BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1446/04 -
des Herrn G ...,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 26. August 2004 einstimmig beschlossen:
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Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
sofortige Vollziehung der Untersagung der Vermittlung von
Sportwetten an einen Veranstalter in Österreich.
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1. Der Beschwerdeführer ist Inhaber und
Betreiber einer Wettannahmestelle für Sportwetten in
Nordrhein-Westfalen, wobei nach seinen Angaben die
Weiterleitung von Sportwetten den größten Teil seines
Geschäftes ausmacht.
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Zunächst vermittelte der Beschwerdeführer
Sportwetten aufgrund eines Vertrages mit einem Berliner
Wettbüro, das nach seinen Angaben über eine Genehmigung für
die Veranstaltung von Sportwetten nach dem Gewerberecht der
Deutschen Demokratischen Republik verfügt. Die im
Ausgangsverfahren antragsgegnerische Behörde untersagte dem
Beschwerdeführer mit Bescheid vom 14. Oktober 2002 unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung "die weitere Ausübung
der Tätigkeit 'Vermittlung von Sportwetten' soweit sich diese
auf die Annahme bzw. Vermittlung von Sportwetten erstreckt,
die durch ein in Nordrhein-Westfalen nicht zugelassenes
Sportwettunternehmen veranstaltet werden".
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Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des vom
Beschwerdeführer eingelegten Widerspruchs, über den noch
nicht entschieden ist, im Oktober 2002 ab. Das
Oberverwaltungsgericht wies die Beschwerde des
Beschwerdeführers zurück. Die erkennende Kammer des
Bundesverfassungsgerichts nahm eine hiergegen eingelegte
Verfassungsbeschwerde - 1 BvR 466/03 - nicht
zur Entscheidung an (Beschluss vom 16. Mai 2003). Die
Kammer stützte die Nichtannahme darauf, dass nicht
ersichtlich sei, dass es für den Beschwerdeführer unzumutbar
sei, zunächst das Widerspruchsverfahren und gegebenenfalls
ein Hauptsacheverfahren zu betreiben.
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Ab dem Februar 2003 verlegte sich der
Beschwerdeführer auf die Vermittlung von Sportwetten an einen
österreichischen Veranstalter. Nach seinen Angaben begrenzte
er die Entgegennahme von Wetteinsätzen auf 20 Euro und
die "maximale Jahresverlusthöhe" für jeden Wettkunden auf
2.500 Euro. Er richtete im Februar 2003 einen Antrag
nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO an das
Verwaltungsgericht mit dem Ziel, den früheren Beschluss des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und die aufschiebende Wirkung
seines Widerspruchs wiederherzustellen. Diesen Antrag stützte
er im Wesentlichen auf eine durch den neuen Vertragspartner
geänderte Sachlage sowie auf die sich durch die
Schlussanträge des Generalanwalts beim Europäischen
Gerichtshof abzeichnende Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs zur Vermittlung von Sportwetten an Veranstalter
in anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.
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Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag des
Beschwerdeführers ab. Das Gemeinschaftsrecht führe zu keiner
für den Beschwerdeführer günstigeren Sichtweise.
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Hiergegen legte der Beschwerdeführer im April
2003 Beschwerde ein. Im Laufe dieses Beschwerdeverfahrens
berief sich der Beschwerdeführer auf die zwischenzeitlich
ergangene Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil
vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01
-, GewArch 2004, S. 30). Zugleich
unterbreitete er dem Gericht Werbematerial von West-Lotto zum
Beleg der aggressiven Werbestrategien des staatlich
konzessionierten Wettunternehmens.
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Das Oberverwaltungsgericht wies im Mai 2004
die Beschwerde des Beschwerdeführers zurück. Die
Erfolgsaussichten des Widerspruchs könnten allenfalls als
offen beurteilt werden. Im Hinblick auf die Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs bestehe Anlass, das Werbeverhalten
der staatlichen Wettanbieter zu überprüfen. Diese Prüfung
könne aber im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht
vorgenommen werden. Eine deswegen vorzunehmende
Interessenabwägung ergebe, dass das Suspensivinteresse des
Beschwerdeführers hinter dem öffentlichen Interesse
zurücktreten müsse.
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2. Der Beschwerdeführer rügt mit seiner
Verfassungsbeschwerde eine Verletzung von Art. 12
Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG. Es verstoße
gegen die genannten Grundrechte, dass das
Oberverwaltungsgericht eine ihm mögliche tatsächliche und
rechtliche Bewertung der Untersagungsverfügung nicht
vorgenommen habe. Aus dem Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts ergebe sich nicht, warum es dem
Gericht im Rahmen eines mehr als ein Jahr dauernden
Beschwerdeverfahrens und angesichts des vorgelegten Materials
nicht möglich sei, die Sach- und Rechtslage umfänglich zu
prüfen. Es sei klar erkennbar und von ihm dargelegt, dass die
Umstände, unter denen der Europäische Gerichtshof eine
staatliche Monopolisierung von Sportwetten als zulässig
ansehe, in Nordrhein-Westfalen nicht erfüllt seien. Der
Verweis des Oberverwaltungsgerichts auf ein
Hauptsacheverfahren verletzte wegen der zu erwartenden Dauer
dieses Verfahrens seinen Justizgewährungsanspruch.
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3. Die Landesregierung des Landes
Nordrhein-Westfalen und die Antragsgegnerin des
Ausgangsverfahrens hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
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Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen
den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts richtet, nimmt sie
die Kammer zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies
zur Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus
Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt ist (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe b, § 93 c BVerfGG). Im
Übrigen liegen die Annahmevoraussetzungen nicht vor.
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1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts steht der
Grundsatz der Subsidiarität (§ 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG) nicht entgegen. Das vorläufige
Rechtsschutzverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung
bildet gegenüber dem Hauptsacheverfahren ein selbständiges
Verfahren, so dass auch letztinstanzliche Entscheidungen in
Eilverfahren grundsätzlich mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffen werden können (vgl. BVerfGE 35, 382
m.w.N.). Der Grundsatz der Subsidiarität
erfordert zwar in der Regel dann die Durchführung eines
Hauptsacheverfahrens, wenn es geeignet ist, den geltend
gemachten Verfassungsverstoß zu beseitigen (vgl.
BVerfGE 51, 130 ). Die
Notwendigkeit, vorab das Widerspruchsverfahren und ein sich
gegebenenfalls anschließendes Klageverfahren zu betreiben,
fehlt allerdings, wenn dies - wie hier - dem
Beschwerdeführer nicht zumutbar ist (vgl. BVerfGE 79,
275 ).
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Der Widerspruch des Beschwerdeführers, um
dessen Wirkung es im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren
geht, datiert vom 17. Oktober 2002, ohne dass insoweit
ein Verfahrensfortgang zu erkennen ist. Vielmehr hat die
Antragsgegnerin im Mai 2004 gegenüber dem Beschwerdeführer
erklärt, dass sie den Widerspruch bisher nicht der
Widerspruchsbehörde vorgelegt habe, weil die Behördenakten
sich noch beim Oberverwaltungsgericht befänden, ohne dass
deutlich wird, weshalb das Widerspruchsverfahren nicht mit
Hilfe eines Doppels der Behördenakte durchgeführt werden
kann.
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Auch die angegriffenen Beschlüsse im Verfahren
nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO sprechen für die
Unzumutbarkeit der Verweisung auf das Hauptsacheverfahren.
Seinen Abänderungsantrag stellte der Beschwerdeführer im
Februar 2003, das Verwaltungsgericht lehnte ihn im April 2003
ab; der die Beschwerde zurückweisende Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts erging im Mai 2004. Auch in diesem
Beschluss sah sich das Oberverwaltungsgericht - nach
über einem Jahr - nicht in der Lage, die Sach- und
Rechtslage mehr als nur summarisch zu prüfen. Vorgelegtes
Tatsachenmaterial wird nicht einmal summarisch bewertet.
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2. Die Verfassungsbeschwerde gegen den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts wirft keine Fragen
grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung auf
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Das
Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgebliche verfassungsrechtliche Frage
bereits entschieden (§ 93 c Abs. 1 Satz 1
BVerfGG). Die Voraussetzungen für einen Verstoß gegen den
Justizgewährungsanspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG
durch die Nichtgewährung von einstweiligem
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz sind in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl.
BVerfGE 79, 69 ).
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3. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde gegen
den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ist zur
Durchsetzung des Rechts des Beschwerdeführers auf Gewährung
effektiven Rechtsschutzes angezeigt (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Dieser Beschluss
verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf
effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG).
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Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur
das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die
Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des
Rechtsschutzes; der Bürger hat einen substantiellen Anspruch
auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl.
BVerfGE 40, 272 ; 84, 59 ; 93, 1
; stRspr). Dieses Verfahrensgrundrecht verlangt
jedenfalls dann vorläufigen Rechtsschutz, wenn ohne ihn
schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile
entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die
Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre.
Deswegen sind die Gerichte gehalten, bei der Auslegung und
Anwendung der Vorschriften über einstweiligen Rechtsschutz
der besonderen Bedeutung der jeweils betroffenen Grundrechte
und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 79, 69 ).
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Unter Missachtung dieser Grundsätze hat das
Oberverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer einstweiligen
Rechtsschutz versagt.
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In der Tatsache, dass er sich nach der
Zurückweisung seiner ersten Beschwerde durch das
Oberverwaltungsgericht vertraglich an einen in einem anderen
Mitgliedsstaat der Europäischen Union lizenzierten Anbieter
gebunden hat, hätte im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4
GG ein veränderter Umstand im Sinne von § 80 Abs. 7
Satz 2 VwGO gesehen werden müssen. Die dadurch
auftretenden europarechtlichen Fragen konnten im ersten
Eilrechtsschutzverfahren nicht berücksichtigt werden. Auch
auf die geänderte Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs konnte sich der Beschwerdeführer für seinen
Abänderungsantrag berufen, da die höchstrichterliche Klärung
einer umstrittenen Rechtsfrage, die zu einer Veränderung der
Umstände im Sinne des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
führen kann, auch durch den Europäischen Gerichtshof möglich
ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1999, S. 785).
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Das Oberverwaltungsgericht begründet nicht
ausreichend, weshalb es nach mehr als einjähriger Prüfung zu
der Einschätzung gelangt, die "gebotene Prüfung" des
Verhaltens der staatlichen Wettanbieter könne "der Senat in
dem auf eine lediglich summarische Überprüfung ausgerichteten
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht" vornehmen.
Hierzu sei eine "umfängliche Aufklärung" und eine "komplexe
Bewertung" notwendig, die einem Hauptsacheverfahren
vorbehalten bleiben müsse. Warum das vom Beschwerdeführer im
Beschwerdeverfahren vorgelegte umfangreiche Tatsachenmaterial
für die erforderliche Prüfung anhand der vom Europäischen
Gerichtshof entwickelten Kriterien nicht ausreichen soll,
wird nicht ausgeführt. Dies wäre aber insbesondere wegen der
Dauer des Beschwerdeverfahrens zu begründen gewesen.
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Weil dem Oberverwaltungsgericht eine sichere
Prognose über die Erfolgsaussichten des Widerspruchs des
Beschwerdeführers nicht möglich erschien, musste es über die
Beschwerde des Beschwerdeführers anhand einer
Interessenabwägung entscheiden. Auch diese Abwägung wird den
Anforderungen, die Art. 19 Abs. 4 GG an einen
effektiven Eilrechtsschutz stellt, nicht gerecht. Das
Oberverwaltungsgericht geht jedenfalls bei der Einstellung
der Interessen des Beschwerdeführers in die Abwägung
erkennbar von unrichtigen Voraussetzungen aus. Wenn das
Gericht ausführt, es bleibe dem Beschwerdeführer unbenommen,
Wetten mit Veranstaltern zu vermitteln, die eine Genehmigung
nach dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz besäßen,
ignoriert es, dass der Beschwerdeführer mehrfach und
- soweit ersichtlich - unbestritten vorgetragen
hat, dass er beim einzigen in Nordrhein-Westfalen
zugelassenen Anbieter von Sportwetten, West-Lotto, vergeblich
versucht habe, eine Vermittlungslizenz zu bekommen.
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4. Der angegriffene Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts beruht auf dem festgestellten
Verfassungsverstoß. Es ist nicht auszuschließen, dass das
Gericht bei hinreichender Berücksichtigung der sich aus
Art. 19 Abs. 4 GG ergebenden Vorgaben zu einer
anderen, dem Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung
gelangt wäre.
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5. Die Kammer hebt deshalb nach
§ 93 c Abs. 2 in Verbindung mit § 95
Abs. 2 BVerfGG den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
auf und verweist die Sache an dieses zurück.
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6. Soweit der Beschwerdeführer den Beschluss
des Verwaltungsgerichts und die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Bescheids vom 14. Oktober 2002 angreift,
liegen die Annahmevoraussetzungen des § 93 a
Abs. 2 BVerfGG nicht vor. Von einer Begründung wird
insoweit gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
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Mit dieser Entscheidung erledigt sich zugleich
der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34 a Abs. 2 und 3
BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar
(§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).