche Verfügung rechtfertigen könne,
verfassungsrechtlich tragfähig begründet worden ist.
20
Nicht tragfähig ist aber die weitere
Vorgehensweise des Oberverwaltungsgerichts. Es hat sich mit
der Frage der Auswahl des richtigen Adressaten der
Verbotsverfügung gar nicht befasst und dadurch
ermessensfehlerhaft gehandelt.
21
Die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts
haben im Ergebnis dazu geführt, dass die Versammlung der
Beschwerdeführerinnen gar nicht, eine der
Gegenveranstaltungen, das von der Stadtvertretung
unterstützte „Bürgerfest“, demgegenüber sogar am gewünschten
Ort stattfinden konnte. Werden mehrere Versammlungen zur
gleichen Zeit für denselben Ort (hier: das Stadtzentrum von
Schwerin) angemeldet, so kann über Verbote und Auflagen
bezüglich einer dieser Versammlungen nicht ohne Rücksicht auf
die übrigen entschieden werden. Vielmehr ist eine Gesamtschau
vorzunehmen mit dem Ziel, die Gewährleistungen des
Art. 8 GG in möglichst großem Ausmaß zu
verwirklichen. Dies gilt insbesondere, wenn als Adressat für
eine versammlungsrechtliche Verfügung ein Nichtstörer
herangezogen werden soll und daher die Auswahl des Adressaten
der Verfügung aus verfassungsrechtlichen Gründen von dem Ziel
getragen sein muss, das Recht des Veranstalters auf
Selbstbestimmung auch über den Ort der Versammlung so weit
wie möglich zu sichern.
22
Das Oberverwaltungsgericht geht auf diese
Problematik nicht ein, sondern erwähnt die nicht verbotene
Gegenveranstaltung in seiner Entscheidung gar nicht. Es ist
insbesondere nicht zu erkennen, ob das Gericht befürchtet
hat, dass auch von dem „Bürgerfest“ in dem Fall, dass die
Versammlung der Beschwerdeführerinnen stattfinden würde,
Ausschreitungen ausgehen würden, oder ob dies nur für die
unterbundene weitere Gegenveranstaltung oder gar unabhängig
davon galt, ob überhaupt eine Gegenversammlung organisiert
würde, weil eine große Zahl gewaltbereiter Personen ohnehin
in Schwerin erwartet wurde.
23
Soweit aus Anlass des „Bürgerfestes“ für den
Fall des gleichzeitigen Stattfindens der Versammlung der
Beschwerdeführerinnen mit Ausschreitungen zu rechnen gewesen
sein sollte, ergäben sich für die Inanspruchnahme der
Beschwerdeführerinnen als Nichtstörer in noch stärkerem Maße
Bedenken als in Bezug auf die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht nur
eine Auflage erlassen, sondern den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegen die
Verbotsverfügung abgelehnt und damit die Durchführbarkeit der
Versammlung insgesamt ausgeschlossen. Damit ist eine Lage
entstanden, in der eine Versammlung, von der keine Gefahr
ausging, nicht durchgeführt werden konnte, wohl aber eine als
Gegenveranstaltung konzipierte andere Versammlung. Da auch
diese Veranstaltung Polizeikräfte binden würde, hätte das
Oberverwaltungsgericht sich mit der Frage auseinandersetzen
müssen, ob ein polizeilicher Notstand entfallen würde, wenn
keine Gegenveranstaltung, wohl aber die zuerst angemeldete
der Beschwerdeführerinnen stattfinden würde. Angesichts der
erwarteten Friedlichkeit der Versammlung der
Beschwerdeführerinnen und des Verbots der weiteren
Gegenveranstaltung des "antifaschistischen Bündnisses" lag es
nicht ohne weiteres auf der Hand, dass, hätte anstelle des
„Bürgerfests“ die Versammlung der Beschwerdeführerinnen
stattgefunden, mit den Voraussetzungen eines polizeilichen
Notstandes zu rechnen gewesen wäre.
24
Wäre andererseits davon auszugehen gewesen,
dass das „Bürgerfest“ auch bei gleichzeitiger Durchführung
der Versammlung der Beschwerdeführerinnen friedlich verlaufen
wäre, hätte die Frage der Auswahl unter Nichtstörern
beantwortet werden müssen. Insoweit wäre eine Begründung
dafür erforderlich gewesen, warum angesichts der erwarteten
Friedlichkeit beider Veranstaltungen das Verbot der – dann
allein gewaltsamen – weiteren Gegenveranstaltung nicht
ausgereicht hätte und die Versammlung der
Beschwerdeführerinnen nicht wenigstens mit Auflagen
hinsichtlich der Versammlungsdurchführung in der Innenstadt
hätte stattfinden können.
25
Falls zwei gleichzeitige, wenn auch friedliche
Versammlungen ebenfalls wegen polizeilichen Notstandes nicht
durchführbar gewesen wären, wäre wiederum zu begründen
gewesen, warum gerade die – zeitlich früher angemeldete –
Versammlung der Beschwerdeführerinnen, nicht aber die
Gegenveranstaltung in Anspruch genommen werden musste.
26
In der Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts fehlen jegliche Ausführungen zu den
insoweit aufgeworfenen Fragen.
27
d) Da einerseits der Eilrechtsschutz gegenüber
dem Verfassungsbeschwerdeverfahren im Regelfall geringeres
Gewicht hat, andererseits gerade in versammlungsrechtlichen
Fallgestaltungen dem Eilrechtsschutz besondere Bedeutung
zukommt, erscheint es angemessen, den
Auslagenerstattungsanspruch der Beschwerdeführerinnen auf die
Hälfte der im verfassungsgerichtlichen Verfahren entstandenen
notwendigen Auslagen festzusetzen.
28
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.