BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1502/08 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 4. Mai 2011 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
verschiedene Regelungen des im Jahr 2007 grundlegend
novellierten Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (im
Folgenden: Fluglärmschutzgesetz - FluglSchG -) und macht
darüber hinaus eine Verletzung gesetzgeberischer Pflichten im
Zusammenhang mit dem Schutz der Beschwerdeführer vor Fluglärm
geltend.
2
Am 14. Dezember 2006 beschloss der Deutsche
Bundestag das Gesetz zur Verbesserung des Schutzes vor
Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen, das nach Zustimmung
des Bundesrates am 7. Juni 2007 in Kraft trat (BGBl I
S. 986). Art. 1 des Gesetzes enthält eine
grundlegende Novellierung des bereits seit 1971 - im
Wesentlichen unverändert - geltenden Gesetzes zum Schutz
gegen Fluglärm. Das Fluglärmschutzgesetz wurde am 9. November
2007 in seiner Neufassung bekannt gemacht (BGBl I
S. 2550).
3
Zweck des Fluglärmschutzgesetzes ist es, in
der Umgebung von Flugplätzen bauliche Nutzungsbeschränkungen
und baulichen Schallschutz zum Schutz der Allgemeinheit und
der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und
erheblichen Belästigungen durch Fluglärm sicherzustellen
(§ 1 FluglSchG).
4
Hierzu sind nach § 2 Abs. 1
FluglSchG Lärmschutzbereiche einzurichten, deren Ausdehnung
sich gemäß § 2 Abs. 2 FluglSchG anhand der
(errechneten) Lärmbelastung nach Maßgabe von Lärmgrenzwerten
bestimmt. Dabei werden drei - statt wie bisher zwei -
Schutzzonen, nämlich zwei Tag-Schutzzonen für den Zeitraum
von 6 bis 22 Uhr und eine Nacht-Schutzzone für den Zeitraum
von 22 bis 6 Uhr, eingerichtet. Maßgebend für den Umfang der
Tag-Schutzzonen ist allein der äquivalente Dauerschallpegel.
Bei Festlegung der Nacht-Schutzzone wird zusätzlich ein
Häufigkeits-Maximalpegelkriterium herangezogen, das sich
danach richtet, wie oft ein bestimmter Lärmgrenzwert in der
Nacht überschritten wird. Die Lärmschutzbereiche werden durch
Rechtsverordnung der Landesregierung nach einem bestimmten
Berechnungsverfahren festgesetzt, das seine Grundlage im
Fluglärmschutzgesetz und einer darauf beruhenden
Rechtsverordnung findet.
5
Für den Umfang der Lärmschutzbereiche ist
zunächst entscheidend, ob die Festsetzung für einen zivilen
oder militärischen Flugplatz erfolgt. Innerhalb dieser
Kategorien kommt es weiterhin maßgeblich darauf an, ob es
sich um einen neuen oder wesentlich baulich erweiterten oder
um einen bestehenden zivilen beziehungsweise militärischen
Flugplatz handelt. Die Schutzzonen fallen an bestehenden
zivilen und militärischen Flugplätzen und auch generell an
militärischen Flugplätzen im Vergleich zu zivilen Flugplätzen
kleiner aus, weil höhere Lärmgrenzwerte für die Bemessung des
Umfangs der Lärmschutzbereiche zugrunde gelegt werden.
6
Liegt ein Grundstück in einem
Lärmschutzbereich, kann dies insbesondere Bauverbote,
sonstige Beschränkungen der baulichen Nutzung in Form der
Einhaltung bestimmter Schallschutzanforderungen, die
Erstattung von Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen
und Entschädigungsleistungen zur Folge haben. Einzelheiten
hierzu werden vor allem in den §§ 5, 8 und 9 FluglSchG
geregelt.
7
Im Unterschied zur vormaligen Rechtslage
erhalten die im novellierten Fluglärmschutzgesetz geregelten
Grenzwerte nunmehr auch erstmals Bedeutung für
luftverkehrsrechtliche Planfeststellungs- und
Genehmigungsverfahren.
8
Art. 2 des Gesetzes zur Verbesserung des
Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 1.
Juni 2007 (BGBl I S. 986) hat insoweit § 8 Abs. 1
Luftverkehrsgesetz - LuftVG - dahingehend geändert, dass
nunmehr bei luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungs- und
Plangenehmigungsverfahren die jeweils anwendbaren Werte des
§ 2 Abs. 2 FluglSchG „zu beachten“ sind. Eine
abschließende höchstrichterliche Klärung der Bedeutung dieser
Vorschrift ist bislang nicht erfolgt. Der Hessische
Verwaltungsgerichtshof geht in seinen Entscheidungen zum
Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main davon aus, dass der
Gesetzgeber mit der Festlegung der Grenzwerte in § 2
Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die abstrakt-generelle Frage
nach der fachplanerischen Zumutbarkeit von Fluglärm definitiv
entschieden habe und die Grenzwerte auch im Rahmen der
planerischen Abwägung bei luftverkehrsrechtlichen
Planfeststellungsverfahren gelten würden, soweit es auf die
Zumutbarkeit des Lärms ankomme (vgl. Hess. VGH, Urteil vom
21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris
Rn. 615). Demgegenüber wird in der Literatur vertreten,
die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG verschaffe
gegenüber der bisherigen Rechtslage keine gesteigerte
Klarheit bezüglich der maßgeblichen Lärmgrenzwerte. Der
höchstrichterlichen Rechtsprechung bleibe es nach wie vor
überlassen, Maßstäbe für die Zumutbarkeit bestimmter
Fluglärmeinwirkungen zu entwickeln (vgl. Mechel, Der
Fluglärmschutz nach der Gesetzesnovelle 2007, in: ZUR 2007,
S. 561 ).
9
§ 13 Abs. 1 Satz 1 FluglSchG bestimmt
darüber hinaus, dass das Fluglärmschutzgesetz für die
Umgebung von Flugplätzen mit Wirkung für das
Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sowie das
Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren nach
§ 8 LuftVG die Erstattung von Aufwendungen für bauliche
Schallschutzmaßnahmen und die Entschädigung für
Beeinträchtigungen der Außenwohnbereiche in der Umgebung
neuer und wesentlich erweiterter Flugplätze regelt.
10
Die Beschwerdeführer sind Anwohner in der Nähe
von verschiedenen zivil oder militärisch genutzten
Flugplätzen in Deutschland. Sie halten den auf ihre
Grundstücke einwirkenden Fluglärm für unerträglich und machen
insbesondere eine Beeinträchtigung ihrer Gesundheit geltend.
Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2
Abs. 1, Abs. 2, Art. 3 Abs. 1, Art. 11 und
Art. 14 GG durch § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3
und § 8 FluglSchG.
11
Dabei wenden sie sich vornehmlich gegen die in
§ 2 Abs. 2 FluglSchG aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten
Lärmgrenzwerte und werfen dem Gesetzgeber insbesondere vor,
die neuesten Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung nicht
berücksichtigt zu haben. Daneben kritisieren sie weitere aus
ihrer Sicht bestehende Unzulänglichkeiten des
Fluglärmschutzgesetzes wie fehlende Regelungen zum aktiven
Schallschutz, beispielsweise in Form von
Betriebsbeschränkungen und Maßnahmen der konkreten
Flugbetriebssteuerung am jeweiligen Flughafen, sowie zur
Gesamtlärmbelastung.
12
Zum Beleg ihrer Behauptung unzureichender
Grenzwertfestlegung in § 2 Abs. 2 FluglSchG
beziehen sie sich auf eine Reihe wissenschaftlicher
Untersuchungen, die sich teilweise ausdrücklich auch mit der
vom Gesetzgeber als maßgeblich für die Grenzwertfestlegung
der Tag-Schutzzonen bei zivil genutzten Flugplätzen
herangezogenen Untersuchung auseinandersetzen und deren
Unzulänglichkeit belegen sollen.
13
Die Beschwerdeführer machen weiterhin einen
signifikant gesunkenen Wert ihrer Immobilien infolge der
Fluglärmbelastung geltend und sehen sich dadurch und durch
eine - nach ihrem Vortrag - nur noch eingeschränkt mögliche
Nutzbarkeit der Außenwohnbereiche ihrer Grundstücke in ihrem
Grundrecht aus Art. 14 GG verletzt.
14
Einen weiteren Verstoß gegen das
Eigentumsrecht sehen sie darin, dass § 5 Abs. 3
FluglSchG nur bestimmte Wohnungen vom Bauverbot des § 5
Abs. 2 FluglSchG ausnimmt und damit dem jeweiligen
Grundstückseigentümer eine Nutzungsmöglichkeit versagt.
15
Darüber hinaus rügen die Beschwerdeführer eine
Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes durch die
unterschiedlich festgesetzten Grenzwerte für zivil und
militärisch genutzte Flugplätze einerseits sowie bestehende
und neu angelegte beziehungsweise wesentlich erweiterte
Flugplätze andererseits. Sie sind der Meinung, dass es
hierfür keine sachliche Rechtfertigung gibt.
16
Neben diesen gegen verschiedene Regelungen des
Fluglärmschutzgesetzes gerichteten Rügen werfen sie dem
Gesetzgeber allgemein eine Verletzung seiner
verfassungsrechtlichen Pflichten im Hinblick auf ihren Schutz
vor Fluglärm vor. Sie fordern in diesem Zusammenhang unter
anderem die normative Verankerung eines Vorrangs des aktiven
vor dem passiven Schallschutz.
17
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Sie erweist sich insgesamt als
unzulässig.
18
1. Soweit sich die Beschwerdeführer gegen
bestimmte Normen des Fluglärmschutzgesetzes wenden, aber auch
soweit sie allgemein eine gesetzgeberische
Schutzpflichtverletzung geltend machen, ist die
Verfassungsbeschwerde bei nahezu allen Beschwerdeführern
unzulässig, weil sie nicht den an sie zu stellenden
Begründungserfordernissen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG genügt.
19
a) Nach § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG muss sich die Verfassungsbeschwerde mit dem
zugrunde liegenden einfachen Recht sowie mit der
verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen
Sachverhalts auseinandersetzen und hinreichend substantiiert
darlegen, dass eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint
(vgl. BVerfGE 89, 155 ). Der Beschwerdeführer muss
darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen
die angegriffene Maßnahme kollidiert (vgl. BVerfGE 108, 370
). Soweit das Bundesverfassungsgericht für
bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe
entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt
werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme
verletzt werden (vgl. BVerfGE 99, 84 ; 101, 331
; 102, 147 ). Das gilt jedenfalls dann,
wenn die Verletzung des Grundrechts nicht auf der Hand liegt
(BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 24.
August 2010 - 1 BvR 1584/10 -, juris Rn. 3).
20
b) Diesen Anforderungen entspricht die
Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Rügen sämtlicher
Beschwerdeführer nicht, soweit sie sich direkt gegen § 2
Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG
richtet.
21
aa) Eine mögliche Verletzung des aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Grundrechts auf Leben
und körperliche Unversehrtheit wird aus dem Vortrag der
Beschwerdeführer zur Verfassungswidrigkeit der Regelungen des
novellierten Fluglärmschutzgesetzes nicht erkennbar.
22
Aus ihrem Vorbringen lässt sich nicht
entnehmen, inwiefern § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3
und § 8 FluglSchG in ihre Grundrechte eingreifen
sollten. Dazu wäre eine nähere Auseinandersetzung mit den
angefochtenen Vorschriften und ihren Auswirkungen auf die
Beschwerdeführer bei der konkreten Rechtsanwendung unter
Berücksichtigung von Sinn und Zweck des
Fluglärmschutzgesetzes erforderlich gewesen.
23
Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass
das Fluglärmschutzgesetz ausweislich seines in § 1
FluglSchG zum Ausdruck kommenden Gesetzeszweckes nicht den
Anspruch erhebt, die Problematik des Schutzes der Bevölkerung
vor Fluglärm umfassend und abschließend zu regeln. Der
Gesetzgeber hat vielmehr die Systematik des bereits seit 1971
bestehenden Fluglärmschutzgesetzes im Grundsatz beibehalten.
Seiner Konzeption nach war das Fluglärmschutzgesetz von 1971
ein Baubeschränkungs- und Entschädigungsgesetz und sollte
insbesondere das weitere Heranwachsen von Wohnsiedlungen an
bestimmte Flugplätze verhindern. Die im Gesetz festgelegten
Lärmgrenzwerte waren weder zur Beurteilung von individuellen
Lärmbeeinträchtigungen noch zur Festlegung von
fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenzen vorgesehen und
geeignet (vgl. Giemulla/Rathgeb, Das neue Fluglärmgesetz, in:
DVBl 2008, S. 669 ).
Selbst wenn mit der Neuregelung über § 8 Abs. 1 Satz 3
LuftVG die im Fluglärmschutzgesetz normierten Grenzwerte
erstmals auch für das luftverkehrsrechtliche
Planfeststellungsverfahren Bedeutung erlangen und § 13
FluglSchG darüber hinaus bestimmt, dass das
Fluglärmschutzgesetz für das Genehmigungsverfahren nach
§ 6 LuftVG sowie das Planfeststellungs- und
Plangenehmigungsverfahren nach § 8 LuftVG die Erstattung
von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen
einschließlich der zugrunde liegenden
Schallschutzanforderungen und die Entschädigung für
Beeinträchtigungen der Außenwohnbereiche in der Umgebung
neuer und wesentlich baulich erweiterter Flugplätze regelt,
hat sich an dieser Grundkonzeption nichts geändert.
Insbesondere der aktive Schallschutz richtet sich nicht nach
dem Fluglärmschutzgesetz. Maßgebend hierfür sind vielmehr vor
allem die Regelungen des Luftverkehrsgesetzes.
24
Ein Eingriff in Grundrechte der
Beschwerdeführer durch die in § 2 Abs. 2 Satz 2
FluglSchG festgelegten Grenzwerte kommt daher von vornherein
nur im unmittelbaren Anwendungsbereich des
Fluglärmschutzgesetzes oder in der dargestellten „Verzahnung“
mit Regelungen des Luftverkehrsgesetzes über § 8
Abs. 1 Satz 3 LuftVG oder auch § 13 FluglSchG in
Frage.
25
Soweit eine Grundrechtsverletzung im
unmittelbaren Anwendungsbereich des Fluglärmschutzgesetzes
geltend gemacht wird, erscheint eine solche - ausgehend von
der Konzeption des Fluglärmschutzgesetzes - danach nur dann
möglich, wenn hinreichend konkret vorgetragen wird, dass das
Gesetz den Beschwerdeführern aufgrund der in § 2 Abs. 2
Satz 2 FluglSchG aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten
Grenzwerte in verfassungswidriger Weise baulichen
Schallschutz oder eine Entschädigung vorenthält.
26
Hierzu verhalten sich die Beschwerdeführer an
keiner Stelle ihrer umfangreichen Beschwerdeschrift. So lässt
sich ihrem Vorbringen schon nicht entnehmen, von welchen
konkreten Lärmbelastungen auf ihre Grundstücke bei Anwendung
des novellierten Fluglärmschutzgesetzes auszugehen ist.
Soweit vereinzelt konkrete Lärmwerte vorgetragen werden, ist
nicht ersichtlich, dass deren Ermittlung den nach § 3
Abs. 1 FluglSchG einzuhaltenden Anforderungen entspricht. Es
lässt sich daher auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens
nicht feststellen, ob das novellierte Fluglärmschutzgesetz
den Beschwerdeführern wegen der aus ihrer Sicht zu hoch
angesetzten Lärmgrenzwerte überhaupt keinen oder nur einen
eingeschränkten Lärmschutz bietet oder ob sie nicht vielmehr
in den Genuss der gesetzlich vorgesehenen „Maximalleistung“,
nämlich einen sofort mit Festsetzung des Lärmschutzbereichs
fälligen Anspruch auf Erstattung von Aufwendungen für
baulichen Schallschutz für Wohn- und Schlafräume nebst
Belüftungseinrichtungen sowie einer Entschädigung für
Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs, kommen. Soweit sie
Einwendungen direkt gegen die Grenzwerte des
Fluglärmschutzgesetzes erheben, machen sie nämlich nicht
geltend, dass die im Fluglärmschutzgesetz vorgesehenen
Maßnahmen des passiven Schallschutzes und der Entschädigung
von vornherein ungeeignet seien, der Schutzpflicht des
Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu
genügen, sondern dass sie wegen der zu hohen Lärmgrenzwerte
„zu spät“ einsetzen.
27
Im Hinblick auf die sich aus § 8 Abs. 1
Satz 3 LuftVG beziehungsweise § 13 Abs. 1 FluglSchG
ergebende Bedeutung der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG
festgelegten Grenzwerte auf luftverkehrsrechtliche
Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahren lässt sich dem Vortrag der
Beschwerdeführer nicht entnehmen, dass sie insoweit von der
Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG betroffen
wären. Das würde ein aktuell laufendes Verfahren nach
§ 6 LuftVG oder § 8 LuftVG voraussetzen. Hierzu ist
nichts vorgetragen. Abgesehen davon wäre in diesem Fall
vorrangig fachgerichtlicher Rechtsschutz durch Überprüfung
der in einem der genannten Verfahren zu treffenden
Entscheidung vor den Verwaltungsgerichten nachzusuchen.
28
bb) Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG
ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt.
29
Soweit die Beschwerdeführer deshalb eine
Eigentumsverletzung in der Festlegung der Lärmgrenzwerte des
§ 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG sehen, weil der dadurch
„eröffnete“ Flugverkehr eine Nutzung ihrer Grundstücke
unzumutbar mache, unterliegen sie der Fehlvorstellung, der
Gesetzgeber habe mit der Normierung der Grenzwerte in
§ 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die Ausnutzung der
Kapazitäten eines Flugplatzes bis zur Erreichung der in der
Vorschrift genannten Grenzwerte unbeschränkt zugelassen. Sie
verkennen dabei Sinn und Zweck des Fluglärmschutzgesetzes,
das ausschließlich die Gewährung passiven Schallschutzes und
Entschädigungsfragen regelt. Ein rechtswidriger Eingriff in
grundrechtlich geschützte Positionen durch das
Fluglärmschutzgesetz kommt daher nur dann in Betracht, wenn
es ihnen in verfassungswidriger Weise Rechte vorenthält oder
über seinen § 13 oder § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG im
Rahmen laufender Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahren Eingriffe aufgrund der in § 2
Abs. 2 Satz 2 FluglSchG normierten Grenzwerte
vorgenommen werden. Da nach dem Vortrag der Beschwerdeführer
- wie dargelegt - unklar bleibt, ob und inwieweit sie von der
Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes im Hinblick auf die
Gewährung passiven Schallschutzes oder von
Entschädigungsleistungen profitieren und zu anhängigen
Verwaltungsverfahren, bei denen die angegriffenen Regelungen
des Fluglärmschutzgesetzes eine Rolle spielen können, nichts
vorgetragen ist, erscheint auch insoweit ein
Verfassungsverstoß auf der Grundlage des
Beschwerdevorbringens nicht möglich.
30
Soweit sich die Beschwerdeführer gegen die
Bauverbote in § 5 FluglSchG wenden und in diesem
Zusammenhang eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG
rügen, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls
unzulässig.
31
Zwar greift § 5 FluglSchG, wie die
Beschwerdeführer im Ausgangspunkt zutreffend geltend machen,
durch die dort normierten Bauverbote in das
Eigentumsgrundrecht ein. Ihr Vortrag zu diesem Punkt ist
allerdings allgemein gehalten und nicht auf ihre eigene
Situation bezogen. Daraus lässt sich insbesondere nicht
entnehmen, dass einem der Beschwerdeführer eine konkrete
Möglichkeit zur Bebauung seines Grundstücks aufgrund der
Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes genommen würde. Für
eine eigene Betroffenheit der Beschwerdeführer ist daher
insoweit nichts ersichtlich.
32
Auch im Hinblick auf § 8 FluglSchG, der
die Entschädigung bei Bauverboten regelt, wird aus dem
Vortrag der Beschwerdeführer nicht erkennbar, dass sie
infolge der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes hierdurch
betroffen wären. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor,
dass ihnen eine Entschädigung vorenthalten würde, die ihnen
bei einer - aus ihrer Sicht - verfassungsgemäßen
Ausgestaltung des Fluglärmschutzgesetzes zustehen müsste.
33
cc) Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer lässt
sich auch keine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 3
Abs. 1 GG durch die Lärmgrenzwertregelung in
§ 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG entnehmen.
Zwar trifft es zu, dass der Gesetzgeber teilweise
unterschiedliche Lärmgrenzwerte für zivile und militärische
Flugplätze vorgesehen hat und innerhalb dieser Kategorien
noch einmal zwischen bestehenden und neu anzulegenden oder
wesentlich geänderten Flugplätzen differenziert. Das
Vorbringen der Beschwerdeführer macht allerdings nicht
deutlich, ob und inwieweit sie selbst im Hinblick auf die
sich aus dem Fluglärmschutzgesetz ergebenden Folgen
unmittelbar von dieser Differenzierung betroffen wären, etwa
im Rahmen der Festsetzung der Lärmschutzbereiche und der
daraus gegebenenfalls resultierenden Gewährung der Erstattung
von Aufwendungen für passiven Schallschutz oder Entschädigung
für die Beeinträchtigung der Außenwohnbereiche
beziehungsweise anlässlich laufender Genehmigungs-,
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren. Hierzu
wäre Vortrag dahingehend erforderlich gewesen, dass gerade
aufgrund der unterschiedlichen Grenzwertfestlegungen den
hiervon betroffenen Beschwerdeführern Aufwendungsersatz für
passive Schallschutzmaßnahmen oder Entschädigung nicht zugute
kommt oder sich diese Unterscheidung im Rahmen eines
laufenden Verwaltungsverfahrens zu ihrem Nachteil auswirkt.
Wie bereits dargelegt, lässt sich eine Auswirkung dieser
Differenzierung auf die Beschwerdeführer auf der Grundlage
der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes in Ermangelung
eines hierzu ausreichenden Vortrags nicht entnehmen.
34
dd) Eine Verletzung von Art. 11 GG durch
§ 2 Abs. 2 FluglSchG ist ebenfalls nicht hinreichend
dargelegt.
35
Unabhängig von der Frage, ob der Schutzbereich
des Grundrechts auf Freizügigkeit durch zu geringe
Lärmschutzvorkehrungen gegen Fluglärm überhaupt betroffen
sein kann, erweist sich die diesbezüglich erhobene Rüge
bereits deshalb als unzulässig, weil die Beschwerdeführer
auch insoweit von der Fehlvorstellung geleitet werden, durch
§ 2 Abs. 2 FluglSchG werde im Rahmen der dort normierten
Grenzwerte ein unbeschränkter Flugverkehr zugelassen. Dass
dies nicht der Intention des Gesetzes entspricht, wurde
bereits dargelegt. Vor diesem Hintergrund ist ein Eingriff in
das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 11 GG nicht
ersichtlich.
36
c) Die Verfassungsbeschwerde ist weiterhin
unzulässig, soweit die Beschwerdeführer ganz allgemein
behaupten, der Gesetzgeber sei seiner aus dem Grundgesetz
folgenden Pflicht, das Leben und die Gesundheit zu schützen,
im Rahmen der Regelung der Fluglärmproblematik nicht
nachgekommen. Das Vorbringen entspricht auch insoweit nicht
den Anforderungen an einen hinreichend substantiierten
Vortrag.
37
aa) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt den Einzelnen nicht
nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe.
Es enthält auch die staatliche Pflicht, sich schützend und
fördernd vor die in ihm genannten Rechtsgüter Leben und
körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor
rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Die
sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebende Schutzpflicht
erfordert auch Maßnahmen zum Schutz vor
gesundheitsschädigenden und gesundheitsgefährdenden
Auswirkungen von Fluglärm (vgl. BVerfGE 56, 54
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ
2008, S. 780 ; Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 29. Juli 2009
- 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009, S. 1494 ;
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober
2009 - 1 BvR 3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 ;
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober
2009
- 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 26). Dass auch eine auf
Grundrechtsgefährdungen bezogene Risikovorsorge von der
Schutzpflicht der staatlichen Organe umfasst werden kann, ist
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits
mehrfach zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerfGE 49, 89
; 53, 30 ; 56, 54 ).
Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht kann eine solche
Ausgestaltung der rechtlichen Regelungen gebieten, die auch
die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eindämmt; ob, wann und
mit welchem Inhalt eine solche Ausgestaltung von Verfassungs
wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß
möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des
verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den
schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. BVerfGE 49, 89
; 56, 54 ). Dabei ist zu
beachten, dass Grundrechtsschutz nach Art. 2 Abs. 2 Satz
1 GG auch durch die Gestaltung von Verfahren zu bewirken ist;
die Grundrechte beeinflussen demgemäß nicht nur das gesamte
materielle Recht, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit
dies für einen effektiven Grundrechtsschutz Bedeutung hat
(vgl. BVerfGE 53, 30 ; 84, 34
; 113, 29 ; BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR
3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 ; Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009
- 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 26).
38
Grundsätzlich kommt dem Gesetzgeber bei der
Erfüllung von Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-,
Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt,
etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu
berücksichtigen (vgl. zum Nichtraucherschutz: BVerfGE 121,
317 ; zu Mobilfunksendeanlagen: BVerfGK 10, 208
). Die Entscheidung, welche Maßnahmen geboten
sind, kann vom Bundesverfassungsgericht deshalb nur begrenzt
nachgeprüft werden. Es kann hier erst dann eingreifen, wenn
der Gesetzgeber die Schutzpflicht evident verletzt hat. Nur
unter besonderen Umständen kann sich diese
Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, dass allein durch
eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden
kann (vgl. BVerfGE 56, 54 ; 77, 170
; 79, 174 ; BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR
2722/06 -, NVwZ 2008, S. 780 ). Darüber
hinaus hat der Gesetzgeber das Untermaßverbot zu beachten.
Die Vorkehrungen des Gesetzgebers müssen für einen - unter
Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter - angemessenen
und wirksamen Schutz ausreichend sein und zudem auf
sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren
Einschätzungen beruhen. Die Verfassung gibt den Schutz als
Ziel vor, nicht jedoch seine Ausgestaltung im Einzelnen. Das
Bundesverfassungsgericht prüft, ob der Gesetzgeber seinen
Einschätzungsspielraum vertretbar gehandhabt hat (vgl.
BVerfGE 88, 203 <254, 262 f.>; BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009 - 1 BvR
1606/08 -, NVwZ 2009, S. 1494 ; Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009
- 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 27). Die
verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur
denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Deren Verletzung kann
vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt
Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die
getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig
unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder
erheblich dahinter zurückbleiben. Es ist in erster Linie
Aufgabe des Normgebers, den Erkenntnisfortschritt der
Wissenschaft mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu
beobachten und zu bewerten, um gegebenenfalls weitergehende
Schutzmaßnahmen treffen zu können. Eine Verletzung seiner
Nachbesserungspflicht kann gerichtlich erst festgestellt
werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige
Regelung zum Schutz der Gesundheit aufgrund neuer
Erkenntnisse oder einer veränderten Situation untragbar
geworden ist (vgl. BVerfGK 10, 208
m. w. N.).
39
bb) Aus den dargestellten spezifischen
Anforderungen an die Feststellung einer gesetzgeberischen
Schutzpflichtverletzung folgen in Verbindung mit den
aufgezeigten Maßstäben für die ordnungsgemäße Begründung
einer Verfassungsbeschwerde entsprechende Darlegungslasten
der Beschwerdeführer. Sie müssen schlüssig dartun, dass
staatliche Schutzvorkehrungen nach Lage der Dinge geboten
sind und von der öffentlichen Gewalt entweder überhaupt nicht
getroffen worden sind oder dass die getroffenen Regelungen
und Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig
unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar
2010 - 2 BvR 2502/08 -, NVwZ 2010, S. 702 ). Eine
mögliche Grundrechtsverletzung der Beschwerdeführer geht aus
dem danach gebotenen Vortrag regelmäßig nur dann hervor, wenn
sich dieser nicht in pauschalen Behauptungen und punktuell
herausgegriffenen, angeblichen Unzulänglichkeiten der
Rechtslage erschöpft. Erforderlich ist vielmehr, das
Regelungskonzept des Gesetzgebers zu einem bestimmten Punkt
insgesamt zu erfassen, wozu - je nach Fallgestaltung -
zumindest gehört, dass die einschlägigen Regelungen des als
unzureichend beanstandeten Normkomplexes jedenfalls in
Grundzügen dargestellt, die Verwaltungspraxis hierzu
wiedergegeben und die einschlägige fachgerichtliche
Rechtsprechung aufgearbeitet wird. In einem zweiten Schritt
bedarf es dann der Darstellung, ob und gegebenenfalls welche
Schutzmaßnahmen zu Gunsten der Beschwerdeführer in ihrer
jeweiligen Situation unternommen wurden, und aus welchen
konkreten Gründen - aus Sicht der Beschwerdeführer - vom
Versagen der gesetzgeberischen Konzeption auszugehen ist.
Dazu gehört auch die Darlegung, weshalb Verbesserungen auf
das für notwendig erachtete Maß durch die Einleitung von
Verwaltungs- und gegebenenfalls gerichtlichen Verfahren nicht
erreicht werden können.
40
cc) Diesen Anforderungen wird der Vortrag der
Beschwerdeführer zur Verletzung staatlicher Schutzpflichten
bei Regelung der Fluglärmproblematik in keiner Weise gerecht.
Die pauschal gerügte Schutzpflichtverletzung ist nicht zu
erkennen.
41
Hierzu wäre erforderlich gewesen, dass die
Beschwerdeführer das Regelungssystem des Luftverkehrsrechts
insgesamt jedenfalls in seinen Grundzügen darstellen und vor
dem Hintergrund der hierzu ergangenen Rechtsprechung der
Fachgerichte - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts -
substantiiert aufzeigen, dass es evident nicht geeignet ist,
ausreichenden Schutz gegen schädlichen Fluglärm zu
gewährleisten. Der Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm wird
nämlich keineswegs allein durch das Fluglärmschutzgesetz
bewirkt. Dieses beschränkt sich - wie ausgeführt - lediglich
auf den Aspekt des passiven Schallschutzes, während sich
insbesondere der aktive Schallschutz nach dem
Luftverkehrsgesetz richtet. So bestimmt § 29b Abs. 1
Satz 1 LuftVG, dass Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter
und Luftfahrzeugführer verpflichtet sind, beim Betrieb von
Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche
zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche
auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich
ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheblichen Nachteilen
und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen. Nach
§ 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist auf die Nachtruhe der
Bevölkerung in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen. § 9
Abs. 2 LuftVG eröffnet im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen
Planfeststellungsverfahren die Möglichkeit, Schutzauflagen zu
Gunsten der benachbarten Grundstücke zu verfügen. Nach
§ 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG können auch außerhalb von
Planfeststellungsverfahren im Rahmen der
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung - beispielsweise für
militärisch genutzte Flugplätze - Auflagen verfügt werden.
Nach den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen
Vorschriften ist zudem die Verfügung nachträglicher
Schutzauflagen oder auch der (Teil-)Widerruf erteilter
Genehmigungen oder Planfeststellungsbeschlüsse grundsätzlich
möglich (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26. Februar
2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869
). Schließlich besteht generell die Möglichkeit,
sich auch unmittelbar gegen die konkrete Festlegung von
Flugrouten, die maßgeblich für die Lärmbelastung der Anwohner
sein kann, gerichtlich zur Wehr zu setzen (vgl. dazu
insbesondere BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C
13.99 -, BVerwGE 111, 276 ).
42
Zu all diesen Möglichkeiten und ihren
Umsetzungen im Hinblick auf die konkreten Betroffenheiten der
Beschwerdeführer, beispielsweise in Form von
Betriebsbeschränkungen an den Flugplätzen, deren Anrainer die
Beschwerdeführer sind, verhält sich ihr Vortrag an keiner
Stelle. Die individuelle Genehmigungssituation an den
einzelnen Flugplätzen lässt die Verfassungsbeschwerde
vielmehr ebenso im Unklaren wie die allgemeine
Gestattungspraxis und die in der Rechtsprechung formulierten
Anforderungen an den Fluglärmschutz. Daran ändert auch das
punktuelle Eingehen auf die Genehmigungssituation einzelner
Flughäfen in Deutschland und auf hierzu ergangene
Gerichtsentscheidungen nichts.
43
d) Schließlich ist die Rüge, der Gesetzgeber
habe trotz der Grundrechtsrelevanz der Fluglärmbelastung
Wesentliches ungeregelt gelassen, indem er keine
verbindlichen Grenzwerte festgeschrieben habe, ebenfalls
nicht hinreichend substantiiert.
44
In diesem Zusammenhang berücksichtigen die
Beschwerdeführer die Verschränkungen zwischen
Luftverkehrsgesetz und Fluglärmschutzgesetz nicht und setzen
sich mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen für
luftverkehrsrechtliche Planungs- oder Genehmigungsverfahren
nicht auseinander. Das gilt insbesondere für die neue
Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG, der die
Beachtung der Grenzwerte des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG
im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen
Planfeststellungsverfahren vorschreibt. Die einfachrechtliche
Bedeutung dieser Vorschrift, insbesondere als mögliche
Beschreibung der fachplanerischen Zumutbarkeitsgrenze, und
ihre etwaigen Auswirkungen auf (künftige)
Planfeststellungsverfahren werden von den Beschwerdeführern
nicht dargestellt.
45
Die Beschwerdeführer mögen weitergehende
Regelungen zum aktiven Schallschutz und die Benennung von
konkreten Lärmgrenzwerten auch in diesem Zusammenhang für
wünschenswert halten. Die Möglichkeit eines
verfassungsrechtlich erheblichen Unterlassens des
Gesetzgebers oder auch die Überlassung verfassungsrechtlich
unzulässig weit gehender Entscheidungsspielräume der
Exekutive in dieser Frage lässt sich ihrem pauschal
gehaltenen Vortrag nicht entnehmen. Angesichts der
beschriebenen Anforderungen an die Darlegung einer
gesetzgeberischen Schutzpflichtverletzung hätte es hierzu
einer Beschreibung der vom Gesetzgeber getroffenen Maßnahmen
und deren Umsetzung in der Praxis bedurft.
46
2. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
unabhängig von den vorstehenden Ausführungen deshalb
insgesamt unzulässig, weil sich ihr nicht entnehmen lässt,
dass der aus § 90 Abs. 2 BVerfGG folgende Grundsatz der
Subsidiarität eingehalten worden ist.
47
a) § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bestimmt,
dass der Rechtsweg vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde
erschöpft werden muss. Das setzt voraus, dass ein Rechtsweg
gegeben ist. „Rechtsweg“ in diesem Sinne ist jede gesetzlich
normierte Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts (vgl.
BVerfGE 67, 157 ). Wer behauptet, durch die
Auswirkungen des Fluglärms in seinen Grundrechten verletzt zu
werden, ist grundsätzlich gehalten, vor einer Inanspruchnahme
des Bundesverfassungsgerichts den Rechtsweg zu beschreiten.
Vor einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist es
erforderlich, dass die Fachgerichte die konkreten Umstände,
insbesondere das Ausmaß der Fluglärmbelastungen
einschließlich der Grundstücksvorbelastungen, die zur
Bekämpfung des Fluglärms getroffenen oder möglichen Maßnahmen
und auch dessen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit
näher aufgeklärt und rechtlich beurteilt haben (vgl. BVerfGE
56, 54 ).
48
Auch wenn es unmittelbar gegen
Parlamentsgesetze keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gibt,
folgt aus dem in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck
kommenden Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde weiterhin, dass der Beschwerdeführer
vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz
nach Möglichkeit die Fachgerichte mit seinem Anliegen
befassen muss. Er muss deshalb grundsätzlich den Vollzug des
Gesetzes abwarten oder einen Vollzugsakt herbeiführen und
hiergegen dann den fachgerichtlichen Rechtsweg beschreiten
(vgl. z.B. BVerfGE 74, 69 ). Das gilt
unabhängig davon, ob das Gesetz einen Auslegungs- oder
Entscheidungsspielraum offen lässt oder ob ein solcher
Spielraum fehlt (vgl. BVerfGE 58, 81 ; 72,
39 ). Damit soll neben einer Entlastung
des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass das
Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen-
und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen trifft (vgl.
BVerfGE 79, 1 ; 97, 157 ; 102, 197
). Bei der Rechtsanwendung durch die sachnäheren
Fachgerichte können - aufgrund besonderen Sachverstands - für
die verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage
gefördert werden (vgl. BVerfGE 56, 54 ; 79, 1
). Nach Maßgabe der Voraussetzungen des
Art. 100 Abs. 1 GG ist dabei von diesen zur Frage
der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Vorschriften
gegebenenfalls eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfGE 58, 81
; 72, 39 ; BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR
2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010, S. 591 ).
49
Die Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte
besteht ausnahmsweise dann nicht, wenn die angegriffene
Regelung den Beschwerdeführer zu Dispositionen zwingt, die
später nicht mehr korrigiert werden können (vgl. BVerfGE 43,
291 ; 60, 360 ), oder wenn die Anrufung
der Fachgerichte dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten ist,
etwa weil das offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre
(vgl. BVerfGE 55, 154 ; 65, 1 ; 102, 197
). Dabei sind grundsätzlich auch diejenigen
Rechtsbehelfe zu ergreifen, deren Zulässigkeit in der
bisherigen fachgerichtlichen Rechtsprechung nicht eindeutig
geklärt ist (vgl. BVerfGE 70, 180 ). Kann der mit
dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere verfolgte Zweck,
eine fachgerichtliche Klärung der verfassungsrechtlich
relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen, nicht
erreicht werden, ist die vorherige Anrufung der Fachgerichte
gleichfalls entbehrlich (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 79, 1
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats
vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010,
S. 591 ).
50
b) Bei Anlegung dieser Maßstäbe, die auch im
Falle der Rüge gesetzgeberischer Schutzpflichtverletzungen
Geltung beanspruchen, kann im Hinblick auf keine der in
Betracht kommenden Zielrichtungen der Verfassungsbeschwerde
von einer Wahrung des Subsidiaritätsgebots ausgegangen
werden.
51
aa) Soweit die Beschwerdeführer § 2 Abs.
2 Satz 2 FluglSchG in seinem unmittelbaren Anwendungsbereich
angreifen, berücksichtigen sie den Charakter des
Fluglärmschutzgesetzes als Gesetz zur Regelung des passiven
Schallschutzes und für Entschädigung nicht. Das Gesetz
vermittelt im Rahmen seines Anwendungsbereichs Ansprüche auf
Erstattung von Aufwendungen für bauliche
Schallschutzmaßnahmen sowie Entschädigungen für Bauverbote
und die Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen, die
gegenüber der zuständigen Behörde gegebenenfalls im
Verwaltungsrechtsweg geltend gemacht werden können. Es ist
nicht ersichtlich, dass sich auch nur einer der
Beschwerdeführer mit einem darauf gerichteten Antrag an die
zuständige Behörde gewandt und nach dessen Erfolglosigkeit
den Rechtsweg beschritten hätte. Dabei wäre ein solches
Vorgehen selbst dann nicht von vornherein offensichtlich zum
Scheitern verurteilt, wenn - was sich hier nicht zuverlässig
feststellen lässt - das betreffende Grundstück des jeweiligen
Beschwerdeführers nicht in einer der nach dem
Fluglärmschutzgesetz einzurichtenden Schutzzonen liegt. In
der rechtswissenschaftlichen Literatur wird nämlich die
Auffassung vertreten, dass die im Fluglärmschutzgesetz
festgeschriebenen Grenzwerte lediglich Mindeststandards des
(auch) passiven Schallschutzes regelten, die nicht
unterschritten werden dürften und über die hinausgegangen
werden könne, unter Umständen sogar müsse (vgl.
Ekardt/Schmidtke, Die Reichweite des neuen Fluglärmrechts,
in: DÖV 2009, S. 187 ff.). Zwar ist der Hessische
Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung zum Ausbau des
Verkehrsflughafens Frankfurt/Main dieser Ansicht ausdrücklich
nicht gefolgt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 -
11 C 227/08.T u.a. -, juris, Rn. 603). Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage jedoch
bislang - soweit ersichtlich - noch nicht geäußert. In einer
Entscheidung im Zusammenhang mit dem Ausbau des
Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld hat es jedenfalls
ausgeführt, keine Anhaltspunkte dafür zu sehen, dass es der
zuständigen Behörde bei Festsetzung der Lärmschutzbereiche
verwehrt sei, die Lärmgrenzwerte zum Schutz bestimmter
Gruppen besonders schutzwürdiger Lärmbetroffener oder
Einrichtungen zu unterschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom
13. September 2007 - BVerwG 4 A 1007.07 u.a.
-, juris, Rn. 29). Damit erscheint diese Frage bislang nicht
abschließend geklärt. Vielmehr wäre die Geltendmachung von
Rechtsschutz im fachgerichtlichen Verfahren, gerichtet auf
die Erfüllung von Ansprüchen nach dem Fluglärmschutzgesetz,
auf der Grundlage der in der Literatur geäußerten Auffassung
nicht von vornherein offensichtlich aussichtslos.
52
Den Beschwerdeführern wäre es daher zuzumuten
gewesen, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch
zu nehmen mit dem Ziel, Ansprüche auf der Grundlage des
Fluglärmschutzgesetzes durchzusetzen.
53
bb) Auch soweit die Beschwerdeführer
weitergehend eine allgemeine gesetzgeberische
Schutzpflichtverletzung im Hinblick auf den Schutz vor
Fluglärm, insbesondere die fehlende gesetzliche Verhinderung
von Fluglärmeinwirkungen in bestimmter Pegelhöhe, rügen, ist
die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des
Subsidiaritätsgrundsatzes unzulässig.
54
Zwar sind die Anwohner eines auf der Grundlage
eines Planfeststellungsbeschlusses angelegten Flughafens
unter den in § 9 Abs. 3 LuftVG bezeichneten
Voraussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen
gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese
Duldungspflicht hat nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts indes gegebenenfalls
zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen
Fluglärmimmissionen ein Ausmaß erreichen, durch das der
Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder des
Art. 14 Abs. 1 GG angetastet wird. Den staatlichen
Organen obliegt die Verpflichtung, sich schützend und
fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang
genießen. Sie dürfen nicht an der Entstehung oder
Aufrechterhaltung verfassungswidriger Umstände mitwirken.
Eine Möglichkeit, Rechtsschutz gegenüber dem von einem
bestandskräftig planfestgestellten Flugplatz ausgehenden
Fluglärm zu erlangen, ist der (Teil-)Widerruf des
Planfeststellungsbeschlusses. Hiervon darf unter
Berücksichtigung der Rechte der Flugplatzbetreiber allerdings
nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn sich der
Grundrechtsverstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel
beseitigen lässt. Als weniger belastender Eingriff kommen
nachträgliche Lärmschutzauflagen in Anwendung des § 75
Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn
Lärmschutzvorkehrungen auf Grundlage dieser Vorschrift nicht
ausreichen, um dem aus der Verfassung ableitbaren
Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die
Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs als letzten Mittels
bedienen (zum Ganzen vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar
2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869
).
55
Unabhängig von der Frage der Durchführung
eines Planfeststellungsverfahrens dürfen Flugplätze nach
§ 6 LuftVG nur mit einer luftverkehrsrechtlichen
Genehmigung angelegt werden. Das gilt grundsätzlich auch für
Militärflugplätze, die nach § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
nicht der Planfeststellungspflicht unterliegen (vgl. BVerwG,
Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11.85 und 12.85 -, NVwZ
1988, S. 1122 ). Eine Abweichung hiervon ist
nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nur zulässig, soweit dies
zur Erfüllung der besonderen Aufgaben der Bundeswehr unter
Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
erforderlich ist. Auch in diesen Fällen besteht für Anwohner
die Möglichkeit, nachträgliche Modifikationen der Genehmigung
zur Verbesserung des Lärmschutzes zu erlangen (vgl. Schiller,
in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: September
2009, § 6 Rn. 512). Letzteres kann insbesondere im Wege
des (Teil-)Widerrufs der Genehmigung oder in Vollzug eines in
der Genehmigung festgeschriebenen Auflagenvorbehalts
erfolgen.
56
Es ist weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich, dass die Beschwerdeführer eine der dargestellten
Möglichkeiten, Rechtsschutz gegen die Fluglärmbelastung im
Hinblick auf die von ihnen als unerträglich empfundene
Situation zu erlangen, wahrgenommen hätten - beispielsweise
durch Klagen auf (Teil-)Widerruf eines
luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses, einer
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung oder auf Verfügung
nachträglicher Schutzmaßnahmen. Andererseits gibt es keine
Anhaltspunkte dafür, dass ihnen die verschiedenen Varianten
möglichen Rechtsschutzes von vornherein verschlossen gewesen
wären. Die Beschwerdeführer tragen zur konkreten
Gestattungssituation an den jeweiligen Flugplätzen nichts
vor. Damit lässt sich nicht feststellen, ob ihr Ziel, die
Festlegung geringerer Grenzwerte für ihre Grundstücke zu
erreichen, als sie das Fluglärmschutzgesetz - allerdings
ausschließlich für den passiven Schallschutz - vorsieht,
nicht mittels fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu erlangen
gewesen wäre oder immer noch ist.
57
Dem steht nicht entgegen, dass in der
Fluglärmentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem
Jahre 1981 jedenfalls für die Rüge, der Gesetzgeber habe eine
Nachbesserung gesetzlicher Schutzpflichten unterlassen, die
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde angenommen wurde (vgl.
BVerfGE 56, 54 ). Die Entscheidung verhält sich
schon nicht ausdrücklich dazu, ob die entsprechende Rüge
tatsächlich zulässig erhoben war, sondern unterstellt
insoweit lediglich die Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde.
58
Die vorliegende Verfassungsbeschwerde ist,
unabhängig hiervon, jedoch auch nicht unter dem Aspekt der
Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten zulässig. Zwar
ist gegen die Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten
fachgerichtlicher Rechtsschutz nur schwer vorstellbar, weil
dies voraussetzte, dass die jeweils angerufenen Fachgerichte
gewissermaßen als Ersatzgesetzgeber tätig würden.
Andererseits wird sich eine Lücke in der gesetzgeberischen
Konzeption zur Regelung einer bestimmten Problematik
regelmäßig nur dann zuverlässig feststellen lassen, wenn
zuvor die Fachgerichte den zugrunde liegenden Sachverhalt und
die einfachrechtliche Rechtslage auch unter Berücksichtigung
verfassungsrechtlicher Vorgaben umfassend aufgearbeitet
haben. Nur so wird auch in den Fällen behaupteten
gesetzgeberischen Unterlassens vermieden, dass das
Bundesverfassungsgericht auf tatsächlich und einfachrechtlich
ungeklärter Basis entscheiden muss. Das gilt jedenfalls in
solchen Fällen, in denen - wie hier - vielfältige konkrete
Möglichkeiten bestehen, gerichtlichen Rechtsschutz gegen die
zunehmende Fluglärmbelastung zu erlangen.
59
Entsprechendes gilt, soweit die
Verfassungsbeschwerde darauf zielt, den Gesetzgeber zu
verpflichten, generell dafür Sorge zu tragen, dass niedrigere
als die dem § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG zugrunde
liegenden Lärmgrenzwerte auf die Gründstücke der
Beschwerdeführer einwirken. Auch diesbezüglich lässt sich
erst nach Durchführung eines fachgerichtlichen Verfahrens
beurteilen, ob der Gesetzgeber seinen Schutzpflichten
tatsächlich nicht nachgekommen ist. Erst dann steht fest,
welche Lärmbelastung den Beschwerdeführern - unter
Berücksichtigung gegebenenfalls nachträglich angeordneter
Schutzmaßnahmen - tatsächlich zugemutet wird.
60
Deshalb kommt auch eine Vorabentscheidung nach
§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht in Betracht, da die
Tatsachengrundlage in Bezug auf die verschiedenen
Beschwerdeführer nicht geklärt ist und es keine Anhaltspunkte
dafür gibt, dass ihnen eine Verweisung auf den Rechtsweg
nicht zugemutet werden könnte.
61
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.