BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1425/10 -
des O... e. Kfm.
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Paulus
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 11. Oktober 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen
Genehmigungswettbewerb um eine Linienverkehrsgenehmigung nach
dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG).
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1. Der Beschwerdeführer betreibt als
Einzelkaufmann ein Busunternehmen. Er war Inhaber einer
Genehmigung für den eigenwirtschaftlich betriebenen
Linienverkehr mit Bussen auf den Linien 172, 172a und 173 im
Bereich des Nahverkehrsplans für den Landkreis E. Diese
Genehmigung war befristet bis zum 31. Dezember 2006.
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Im Jahr 2005 beantragte der Beschwerdeführer
die Wiedererteilung der Genehmigung für die Zeit ab 1. Januar
2007. Nachdem die Antragsunterlagen aus Sicht der
Genehmigungsbehörde am 6. Oktober 2005 vollständig vorlagen,
verlängerte sie die Drei-Monats-Frist zur Entscheidung über
den Antrag gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG um drei Monate
bis zum 6. April 2006. Am Anhörungsverfahren beteiligte sie
unter anderem die W. GmbH & Co. KG (im Folgenden: W.),
die im Einzugsbereich der betroffenen Strecken über einen
längeren Zeitraum Schülertransporte durchgeführt hatte. Im
November 2005 machte die W. Einwendungen gegen den Antrag des
Beschwerdeführers geltend und beantragte ihrerseits eine
entsprechende Linienverkehrsgenehmigung. Die
Genehmigungsbehörde leitete auch insoweit ein
Anhörungsverfahren ein; auch hier verlängerte sie die
Drei-Monats-Frist. Im März 2006 teilte die
Genehmigungsbehörde dem Beschwerdeführer und der W. mit, dass
eine Entscheidung über die Anträge bis zum 6. April 2006
getroffen werde. Bereits am 6. Januar 2006 hatte die W.
eine inhaltliche Ausweitung ihres Verkehrsangebots vorgelegt.
Am 28. März 2006 reichte der Beschwerdeführer eine
Modifikation seines Linienverkehrsantrags ein. Mit Bescheid
vom 29. März 2006 erteilte die Behörde der W. die beantragte
Linienverkehrsgenehmigung und lehnte mit weiterem Bescheid
vom selben Tag den Antrag des Beschwerdeführers ab; dessen
ergänzendes Verkehrsangebot vom Vortag bezog sie in ihre
Entscheidung nicht mit ein.
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Dagegen erhob der Beschwerdeführer - ebenso
wie andere Bewerber um die Genehmigung - Widerspruch.
Daraufhin lud die Genehmigungsbehörde zu einem
Erörterungstermin im September 2006 und teilte mit, dass auf
Grundlage dieses Erörterungstermins über die Widersprüche
entschieden werden solle. Demzufolge würden der
Widerspruchsentscheidung nur die von den Beteiligten bis zum
Abschluss des Termins abgegebenen Erklärungen und Unterlagen
sowie die Ergebnisse der Erörterung zugrunde gelegt. Der
Erörterungstermin wurde dann wegen noch ausstehender
Verhandlungen vertagt und am 11. Oktober 2006 fortgesetzt.
Der Beschwerdeführer nahm an diesem Termin nicht teil. Die W.
reichte im Termin einen Antrag ein, die ihr erteilte
Genehmigung auszuweiten. Der Termin wurde um 10.25 Uhr
geschlossen. Kurz nach 12.00 Uhr ging bei der
Genehmigungsbehörde ein Telefax ein, mit dem der
Beschwerdeführer eine Modifikation seines bisherigen
Verkehrsangebots vorlegte. Mit Widerspruchsbescheid vom 15.
November 2006 wies die Genehmigungsbehörde die Widersprüche
zurück.
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Die daraufhin vom Beschwerdeführer erhobene
Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
14. März 2008 ab. Den Antrag des Beschwerdeführers auf
Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht mit
Beschluss vom 12. November 2009 ab. Es bestünden keine
ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Urteils. Wegen der Rüge des
Beschwerdeführers, dass die konkrete Ausgestaltung des
Genehmigungsverfahrens zu einer Art Versteigerung von
Linienverkehrsgenehmigungen führe und sogar Angebote
berücksichtigt worden seien, die erst im
Widerspruchsverfahren nachgebessert worden seien, habe das
Verwaltungsgericht die Frage der Rechtmäßigkeit dahinstehen
lassen und dem Beschwerdeführer in nicht zu beanstandender
Weise unter dem Gesichtspunkt des venire contra factum
proprium die Berufung auf die Fehlerhaftigkeit des Verfahrens
verwehrt, weil er selbst die sich aus diesem Verfahren
ergebenden Möglichkeiten genutzt habe. Unabhängig davon
sprächen auch keine überwiegenden Gründe dafür, dass die von
der Genehmigungsbehörde gewählte Verfahrensweise rechtswidrig
gewesen wäre. Das Personenbeförderungsgesetz gebe nur wenig
Anhaltspunkte, wie das Verfahren bei Beteiligung
konkurrierender Unternehmen auszugestalten sei. Das Ziel der
Regelungen zur Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen,
einen Ausgleich zu schaffen zwischen der angestrebten
Optimierung einer Sicherstellung des öffentlichen
Verkehrsinteresses, welche durch einen Wettbewerb unter den
Anbietern gefördert werde, und der im Lichte von Art. 12
GG notwendigen Gewährleistung eines Besitzstandsschutzes für
Konzessionsinhaber, könne durch eine möglichst gleiche
Informationsgrundlage aller Antragsteller erreicht werden.
Auch gebe es keine gesetzliche Pflicht zur unveränderten
Aufrechterhaltung eines Genehmigungsantrags. Mit der
Nachbesserung von Anträgen sei dem auf eine optimale
Bedienung der öffentlichen Verkehrsinteressen gerichteten
Zweck des § 13 PBefG sogar besonders gedient. Zur
Gewährleistung eines nachprüfbar fairen Verfahrens habe die
Genehmigungsbehörde allen Antragstellern allerdings einen
Stichtag bekanntzugeben, weil es ansonsten mehr oder weniger
zufällig wäre, welcher Konkurrent das „letzte“ Angebot
abgebe. Ob die Mitteilung der Beklagten, wonach eine
Entscheidung bis zum 6. April 2006 getroffen werde,
diesen Anforderungen genüge, könne dahinstehen. Denn nach
dieser Mitteilung habe die W. keinen geänderten Antrag mehr
vorgelegt. Das demgegenüber vom Beschwerdeführer im Wege
eines Ausgestaltungsverlangens nach § 13 Abs. 2 Nr. 2
Buchst. c) PBefG am 28. März 2006 nochmals modifizierte
Fahrplankonzept sei zu Recht nicht mehr berücksichtigt
worden, weil ihm ein solches Ausgestaltungsrecht nach
Beantragung der Wiedererteilung einer auslaufenden
Genehmigung nicht mehr zustehe. Im anschließenden
Widerspruchsverfahren habe die Genehmigungsbehörde zum Schutz
des Genehmigungswettbewerbs eine Ausschlussfrist gesetzt,
indem sie den Beteiligten mitgeteilt habe, neue Erklärungen
könnten nur bis zum Abschluss des (zweiten)
Erörterungstermins am 11. Oktober 2006 abgegeben werden.
Die nach dem Abschluss des Erörterungstermins per Fax
eingegangene Angebotsmodifikation durch den Beschwerdeführer
habe daher als verfristet unberücksichtigt bleiben müssen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Urteils lägen auch nicht vor, soweit
der Zulassungsantrag Einwendungen gegen die Beurteilung der
materiell-rechtlichen Voraussetzungen geltend mache. Das
Verwaltungsgericht habe ausführlich und rechtsfehlerfrei
begründet, warum die Auswahlentscheidung der Beklagten nicht
zu beanstanden sei. Eine Anhörungsrüge des Beschwerdeführers
wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. April
2010 zurück.
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2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung
seiner Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte aus
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4
und Art. 103 Abs. 1 GG.
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Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt, weil es
in dem zugrunde liegenden Genehmigungswettbewerb an der
nötigen wettbewerblichen Fairness gemangelt habe. Die
angegriffenen Entscheidungen billigten ein Verfahren, das der
Sache nach eine Versteigerung von Liniengenehmigungen
darstelle. Die konkreten Rahmenbedingungen dieser
Versteigerung seien mit den Grundrechten des
Beschwerdeführers nicht in Einklang zu bringen. Insbesondere
habe die Genehmigungsbehörde das Verfahren zu einem
willkürlich bestimmten Zeitpunkt beendet. Zu diesem Zeitpunkt
habe sie lediglich der W. eine letzte Chance zur
Nachbesserung ihres Angebots unter Kenntnis des Angebots des
Beschwerdeführers gegeben. Durch die wechselseitige
Bekanntgabe der konkurrierenden Angebote im Rahmen des
Anhörungsverfahrens seien zudem Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse des Beschwerdeführers verletzt worden.
Dies werde dadurch verstärkt, dass die W. in das
Anhörungsverfahren einbezogen worden sei, obwohl sie nicht zu
dem in § 14 Abs. 1 Nr. 1 PBefG genannten Personenkreis
gehört habe. Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass als
maßgeblicher Zeitpunkt auf die letzte Verwaltungsentscheidung
abgestellt worden sei. Es liege in der Natur des
Genehmigungswettbewerbs, dass spätestens der Zeitpunkt der
Ausgangsentscheidung maßgeblich sein müsse. Zu beanstanden
sei auch, dass sein Angebot vom 28. März 2006 nicht
berücksichtigt worden sei. Außerdem habe die Ankündigung der
Behörde im Widerspruchsverfahren, Erklärungen könnten nur bis
zum Datum des Erörterungstermins berücksichtigt werden, so
verstanden werden dürfen, dass weitere Angebote auch bis zum
Ablauf des 11. Oktober 2006 möglich gewesen seien. In seinem
Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG sieht
sich der Beschwerdeführer verletzt, weil die
Genehmigungsbehörde ohne sachlichen Grund darüber
hinweggesehen habe, dass die W. die Voraussetzungen des
§ 13 PBefG nicht erfüllt habe. Außerdem sei er im Rahmen
der Prüfung des Kriteriums der möglichst guten
Verkehrsbedienung Kriterien unterworfen worden, die ihm
vorher nicht bekannt gegeben worden und die auf ihn in
ungleich behandelnder Weise angewandt worden seien. Sein
Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil die
Gerichte auf Kernbereiche seines Tatsachenvortrags nicht
eingegangen seien.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde
hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung.
Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte
oder grundrechtsgleichen Rechte des Beschwerdeführers
angezeigt. Sie ist zum Teil unzulässig, im Übrigen
unbegründet.
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1. Soweit der Beschwerdeführer rügt, durch die
Einbeziehung der W. in das Anhörungsverfahren seien seine
durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse verletzt worden, ist die
Verfassungsbeschwerde nicht hinreichend substantiiert
begründet (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).
Gleiches gilt für die Rügen, er werde durch die
Nichtbeachtung seines Ausgestaltungsverlangens vom 28. März
2006 und durch die Berücksichtigung neuer
Antragsmodifikationen während des Widerspruchsverfahrens in
seiner Berufsfreiheit verletzt und die Genehmigungsbehörde
habe unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG überraschende
Kriterien angewandt. Auch die behaupteten Verletzungen von
Art. 103 Abs. 1 GG werden nicht substantiiert
dargelegt.
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2. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten. Wenn sich
mehrere Unternehmer um eine Linienverkehrsgenehmigung
bewerben, aber nur einer von ihnen die begehrte Genehmigung
erhalten kann, dann gewährleistet Art. 12 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, dass jeder Bewerber
eine faire Chance erhält, entsprechend den in § 13 PBefG
geregelten Genehmigungsvoraussetzungen zum Zuge zu kommen. Im
Hinblick auf die Berufsfreiheit ist insoweit die
Komplementärfunktion des Verfahrens für die Durchsetzung der
materiellen Rechte zu beachten. Art. 12 Abs. 1 GG
gebietet - unabhängig davon, ob durch die Versagung einer
Linienverkehrsgenehmigung lediglich die
Berufsausübungsfreiheit berührt wird oder ob im Einzelfall
die Berufswahl tangiert ist - eine der Bedeutung der
Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld
der Auswahlentscheidung (vgl. BVerfGE 73, 280 ;
82, 209 ; BVerfGK 4, 1 ; BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 20. September
2002 - 1 BvR 819/01, 1 BvR 826/01 -, NJW-RR 2003, S. 203;
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 3. August
2009 - 1 BvR 369/08 -, NJW-RR 2009, S. 1502 ).
Zudem erfordert Art. 3 Abs. 1 GG eine der Sicherung des
chancengleichen Zugangs zur beruflichen Tätigkeit angemessene
Verfahrensgestaltung (vgl. BVerfGE 116, 1
).
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Daran gemessen ist es verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden, dass die Genehmigungsbehörde die bei
ihr eingehenden Anträge anderen Unternehmen zur Kenntnis gab
und diesen die Möglichkeit einräumte, anschließend mit dieser
Kenntnis eigene, konkurrierende Anträge zu stellen.
Entscheidet sich die Genehmigungsbehörde für eine solche
Verfahrensgestaltung (vgl. dazu Heinze, PBefG, 2007,
§ 13 Anm. 10
S. 89 ; vgl. auch BVerwGE 118, 270
), setzt ein chancengleicher Wettbewerb allerdings
voraus, dass auch der erste Antragsteller auf die
konkurrierenden Anträge reagieren kann, weil er sonst
gegenüber den Mitbewerbern ohne sachlichen Grund
benachteiligt würde. Eine Möglichkeit zum „Nachbessern“ von
Anträgen ist bei dieser Verfahrensgestaltung nicht
schlechthin unvereinbar mit einem fairen Wettbewerb. Solange
sie allen Prätendenten in gleicher Weise und auf Grundlage
eines vergleichbaren Kenntnisstandes eingeräumt wird, ist sie
unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit nicht zu
beanstanden. Notwendig ist allerdings, dass auch bei Abgabe
der jeweils letzten Antragsfassung die gleichen
Voraussetzungen gelten. Die Genehmigungsbehörde darf deshalb
grundsätzlich nicht zu einem für die Antragsteller nicht
vorhersehbaren, beliebigen Zeitpunkt das Auswahlverfahren für
beendet erklären, sondern muss in der Regel im Voraus einen
Termin zur Abgabe der letzten Antragsfassung festlegen. Diese
verfassungsrechtlichen Vorgaben hat das
Oberverwaltungsgericht hinreichend beachtet. Es sah eine
möglichst gleiche Informationsgrundlage aller Antragsteller
gerade als ein Mittel zur Verwirklichung der
Chancengleichheit an und ging davon aus, dass ein nachprüfbar
faires Verfahren die Bekanntgabe eines Stichtages
voraussetze.
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Jedenfalls im Widerspruchsverfahren hat die
Genehmigungsbehörde einen solchen Endzeitpunkt benannt. Ob
der Beschwerdeführer seine letzte Antragsfassung am 11.
Oktober 2006 noch vor diesem Endzeitpunkt vorgelegt hat, ist
eine Frage der Würdigung der entscheidungserheblichen
Tatsachen und grundsätzlich allein von den dafür zuständigen
Fachgerichten zu beurteilen. Die Anberaumung eines
Erörterungstermins, zu dem alle in Betracht kommenden
Antragsteller geladen werden, ist keine grundsätzlich
ungeeignete Maßnahme, um allen Bewerbern in gleicher Weise
eine Chance zur Erläuterung und Modifikation ihrer Anträge zu
geben. Die Annahme, dass das mehr als eineinhalb Stunden nach
Ende des Termins eingegangene Telefax des Beschwerdeführers
nicht mehr zu berücksichtigen sei, lässt jedenfalls eine
Verletzung spezifischen Verfassungsrechts nicht erkennen.
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Unter dem Gesichtspunkt eines chancengleichen
Wettbewerbs ist es auch verfassungsrechtlich unbedenklich,
dass die W. überhaupt über den Antrag des Beschwerdeführers
informiert wurde, obwohl sie nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht zum Kreis der in § 14 Abs. 1
Nr. 1 PBefG Genannten gehörte. Denn die Chancengleichheit
würde beeinträchtigt, wenn die Genehmigungsbehörde nur einen
Teil der potentiellen Bewerber über den Inhalt vorliegender
Genehmigungsanträge informieren und ihnen sodann die
Möglichkeit einräumen würde, mit diesem Wissen konkurrierende
Anträge zu stellen.
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Soweit der Beschwerdeführer rügt, die W.
erfülle die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen des
§ 13 PBefG nicht, ist für eine Verletzung spezifischen
Verfassungsrechts nichts zu erkennen.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.