BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1517/08 -
der Frau L...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
am 11. Mai 2009 einstimmig beschlossen:
Der Beschluss des Amtsgerichts Zwickau vom 29.
April 2008 - 014 UR II 2417/07 - verletzt die
Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1
in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Artikel 20 Absatz 3
des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das
Amtsgericht Zwickau zurückverwiesen.
Der Freistaat Sachsen hat der
Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen zu
erstatten.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Versagung von Beratungshilfe für einen Widerspruch gegen die
Kürzung von Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch
(SGB II).
2
Die Beschwerdeführerin bezieht Leistungen zur
Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II. Sie erhielt
von der zuständigen Arbeitsgemeinschaft (ARGE) im Oktober
2007 einen Änderungsbescheid, in dem bei den Leistungen eine
Haushaltsersparnis wegen ihres Krankenhausaufenthalts in Höhe
von 121,45 € monatlich (35 % der Regelleistung)
angerechnet wurde.
3
Die Beschwerdeführerin beantragte beim
Amtsgericht erfolglos Beratungshilfe zur „Abwehr von
Kürzungen und Sanktionen“ nach dem Gesetz über Rechtsberatung
und Vertretung für Bürger mit geringem Einkommen
(Beratungshilfegesetz - BerHG). Die zuständige
Rechtspflegerin wies den Antrag unter Hinweis auf eine
bereits gewährte Beratungshilfe zu einem anderen Bescheid
zurück.
4
Mit der Erinnerung trug der Bevollmächtigte
der Beschwerdeführerin vor, dass der Beratungsbedarf nicht
die gewährte Beratungshilfe wegen einer verhängten Sanktion,
sondern die Anrechnung der angeblichen Ersparnis betreffe.
Die Behördenpraxis einer solchen Kürzung sei bereits
anderweitig Gegenstand gerichtlicher Verfahren und nicht
rechtens.
5
Die Erinnerung wurde mit richterlichem
Beschluss zurückgewiesen. Es könne dahin stehen, ob hier
verschiedene Angelegenheiten vorlägen. Jedenfalls sei es der
Beschwerdeführerin zumutbar im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr.
2 BerHG, selbst kostenlos Widerspruch einzulegen und bei der
organisatorisch getrennten und mit anderem Personal
ausgestatteten Widerspruchsstelle der Ausgangsbehörde
vorzusprechen. Es sei amtsbekannt, dass es dort zu einer
kompetenten und objektiven Bearbeitung der Widersprüche und
gegebenenfalls zu einer kostenlosen Beratung komme. Ein
vernünftiger bemittelter Rechtsuchender hätte in dieser
Situation keine anwaltliche Hilfe in Anspruch genommen,
sondern selbst bei der Behörde vorgesprochen. Es sei auch zu
bedenken, dass der Bescheid von Amts wegen einer Prüfung
unterzogen werde, ohne dass es rechtlicher Ausführungen
bedürfe.
6
Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 3 Abs. 1,
Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 sowie sinngemäß
von Art. 20 Abs. 1 GG. Sie trägt insbesondere vor, dass
sie als unbemittelte Rechtsuchende gegenüber bemittelten
Rechtsuchenden ungleich behandelt werde. Die Erforderlichkeit
anwaltlicher Beratung sei hier angesichts der Kompliziertheit
und Bedeutung der Leistungen zur Existenzsicherung gegeben.
Es sei unzumutbar, wenn sie bei derjenigen Behörde um
Beratung nachsuchen solle, gegen deren Entscheidung sie sich
wende. Eine neutrale Beratung durch die ARGE, die zugleich
als Ausgangs- und Widerspruchsbehörde auftrete, sei nach
vernünftiger Erwartung nicht gewährleistet. Die
Beschwerdeführerin beruft sich außerdem auf die
Waffengleichheit und den effektiven Schutz der Rechtsuchenden
im Vorverfahren. Die Verzögerung durch ein nicht ausreichend
effektiv gestaltetes Widerspruchsverfahren führe zu einer
unzumutbaren Erschwerung der Sicherung der materiellen
Existenz.
7
1. Das Sächsische Staatsministerium der
Justiz, dem die Verfassungsbeschwerde gemäß § 94 Abs. 2
BVerfGG zugestellt wurde, weist auf den Grundsatz eines
sparsamen Umgangs mit den zur Verfügung stehenden
Haushaltsmitteln hin. Die von der Allgemeinheit zu
finanzierenden staatlichen Leistungen sollten ungeschmälert
dort eingesetzt werden, wo eine andere, gleichwertige und
kostengünstigere Hilfe nicht eingreife und der Rechtsuchende
andernfalls rechtlos gestellt würde. Der Weg zum Anwalt sei
„ultima ratio“; Rechtsuchende könnten darauf verwiesen
werden, den „einfacheren und billigeren“ Weg zur Behörde
einzuschlagen, wenn dieser gleichwertige Beratungshilfe
verspreche. Die Inanspruchnahme der Beratung nach § 14
Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB I) und die selbständige
Einlegung des Widerspruchs gegebenenfalls mit behördlicher
Formulierungshilfe sei gegenüber anwaltlicher Beratung und
Vertretung im Widerspruchsverfahren gleichwertig, da in
beiden Fällen die Verwaltung zu einer Selbstkontrolle des
Bescheids veranlasst werde. Dies habe die Beschwerdeführerin
aber nicht einmal versucht. Insbesondere sei nicht
ersichtlich, dass sie aufgrund ihrer individuellen
Fähigkeiten nicht in der Lage sei, das mangelnde
Einverständnis mit dem Bescheid mitzuteilen und nach einer
Beratung die sachlichen Gründe hierfür zu nennen. Das
Widerspruchsverfahren diene vor allem der Selbstkontrolle der
Verwaltung. Eine Begründung des Widerspruchs sei nicht
erforderlich. Die Einlegung des Widerspruchs sei angesichts
der geringen inhaltlichen Anforderungen auch für nicht
gewandte Rechtsuchende gewährleistet.
8
Die Entscheidung über den Widerspruch werde
von anderen Mitarbeitern getroffen als die Entscheidung über
den Bescheid. Es sei daher im Regelfall von einer
unbefangenen Prüfung und Beratung auszugehen.
9
Der Hinweis auf den Grundsatz der
Waffengleichheit überzeuge nicht, da das
Widerspruchsverfahren kein kontradiktorisches Verfahren sei.
Mit der persönlichen Vorsprache bei der Widerspruchsbehörde
sei keine Verzögerung verbunden.
10
Nur im Einzelfall sei die Beratung nicht
zuzumuten, etwa bei einem konkret bestehenden
Interessenkonflikt, bei fehlerhaftem Verhalten der Behörde in
der Vergangenheit oder bei sonstigen Befangenheitsgründen.
Dies sei nicht ausreichend dargelegt. Im Gegenteil sei eine
kompetente Beratung durch die ARGE gerichtsbekannt.
11
2. Die zuständige ARGE hält die
Verfassungsbeschwerde für nicht hinreichend begründet. Die
Behörde sei an Recht und Gesetz gebunden und unterliege der
Selbstkontrolle. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die
Beschwerdeführerin mit ihrem Rechtsschutzziel bei Vertretung
durch einen Rechtsanwalt eher durchdringen würde. Die
Versagung der Beratungshilfe ergebe sich aus der Zumutbarkeit
anderer Möglichkeiten.
12
3. Die Bundesrechtsanwaltskammer hält die
Verfassungsbeschwerde für begründet. Die Entscheidung des
Fachgerichts verkenne die Bedeutung der in Art. 3 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verbürgten
Rechtsschutzgleichheit. Der Richter habe auf Überlegungen
abgestellt, die der Gesetzgeber selbst ausdrücklich verworfen
habe. Sie weist dazu auf die Gesetzesentwicklung hin, wonach
auch im Sozialrecht eine „Beratung durch den Anwalt des
Vertrauens“ ermöglicht werden sollte (BTDrucks 12/7009, S.
6). Die Beschränkung der Beratungshilfe auf sinnvolle Fälle
werde durch die Mutwillensklausel ausreichend gesichert.
13
Es stelle jedenfalls eine unverhältnismäßige
Benachteiligung unbemittelter Parteien gegenüber bemittelten
Parteien dar, dass das Gericht seinen Auslegungsmaßstab auch
auf das Vorverfahren erstrecke. Diese Argumentation schließe
unbemittelte Parteien von jeder Form der Vertretung aus. Der
Gesetzgeber habe in § 63 Abs. 2 Zehntes Buch
Sozialgesetzbuch (SGB X) die Bedeutung einer Vertretung im
sozialrechtlichen Vorverfahren hervorgehoben. Die
Notwendigkeit der Hinzuziehung anwaltlicher Vertretung werde
regelmäßig bejaht.
14
Als Ratgeber gegen sich selbst sei die Behörde
untauglich. Für den Bereich des SGB II komme hinzu, dass
Ausgangs- und Widerspruchsbehörde zusammenfielen. Da das
Vorverfahren eine Prozessvoraussetzung sei, könne dessen
Dauer Einfluss auf den effektiven Schutz durch die Gerichte
haben.
15
4. Das Bundesministerium der Justiz ist der
Auffassung, dass die Inanspruchnahme einer Beratung im
Widerspruchsverfahren durch die Ausgangsbehörde grundsätzlich
keine zumutbare andere Beratungsmöglichkeit im Sinne des
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 BerHG darstelle. Erforderlich sei eine
Feststellung im Einzelfall. Es liege nahe, eine Beratung
durch die Ausgangsbehörde als zumutbare andere
Hilfsmöglichkeit abzulehnen, wenn aus Sicht des Bürgers ein
Interessenkonflikt der Behörde angenommen werden könne.
Insoweit verweist das Bundesministerium der Justiz auf die
Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrats zur Änderung des
Beratungshilferechts (vgl. BRDrucks 648/08, S. 36). Die
Situation des Rechtsuchenden in einem Widerspruchsverfahren
unterscheide sich grundlegend von der Situation einer
erstmaligen Antragstellung.
16
Ein ablehnender Bescheid ändere zwar nichts an
der allgemeinen Pflicht der Behörde zur objektiven Beratung.
Aus Sicht des Bürgers liege allerdings ein Interessenkonflikt
der Behörde selbst dann nahe, wenn er andere Ansprechpartner
habe. Bei einer Verweisung auf Beratung durch die Behörde,
gegen die argumentiert werden müsse, würde es sich um einen
wiederholten Versuch handeln, die Behörde von einer
entgegenstehenden Rechtsansicht des Antragstellers zu
überzeugen. Es sei für den Bürger schwer vorstellbar, dass
die Behörde ihn in dieser Situation so berate, dass sie ihre
eigene Entscheidung angreife. Die vorbefasste Behörde könne -
jedenfalls aus Sicht des Rechtsuchenden - nicht in gleicher
Weise umfassende Interessen wahrnehmen wie ein
Rechtsanwalt.
17
Auch wenn ein Widerspruch nicht begründet
werden müsse, verspreche eine anwaltliche Begründung bei
schwieriger Tatsachenlage oder umstrittener Rechtslage mehr
Aussicht auf Erfolg. Es werde vermieden, dass der Bürger auf
die gleichen beschränkten Mittel verwiesen werde, die ihm von
Anfang an zu Gebote standen, die Behörde von der eigenen
Rechtsansicht zu überzeugen. Dies diene zugleich der
Gewährleistung eines fairen Verfahrens in der Ausprägung der
sogenannten Waffengleichheit.
18
Auch ein Bemittelter, der seine rechtliche
Situation vernünftig abwäge und dabei das Kostenrisiko
berücksichtige, bediene sich unter diesen Umständen eines
Anwalts. Insofern könne Beratungshilfe im
Widerspruchsverfahren nur dann abgelehnt werden, wenn es um
einfach gelagerte Konstellationen gehe oder die Korrektur
offensichtlicher Unrichtigkeiten erstrebt werde.
19
1. Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde
zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus
Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 3 GG angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung liegen vor (§ 93c Abs. 1 BVerfGG).
Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde
maßgeblichen Grundsätze sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt.
20
2. Die Verfassungsbeschwerde erweist sich
danach als begründet. Die angegriffene richterliche
Entscheidung verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem
Anspruch auf Rechtswahrnehmungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1
i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG).
21
a) Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem
Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und dem
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) das Gebot
einer „weitgehenden Angleichung der Situation von Bemittelten
und Unbemittelten im Bereich des Rechtsschutzes“ abgeleitet
(vgl. BVerfGE 9, 124 ; 10, 264
; 22, 83 ; 51, 295 ;
56, 139 ; 63, 380 ) und diese
Forderung des weiteren mit dem Rechtsstaatsgrundsatz
(Art. 20 Abs. 3 GG) begründet (vgl. BVerfGE 81, 347
). Die Frage, ob aus den Verfassungsprinzipien,
die den Grundsatz der Rechtsschutzgleichheit tragen, eine
Pflicht zur Angleichung der Stellung Unbemittelter an die der
Bemittelten auch für den außergerichtlichen Rechtsschutz
hergeleitet werden kann, hat das Bundesverfassungsgericht in
seiner Entscheidung vom 14. Oktober 2008 (vgl. BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats - 1 BvR 2310/06 -,
NJW 2009, S. 209 ff.) beantwortet. Danach sind
weder der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1
noch das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG oder
das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG in ihrer
Geltung auf gerichtliche Verfahren beschränkt. Die im
gerichtlichen Verfahren auf Rechtsschutzgleichheit
gerichteten Verfassungsgrundsätze gewährleisten dem Bürger
deshalb auch im außergerichtlichen Bereich
Rechtswahrnehmungsgleichheit.
22
Der Unbemittelte ist einem solchen Bemittelten
gleichzustellen, der bei seiner Entscheidung für die
Inanspruchnahme von Rechtsrat auch die hierdurch entstehenden
Kosten berücksichtigt und vernünftig abwägt (vgl. BVerfG, NJW
2009, S. 209 ).
23
Dabei kann der Gesetzgeber die
Rechtswahrnehmungsgleichheit von nicht hinreichend
Bemittelten und Begüterten auf unterschiedliche Weise zu
erreichen suchen. Wie beim allgemeinen Gleichheitssatz sind
dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers jedoch Grenzen
gesetzt. Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grund müssen
in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl.
BVerfGE 55, 72 ; 88, 87, ; 100,
195 ; 112, 368 ; 116, 229 ).
Die Grenzen sind umso enger, je stärker sich die
Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlicher
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl.
BVerfGE 82, 126 ; 88, 87 ; 106, 166
; 111, 160 ) und je erheblicher die
Bedeutung der Sozialleistung für die Betroffenen ist (vgl.
BVerfGE 60, 113 ).
24
Mit dem Beratungshilfegesetz hat der
Gesetzgeber diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen zur
Gewährleistung der Rechtswahrnehmungsgleichheit grundsätzlich
Genüge getan. Das Gesetz stellt sicher, dass Bürger mit
geringem Einkommen und Vermögen nicht durch ihre finanzielle
Lage daran gehindert werden, sich außerhalb eines
gerichtlichen Verfahrens sachkundigen Rechtsrat zu
verschaffen (BTDrucks 8/3311, S. 1). Soweit das Gesetz den
Anspruch auf Beratungshilfe vom Vorliegen einschränkender
Voraussetzungen abhängig macht, halten diese den
Anforderungen einer Angemessenheitskontrolle stand.
Insbesondere darf der Rechtsuchende zunächst auf zumutbare
andere Möglichkeiten für eine fachkundige Hilfe bei der
Rechtswahrnehmung verwiesen werden (vgl. BVerfG, NJW 2009, S.
209 ).
25
Die Auslegung und Anwendung des
Beratungshilfegesetzes obliegt in erster Linie den
zuständigen Fachgerichten. Entsprechend dem für die
Prozesskostenhilfe geltenden Prüfungsmaßstab überschreiten
die Fachgerichte jedoch dann den Entscheidungsspielraum, der
ihnen bei der Auslegung der Bestimmungen des
Beratungshilfegesetzes zukommt, wenn sie einen
Auslegungsmaßstab verwenden, durch den einem unbemittelten
Rechtsuchenden im Vergleich zum bemittelten Rechtsuchenden
die Rechtswahrnehmung unverhältnismäßig eingeschränkt wird
(vgl. BVerfGE 81, 347 ; BVerfG, Beschluss der 3.
Kammer des Ersten Senats vom 12. Juni 2007
- 1 BvR 1014/07 -, NJW-RR 2007,
S. 1369).
26
b) Ein solcher Fall ist hier gegeben. Die vom
Amtsgericht befürwortete Auslegung des
Beratungshilfegesetzes, dass es einem Rechtsuchenden zumutbar
sei, selbst kostenlos Widerspruch einzulegen und dabei die
Beratung derjenigen Behörde in Anspruch zu nehmen, die zuvor
den Ausgangsverwaltungsakt erlassen hatte, wird den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Das
Amtsgericht verletzt die Rechtswahrnehmungsgleichheit, wenn
es bei der Anwendung des § 1 Abs. 1 Nr. 2 BerHG
oder auch bezüglich der Erforderlichkeit einer Vertretung
(§ 2 Abs. 1 BerHG) davon ausgeht, dass ein vernünftiger
Rechtsuchender in denjenigen Fällen, in denen Ausgangs- und
Widerspruchsbehörde identisch sind, keine anwaltliche Hilfe
für das Widerspruchsverfahren in Anspruch genommen hätte.
27
aa) Die Versagung der Beratungshilfe führt zu
einer Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin gegenüber dem
dargestellten Vergleichsmaßstab. Ein Bemittelter, der bei
seiner Entscheidung für die Inanspruchnahme von Rechtsrat
auch die hierdurch entstehenden Kosten berücksichtigt und
vernünftig abwägt, hätte nach normativen Maßstäben fremde
Hilfe in Anspruch nehmen dürfen. Allein die Durchführung des
kostenlosen Widerspruchsverfahrens von Amts wegen und das
Fehlen einer Begründungspflicht lassen nicht den Schluss zu,
dass er von seinem Recht, sich durch einen Rechtsanwalt
seiner Wahl beraten und vor der Widerspruchsbehörde vertreten
zu lassen (vgl. § 13 SGB X), keinen Gebrauch machen
würde.
28
Ein vernünftiger Rechtsuchender darf sich
aktiv am Verfahren beteiligen. Dieses Recht wurzelt in dem
rechtsstaatlichen Grundsatz des fairen Verfahrens (vgl.
BVerfGE 38, 105 ; 57, 250
), der im Verwaltungsverfahren Anwendung
findet. Damit wird letztlich dem aus der Menschenwürde
abzuleitenden Gebot, dass über die Rechte des Einzelnen nicht
kurzerhand von Obrigkeits wegen verfügt werden darf (vgl.
BVerfGE 9, 89 ; 26, 66 ; 57, 250
), Rechnung getragen.
29
Es kann daher durchaus Anlass bestehen, einen
Anwalt hinzuzuziehen, auch wenn es im Vorverfahren weder
einen Vertretungszwang noch einen Anspruch auf Beiordnung
eines Rechtsanwalts gibt und auch der Grundsatz des
rechtlichen Gehörs nicht die Einschaltung eines Anwalts
fordert (zu Art. 103 Abs. 1 GG: vgl. BVerfGE 9, 124
; 31, 306 ). Ob der bemittelte
Rechtsuchende von diesem Recht für das Widerspruchsverfahren
vernünftigerweise Gebrauch macht, kann nicht pauschal
verneint werden, sondern hängt von den Umständen des
Einzelfalls ab. Ein kostenbewusster Rechtsuchender wird dabei
insbesondere prüfen, inwieweit er fremde Hilfe zur effektiven
Ausübung seiner Verfahrensrechte braucht oder selbst dazu in
der Lage ist.
30
Dabei wird er sich an den Regeln der
Kostenerstattung für das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht
orientieren (vgl. § 63 SGB X, § 193
Sozialgerichtsgesetz - SGG). Danach ist die Einschaltung
eines Anwalts für den obsiegenden Rechtsuchenden im Ergebnis
„kostenlos“, wenn die Hinzuziehung unter Berücksichtigung der
Umstände des Einzelfalls notwendig war. Notwendig ist die
Zuziehung nach höchstrichterlicher Rechtsprechung dann, wenn
es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen sowie
wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das
Vorverfahren selbst zu führen (BSG, Urteil vom 8. Oktober
1987 - 9a RVs 10/87 -, juris; BSG, Urteil vom 15. Dezember
1987 - 6 RKa 21/87 -, SozR 1300 § 63 Nr. 12; BSG,
Beschluss vom 29. September 1999 - B 6 KA 30/99 B -,
juris).
31
Durch die Einführung des § 63 SGB X sind
Wertungen überholt, wonach es angesichts der Gebührenfreiheit
des Vorverfahrens angemessen sei, dass der Widerspruchsführer
die Kosten der Vertretung in diesem Stadium stets selbst
tragen müsse (vgl. BSGE 24, 207 ). Auch die
Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der
Entscheidung vom 22. Januar 1959 (BVerfGE 9, 124 ff.),
wonach der damalige Ausschluss der Anwaltsbeiordnung in den
unteren Instanzen der Sozialgerichtsbarkeit durch die
Besonderheiten des vergleichsweise klaren Streitstoffes, des
fürsorgerischen Parteigegners und der Gesamtkonstruktion des
Verfahrens aufgewogen wurde (vgl. BVerfGE 9, 124
), lassen sich angesichts der veränderten
Rechtslage nicht mehr in einem Erst-Recht-Schluss auf das
Verwaltungsverfahren übertragen (so noch BSGE 24, 207
). Der Gesetzgeber hat längst die
Prozesskostenhilfe für die unteren Instanzen eingeführt und
ist dabei davon ausgegangen (vgl. BTDrucks 8/3068, S.
22 f.), dass das Sozialrecht eine Spezialmaterie ist,
die nicht nur der rechtsunkundigen Partei, sondern selbst
ausgebildeten Juristen Schwierigkeiten bereitet.
32
Eine entsprechende Wertung ergibt sich auch
aus § 43c Abs. 1 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO),
wonach zur Verleihung der Fachanwaltsbezeichnung für das
Sozialrecht der Nachweis besonderer Kenntnisse und
Erfahrungen erforderlich ist. Diese müssen über das Maß
hinausgehen, das üblicherweise durch die berufliche
Ausbildung und die praktische Erfahrung im Beruf auf einem
Gebiet vermittelt wird.
33
Die Konzeption des geltenden
Beratungshilferechts geht von keiner anderen Wertung aus.
Während der Gesetzgeber bei Einführung des
Beratungshilfegesetzes zunächst eine „Konzentration der
öffentlichen Mittel“ auf bestimmte Rechtsgebiete verfolgt
(vgl. BTDrucks 8/3311, S. 12; vgl. hierzu BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Januar 1989
- 1 BvR 1685/88 -, juris) und insbesondere
unter Hinweis auf die Beratungspflichten der Behörden das
Sozialrecht nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes
aufgenommen hatte, hat er dieses Konzept zwischenzeitlich
aufgegeben. Er erstreckte den Anwendungsbereich nach § 2
Abs. 2 Nr. 4 BerHG auch auf das Sozialrecht. In der
Gesetzesbegründung des entsprechenden Regierungsentwurfs
(vgl. BTDrucks 12/7009, S. 6) heißt es dazu: „Um den
rechtsuchenden Bürgern in ungünstigen wirtschaftlichen
Verhältnissen auch in sozialrechtlichen Fragen eine Beratung
durch den Anwalt des Vertrauens zu ermöglichen, soll in
§ 2 Abs. 2 das Sozialrecht, als eines der Gebiete, für
das Beratungshilfe gewährt wird, ausdrücklich aufgeführt
werden.“
34
Das Amtsgericht hat hier keine konkreten
Umstände zur Notwendigkeit einer anwaltlichen Inanspruchnahme
oder zur Selbsthilfemöglichkeit der Beschwerdeführerin
erwogen. Die Frage nach der Selbsthilfe mag einfachrechtlich
im Rahmen des Beratungshilfegesetzes umstritten sein
(generell ablehnend Schoreit, in: Schoreit/Groß,
Beratungshilfe und Prozesskostenhilfe, 9. Aufl., 2008,
§ 1 Rn. 52; für Berücksichtigung im Rahmen eines
allgemeinen Rechtsschutzinteresses:
Kalthoener/Büttner/Wrobel-Sachs, Prozesskostenhilfe und
Beratungshilfe, 4. Aufl., 2005, Rn. 954, 960). Unter
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wäre aber kein Verstoß
gegen das Gebot der Rechtswahrnehmungsgleichheit erkennbar,
wenn ein Bemittelter deshalb die Einschaltung eines Anwalts
vernünftigerweise nicht in Betracht ziehen würde.
35
Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht
erkennbar. Der dem Beratungsanliegen zugrunde liegende
Sachverhalt wirft nicht bloß einfach gelagerte
Tatsachenfragen auf. Es geht nicht um Fragen allgemeiner
Lebenshilfe. Bei der Anrechenbarkeit einer Ersparnis aufgrund
von Krankenhausverpflegung handelt es sich vielmehr um ein
konkretes rechtliches Problem, das zum Zeitpunkt der
Antragstellung noch keine höchstrichterliche Klärung erfahren
hatte (vgl. BSG, Urteil vom 18. Juni 2008
- B 14 AS 22/07 R -, juris). Der
Beratungshilfeantrag bezieht sich auf einen bereits
ergangenen belastenden Bescheid und nicht nur auf ein ihm
vorausgehendes Anhörungsverfahren. Es ist kein
Missverständnis zwischen Behörde und Rechtsuchendem
ersichtlich, aufgrund dessen lediglich eine Rückfrage
veranlasst gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin war bereits
entschlossen, einen Rechtsbehelf einzulegen.
36
Besondere Rechtskenntnisse der
Beschwerdeführerin sind nicht erkennbar. Soweit im Beschluss
der Rechtspflegerin auf die bereits gewährte Beratungshilfe
zu einem anderen Bescheid hingewiesen wurde, ist dort die
rechtliche Frage einer Sanktion nach § 31 Abs. 1 SGB II
angesprochen, die sich von derjenigen nach der
Anrechenbarkeit einer Ersparnis offenkundig
unterscheidet.
37
Der Hinweis auf die Form und die Frist der
Widerspruchseinlegung in der Rechtsmittelbelehrung mag
ausreichen, um unter dem Gesichtspunkt der Fristwahrung ein
selbständiges Handeln der Beschwerdeführerin als zumutbar
anzusehen; er reicht jedoch nicht aus, wenn sie ihre
Interessen dadurch wahrnehmen möchte, rechtliche Einwände im
Verfahren vorzutragen und sachdienliche Anträge zu
stellen.
38
bb) Die Versagung der Beratungshilfe wird hier
nicht durch sachliche Gründe von ausreichendem Gewicht
gerechtfertigt. Vielmehr wird die Rechtswahrnehmung der
Beschwerdeführerin im Vergleich zu bemittelten Rechtsuchenden
unverhältnismäßig eingeschränkt, weil die Verweisung auf die
behördliche Beratung die Grenze der Zumutbarkeit
überschreitet.
39
Es kann der Beschwerdeführerin nicht zugemutet
werden, den Rat derselben Behörde in Anspruch zu nehmen,
deren Entscheidung sie angreifen will.
40
Schon der Gesetzgeber ging davon aus, dass die
Inanspruchnahme behördlicher Beratung nicht zumutbar sei,
wenn eine Vertretung gegenüber einer an sich
auskunftspflichtigen Behörde „zur Durchsetzung von Ansprüchen
des Bürgers notwendig ist“ (BTDrucks 8/3311, S. 11). Dieses
Verfahrensstadium unterscheidet sich von einer erstmaligen
Antragstellung oder einer bloßen Nachfrage bei der Behörde,
die in der Regel als zumutbar angesehen werden kann
(vgl. BVerfG, NJW-RR 2007, S. 1369).
41
Mit dem Entschluss, Widerspruch einzulegen,
wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Behörde, der der
Bescheid zuzurechnen ist, und nicht gegen bestimmte
Mitarbeiter. Der Hinweis des Amtsgerichts auf die
organisatorisch getrennte und mit anderem Personal
ausgestattete Widerspruchsstelle ist daher nicht
ausschlaggebend, wenn wie hier die selbe Behörde (ARGE) als
Ausgangs- und Widerspruchsbehörde entscheidet (§ 85 Abs.
2 Satz 2 SGG; § 44b Abs. 3 Satz 3 SGB II, der nach dem
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
- 2 BvR 2433, 2434/04 -, BVerfGE 119,
331, weiter anwendbar ist) und die internen Strukturen und
Verantwortlichkeiten für die Beschwerdeführerin nicht
offensichtlich sind.
42
Soll die ARGE zusätzlich zur Überprüfung auch
noch Beratung und Formulierungshilfe beim Widerspruch gegen
die eigene Verwaltungsentscheidung leisten, besteht die
abstrakte Gefahr von Zirkelschlüssen und
Interessenkonflikten. Da die beratungsbedürftige
Beschwerdeführerin die verschiedenen Interessen nicht
ausreichend durchschaut und zu weiterführenden
Rechtsausführungen nicht in der Lage ist, wird sie
befürchten, dass die Behörde an der einmal als zutreffend
erachteten Entscheidung festhalten wird. Sie wird daher deren
Rat misstrauen. Unabhängig von der Frage, ob dieses
Misstrauen berechtigt ist, ist der behördliche Rat aus Sicht
der Beschwerdeführerin daher nicht mehr geeignet, ihn zur
Grundlage einer selbständigen und unabhängigen Wahrnehmung
ihrer Verfahrensrechte im Widerspruchsverfahren zu
machen.
43
Daran ändert auch der Hinweis auf die
Sachkompetenz der Behörde und deren Bindung an Recht und
Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG nichts. Die ARGE ist und
bleibt - unabhängig von der Frage der Beratungshilfe - sowohl
zu einer rechtmäßigen Sachbehandlung als auch zu einer
korrekten Beratung verpflichtet. Dadurch sind
Fehlentscheidungen jedoch nicht per se ausgeschlossen. Von
der Rechtsuchenden kann nicht erwartet werden, sich darauf zu
verlassen, dass die Behörde aufgrund eigener Kompetenz immer
zu einer richtigen Entscheidung gelangen werde. Dies gilt
insbesondere auch angesichts der bekanntermaßen hohen
Widerspruchs- und Klagequote in Verfahren über Leistungen
nach dem SGB II und der noch ausstehenden höchstrichterlichen
Klärung neuer Rechtsfragen.
44
Dem bemittelten Rechtsuchenden steht dagegen
mit dem Anwalt ein unabhängiges Organ der Rechtspflege
(§ 1 BRAO) zur Seite, den er frei auswählen kann und
dessen Unabhängigkeit gesetzlich vorgeschrieben ist. Der
Rechtsanwalt darf keine Bindungen eingehen, die seine
berufliche Unabhängigkeit gefährden (§ 43a Abs. 1 BRAO),
er ist zur Verschwiegenheit verpflichtet (§ 43a Abs. 2
BRAO) und darf keine widerstreitenden Interessen vertreten
(§ 43a Abs. 4 BRAO). Diesen berechtigten Anforderungen
an die Unabhängigkeit des Beraters genügt die behördliche
Beratung nicht.
45
Außerdem kann die Behörde eine
Durchsetzungshilfe nicht im selben Umfang leisten wie ein
Rechtsanwalt. Ein Behördenmitarbeiter darf nach § 16
Abs. 1 Nr. 3 SGB X nicht zugleich als gewillkürter Vertreter
eines Beteiligten auftreten. Demgegenüber kann die Tätigkeit
des Rechtsanwalts die Unterrichtung über die Rechtslage, die
Empfehlung eines Verhaltens und die Hinweise auf dessen
Risiken sowie die Vertretung des Rechtsuchenden als
„Durchsetzungshilfe“, angefangen von der Einlegung und
Begründung des Widerspruchs über die Abgabe weiterer
Erklärungen, Anrufe, Vorsprachen bis hin zur Hilfe für die
Beendigung des Widerspruchsverfahrens umfassen. Er trägt
durch den Blick „von außen“ insbesondere zur Pluralität der
Meinungsbildung und Klärung der Rechtslage bei.
46
Zu berücksichtigen ist auch, dass das
Vorverfahren in ein Klageverfahren mit der beratenden Behörde
als potentiellem Prozessgegner münden kann. Das
Widerspruchsverfahren dient nicht nur dem Zweck einer
Selbstkontrolle der Verwaltung, sondern auch dem Rechtsschutz
des Betroffenen und der Entlastung der Gerichte (vgl.
Leitherer, in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl.,
2008, Vor § 77 Rn. 1a; Redeker/von Oertzen, VwGO,
14. Aufl., 2004, § 68 Rn. 2a). Als notwendige
Prozessvoraussetzung ist es eng mit dem Klageverfahren
verknüpft und bezweckt insbesondere die Klärung des künftigen
Streitgegenstands. Mit Blick auf die mögliche gerichtliche
Auseinandersetzung und die prozessrechtlichen Grundsätze der
Waffengleichheit und der gleichmäßigen Verteilung des Risikos
am Verfahrensausgang (vgl. BVerfGE 52, 131 <144, 156>),
ist es unzumutbar, der Beschwerdeführerin eine allein ihren
Interessen verpflichtete Beratung, wie sie dem Bemittelten
mit dem Anwalt zur Verfügung steht, vorzuenthalten und statt
dessen der Behörde mit der Beratungstätigkeit Einfluss auf
die Art und Weise der Rechtswahrnehmung des Rechtsuchenden zu
geben.
47
Auch wenn sich im Einzelfall ein objektiver
Mehrwert anwaltlicher Beteiligung gegenüber behördlicher
Beratung nicht empirisch voraussagen lässt, handelt es sich
bei einer zusätzlichen und von außen kommenden
Durchsetzungshilfe im Widerspruchsverfahren grundsätzlich um
eine geeignete Maßnahme zur Effektivitätssteigerung des
Verfahrens. Diesem Gesichtspunkt kommt wegen des
existenzsichernden Charakters der erstrebten Sozialleistung
besondere Bedeutung zu. Im konkreten Fall geht es um die
Beratung wegen einer geminderten Leistung von
Arbeitslosengeld II. Leistungen der Grundsicherung für
Arbeitsuchende dienen der Sicherstellung eines
menschenwürdigen Lebens. Diese Sicherstellung ist eine
verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, die aus dem Gebot
zum Schutze der Menschenwürde in Verbindung mit dem
Sozialstaatsgebot folgt (vgl. BVerfGE 82, 60 ).
Insofern ist auf eine möglichst effektive Gestaltung des
Vorverfahrens insbesondere wegen seiner grundsätzlich
zeitverzögernden Wirkung und Verbindung zum Klageverfahren zu
achten. Auch wegen der grundrechtsrelevanten Bedeutung des
Verfahrens ist es nicht zumutbar, der Beschwerdeführerin die
Mittel zu versagen, die einem vernünftigen Rechtsuchenden zur
effektiven Rechtswahrnehmung zur Verfügung stünden.
48
Der rein fiskalische Gesichtspunkt, Kosten zu
sparen, kann nach den dargestellten Gründen nicht als
sachgerechter Rechtfertigungsgrund angesehen werden.
49
Die angegriffene Entscheidung wird gemäß
§ 95 Abs. 2 BVerfGG aufgehoben. Die Sache wird an das
Amtsgericht zurückverwiesen, das erneut über die Erinnerung
zu entscheiden hat.
50
Die Entscheidung über die notwendigen Auslagen
beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.